Bundesagentur für Arbeit; Regionaldirektion; Bezirkspersonalrat; Personalratswahl; Wahlanfechtung; Geschäftsführung; Vorsitzender der Geschäftsführung; Anfechtungsbefugnis; HDA A 707; Personalleiterin; Vertreter; Zahl der Personalratsmitglieder; Wahlausschreiben; in der Regel Beschäftigte; Zuweisung; gemeinsame Einrichtung; Jobcenter; Dienststellenzugehörigkeit; Eingliederung; rechtliches Band

Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 2. November 2012 wird zurückgewiesen.

Die Rechtsbeschwerde wird zugelassen.

I.

Der Antragsteller hat die Wahl des Bezirkspersonalrats in der Regionaldirektion Berlin-Brandenburg der Bundesagentur für Arbeit vom 25. April 2012, deren Ergebnis durch Wahlaushang am 26. April 2012 bekannt gemacht wurde, mit am 15. Mai 2012 bei dem Verwaltungsgericht Berlin eingegangenen, und der Leiterin Personal, Frau G..., „im Auftrag“ unterzeichneten Telefax-Schriftsatz angefochten: In die Zahl der zu wählenden Bezirkspersonalratsmitglieder seien unter Verstoß gegen § 16 BPersVG diejenigen Bundesbediensteten einbezogen worden, denen Tätigkeiten in den gemeinsamen Einrichtungen im Bereich der Regionaldirektion Berlin-Brandenburg der Bundesagentur für Arbeit zugewiesen seien. Der Wahlvorstand habe diese Bundesbediensteten zwar als weder aktiv noch passiv wahlberechtigt behandelt, habe dem Wahlausschreiben und der Feststellung des Wahlergebnisses jedoch hinsichtlich der Zahl der zu wählenden Bezirkspersonalratsmitglieder jeweils eine Beschäftigtenzahl zugrunde gelegt, welche die fraglichen Bundesbediensteten umfasst habe (12.571), was zu einer Zahl von 29 Bezirkspersonalratsmitgliedern gegenüber einer Zahl von nur 21 Mitgliedern geführt habe, wären nur die bei der Regionaldirektion Berlin-Brandenburg sowie den Agenturen für Arbeit in deren Bezirk tätigen Beschäftigten (5.364) berücksichtigt worden. Beschäftigter der Dienststelle im Sinne von § 16 BPersVG sei nur derjenige, der auf der Grundlage eines Beamten- oder Arbeitsverhältnisses in die Dienststelle eingegliedert sei und dort an der Erfüllung öffentlicher Aufgaben mitwirke. Diese Eingliederung sei geprägt durch das Weisungsrecht der Dienststellenleitung, dem eine entsprechende Weisungsgebundenheit des Beschäftigten gegenüberstehe. Nach diesen Grundsätzen seien die den Jobcentern zugewiesenen Beschäftigten aus der Dienststelle der jeweiligen Arbeitsagentur aus- und in die Dienststelle des jeweiligen Jobcenters eingegliedert. Denn sie unterstünden dem Weisungsrecht der Dienststellenleitung des Jobcenters, die für alle personellen Angelegenheiten mit Ausnahme der Begründung und Beendigung des Arbeitsverhältnisses umfassend zuständig und entscheidungsbefugt sei. Dies habe im Übrigen auch der Hauptwahlvorstand so gesehen, der in zwei Rundschreiben entsprechende Hinweise gegeben habe. Abgesehen davon betrüge die Zahl der Mitglieder des Beteiligten auch bei Zugrundelegung seiner Rechtsauffassung nicht 29, sondern nur 27. Der Fehler müsse nicht zwingend zu Neuwahlen führen, sondern könne auch durch eine Korrektur des Wahlergebnisses bereinigt werden, welche für alle Verfahrensbeteiligten weniger belastend sei als eine Neuwahl.

Der Antragsteller hat beantragt,

festzustellen, dass die Zahl der zu wählenden Mitglieder des Beteiligten nicht 29, sondern 21 beträgt,

hilfsweise,

die am 25. April 2012 durchgeführte Wahl des Beteiligten für ungültig zu erklären.

