Entscheidung OVG 1 S 121.12

Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 2. August 2012 wird zurückgewiesen.

Die Kosten der Beschwerde trägt die Antragstellerin.

Der Wert des Beschwerdegegenstandes wird auf 2.500 EUR festgesetzt.

Die Beschwerde bleibt ohne Erfolg. Das für die Prüfung des Oberverwaltungsgerichts maßgebliche Beschwerdevorbringen (vgl. § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO) rechtfertigt eine Änderung der erstinstanzlichen Entscheidung nicht.

I.

Die Antragstellerin wendet sich gegen die mit sofortiger Vollziehung versehene Beseitigungsverfügung des Antragsgegners vom 7. Juni 2012. Mit dieser gab der Antragsgegner der Antragstellerin - gestützt auf § 17 Abs. 1 ASOG i.V.m. § 9 Abs. 6 Satz 2 FStrG – im Wesentlichen auf, die Einwirkung ihrer auf dem Autobahntunnel Innsbrucker Platz/Wexstraße in 10827 Berlin (im Einfahrtsbereich des Tunnels in Fahrtrichtung Osten) errichteten Werbeanlage auf die BAB A 100 zu beseitigen, und zwar durch Drehen der Werbeanlage - einem sog. digitalen City Light Board, das elektronisch wechselnde Standbilder erzeugt – um 90°, ansonsten durch Entfernung der Anlage. Die Antragstellerin hat hiergegen bei dem Verwaltungsgericht am 9. Juli 2012 Klage erhoben (VG 1 K 176.12) und zugleich um Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nachgesucht.

Das Verwaltungsgericht hat den Eilantrag mit dem angefochtenen Beschluss vom 2. August 2012 abgelehnt und zur Begründung zusammengefasst das Folgende ausgeführt:

An der Rechtmäßigkeit der Beseitigungsverfügung bestünden keine ernsthaften Zweifel, so dass das öffentliche Interesse an ihrer Vollziehung überwiege. Die Verfügung sei zu Recht auf § 17 Abs. 1 ASOG gestützt, wonach die Ordnungsbehörden die notwendigen Maßnahmen treffen könnten, um eine im einzelnen Fall bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung abzuwenden. Die Werbeanlage begründe eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit in Gestalt der Unversehrtheit der Rechtsordnung, denn sie verstoße gegen § 9 Abs. 6 Satz 2 FStrG, wonach an Brücken über Bundesfernstraßen außerhalb der zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmten Teile der Ortsdurchfahrten – hierzu zähle die BAB A 100 - Anlagen der Außenwerbung nicht angebracht werden dürften. Vorliegend sei insbesondere von einer Brücke auszugehen. Zwar unterscheide § 1 Abs. 4 Nr. 1 FStrG zwischen Brücken und Tunneln, das schließe es aber nicht aus, dass die Überquerung eines Tunnels zugleich Brücke im Sinne des Gesetzes sein könne. Entscheidend für eine Brücke sei, dass eine Kreuzungssituation vorliege, die – wie vorliegend - durch den Niveauunterschied zwischen höher gelegener Brücke und tiefer gelegener Unterführung aufgelöst werde. Sinn und Zweck der Vorschrift bestätigten dies, denn § 9 Abs. 6 Satz 2 FStrG wolle die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs auf Bundesfernstraßen vor der Gefahr einer Ablenkung von Autofahrern durch Werbeanlagen bewahren, was auch vorliegend gelte. Für das genannte Verständnis von „Brücke“ sprächen auch Gesetzessystematik und historische Auslegung: Das Anbauverbot des § 9 Abs. 6 Satz 1 i.V.m. § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FStrG greife hier nicht, da der Gesetzgeber bei Anlagen im Luftraum über den Bundesfernstraßen nicht mehr von einer Errichtung „längs“ der Bundesfernstraße ausgegangen sei; deswegen habe er eine ausdrückliche Sondervorschrift für Werbeanlagen an Brücken geschaffen. § 9 Abs. 6 Satz 2 FStrG habe daher sämtliche Über-/Unterquerungssituationen an Bundesfernstraßen erfassen sollen. Dem Verstoß der Antragstellerin gegen § 9 Abs. 6 Satz 2 FStrG könne diese mit Erfolg auch nicht entgegenhalten, sie habe Anspruch auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 9 Abs. 8 FStrG, denn hierfür müsse das Verbot zu einer offenbar nicht beabsichtigten Härte führen und eine Abweichung müsse mit den öffentlichen Belangen vereinbar sein, wofür nichts ersichtlich sei. Die Werbeanlage führe vielmehr zu einer mit den öffentlichen Belangen der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs nicht zu vereinbarenden Verkehrsgefährdung durch potentielle Ablenkung von Autofahrern an der besondere Aufmerksamkeit erfordernden Tunneleinfahrt, vor der zudem eine Autobahnauffahrt in die BAB A 100 münde. Denn Autofahrer auf der BAB A 100, die – insbesondere durch die eine weitere Hervorhebung bewirkende Beleuchtung in der Nacht – die Werbeanlage wahrnähmen, könnten dadurch von den Verkehrsverhältnissen auf der Stadtautobahn abgelenkt werden und sich ggf. plötzlich auftretenden Ereignissen wie auffahrenden Autos, Rückstau im Tunnelbereich etc. bei den dort zugelassenen 80 km/h Höchstgeschwindigkeit nicht mehr ausreichend zuwenden. Die Antragstellerin könne sich auch nicht auf Vertrauensschutz berufen, wiewohl sich die Werbeanlage bereits seit über zehn Jahren an dem fraglichen Standort befinde und die aktuelle Verkehrsgefährdung erst in Folge von Sanierungsmaßnahmen (Entfernung der Rasterdecke über der Einfahrt zum Autobahntunnel im September 2011) entstanden sei; denn indem die Antragstellerin die Anlage seit jeher ohne erforderliche – seinerzeit erteilungsfähig gewesene – Ausnahmegenehmigung und damit formell illegal betrieben habe, scheide eine Berufung auf Vertrauensschutz aus. Schließlich habe der Antragsgegner seine Verfügung auch unabhängig von der Brückenfrage des § 9 Abs. 6 Satz 2 FStrG auf § 17 Abs. 1 ASOG stützen dürfen, denn jedenfalls bewirke die Ablenkung der Autofahrer durch die Werbeanlage eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit (auch) in Gestalt der zu schützenden Individualrechtsgüter der Verkehrsteilnehmer.

