Bundeswehrreform; personalvertretungsrechtliches Beschlussverfahren; einstweilige Verfügung; Entscheidung durch den Vorsitzenden; Beschwerde; sofortige Beschwerde; Beschwerdefrist; Rechtsmittelbelehrung; Wiedereinsetzung; Feststellungsantrag; Unterlassen der Maßnahme; Mitwirkung; Fortführung des Mitwirkungsverfahrens; Verfügungsanspruch; Auflösung, Einschränkung, Verlegung oder Zusammenlegung von Dienststellen oder wesentlichen Teilen von ihnen; Stufenvertretung; oberste Dienstbehörde; Hauptpersonalrat; Bezirkspersonalrat; Äußerungsfrist; Verlängerung der Äußerungsfrist;

Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 24. November 2011 wird zurückgewiesen.

I.

Am 20. September 2011 unterrichtete der Bundesminister der Verteidigung (Beteiligter zu 1) den bei ihm gebildeten Hauptpersonalrat (Beteiligter zu 2) über die Grobstrukturplanung zur Neuausrichtung der Bundeswehr als Grundlage für Stationierungsentscheidungen und gab ihm im Rahmen des Mitwirkungsrechts nach § 78 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG Gelegenheit zur Stellungnahme bis zum 20. Oktober 2011. Zugleich informierte er alle Dienstkräfte seines Geschäftsbereichs über den Planungsstand, wies jedoch darauf hin, dass es sich um einen Zwischenstand handele, der noch Änderungen unterworfen sein könne, die sich zum Beispiel aus der förmlichen Beteiligung der Gremien ergeben könnten. Am 21. September 2011 gab der Beteiligte zu 2 die Vorlage den Bezirkspersonalräten, darunter dem Antragsteller, zur Kenntnis mit Gelegenheit zur Stellungnahme bis zum 6. Oktober 2011.

Am 23. September 2011 hat der Antragsteller bei dem Verwaltungsgericht Potsdam das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet und - soweit hier noch von Interesse - beantragt,

im Wege einstweiliger Verfügung festzustellen, dass der Beteiligte zu 1 verpflichtet ist, die beabsichtigte Maßnahme Neustrukturierung der Bundeswehr auszusetzen, insbesondere es zu unterlassen, die Maßnahme als gegeben in die interne und externe Öffentlichkeit zu kommunizieren, und ein neues Beteiligungsverfahren einzuleiten, bei dem er ordnungsgemäß, insbesondere unter Gewährung einer Stellungnahmefrist von 20 Werktagen, zu beteiligen ist.

Zur Begründung hat er ausgeführt: Da von den beabsichtigten Maßnahmen mehrere Dienststellen betroffen seien und deshalb die örtlichen Personalvertretungen zusätzlich anzuhören seien, müsse er zunächst die Stellungnahmen der betroffenen örtlichen Personalräte einholen und auswerten, bevor er selbst Stellung beziehen könne. Zu diesem Zweck sei die Anhörungsfrist von zehn Arbeitstagen nach § 72 Abs. 1 Satz 1 BPersVG entsprechend § 82 Abs. 2 BPersVG zu verlängern. Bei dreistufigem Verwaltungsaufbau müsse die oberste Dienstbehörde dem Hauptpersonalrat sogar eine Frist von 30 Arbeitstagen einräumen, damit dieser der Stufenvertretung der Mittelstufe eine Frist von 20 Arbeitstagen und diese der örtlichen Personalvertretung eine Frist von 10 Arbeitstagen gewähren könne. Im weiteren Verlauf des Verfahrens hat der Antragsteller mitgeteilt, dass er, um den Eintritt der Zustimmungsfiktion zu verhindern, die beabsichtigte Maßnahme zwar innerhalb der ihm gesetzten Äußerungsfrist abgelehnt habe, dabei aber auf die wegen der zu knapp bemessenen Frist fehlende Möglichkeit einer gründlichen inhaltlichen Befassung hingewiesen habe. Ungeachtet all dessen habe der Beteiligte zu 1 das Mitwirkungsrecht auch dadurch verletzt, dass er die Maßnahmen unzulässigerweise nach innen und nach außen als gegeben kommuniziert und damit der Personalvertretung nur die Möglichkeit der Zustimmung belassen habe.