Der Beteiligte hat Antragsabweisung beantragt und entgegnet, beide Anträge seien unzulässig: Frau G... sei nicht berechtigt gewesen, die Wahlanfechtung für den Antragsteller zu unterzeichnen. Der Feststellungsantrag sei im Übrigen durch die spezielle Wahlanfechtungsvorschrift des § 25 BPersVG ausgeschlossen. Der Zulässigkeit der nur hilfsweise beantragten Erklärung der Wahl als ungültig stehe die Bedingungsfeindlichkeit einer Wahlanfechtung entgegen. Die Anträge seien aber auch unbegründet. Es möge zutreffen, dass die Beschäftigten der Bundesagentur, denen in den Jobcentern im Bereich der Regionaldirektion Berlin-Bran-denburg Tätigkeiten zugewiesen seien, zum Bezirkspersonalrat nicht wahlberechtigt seien. Ungeachtet dessen seien sie bei der Zahl der Beschäftigten mitzuzählen. Denn § 16 Abs. 1 Satz 1 BPersVG differenziere zwischen kleinen Dienststellen, bei denen zur Beschäftigteneigenschaft die Wahlberechtigung hinzukommen müsse, und Dienststellen mit mehr als 50 Beschäftigten, bei denen die Beschäftigteneigenschaft genüge. Die fraglichen Beschäftigten seien auch nicht aus der jeweils abgebenden Arbeitsagentur ausgegliedert, weil zu dieser das rechtliche Band des Dienst- oder Arbeitsverhältnisses fortbestehe. Dieses Kriterium aber sei nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts für die Beschäftigteneigenschaft maßgeblich. Somit sei die Zahl der Beschäftigten im Bereich der Regionaldirektion vom Wahlvorstand zutreffend unter Einbeziehung der Bundesbediensteten bei den Jobcentern ermittelt worden. Die Beschäftigtenzahl liege tatsächlich bei 13.175 Personen.

Mit Beschluss vom 2. November 2012 hat das Verwaltungsgericht Berlin den Antrag zurückgewiesen. Zur Begründung hat die Kammer ausgeführt: Der Antragsteller sei nicht wahlanfechtungsbefugt.Nach § 25 BPersVG könne neben anderen der Leiter der Dienststelle binnen einer Frist von zwölf Arbeitstagen die Wahl anfechten. Der Leiter der Dienststelle bestimme sich für die Bundesagentur für Arbeit ausdrücklich abweichend von § 7 Satz 1 BPersVG nach § 88 Nr. 2 BPersVG; danach handele für die Agenturen für Arbeit und die Regionaldirektionen in der Bundesagentur für Arbeit die Geschäftsführung. Diese bestehe in Übereinstimmung mit § 384 Abs. 1 Satz 2 SGB III bei der Regionaldirektion Berlin-Brandenburg aus dem Vorsitzenden und zwei weiteren Mitgliedern.Nach diesen Gesetzesbestimmungen wäre die Geschäftsführung zur Anfechtung der Wahl befugt gewesen, hingegen nicht der Vorsitzende der Geschäftsführung in eigenem Namen.Die HDA A 707, eine Verwaltungsvorschrift der Zentrale der Bundesagentur für Arbeit, habe ungeachtet ihrer zwischen dem Antragsteller und dem Beteiligten umstrittenen Auslegung nicht die Kraft, die genannten Gesetzesbestimmungen zu verdrängen. Es gelte aus dem Grundgesetz der Vorrang des Gesetzes.Der Umstand, dass der Antragsteller die HDA A 707 für maßgeblich halte, mache es der Kammer unmöglich, die im Namen der Vorsitzenden der Geschäftsführung eingereichte Wahlanfechtung als gleichsam namens der Geschäftsführung abgegebene Erklärung zu verstehen. Denn der wirkliche Wille des Antragstellers, die HDA A 707 einzuhalten, decke sich mit der abgegebenen Erklärung, er fechte die Wahl selbst und allein an. Er habe deswegen auch nicht als Vertreter im Sinn des § 88 Nr. 2 Satz 2 BPersVG gehandelt. Schließlich liege eine vermittels der HDA A 707 vorgenommene Beauftragung des Vorsitzenden der Geschäftsführung durch die Zentrale der Bundesagentur für Arbeit gemäß § 7 Satz 4 in Verbindung mit § 88 Nr. 2 Satz 3 BPersVG fern, weil die Zentrale nicht die zur Wahlanfechtung in der Dienststelle befugte Dienststellenleitung sei.Unabhängig von der fehlenden Antragsbefugnis des Vorsitzenden der Geschäftsführung bleibe dem Antrag der Erfolg versagt, weil Frau G... nicht ohne Weiteres die Wahlanfechtung „im Auftrag“ des Antragstellers habe unterzeichnen dürfen. Ein Handeln als Beauftragte der Dienststellenleitung setze nach § 88 Nr. 2 Satz 3 in Verbindung mit § 7 Satz 4 BPersVG voraus, dass der Personalrat sich mit dieser Beauftragung einverstanden erklärt habe. Die Antragserwiderung des Beteiligten belege hier das Gegenteil. § 7 Satz 4 BPersVG gelte nicht nur im Umgang zwischen Leitung und Personalvertretung innerhalb der Dienststelle. Namentlich die Wahlanfechtung sei gemäß § 25 BPersVG ein Geschäft des Leiters der Dienststelle, für das die Bestimmungen des Bundespersonalvertretungsgesetzes über die Möglichkeiten der Vertretung und Beauftragung gälten. Die davon abweichenden Rechtssätze des Bundesverwaltungsgerichts zu Anträgen gemäß § 9 BPersVG beruhten u.a. auf dem Umstand, dass der Antrag gemäß § 9 BPersVG nicht von der Dienststellenleitung, sondern vom Arbeitgeber zu stellen sei. Aus den genannten Gründen habe auch der Hilfsantrag keinen Erfolg.

