Versetzung zum Stellenpool; Zuordnung zum Personalüberhang; Stellenstreichung; Organisationsentscheidung; Willkür; haushaltsrechtliche Einsparvorgaben; Wegfall oder Verlagerung von Aufgaben; dauerhafte Rückabordnung; LARoV

Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 4. Juni 2009 wird zurückgewiesen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 120 v.H. des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 120 v.H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit der Versetzung des Klägers zum Zentralen Personalüberhangmanagement (ZeP, Stellenpool).

Der 1954 geborene Kläger steht seit 1976 in den Diensten des Beklagten und wurde 1982 zum Beamten auf Lebenszeit ernannt. Zuletzt 1989 zum Regierungsamtmann (A 11) befördert, wurde er zur Senatsverwaltung für Finanzen, L... und 1997 zu dem damit organisatorisch zusammengefassten L... (Landesamt) versetzt, wo er insbesondere im Bereich des L... tätig war.

Mit Senatsbeschluss Nr. 87/02 vom 26. Februar 2002 wurde dem Landesamt aufgegeben, für das Haushaltsjahr 2005 im Kapitel 1514 des Haushaltsplans dauerhafte Personaleinsparungen in Höhe von 4.030.840 Euro zu erbringen. Um dieses Einsparziel zu erreichen, mussten 100,75 Stellen von insgesamt 334,25 Stellen mit einem Wegfallvermerk versehen werden. Um den beim Landesamt benötigten Personalbedarf zu decken, sollten der Behörde zur Wahrnehmung von Regelarbeit für das Jahr 2005 mit Zustimmung des Senators für Finanzen bis zu 90 Überhangkräfte im Übergangseinsatz zur Verfügung gestellt werden (Vermerk des Landesamtes vom 29. Juni 2004 über eine Vereinbarung mit der Senatsverwaltung für Finanzen, Bl. 179 f. d.A.). Am 15. Juli 2004 entschied eine sog. Paritätische Kommission beim Landesamt darüber, welche Stellen zum 1. Januar 2005 einen Wegfallvermerk erhalten sollten. Hierzu zählte auch die des Klägers, während andere Mitarbeiter aus seiner Abteilung trotz niedrigerer Sozialpunktezahl keinen Wegfallvermerk erhielten, da sie als besonders leistungsstark oder fachlich befähigt eingestuft wurden. Nach Zustimmung des Personalrats u.a. bezüglich des Klägers und Mitwirkung der Frauenbeauftragten entschied die Leiterin des Landesamts am 6. August 2004 abschließend über die Stellen, die einen Wegfallvermerk erhalten sollten. Diese Vermerke wurden entsprechend im Haushaltsplan umgesetzt. Dies wurde dem Kläger am 26. August 2004 mitgeteilt. Mit Schreiben der Senatsverwaltung für Finanzen vom 29. September 2004 wurde der Kläger zur beabsichtigten Versetzung zum Zentralen Personalüberhangmanagement angehört; es sei beabsichtigt, in größtmöglichem Umfang von der Möglichkeit der Beantragung von Übergangseinsätzen Gebrauch zu machen. Mit Schreiben vom 19. Oktober 2004 erhob der Kläger Einwände gegen seine Versetzung. Mit Schreiben vom 10. Dezember 2004 teilte der Personalrat bei der Senatsverwaltung für Finanzen mit, dass er – wie bereits in gemeinsamen Gesprächen zu den Versetzungsvorgängen erklärt – u.a. der Versetzung des Klägers zum Stellenpool aus grundsätzlichen Erwägungen nicht zustimme, aber zu Gesprächen weiter bereit sei. Mit Bescheid der Senatsverwaltung für Finanzen vom 17. Dezember 2004, dem Kläger am 20. Dezember 2004 zugestellt, versetzte der Beklagte den Kläger mit Wirkung zum 1. Januar 2005 zum Zentralen Personalüberhangmanagement. Gleichzeitig wurde ihm mitgeteilt, dass er bei seiner derzeitigen Behörde mit der ihm zugewiesenen Tätigkeit betraut bleibe, sofern er vom ZeP keine andere Nachricht erhalte. Mit Schreiben vom selben Tag teilte das Landesamt dem Kläger mit, dass das ZeP seinem Übergangseinsatz auf seiner alten Stelle von Januar bis Dezember 2005 zugestimmt habe. Von den neunzig Beamten, die zum 1. Januar 2005 zum Stellenpool versetzt wurden, wurden 75 wieder rückabgeordnet. Andere erhielten Dienstposten in der Senatsverwaltung für Finanzen, auf denen sie das identische Aufgabengebiet wie zuvor beim Landesamt betreuten. In den Folgejahren wurde der Kläger mehrfach ununterbrochen zum Landesamt in sein altes Aufgabengebiet abgeordnet, zuletzt bis Ende 2010.