Der Beteiligte zu 1 hat die örtliche Unzuständigkeit des Verwaltungsgerichts Potsdam gerügt und im Übrigen beantragt, den Antrag zurückzuweisen: Das Gesetz räume der Personalvertretung keinen Anspruch auf Unterlassen der beteiligungspflichtigen Maßnahme ein. Ohnedies stehe dem Antragsteller kein eigenes Mitwirkungsrecht zu. Die Planmaßnahmen bezögen sich auf verschiedene Ober- und Mittelbehörden. Deshalb habe er (vorsorglich) die Äußerungsfrist des Hauptpersonalrats auf 20 Arbeitstage verdoppelt. Da aber das Projekt noch keine Regelungen enthalte, die sich auf einzelne Ortsbehörden bezögen, vielmehr alle Ortsbehörden gleichermaßen betroffen seien, werde der gesamte Geschäftsbereich der Mittelbehörde berührt. Somit sei dem bei ihr gebildeten Bezirkspersonalrat Gelegenheit zur Äußerung zu geben. Die Unterrichtung der Öffentlichkeit und der Dienstkräfte über den Planungsstand verletze das Beteiligungsrecht nicht. Intern habe er ausdrücklich auf mögliche Planungsänderungen im Beteiligungsverfahren hingewiesen. Die Kommunikation im politischen Bereich in Ausübung seiner Ressortverantwortung sei schon im Ansatz nicht geeignet, Beteiligungsrechte zu verletzen.

Auch der Beteiligte zu 2 hat die örtliche Zuständigkeit gerügt und im Übrigen Zurückweisung des Antrags beantragt: Der Antrag nehme unzulässigerweise die Hauptsache vorweg. Davon abgesehen sei nicht der Antragsteller, sondern der Hauptpersonalrat Träger des hier in Rede stehenden Mitwirkungsrechts, weshalb eine etwaige Verletzung dieses Rechts durch die Öffentlichkeitsarbeit des Beteiligten zu 1 auch nur seine Rechte betreffe, nicht aber Rechte des Antragstellers. Schließlich habe der Antragsteller auch einen eigenen Anspruch auf Anhörung im Rahmen von § 82 Abs. 2 BPersVG nicht glaubhaft gemacht.

Mit Beschluss des Vorsitzenden der Fachkammer vom 24. November 2011 hat das Verwaltungsgericht Potsdam den Antrag abgelehnt: Der Antragsteller sei nicht befugt, sich mit Entscheidungen der obersten Dienstbehörde zu befassen. Es sei allein Sache des Beteiligten zu 2, das vom Beteiligten zu 1 eingeleitete Beteiligungsverfahren so zu gestalten, dass etwaige Stellungnahmen der Bezirks- und ggf. der örtlichen Personalräte Berücksichtigung finden könnten. Seine eigenen personalvertretungsrechtlichen Befugnisse könne der Antragsteller erst dann geltend machen, wenn die von der obersten Dienstbehörde vorbereitete Strukturreform in der Gestalt konkret beabsichtigter Maßnahmen die Mittelbehörde erreiche, bei der er gebildet sei.