II.

Die hiergegen geltend gemachten Beschwerdegründe greifen nicht durch. Dazu im Einzelnen:

Die Beschwerde macht zunächst geltend, die Beseitigungsanordnung sei offensichtlich rechtswidrig, weil eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit im Sinne von § 17 Abs. 1 ASOG vorliegend nicht gegeben sei. § 9 Abs. 6 Satz 2 FStrG als Bestandteil der Rechtsordnung greife nicht, weil die Straße über dem Autobahntunnel am Innsbrucker Platz keine „Brücke“ im Sinne dieser Vorschrift sei; auch eine Gefahr für die Individualrechtsgüter einzelner Verkehrsteilnehmer sei nicht zu erkennen.

Dies vermag nicht zu überzeugen. Zu § 9 Abs. 6 Satz 2 FStrG hat das Verwaltungsgericht in nicht zu beanstandender Weise hervorgehoben, dass die Überquerung eines Tunnels unbeschadet der Unterscheidung dieser beiden Begriffe in § 1 Abs. 4 Nr. 1 FStrG zugleich Brücke im Sinne des Bundesfernstraßengesetzes sein könne. Den Begriff der „Brücke“ hat es im Weiteren unter Heranziehung von Wortlaut, Sinn und Zweck der Norm, Systematik des Gesetzes sowie des Willens des Gesetzgebers – wie oben im Einzelnen dargelegt – dahin ausgelegt, dass dieser auch die hier interessierende Überführung des Tunnels am Innsbrucker Platz (im Einfahrtsbereich des Tunnels) erfasst. Diese gut vertretbare Auslegung wird mit den Beschwerdegründen nicht durchgreifend in Frage gestellt. Soweit die Beschwerde dazu darauf abhebt, auch nach der von dem Verwaltungsgericht herangezogenen DIN 1076 sei hier begrifflich nicht von einer Brücke auszugehen, weil es dafür einer lichten Weite zwischen den Widerlagern von zwei Metern oder mehr bedürfe und vorliegend weder Widerlager – also Brückenpfeiler – noch eine lichte Weite der Wexstraße erkennbar seien, verkennt die Antragstellerin, dass das Verwaltungsgericht den Begriff der Brücke im Sinne von § 9 Abs. 6 Satz 2 FStrG nicht mit demjenigen in der – den Ablauf und die Organisation einer Brückenprüfung betreffenden – Norm DIN 1076 gleichgesetzt hat, sondern als entscheidend für den Begriff einer Brücke im letztgenannten Sinne erachtet hat, „dass eine Kreuzungssituation vorliegt, die durch den Niveauunterschied zwischen höher gelegener Brücke und tiefer gelegener Unterführung aufgelöst wird“ (S. 6 des Beschlussabdrucks), § 9 Abs. 6 Satz 2 FStrG insoweit also „sämtliche Über-/Unterquerungssituationen an Bundesfernstraßen erfassen sollte“ (S. 7 des Beschlussabdrucks). Warum es dabei darauf ankommen sollte, wie der genannte Niveauunterschied entstanden ist – die Beschwerde verweist dazu darauf, dass die auf dem Innsbrucker Platz verlaufenden Straßen in den 1970er Jahren bei Errichtung des Autobahntunnels bereits vorhanden gewesen und während des Baus lediglich verschwenkt worden seien, es also nicht zu einer „Überführung“ dieser Straßen gekommen sei -, vermag der Senat nicht zu erkennen. Deswegen geht es auch fehl, wenn die Beschwerde meint, dass hier nicht von einer „Überquerung der Autobahn“ gesprochen werden dürfe, sondern nur von einer „Unterquerung der Wexstraße (des Innsbrucker Platzes) durch die Autobahn“ die Rede sein könne; die Art der sprachlichen Erfassung der Situation ändert nämlich nichts an dem maßgeblichen Niveauunterschied zwischen der Autobahn und dem Innsbrucker Platz.