Am 18. Januar 2005 hat der Kläger Klage erhoben. Zur Begründung macht er geltend, die Maßnahme sei rechtswidrig, weil nie eine Personalüberhangsituation vorgelegen habe, die Auswahl verfahrensfehlerhaft durchgeführt und der Personalrat nicht ordnungsgemäß beteiligt worden sei.

Das Verwaltungsgericht Berlin hat der Anfechtungsklage mit Urteil vom 4. Juni 2009 mit der Begründung stattgegeben, die Zuordnung des Klägers zum Personalüberhang sei rechtswidrig, da die Voraussetzungen nicht vorgelegen hätten. Gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 Stellenpoolgesetz (StPG) würden diejenigen Dienstkräfte dem Stellenpool unterstellt, deren Beschäftigung durch den Wegfall von Aufgaben oder Verlagerung von Aufgaben auf andere Dienststellen in ihrer Dienstbehörde nicht mehr möglich sei. Der klare Wortlaut der Vorschrift ergebe in Übereinstimmung mit dem Zweck des Gesetzes und seiner Entstehungsgeschichte, dass die Norm einen tatsächlichen Wegfall bzw. eine tatsächliche Verlagerung der Aufgaben voraussetze. Hier seien die Aufgaben der Dienstbehörde nicht weggefallen, sondern hätten weiter dem Landesamt oblegen und seien von ihm tatsächlich unverändert erledigt worden. Dementsprechend seien der Kläger und die drei weiteren Dienstkräfte in seiner Abteilung, deren Stellen mit einem Wegfallvermerk versehen worden seien, durchgängig rückabgeordnet bzw. bei unverändertem Aufgabengebiet in der Senatsverwaltung für Finanzen eingesetzt worden. Die Wegfallvermerke bei 100,75 Stellen seien bei unverändertem Arbeitsanfall des Landesamtes nur bei gleichzeitiger Rückabordnung der zum Stellenpool versetzten Dienstkräfte möglich gewesen. Die betroffenen Beamten hätten trotz Versetzung zum Stellenpool auf Jahre hinaus nicht weiter vermittelt werden können, weil sie tatsächlich in ihrer bisherigen Behörde unentbehrlich gewesen seien. Das Verwaltungsgericht hat offen gelassen, ob die Versetzung auch aus anderen Gründen rechtswidrig ist. Es hat Zweifel daran geäußert, ob bei der Sozialauswahl entsprechend der Dienstvereinbarung vom 30. August 1999 (VBSV 2000) für drei Kollegen aus der Abteilung des Klägers die Voraussetzungen für eine Ausnahme vorgelegen haben.