Hiergegen richtet sich die Beschwerde des Antragstellers, zu deren Begründung er vorträgt: Er sei entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts anfechtungsberechtigt. Wahlanfechtungsberechtigt sei nach §§ 25, 7 Satz 1 BPersVG der Leiter der Dienststelle. Nach § 88 Nr. 2 Satz 1 BPersVG handle für die Regionaldirektionen der Bundesagentur für Arbeit deren Geschäftsführung. Im Rahmen der Geschäftsführung oblägen die Aufgaben des Dienststellenleiters im Sinne von § 7 BPersVG vorliegend dem Vorsitzenden der Geschäftsführung. Nach den Durchführungshinweisen der Bundesagentur zu § 7 BPersVG (HDA A 707 S. 3) komme dem jeweiligen Vorsitzenden der Geschäftsführung innerhalb der Regionaldirektionen aufgrund seiner Letztentscheidungskompetenz in personellen, innerorganisatorischen und sozialen Angelegenheiten die Eigenschaft als Leiter der Dienststelle zu. Wegen der internen organisatorischen Regelungen der Bundesagentur für Arbeit zur Dienst- und Fachaufsicht könnten die Aufgaben des Dienststellenleiters auch grundsätzlich nicht auf weitere Mitglieder der Geschäftsführung übertragen werden. Diese Festlegung der Kompetenzen innerhalb der Geschäftsführung durch die weisungsbefugte Bundesagentur stehe nicht in Widerspruch zu den Regelungen der §§ 7 Satz 1, 88 Nr. 2 BPersVG, deren Zweck allein darin bestehe, dem Personalrat einen kompetenten Ansprechpartner zuzuordnen. Denn nach dem Willen des Gesetzgebers solle derjenige die Dienststelle gegenüber dem Personalrat vertreten, der nach der bestehenden Organisation der Behörde an der Spitze der Dienststelle stehe. Hintergrund der gesetzlichen Regelung in § 88 Nr. 2 BPersVG sei, dass die Agenturen für Arbeit und die Regionaldirektionen im Zuge der Umstrukturierung der Arbeitsverwaltung dreiköpfige Geschäftsführungen erhalten hätten. § 88 Nr. 2 Satz 1 BPersVG regele allein die Zuständigkeit des Dienststellenleiters zwischen dem geschäftsführenden Organ und dem Selbstverwaltungsorgan. Der Vorstand der Zentrale trete neben den Geschäftsführer, so dass zwei Dienststellenleiter mit einer durch die jeweilige Entscheidungskompetenz abgegrenzten Zuständigkeitsbereich nebeneinander stünden. Aufgrund der in aller Regel eingeschränkten Kompetenzen des Geschäftsführers/der Geschäftsführerin wäre es unzumutbar für die Personalvertretung, sie auf die Geschäftsführung als Verhandlungspartner zu verweisen. Aus diesem Grund sei der Vorstand der Zentrale immer dann als Leiter der Dienststelle anzusehen, wenn ihm Entscheidungsbefugnisse vorbehalten seien. Nach dieser Zwecksetzung des Gesetzes und dem zugrundeliegenden Repräsentationsgedanken sei es deshalb nicht zu beanstanden, dem mit entsprechenden Entscheidungs- und Handlungsbefugnissen ausgestatteten Vorsitzenden der Geschäftsführung auch die Funktion des Dienststellenleiters zuzuschreiben. Soweit das Verwaltungsgericht dieser Ansicht nicht gefolgt sei, hätte es jedenfalls von einer wirksamen Vertretung gemäß § 88 Nr. 2 Satz 2 BPersVG ausgehen müssen und den Antrag entsprechend auslegen müssen. Die Geschäftsführung könne sich bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben nach dem Bundespersonalvertretungsgesetz durch eines oder mehrere ihrer Mitglieder vertreten lassen. In der HDA A 707 komme auch der Wille zum Ausdruck, die Zuständigkeit für die Aufgabenwahrnehmung nach dem Bundespersonalvertretungsgesetz bei dem Vorsitzenden der Geschäftsführung anzusiedeln. Hierbei sei unerheblich, dass die die Zentrale der Bundesagentur eine von der Regionaldirektion Berlin-Brandenburg verschiedene Dienststelle sei, da sie dieser gegenüber als übergeordnete Verwaltungseinheit weisungsbefugt sei. Entsprechend der in der HDA A 707 enthaltenen Weisung seien die Aufgaben des Dienststellenleiters bei der Regionaldirektion Berlin-Brandenburg sodann - im Einverständnis mit den übrigen Mitgliedern der Geschäftsführung - durch den Antragsteller wahrgenommen worden. Unabhängig von der generellen Vertretung durch den Vorsitzenden der Geschäftsführung hätten alle Mitglieder der Geschäftsführung von dem vorliegenden Verfahren Kenntnis und die Verfahrenseinleitung zur Wahlanfechtung gebilligt. Frau G... verfüge über eine Generalprozessvollmacht und sei daher auch zur Einleitung des vorliegenden Verfahrens bevollmächtigt. Außerdem könne sie nach § 7 Satz 2 BPersVG als ständige Abwesenheitsvertreterin der Geschäftsführerin Interner Service im Verhältnis zum Personalrat wirksame Handlungen vornehmen. In der Regionaldirektion Berlin-Brandenburg vertrete die Geschäftsführerin Interner Service die Geschäftsführung in personalvertretungsrechtlichen Angelegenheiten. Im Übrigen vertieft der Antragsteller sein erstinstanzliches Vorbringen.