Soweit die Beschwerde zu dem Begriff der „Brücke“ weiter geltend macht, entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts entspreche es weder Sinn und Zweck der Norm noch dem gesetzgeberischen Willen, jede Art von Werbung, die sich räumlich oberhalb einer Bundesfernstraße befinde, zu verbieten, überzeugt auch die dafür gegebene Begründung den Senat nicht, wobei das Verwaltungsgericht seine diesbezüglichen Ausführungen übrigens, anders als die Beschwerde wohl annimmt, keinesfalls zur Begründung einer „Analogie unter das Brückenwerbeverbot des § 9 Abs. 6 FStrG“, sondern zur Auslegung des Begriffs der Brücke im Sinne der genannten Norm, also zur direkten Anwendung dieser Bestimmung angestellt hat.

Die Begründung der Antragstellerin zu Sinn und Zweck von § 9 Abs. 6 FStrG, es müsse als besonderes Gefährdungspotential von Werbung an Brücken über Bundesfernstraßen der Umstand gesehen werden, dass die Bundesfernstraße in der Regel durch „relativ ablenkungsarme Landschaften“ führe, die in der Stadt, zumal in der Berliner Innenstadt, nicht gegeben sei, wo der Verkehrsteilnehmer auf der Stadtautobahn ohnehin „einer permanenten optischen Ablenkung ausgesetzt und an diese gewöhnt“ sei, findet weder im Gesetz eine Stütze, noch erscheint sie sonst überzeugend. Sie läuft – verkürzt gesprochen – darauf hinaus, dass weitere Ablenkung des Autofahrers auf der Stadtautobahn sozusagen nicht mehr schaden könne, weil dieser ohnehin bereits ständig abgelenkt sei. Das ist nicht nur schon für sich genommen ersichtlich verfehlt, sondern widerspricht auch der Regelung in § 9 Abs. 6 Satz 2 FStrG; danach ist das Anbauverbot an Brücken über Bundesstraßen nicht davon abhängig, wie „ablenkungsarm“ die Umgebung jeweils ist, sondern davon, ob der fraglichen Bundesstraße zugleich eine Erschließungsfunktion für die anliegenden Grundstücke zukommt oder nicht; für den Fall, dass der Bundesstraße auch eine Erschließungsfunktion zukommt, ist der Gesetzgeber nämlich davon ausgegangen, dass in einem solchen Fall in dem fraglichen Bereich Geschwindigkeitsbeschränkungen bestünden, so dass aus Gründen der Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs keine Beschränkungen zwingend geboten seien wie längs der Bundesfernstraßen ohne unmittelbare Erschließungsfunktion (vgl. Gesetzentwurf der Bundesregierung zum Zweiten Gesetz zur Änderung des Bundesfernstraßengesetzes vom 19. November 1973, BT-Drucks. 7/1265, S. 20). Eine Erschließungsfunktion für anliegende Grundstücke kommt der Stadtautobahn bzw. hier der BAB A 100 indessen nicht zu (s. schon Beschluss des Senats vom 31. Oktober 2008 – OVG 1 S 155.08 -, Juris-Ausdruck, Rdn. 12). Dementsprechend hat das Verwaltungsgericht den Sinn und Zweck des Verbots der Werbung an Brücken über solchen Bundesfernstraßen zutreffend darin gesehen, dass hier die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs vor der Gefahr einer Ablenkung der Autofahrer durch Werbeanlagen bewahrt werden soll, die auch im Falle der hier interessierenden Tunneleinfahrt am Innsbrucker Platz gegeben sei.