Am 7. Juli 2009 hat der Beklagte die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung gegen das am 19. Juni 2009 zugestellte Urteil eingelegt. Zur Begründung hat er geltend gemacht, die Versetzung sei rechtmäßig. Voraussetzung für eine Zuordnung zum Stellenpool sei, dass die Weiterbeschäftigung in einem dauerhaft finanzierten Aufgabengebiet nicht mehr möglich sei. Wegen des weiten behördlichen Organisationsermessens sei diese Entscheidung des Dienstherrn nur auf Willkür hin überprüfbar. Die Zuordnung sei nicht willkürlich, sondern diene der vorgegebenen Einsparung von Personalkosten. Zudem handle es sich bei dem Landesamt um eine Behörde, deren Aufgabenerledigung von vorneherein als endlich festgestanden habe und bei der bereits in der Vergangenheit kontinuierlich Aufgaben weggefallen seien. Die Entscheidung des Dienstherrn habe dazu gedient, die personellen Planungen mit dem Ziel der Förderung des Personalabbaus frühzeitig gestaltend umzusetzen. Nach den Einsparungsvorgaben des Senats habe die Leitung des Landesamtes eine Organisationsform entworfen, die eine Erledigung der Aufgaben trotz Personalkosteneinsparungen habe sicherstellen sollen. Aufgrund der fortschreitenden Aufgabenerledigung hätten die verbleibenden Aufgaben kontinuierlich auf weniger Dienstkräfte konzentriert werden können. Die 90 Übergangseinsätze für das Jahr 2005 seien nur solange bewilligt worden, bis die Betroffenen durch das ZeP anderweitig abgeordnet oder in eine andere Dienststelle mit finanziertem Aufgabengebiet versetzt würden. Bereits 2005 seien einige von ihnen vom Landesamt in die Einrichtungen der Job-Center und Ordnungsämter versetzt oder abgeordnet worden, da die Vermittlung auf fest finanzierte Stellen stets oberste Priorität gehabt habe. Bis dahin seien die Beamten an das Landesamt rückabgeordnet worden, um eine amtsangemessene Beschäftigung zu gewährleisten. Sie seien weder "pro forma" versetzt worden noch seien sie in ihrer bisherigen Tätigkeit unentbehrlich gewesen. Ende 2010 sei das Landesamt aufgelöst worden. Seine verbleibenden Aufgaben würden jetzt in einer Abteilung der Senatsverwaltung für Finanzen von weniger als 30 Mitarbeitern wahrgenommen. Die Vermittlung der früheren Mitarbeiter des Landesamtes auf neue, fest finanzierte Dienststellen sei eine Erfolgsgeschichte. Im Übrigen seien bei der Auswahl der Beamten die Vorgaben der VBSV 2000 strikt eingehalten worden. Innerhalb der Vergleichsgruppe des Klägers hätten die Voraussetzungen für die getroffenen Ausnahmeentscheidungen vorgelegen.

Der Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 4. Juni 2009 zu ändern und die Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er tritt der Berufung entgegen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Streitakte und der vom Beklagten vorgelegten Vorgänge (zwei Bände Personalakten, ein Restvorgang) Bezug genommen.

Die Berufung des Beklagten ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat der Anfechtungsklage zu Recht stattgegeben. Die Versetzung des Klägers zum Zentralen Personalüberhangmanagement ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Die Versetzung beruht auf § 1 Abs. 2 Satz 3 StPG, wonach Personalüberhangkräfte zum Stellenpool versetzt werden. Gemäß § 1 Abs. 2 Satz 1 StPG sind Personalüberhangkräfte Dienstkräfte, die von den Dienstbehörden oder Personalstellen dem Personalüberhang zugeordnet worden sind. Weitere Voraussetzung für die Versetzung zum Stellenpool nach § 1 Abs. 2 Satz 3 StPG ist die Rechtmäßigkeit der Zuordnung zum Personalüberhang. Der Rechtsbehelf gegen die Versetzung eröffnet die inzidente Überprüfung der logisch vorrangigen Zuordnung zum Personalüberhang (Urteil des Senats vom 14. November 2006 – OVG 4 B 15.04 – juris, Rn. 51). Nach § 1 Abs. 1 Satz 2 StPG werden dem Stellenpool diejenigen Dienstkräfte unterstellt, deren Beschäftigung durch den Wegfall von Aufgaben oder die Verlagerung von Aufgaben auf andere Dienstkräfte in ihrer Dienstbehörde nicht mehr möglich ist. Diese „vorgelagerte“ Entscheidung ist – worauf der Beklagte zutreffend hinweist – in Anlehnung an die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu behördeninternen Organisationsmaßnahmen (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. November 1991 – 2 C 41.89 –, BVerwGE 89, 199, 201 f. mit weiteren zahlreichen Nachweisen; Beschluss vom 26. November 2004 – 2 B 72.04 –, juris Rn. 5) allein daraufhin überprüfbar, ob die Gründe des Dienstherrn für diese Entscheidung willkürlich sind (Senatsurteil vom 14. November 2006, a.a.O., Rn. 53).