Gegen den mit einer Rechtsmittelbelehrung für die Beschwerde nach § 87 Abs. 1 ArbGG versehenen Beschluss richtet sich die Beschwerde des Antragstellers, mit der er beantragt, den erstinstanzlichen Beschluss zu ändern und nach seinem erstinstanzlichen Antrag zu erkennen. Er meint, der Vorsitzende der Kammer habe nicht allein entscheiden dürfen, vielmehr hätte nach § 85 Abs. 2 Satz 2 ArbGG die Kammer zu beschließen gehabt. Der Beschluss sei aber auch in der Sache falsch: Aus § 82 Abs. 2 BPersVG resultiere ein eigenes Recht der nachgeordneten Personalvertretungen auf Anhörung. Die Vorschrift vermittle der nachgeordneten Personalvertretung im Rahmen des originär bei der Stufenvertretung angesiedelten Beteiligungsverfahrens eine eigenständige personalvertretungsrechtliche Rechtsposition. Dieses Recht müsse auch wehrfähig sein, um ein ordnungsgemäßes Beteiligungsverfahren sicherzustellen. Das Recht der nachgeordneten Personalvertretung zur Stellungnahme bestehe zwar zunächst gegenüber der übergeordneten Stufenvertretung. Dieser könne aber nicht die Verantwortung für die ordnungsgemäße Anhörung nach § 82 Abs. 2 BPersVG zugewiesen werden, weil die nachgeordnete Personalvertretung sonst rechtsschutzlos gestellt würde. Ein Mangel im Anhörungsverfahren nach § 82 Abs. 2 BPersVG stelle einen mittelbaren Mangel im Beteiligungsverfahren dar und könne im Nachgang nur behoben werden, indem das Beteiligungsverfahren durch die Dienststellenleitung neu eingeleitet werde. Der Antragsteller dürfe auch nicht auf etwaige Beteiligungsverfahren bei der konkreten Umsetzung der Bundeswehrreform auf örtlicher Ebene verwiesen werden. Bei übergeordneten Maßnahmen verbiete es der Grundsatz der Partnerschaft, dass das Beteiligungsverfahren zwischen anderen als den Beteiligten der übergeordneten Dienststellenebene stattfindet. § 82 Abs. 2 BPersVG diene hier aber dem Ausgleich, indem die Vorschrift die von der beabsichtigten Maßnahme betroffenen Personalvertretungen mit einbeziehe, ohne sie direkt zu beteiligen. Hiervon sei eine spätere Beteiligung des Antragstellers an Umsetzungsmaßnahmen der Neustrukturierung der Bundeswehr zu trennen. Der Beteiligte zu 1 habe das Beteiligungsrecht auch verletzt, indem er durch die Bekanntgabe der Planungen bereits zur Durchführung der Maßnahme angesetzt habe.

Der Beteiligte zu 1 beantragt, die Beschwerde zurückzuweisen und verteidigt den angefochtenen Beschluss. Er trägt ergänzend vor, das Beteiligungsverfahren sei zwischenzeitlich abgeschlossen. Die Erörterung mit dem Hauptpersonalrat habe am 25. Oktober 2011 stattgefunden. Mit Schreiben des Staatssekretärs vom 8. November 2011 seien die Grobstrukturen mit leichten Anpassungen abschließend gebilligt worden.

Der Beteiligte zu 2 hat ebenfalls die Zurückweisung der Beschwerde beantragt.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Schriftsätze der Verfahrensbeteiligten nebst Anlagen Bezug genommen.

II.