Soweit die Beschwerde in diesem Zusammenhang meint, soweit es im Einzelfall erforderlich sein sollte, Verkehrsteilnehmer auf der Stadtautobahn „vorübergehend von der städtischen Umgebung abzuschirmen“, müsse dies in erster Linie durch passive Maßnahmen wie etwa Sichtschutzwände oder Decken über Tunneleinfahrten erfolgen, verkennt sie, dass die Störung für die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs hier von einer formell illegalen und nicht genehmigungsfähigen Anlage ausgeht, die folglich zu beseitigen ist. Soweit die Antragstellerin hierzu weiter ausführt, jede andere Sichtweise würde dazu führen, dass „dutzende“ Werbeanlagen auf Berliner Straßenland künftig als unzulässige Werbeanlagen an Brücken über Bundesfernstraßen anzusehen wären, nur weil unter diesem Straßenland zufällig ein Autobahntunnel verlaufe, und dies könne vom Gesetzgeber nicht gewollt sein, greift auch dies nicht durch. Abgesehen davon, dass die Beschwerde offen lässt, wo sich diese „dutzenden“ Anlagen im Einzelnen befinden sollen, geht der Senat davon aus, dass der Antragsgegner in vergleichbaren Fällen wie dem der Antragstellerin ebenfalls einschreitet.

Die Anwendbarkeit des § 9 Abs. 6 Satz 2 FStrG wird auch nicht mit dem Vorbringen der Beschwerde in Frage gestellt, wonach sich die Werbeanlage der Antragstellerin nicht mehr im Luftraum über der BAB A 100 befinde, mithin die eigene Annahme des Verwaltungsgerichts nicht greifen könne, der Gesetzgeber habe durch das Brückenwerbeverbot den Luftraum über Bundesfernstraßen werbefrei halten wollen. Insoweit meint die Beschwerde, die Ausdehnung des Luftraums über dem Straßenkörper, der gemäß § 1 Abs. 4 Nr. 2 FStrG Bestandteil der Bundesfernstraßen sei, sei funktional begrenzt und ende bei der unterirdisch verlaufenden BAB A 100 an der Tunneldecke.

Dieses Verständnis des Funktionszusammenhangs greift – zumindest für den hier interessierenden Bereich der Tunneleinfahrt - zu kurz. Der Senat hat im Zusammenhang mit dem Verbot der Brückenwerbung im Luftraum über der BAB A 100 bereits deutlich gemacht, dass ein Funktionszusammenhang mit der Verkehrsführung auf der Autobahn jedenfalls dann besteht, wenn die fraglichen Werbeanlagen für die Verkehrsteilnehmer, die die Stadtautobahn befahren, sichtbar und bei konzentrierter Betrachtung auch solange wahrnehmbar sind, dass die Werbebotschaften aufgenommen werden können (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss des Senats vom 31. Oktober 2008 – OVG 1 S 155.08 -, Juris-Ausdruck, Rdn. 12). Davon ist nach den von den Beteiligten erstinstanzlich hergereichten Fotografien auch vorliegendenfalls auszugehen; danach ist die Werbefläche auf dem City Light Board der Antragstellerin bei Annäherung an den westlichen Einfahrtsbereich des Autobahntunnels deutlich und für einen solchen Zeitraum erkennbar, dass die jeweilige Werbebotschaft ohne weiteres aufgenommen werden kann.

Die Beschwerde stellt auch den Begründungsansatz des Verwaltungsgerichts, die Beseitigungsverfügung vom 7. Juni 2012 könne auch unabhängig von einem Verstoß gegen § 9 Abs. 6 Satz 2 FStrG auf § 17 Abs. 1 ASOG gestützt werden, nicht durchgreifend in Frage. Der Senat vermag der Antragstellerin nicht zu folgen, soweit sie hierzu geltend macht, von ihrer Werbeanlage gehe entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts keine Gefahr für die öffentliche Sicherheit in Gestalt der geschützten Individualrechtsgüter Leben und Gesundheit aus, bzw. es sei „mehr als fraglich“, ob von der Anlage die erforderliche konkrete Gefährdung dieser Rechtsgüter ausgehe. Wie die Beschwerde meint, könne weder der Hinweis des Verwaltungsgerichts auf die konkrete Verkehrssituation noch auf die hergereichten Fotografien dies belegen, was insbesondere für die von dem Verwaltungsgericht angenommene besonders ablenkende Wirkung der Anlage bei Nacht gelte; auch sei es an der fraglichen Stelle nicht vermehrt zu Unfällen gekommen, seit die Werbeanlage aufgrund der Entfernung der Rasterdecke sichtbar sei.