Es ist mit der Vorgabe in § 1 Abs. 1 Satz 2 StPG nicht vereinbar und deshalb sachwidrig, wenn Dienstkräfte dem Personalüberhang allein wegen der fehlenden Finanzierbarkeit der Stelle zugeordnet werden, ohne dass – entsprechend einer Organisationsentscheidung des Dienstherrn – tatsächlich Aufgaben entfallen oder verlagert worden wären. Diese Auslegung entspricht nicht nur dem Wortlaut des § 1 Abs. 1 Satz 2 StPG, sondern – wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat – auch der Entstehungsgeschichte und dem Gesetzeszweck. Zwar steht das Stellenpoolgesetz in engem Zusammenhang mit der Personalkostenreduzierung im Rahmen der Konsolidierung des Landeshaushalts. Nach der Begründung des Regierungsentwurfs lassen die Sparvorgaben bei Personalausgaben ein erhebliches Anwachsen der Anzahl von Personalüberhangkräften erwarten, die – worauf sich auch der Beklagte beruft – auf einem finanzierten Aufgabengebiet untergebracht werden sollen (Abgeordnetenhaus Berlin, Drs. 15/1564, S. 6). Gleichzeitig geht das Gesetz aber selbstverständlich davon aus, dass der Stellenabbau tatsächlich zu "weiteren überzähligen Dienstkräften (Personalüberhang)" führen wird (ebenda). Der seinerzeit federführende Finanzsenator führte vor dem Ausschuss für Verfassungs- und Rechtsangelegenheiten, Immunität und Geschäftsordnung aus, der Stellenpool nehme von ihren Aufgaben freigestellte Mitarbeiter auf, die in einem Unternehmen betriebsbedingt gekündigt würden und die in der Verwaltung keinen Arbeitsplatz mehr hätten (Sitzung am 6. November 2003, Wortprotokoll Recht 15/29, S. 13 f.). Auch dieser Vergleich zeigt, dass der Gesetzgeber davon ausging, dass die entsprechende Aufgaben tatsächlich entfallen oder verlagert werden: Eine betrieblich bedingte Kündigung im Sinne von § 1 Abs. 2 und 3 KSchG liegt vor, wenn sachliche Gründe zu einer Unternehmerentscheidung führen, die ihrerseits den Wegfall eines Arbeitsplatzes oder einer Mehrzahl von Arbeitsplätzen zur Folge hat. Eine entsprechende Organisationsentscheidung des Unternehmers wird von den Arbeitsgerichten nur auf offensichtliche Willkür oder Unsachlichkeit geprüft. Vollständig nachgeprüft wird dagegen, ob das Beschäftigungsbedürfnis tatsächlich entfallen ist (vgl. BAG, Urteil von 26. September 1996 – 2 AZR 200/96 – juris Rn. 19). Unzulässig sind insbesondere sog. "Austauschkündigungen", bei denen nicht die Beschäftigungsmöglichkeit entfällt, sondern lediglich ein Arbeitnehmer durch einen anderen, etwa einen Leiharbeiter, ersetzt wird (vgl. BAG, Urteile von 26. September 1996, a.a.O., Rn. 22 und vom 26. November 2009 – 2 AZR 658/08 –, juris Rn. 25).