Der Antragsteller beantragt,

den Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 2. November 2012 zu ändern und die am 25. April 2012 im Bezirk der Regionaldirektion Berlin-Brandenburg durchgeführte Wahl zum Bezirkspersonalrat für ungültig zu erklären.

Der Beteiligte beantragt,

die Beschwerde zurückzuweisen.

Er verteidigt den angefochtenen Beschluss und ergänzt: Die HDA A 707 könne zwar im Innenverhältnis die Kompetenzen innerhalb der Geschäftsführung regeln, könne aber die gesetzlichen Bestimmungen über die Dienststellenleitung bei der Regionaldirektion nicht verdrängen. Das Verwaltungsgericht sei auch nicht gehalten gewesen, von einer wirksamen Vertretung der Geschäftsführung durch die Antragsteller auszugehen und den Antrag entsprechend auszulegen, weil der Antragsteller ausweislich der Anhörung vor der Kammer auf der Grundlage der HDA A 707 gehandelt habe. Frau G... habe die Wahlanfechtung nicht wirksam „im Auftrag“ unterzeichnet. Ihre Generalprozessvollmacht berechtige nur zu prozessualem Handeln, nicht aber zur Wahrnehmung des Gestaltungsrechts aus § 25 BPersVG. Im Übrigen nimmt der Beteiligte auf sein erstinstanzliches Vorbringen Bezug und führt weiter aus: Die den Jobcentern zugewiesenen Beschäftigten der Bundesagentur seien auch nach der Zuweisung weiterhin in die abgebende Agentur für Arbeit integriert und verblieben im Schutzbereich der dortigen Personalvertretung, weil der Personalrat der gemeinsamen Einrichtung ihnen nicht den personalvertretungsrechtlichen Schutz bieten könne, wie er durch die Personalvertretungsgesetze vorgegeben sei. Das Bundesverwaltungsgericht habe in seinem Beschluss vom 20. November 2012 offen gelassen, ob Beschäftigte der Bundesagentur mit dem Wirksamwerden der Zuweisung aus ihrer bisherigen Dienststelle ausschieden. Die Bediensteten der Bundesagentur, denen Tätigkeiten in den Jobcentern zugewiesen seien, seien abgeordneten Beschäftigten gleichzustellen, die bei der Ermittlung der Zahl der zu wählenden Personalratsmitglieder der abordnenden Dienststelle ebenfalls mitzuzählen seien. Hinzuweisen sei noch auf die jüngere Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts, wonach im Rahmen von § 9 BetrVG bei Leiharbeitnehmern eine doppelte Beschäftigteneigenschaft mit der Folge der Betriebszugehörigkeit sowohl zum Ver- als auch zum Entleiherbetrieb zu bejahen sei.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Schriftsätze der Verfahrensbeteiligten einschließlich Anlagen Bezug genommen.