1. Die Beschwerde ist zulässig, obwohl sie verspätet erhoben worden ist.

Gegen einen ablehnenden Beschluss, der im Verfahren der einstweiligen Verfügung ohne mündliche Anhörung der Beteiligten ergangen ist, kann Beschwerde nur innerhalb einer Notfrist von zwei Wochen ab Zustellung der Entscheidung gemäß § 83 Abs. 2 BPersVG i.V.m. § 85 Abs. 2 Satz 2 ArbGG i.V.m. § 569 Abs. 1 Satz 1 ZPO eingelegt werden (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 24. August 2011 - OVG 61 PV 1.11 -, juris Rn. 9, m.w.N.). Da der angegriffene Beschluss des Verwaltungsgerichts dem Verfahrensbevollmächtigten des Antragstellers am 30. November 2011 zugestellt worden ist, ist die am 23. Dezember 2011 eingegangene Beschwerde verspätet. Dem Antragsteller ist jedoch wegen der Versäumung der Frist von Amts wegen Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren (vgl. §§ 233, 236 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 ZPO). Das Verwaltungsgericht hat in der Rechtsmittelbelehrung der angefochtenen Entscheidung dahingehend belehrt, dass die Beschwerde innerhalb der - vom Antragsteller gewahrten - Frist von einem Monats ab Zustellung der Entscheidung beim Beschwerdegericht einzulegen sei. Die Versäumung der maßgeblichen zweiwöchigen Beschwerdefrist ist unter diesen Umständen nicht verschuldet.

2. Die Beschwerde ist jedoch unbegründet.

Dabei kann offen bleiben, ob dem Vorsitzenden der Fachkammer in Ansehung von § 85 Abs. 2 Satz 2 ArbGG, wonach die Vorschriften des Achten Buches der Zivilprozessordnung über die einstweilige Verfügung mit der Maßgabe entsprechend gelten, dass die Entscheidungen durch Beschluss der Kammer ergehen, die Befugnis zustand, entsprechend § 944 ZPO anstelle der Kammer zu entscheiden (vgl. zum Meinungsstand Germelmann u.a., Komm. ArbGG, 7. Aufl., Rn. 45 zu § 85 und Beschluss des OVG Frankfurt [Oder] vom 21. November 2001 - 6 B 272/01.PVL - LKV 2003, 103) und ggf. ob ein dringender Fall im Sinne dieser Vorschrift gegeben war. Denn die Beschwerde kann in der Sache keinen Erfolg haben. Im Ergebnis zu Recht hat die Vorinstanz den Erlass einer einstweiligen Verfügung abgelehnt.

a) Dem Antrag muss der Erfolg bereits im Ansatz versagt bleiben, soweit der Antragsteller mit ihm die Feststellung einer Pflicht des Beteiligten zu 1 zur Aussetzung der beabsichtigten Maßnahme und zur Unterlassung ihrer Kommunikation begehrt. Denn bei der Aussetzung der beabsichtigen Maßnahme vor Abschluss des Beteiligungsverfahrens sowie bei der Unterlassung einer vorzeitigen Bekanntgabe der Maßnahme handelt es sich um objektiv-rechtliche Pflichten des Dienststellenleiters, denen keine durchsetzbaren Rechte des Antragstellers gegenüberstehen. Mit Rücksicht auf die sich aus dem Demokratieprinzip ergebenden Beschränkungen einer Einflussnahme der Personalvertretung auf die Wahrnehmung von Amtsaufgaben durch die Dienststelle und die damit im Zusammenhang stehende Eigenart des Beschlussverfahrens bedarf es einer eindeutigen gesetzlichen Regelung, sofern der Personalvertretung subjektive materiell-rechtliche Rechtspositionen eingeräumt werden sollen (vgl. Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 26. Februar 2009 - OVG 61 PV 1.09 -, juris Rn. 30 unter Bezugnahme auf den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 24. Mai 1995 - 2 BvF 1/92 -, Juris Rn. 143 ff.). Eine solche eindeutige Regelung individueller Ansprüche der Personalvertretung gegen den Dienststellenleiter, wie sie der Antragsteller festgestellt wissen will, lässt sich dem Bundespersonalvertretungsgesetz nicht entnehmen.

b) Soweit der Antragsteller darüber hinaus die Feststellung einer Pflicht des Beteiligten zu 1 zur Einleitung eines neuen Beteiligungsverfahrens begehrt, erscheint zwar der Erlass einer einstweiligen Verfügung nicht von vornherein ausgeschlossen. Weil damit jedoch die Hauptsache zumindest teilweise vorweggenommen würde, müsste nahezu Gewissheit über die Pflicht des Beteiligten zu 1 zur Einleitung bzw. Fortführung des Beteiligungsverfahrens bestehen und ein im Hauptsacheverfahren nicht mehr auszugleichender Rechtsverlust des Antragstellers drohen (vgl. Beschlüsse des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 26. Februar 2009, a.a.O., Rn. 46, m.w.N., und vom 24. November 2011 - OVG 61 PV 3.11 -, juris Rn. 17). Das ist hier nicht der Fall.