Nach diesem Maßstab ist die Zuordnung des Klägers zum Stellenpool zu Beginn des Jahres 2005 sachwidrig. In einer Fallgestaltung, in der – wie hier – das Landesamt nach politischen Vorgaben dauerhafte Einsparungen bei den Personalkosten im Haushaltsplan zu erbringen hatte, ohne dass zugleich in entsprechendem Umfang tatsächlich Aufgaben entfallen oder verlagert worden wären, ist die Zuordnung zum Personalüberhang nicht zu rechtfertigen. In diesem Fall trägt die Zuordnungsentscheidung nicht einer tatsächlichen Veränderung im Bestand der Aufgaben oder der Art und Weise ihrer Erledigung Rechnung. Sie reduziert sich vielmehr auf eine lediglich haushaltsrechtliche Betrachtung, indem sie die Besoldungskosten auf den Haushalt einer anderen Behörde verlagert. Dass die Zuordnung zum Personalüberhang zu diesem Zeitpunkt allein dazu diente, die haushaltsmäßigen Einsparvorgaben umzusetzen, wird durch die von den Beteiligten in das Verfahren eingeführten Dokumente hinreichend belegt.

Den Unterlagen lässt sich entnehmen, dass beim Landesamt in der Zeit von 2005 bis Ende 2010 ein Wegfall von Aufgaben nicht geplant war und dass die Amtsleitung des Landesamtes Wert darauf legte, dass die Mitarbeiter, die dem Stellenpool zugeordnet wurden, sogleich ans Landesamt rückabgeordnet oder, soweit sie ausschieden, durch andere Überhangkräfte ersetzt würden. Aus einem Ergebnisvermerk des Landesamts vom 2. April 2003 über eine Informationsrunde der Abteilungsleiter ergibt sich, dass das Landesamt bei der gleichbleibender Personalstärke an Sachbearbeitern (einschließlich KW-Kräften) seine Aufgaben bis 2011 erledigt haben würde (Bl. 24 f. d.A.). In einem Vermerk über eine Besprechung zwischen dem Landesamt und dem Zentralen Personalüberhangmanagement vom 28. Oktober 2003 (Bl. 35 f. d.A.) wurde festgehalten, dass dem Landesamt für das Jahr 2005 90 Übergangseinsätze bewilligt waren. Sollten Personen während des Übergangseinsatzes ausscheiden, etwa weil sie für eine finanzierte Stelle ausgewählt würden, so sollten die beim Landesamt entstehenden Vakanzen wiederum aus dem Stellenpool besetzt werden. Während eines anerkannten Übergangseinsatzes beim Landesamt sollten die Beschäftigten grundsätzlich nicht auf andere Übergangseinsätze vermittelt werden. Nach einem Vermerk vom 29. Juni 2004 über eine Vereinbarung zwischen dem Landesamt und der Senatsverwaltung für Finanzen (Bl. 179 f. d.A.) sollte der weitere Personalbedarf der Behörde jährlich abgestimmt werden. Es wurde festgehalten, dass mit Hilfe der Übergangseinsätze aus dem Stellenpool beim Landesamt Regelarbeit verrichtet würde, also offenbar reguläre, noch nicht weggefallene und auch nicht bloß vorübergehend anfallende Aufgaben erledigt werden sollten. Die Übergangseinsätze würden benötigt, um die Aufgaben des Landesamtes bis 2010 zu erledigen. Nach einem Ergebnisvermerk des Landesamtes über eine Leitungsrunde am 24. Mai 2005 (Bl. 126 f. d.A.) würden ab 2006 60% der Arbeitsgebiete mit KW-Vermerken versehen sein. Die Arbeitsfähigkeit der Behörde lasse sich nur erhalten, wenn diese vollständig durch Übergangseinsätze