II.

Die Beschwerde des Antragstellers ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat dem Antragsteller zu Recht die Befugnis zur Wahlanfechtung abgesprochen.

Nach dem hier bei der Wahl zum Bezirkspersonalrat gem. § 53 Abs. 3 Satz 1 BPersVG entsprechend geltenden § 25 BPersVG steht das Wahlanfechtungsrecht - neben anderen - dem Leiter der Dienststelle zu. Leiter der Dienststelle ist bei den Agenturen für Arbeit und den Regionaldirektionen der Bundesagentur für Arbeit nach § 88 Nr. 2 Satz 1 Halbs. 2 BPersVG abweichend von § 7 Satz 1 BPersVG die Geschäftsführung. Die Geschäftsführung kann sich nach § 88 Nr. 2 Satz 2 BPersVG durch eines oder mehrere der jeweiligen Mitglieder vertreten lassen. Gemäß § 88 Nr. 2 Satz 3 BPersVG bleibt § 7 Satz 3 und 4 BPersVG (Vertretung im Verhinderungsfall) unberührt. Die Regionaldirektionen werden nach § 384 Abs. 1 SGB III von einer Geschäftsführung geleitet. Die Geschäftsführung besteht aus einer oder einem Vorsitzenden und zwei weiteren Mitgliedern. Die Regionaldirektion Berlin-Brandenburg der Bundesagentur für Arbeit wird von einer Geschäftsführung, bestehend aus dem Vorsitzenden und zwei weiteren Mitgliedern, geleitet. Anfechtungsberechtigter Leiter der Dienststelle im Sinne von § 25 BPersVG ist mithin die Geschäftsführung.

Der Antrag ist hier jedoch nicht von der Geschäftsführung als Kollegialorgan, sondern ausdrücklich von dem Vorsitzenden der Geschäftsführung der Regionaldirektion Berlin-Brandenburg der Bundesagentur für Arbeit im eigenen Namen gestellt worden. Er benennt ihn allein als Antragsteller. Im Text heißt es „Der Antragsteller ist der Vorsitzende der Geschäftsführung der Regionaldirektion Berlin-Branden-burg der Bundesagentur für Arbeit (BA) und damit Dienststellenleiter der Regionaldirektion Berlin-Brandenburg“. Im Antrag zeigt die „im Auftrag“ und „namens des Antragstellers“ handelnde Personalleiterin, Frau G..., an, dass „der Antragsteller vertreten wird durch die Regionaldirektion Berlin-Brandenburg“, für die u.a. Frau G... als vertretungsbefugt benannt wird. Dementsprechend ist im Rubrum des vorliegenden Verfahrens der Vorsitzende der Geschäftsführung als Antragsteller genannt, ohne dass dieser dagegen Einwände erhoben hat. Für den Fall einer Wahlanfechtung in Vertretung der Geschäftsführung der Regionaldirektion hätte es nahe gelegen, eine Berichtigung des Rubrums dahingehend zu beantragen, dass als Antragstellerin die Geschäftsführung, vertreten durch den Vorsitzenden, geführt wird. Eine solche Berichtigung des Rubrums hat der Antragsteller nicht beantragt oder auch nur angeregt. Aus alledem folgt, dass der Vorsitzende der Geschäftsführung im eigenen Namen gehandelt hat und handeln wollte. Damit ist zugleich ausgeschlossen, das Kollegialorgan Geschäftsführung als Wahlanfechtenden anzusehen.