Der Antragsteller hat einen Verfügungsanspruch nicht gem. § 83 Abs. 2 BPersVG, § 85 Abs. 2 ArbGG, §§ 920 Abs. 2, 935 ff. ZPO mit der erforderlichen Wahrscheinlichkeit glaubhaft gemacht. Er vermochte auch im Beschwerdeverfahren nicht zur Überzeugung des Senats darzutun, woraus sich eigene Rechte im Zusammenhang mit dem vom Beteiligten zu 1 eingeleiteten und zwischenzeitlich abgeschlossenen Beteiligungsverfahren ergeben sollten.

aa) Zu Recht ist zwischen den Beteiligten nicht streitig, dass es sich bei den in Rede stehenden Strukturentscheidungen im Rahmen der Neuausrichtung der Bundeswehr um eine Maßnahme des Beteiligten zu 1 bzw. eine vorentscheidende Maßnahme im Sinne von § 72 Abs. 1 BPersVG handelt, die der Beteiligungspflicht gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG unterliegt. Danach wirkt der Personalrat mit bei Auflösung, Einschränkung, Verlegung oder Zusammenlegung von Dienststellen oder wesentlichen Teilen von ihnen. Ebenfalls zu Recht besteht kein Streit, dass es sich um eine Maßnahme handelt, die nicht nur das Bundesverteidigungsministerium betrifft, sondern zahlreiche nachgeordnete Dienststellen seines Geschäftsbereichs, sodass nach § 82 Abs. 1 i.V.m. § 53 Abs. 1 Alt. 2 BPersVG zur Wahrnehmung des Mitwirkungsrechts der Beteiligte zu 2 als bei dem Ministerium gebildete Stufenvertretung berufen ist. Maßgebend ist insoweit das Subsidiaritätsprinzip, d.h. die Stufenvertretung tritt nur dann an die Stelle des Personalrats, wenn die Dienststelle nicht zur Entscheidung befugt ist und deshalb eine Beteiligung des dort bestehenden Personalrats ausscheidet (vgl. Richardi/Dörner/Weber, PersVR, 3. Aufl., Rn. 12 zu § 82, m.w.N.). Demzufolge scheidet hier ein eigenes Recht des Antragstellers auf Beteiligung offenkundig aus.

bb) Der Antragsteller vermag aus § 82 Abs. 2 Satz 1 BPersVG auch kein abgeleitetes Beteiligungsrecht für sich in Anspruch zu nehmen. Danach gibt die Stufenvertretung vor einem Beschluss in Angelegenheiten, die einzelne Dienststellen betreffen, dem Personalrat Gelegenheit zur Äußerung. Diese Vorschrift vermittelt der örtlichen Personalvertretung im Rahmen des originär bei der Stufenvertretung angesiedelten Beteiligungsverfahrens eine eigenständige personalvertretungsrechtliche Rechtsposition. Durch die Bestimmung soll sichergestellt werden, dass die örtliche Personalvertretung zu Wort kommt und zu der Angelegenheit Stellung nehmen kann (vgl. Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 2. Oktober 2000 - BVerwG 6 P 11.99 -, juris Rn. 23).