abgesichert würden. Daher werde ein KW-Vermerk einen Arbeitseinsatz und die jeweilige Funktion der Dienstkraft grundsätzlich nicht in Frage stellen. Vor diesem Hintergrund ist auch das vom Beklagten im Berufungsverfahren vorgelegte Schreiben des ZeP vom 9. Juni 2005 an den Amtsleiter des Landesamtes (Bl. 226 f. d.A.) zu verstehen, wonach ein Ersatz ausscheidender Überhangkräfte durch neue nicht garantiert werden könne; eine Anerkennung von Übergangseinsätzen für alle Personalüberhangkräfte für mindestens zwei Jahre könne nicht gegeben werden. Hier zeigt sich das Interesse des Leiters der Behörde, seine zum Stellenpool versetzten, aber weiterhin auf ihre früheren Dienstposten rückabgeordneten Mitarbeiter zu behalten, während sich das ZeP gleichzeitig darum bemühte, einzelne der Betroffenen auf dauerhaft finanzierte neue Stellen zu vermitteln und dem Landesamt dafür andere Personalüberhangkräfte zur Verfügung zu stellen. All dies ist nicht Ausdruck einer Organisationsentscheidung der Behörde über den Wegfall oder die Verlagerung von Aufgaben zu diesem Zeitpunkt. Diese Einschätzung wird auch nicht dadurch entkräftet, dass es sich bei dem Landesamt um eine Behörde handelt, deren Aufgabenerledigung von vornherein als endlich feststand. Dieser Einwand besagt nichts darüber, wann das Ende der Aufgaben dieser Behörde und zudem mit welcher Geschwindigkeit erreicht werden sollte. Es ist im Vorfeld des 1. Januar 2005 keine Entscheidung getroffen worden, die Aufgabenerledigung zu verlangsamen, ebenso wenig wie eine Feststellung, dass sich der damalige Arbeitsanfall bereits reduziert hätte. Um einzelne Mitarbeiter auf neuen Stellen etwa in Jobcentern oder Ordnungsämtern unterzubringen, hätte es nicht der Versetzung eines Drittels der Mitarbeiter der Behörde und im Folgejahr eines weiteren Drittels zum Stellenpool bedurft. Dass es anscheinend zu einem späteren Zeitpunkt zu konkreten Vermittlungsbemühungen durch das ZeP gekommen ist, führt nicht zur Rechtmäßigkeit der Versetzungen zum 1. Januar 2005. Das Stellenpoolgesetz stellt insoweit eine klare Reihenfolge auf: Am Anfang steht der tatsächliche Wegfall oder die tatsächliche Verlagerung von Aufgaben, und erst danach werden Personen zum Stellenpool versetzt, um weitervermittelt zu werden – und nicht umgekehrt.

Es kann dahin gestellt bleiben, ob die Sozialauswahl im Fall des Klägers rechtmäßig getroffen und der Personalrat ordnungsgemäß beteiligt worden ist. Offen bleiben kann ferner, ob das Stellenpoolgesetz gegen höherrangiges Recht verstößt (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. September 2008 – 2 C 8.07 –, juris Rn. 10 ff., insbes. Rn. 21). Eine Klärung der Verfassungsmäßigkeit des § 1 Abs. 2 Satz 3 StPG obliegt letztlich dem Bundesverfassungsgericht, nachdem das Verwaltungsgericht Berlin entsprechende Vorlagebeschlüsse nach Art. 100 Abs. 1 GG verkündet hat (vgl. VG Berlin, Beschluss vom 27. Mai 2009 – VG 5 A 50.07 – juris).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO. Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der Gründe der § 132 Abs. 2 VwGO, § 127 BRRG vorliegt.