Die Inanspruchnahme des Wahlanfechtungsrechts durch den Vorsitzenden der Geschäftsführung anstelle der Geschäftsführung beruht offenbar auf einem unzutreffenden Verständnis der Regelungen in § 384 SGB III und § 88 Nr. 2 BPersVG. Der Antragsteller hat sich ausweislich seines Vorbringens im Beschwerdeverfahren, zuletzt in der mündlichen Anhörung vor dem Senat, diesbezüglich an den Hinweis im Allgemeinen Teil des Handbuchs des Dienstrechts der Bundesagentur (HDA) unter A 707 gebunden gesehen. In diesen Durchführungsanweisungen zu § 7 BPersVG heißt es, wende man die Prämissen aus § 7 Satz 1 und § 88 Nr. 2 BPersVG auf die im Geschäftsbereich der BA gebildeten Dienststellenleitung sowie deren Befugnisse an, ergebe sich, dass § 88 Nr. 2 BPersVG nur für den Vorstand der BA zutreffend sei. Nach den BA-internen organisatorischen Regelungen hinsichtlich Dienst- und Fachaufsicht komme bei den Geschäftsführungen der Regionaldirektionen sowie den Agenturen für Arbeit eine Übertragung der Eigenschaft einer Dienststellenleiterin/eines Dienststellenleiters auf ein weiteres Mitglied der Geschäftsführung nicht in Betracht. Diese verbleibe wegen der Letztentscheidungskompetenz in den personellen, innerorganisatorischen und sozialen Angelegenheiten originär beim/bei der jeweiligen Vorsitzenden der Geschäftsführung. Aus dieser - mindestens missverständlichen - Anweisung hat der Antragsteller offenbar den Schluss gezogen, er sei originärer Leiter der Dienststelle. Es mag offen bleiben, ob die HDA A 707 so zu verstehen ist, wie sie der Antragsteller offenbar verstanden hat. Jedenfalls wäre die Bundesagentur für Arbeit nicht berechtigt, eine von § 88 Nr. 2 BPersVG, § 384 Abs. 1 SGB III abweichende Bestimmung zu treffen. Insbesondere wäre sie nicht befugt, durch den Erlass einer Verwaltungsvorschrift in Abweichung vom Gesetz das jeweilige vorsitzende Mitglied der Geschäftsführung zum Leiter der Dienststelle zu bestimmen. Erst recht wäre der Antragsteller zu einer solchen Bestimmung nicht berechtigt.

Die Information der Zentrale der Bundesagentur für Arbeit (POE 5) vom 1. August 2013 spricht dafür, dass die Bundesagentur die Anweisung in HDA A 707 in dem Sinne verstanden wissen will, wie sie die Geschäftsführung und ihr Vorsitzender offenbar verstanden hat. In dieser Information zur „Dienststellenleitung im Sinne des § 7 BPersVG“ führt die Zentrale aus, dass das Verwaltungsgericht Berlin in einem noch nicht rechtskräftigen Beschluss vom 2. November 2012 - VG 71 K 10.12 PVB - entschieden habe, dass nach § 88 Nr. 2 BPersVG in Dienststellen der BA (Agenturen für Arbeit und Regionaldirektionen) grundsätzlich die Geschäftsführung Dienststellenleitung in Sinne des § 7 BPersVG sei. Für die Agenturen für Arbeit und die Regionaldirektionen könne aber eine „echte Dienststellenleiter-Eigenschaft“ nur bei der/dem Vorsitzenden der Geschäftsführung bejaht werden, weil nur sie/er als einziges Mitglied der Geschäftsführung den beiden anderen Mitgliedern (Geschäftsführer/in Operativ und Geschäftsführer/in Interner Service) gegenüber weisungsbefugt sei. In personellen, organisatorischen und sozialen Angelegenheiten der Dienststelle sei sie/er daher - mit Ausnahme des Personals des Internen Service - als einziges Mitglied der Geschäftsführung in der Lage, eine abschließende Entscheidung der Geschäftsführung zu treffen und durchzusetzen. Vor dem Hintergrund der Entscheidung des Verwaltungsgerichts Berlin vom 2. November 2012 werde jedenfalls bis zur endgültigen Klärung durch die Gerichte empfohlen, dass die anderen Mitglieder der Geschäftsführung der AA und der RDen die/den Vorsitzende/n der Geschäftsführung im Sinne des § 88 Nr. 2 BPersVG bevollmächtigen und die Bevollmächtigung über eine entsprechende Regelung in der Geschäftsordnung der AA/RD gegenüber den Beschäftigten der Dienststelle bekannt machen. Aus den in dieser Information an der Entscheidung des Verwaltungsgerichts Berlin geäußerten rechtlichen Bedenken und dem Vorbehalt einer endgültigen Klärung dieser Frage durch die Gerichte ist zu schließen, dass das empfohlene Verfahren einer Bevollmächtigung der/des Vorsitzenden der Geschäftsführung durch diese von der Bundesagentur für Arbeit nicht etwa als Klarstellung eines schon immer geltenden Verständnisses der Bestimmungen zur Dienststellenleitung im Bereich der Arbeitsagenturen und der Regionaldirektionen, sondern als eine eigentlich nicht gewollte Interimslösung allein mit Rücksicht auf die Entscheidung des Verwaltungsgerichts Berlin „zur Sicherung rechtswirksamer Entscheidungen in den Rechtsbeziehungen zwischen der Dienststelle und den Gremien und der Gleichstellungsbeauftragten“ angesehen wird.