Dieser Einschätzung der Gefahrensituation durch die Antragstellerin folgt der Senat nicht. Das Verwaltungsgericht hat die Verkehrssituation im fraglichen Bereich der BAB A 100 zutreffend dahin skizziert, dass gerade vor der dortigen Tunneleinfahrt besondere Aufmerksamkeit erforderlich sei. In diesem Bereich ist nicht nur mit plötzlich auftretenden Ereignissen wie auffahrenden Autos oder etwa Rückstau im Tunnelbereich zu rechnen; auch die Gewöhnung an die wechselnden Lichtverhältnisse bei Einfahrt in den Tunnel steht an dieser Stelle bevor. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht zudem hervorgehoben, dass in dem fraglichen Bereich zusätzlich noch eine Autobahnauffahrt in die BAB A 100 mündet; gerade Anschlussstellen bergen wegen der hier regelmäßig vorkommenden Beschleunigungs- und Abbremsvorgänge ein besonders großes Gefahrenpotential (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Februar 2012 – 9 C 8/11 -, Juris-Ausdruck, Rdn. 19 a.E.). Aufgrund dieser Umstände sowie angesichts der zugelassenen, häufig noch deutlich überschrittenen Höchstgeschwindigkeit von 80 km/h, der Mehrspurigkeit der Autobahn und der auf ihr bekanntermaßen vorherrschenden extremen Verkehrsdichte stellt die Werbeanlage der Antragstellerin damit bereits eine konkrete Gefährdung für die Sicherheit und Leichtigkeit des Autobahnverkehrs und damit für die Individualrechtsgüter Leben und Gesundheit der Verkehrsteilnehmer auf der BAB A 100 dar (vgl. insoweit zur Brückenwerbung an der BAB A 100 bereits Beschluss des Senats vom 31. Oktober 2008, a.a.O.). Dass diese Gefahr bei einer nächtlichen Beleuchtung der Anlage durch Verstärkung des ablenkenden Effekts noch erhöht wird, liegt – auch ohne entsprechende Fotodokumentation - auf der Hand; dass die Anlage bei Dunkelheit etwa nicht beleuchtet wird, lässt sich der Beschwerde nicht entnehmen und ist nach deren Bezeichnung (Light Board) im Übrigen auch nicht anzunehmen.

Schließlich greift die Beschwerde auch mit dem Vorbringen nicht durch, das Verwaltungsgericht hätte jedenfalls eine Abwägung zwischen dem Aussetzungsinteresse der Antragstellerin und dem öffentlichen Vollzugsinteresse vornehmen und hier zu dem Ergebnis kommen müssen, dass mangels einer von der Werbeanlage ausgehenden Gefahr für die öffentliche Sicherheit, insbesondere mangels einer konkreten Gefährdung von Leben und Gesundheit der Verkehrsteilnehmer, das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin überwiege. Das Verwaltungsgericht hat beanstandungsfrei ein Überwiegen des öffentlichen Vollzugsinteresses schon aus den voraussichtlich fehlenden Erfolgsaussichten in der Hauptsache abgeleitet. Unabhängig davon würde das öffentliche Vollzugsinteresse das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin auch dann überwiegen, wenn die Erfolgsaussichten im Hauptsacheverfahren als offen zu bezeichnen wären. Denn im Hinblick auf die vorstehend dargelegte, von der Werbeanlage der Antragstellerin ausgehende Gefährdungssituation im westlichen Einfahrtsbereich des Autobahntunnels am Innsbrucker Platz ist das öffentliche Vollzugsinteresse, das vornehmlich den Schutz von Leben und Gesundheit der Verkehrsteilnehmer auf der BAB A 100 im Blick hat, höher zu bewerten als das Erwerbsinteresse der Antragstellerin; diesem hat der Antragsgegner im Übrigen schon dadurch hinreichend Rechnung getragen, dass er der Antragstellerin mit der Beseitigungsverfügung in erster Linie lediglich aufgegeben hat, die Werbeanlage um 90° zu drehen und erst, falls dies technisch nicht möglich sein sollte (was die Beschwerde freilich nicht geltend macht), diese zu entfernen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 3 Nr. 2, § 52 Abs. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).