Es spricht hier aber schon einiges dafür, dass der Antragsteller nicht der Personalrat im Sinne dieser Vorschrift ist, weil er nicht eine „einzelne Dienststelle“ vertritt, sondern selbst Stufenvertretung ist und somit nur in Angelegenheiten zuständig ist, in denen eine Regelung für seinen mehrere Dienststellen umfassenden Geschäftsbereich der Mittelstufe betroffen ist. Dies bedarf indes keiner Vertiefung. Denn jedenfalls verleiht § 82 Abs. 2 Satz 1 BPersVG einem danach anzuhörenden Personalrat keine Rechte gegenüber dem Leiter der übergeordneten Dienstbehörde im Mitwirkungsverfahren. Nach dem insoweit eindeutigen Wortlaut der Norm statuiert § 82 Abs. 2 Satz 1 BPersVG eine Pflicht ausschließlich der Stufenvertretung, dem Personalrat/den Personalräten des/der einzelnen betroffenen Dienststelle/n Gelegenheit zur Äußerung zu geben. Innerhalb seiner Zuständigkeit ist der Hauptpersonalrat im originär bei der Stufenvertretung angesiedelten Mitbestimmungsverfahren Herr des Beteiligungsverfahrens. Der Gesetzgeber verweist die Personalvertretung in eine die Stufenvertretung nur unterstützende Rolle (vgl. Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 2. Oktober 2000, a.a.O., Rn. 29 und 36).

cc) Aus § 82 Abs. 2 Satz 2 BPersVG kann der Antragsteller ebenfalls keine Rechte gegenüber dem Beteiligten zu 1 herleiten. Nach dieser Regelung verdoppeln sich die Äußerungsfristen der §§ 69 und 72 im Fall des Satzes 1 der Vorschrift, d.h. in Angelegenheiten, die einzelne Dienststellen betreffen und in denen die Stufenvertretung dem/den Personalrat/Personalräten Gelegenheit zur Äußerung zu der Maßnahme der übergeordneten Dienststelle zu geben hat. Die Länge der Äußerungsfrist berührt indes nicht das Rechtsverhältnis zwischen Antragsteller und Beteiligtem zu 1, um dessen Feststellung es hier geht. Die Frage, welchen Anteil an der (verdoppelten oder nach Auffassung des Antragstellers verdreifachten) Äußerungsfrist die Stufenvertretung der anzuhörenden Personalvertretung gewährt und welchen Anteil die Stufenvertretung selbst für sich in Anspruch nimmt, entscheidet nicht der Dienststellenleiter und kann schon deshalb nicht Gegenstand eines Rechtsstreits zwischen Antragsteller und Beteiligtem zu 1. sein. (vgl. Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 2. Oktober 2000, a.a.O., Rn. 33).

Der Antragsteller ist dadurch nicht rechtlos gestellt. Rechtsschutz gegen eine Verkürzung seines Anhörungsrechts aus § 82 Abs. 2 Satz 1 und 2 BPersVG findet er jedoch nicht im Streit mit dem Leiter der übergeordneten Dienstbehörde, sondern im Streit mit der zur Anhörung verpflichteten Stufenvertretung bei der übergeordneten Dienstbehörde als Streit über die Zuständigkeiten und Rechte der Vertretungen untereinander (vgl. zu einer solchen Fallkonstellation Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 15. Juli 2004 - BVerwG 6 P 1.04 -, juris), ohne dass sich allerdings ein Verstoß gegen die Anhörungspflicht auf die Wirksamkeit des Beschlusses der Stufenvertretung über die Beteiligungsvorlage auswirken würde, weil es sich bei der Anhörung um einen rein internen Vorgang der Personalvertretung handelt (vgl. Richardi, a.a.O., Rn. 32 zu § 82 unter Hinweis auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. November 1983 - BVerwG 2 C 28.82 -, juris Rn. 17). Auf all das ist der Antragsteller im Termin zur mündlichen Anhörung hingewiesen worden. Da er seinen Antrag nicht umgestellt hat, ist der Senat nicht befugt, über das Bestehen oder Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses zwischen dem Antragsteller und dem Beteiligten zu 2 zu entscheiden.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).