Freilich kann sich die Geschäftsführung einer Regionaldirektion gemäß § 88 Nr. 2 Satz 2 BPersVG durch eines oder mehrere ihrer Mitglieder vertreten lassen. Für eine solche gewillkürte Vertretung ist aber nichts ersichtlich. Weder hat der Antragsteller eine entsprechende Vollmacht der Geschäftsführung vorgelegt, noch hat er zu erkennen gegeben, dass er den Wahlanfechtungsantrag im Namen der Geschäftsführung stellen wollte. Es fehlte dem Vorsitzenden somit schon am Willen, im fremden Namen zu handeln. Vielmehr hat er den Wahlanfechtungsantrag - wie ausgeführt - ausdrücklich im eigenen Namen gestellt. Zwar ist bezüglich der Frage, ob eine Antragsteller/ein Antragsteller eine rechtsgestaltende Prozesserklärung im eigenen oder fremden Namen abgibt, nicht allein auf den Wortlaut der fraglichen Erklärung abzustellen. Vielmehr gilt auch für Prozesshandlungen vor dem Verwaltungsgericht die Regelung des § 133 BGB, wonach bei der Auslegung einer Willenserklärung der wirkliche Wille zu erforschen und nicht am buchstäblichen Sinn des Ausdrucks zu haften ist. Aber auch die sonstigen Umstände ergeben hier nicht, dass die Antragstellung im Namen der Geschäftsführung erfolgen sollte.

Daran hat sich auch im Beschwerdeverfahren nichts geändert, in dem der Antragsteller in erster Linie auf der Anwendung der HDA A 707 in seiner Auslegung beharrt und weiterhin das Recht für sich in Anspruch nimmt, als Dienststellenleiter im eigenen Namen zu handeln. Obgleich ihm und seiner Bevollmächtigten das Rechtsproblem bekannt ist, hat er seinen Antrag nicht umgestellt, sondern ihn bis zuletzt als im eigenen Namen gestellt verteidigt.

Wegen der unzutreffenden Rechtsansicht, die/der jeweilige Vorsitzende sei Dienststellenleiter/in, ohne dass es einer Bevollmächtigung bedürfe, kommt auch eine „konkludente Bevollmächtigung“ nicht in Betracht. Stimmt der Wortlaut der Wahlanfechtungserklärung mit dem Willen der/des Erklärenden überein, im eigenen Namen zu handeln, und lässt sich zudem eine Bevollmächtigung nicht feststellen, muss sich die/der im eigenen Namen handelnde Vorsitzende an ihrer/seiner Erklärung festhalten lassen. Dass die Personalräte bei den Agenturen für Arbeit und bei der Regionaldirektion in der Vergangenheit dem Auftreten der/des Vorsitzenden in personalvertretungsrechtlichen Angelegenheiten nicht widersprochen haben, d.h. eine fehlende Bevollmächtigung - auch im vorliegenden Verfahren - nicht gerügt haben, ändert nichts. Denn die Beteiligten können einen Dienststellenleiter nicht abweichend von den gesetzlichen Regelungen bestimmen (vgl. § 97 BPersVG).

Soweit der Antragsteller erstmals im Beschwerdeverfahren vorträgt, das Verwaltungsgerichte hätte, soweit es der These der durch HDA A 707 „zugewiesenen“ Dienststellenleiterfunktion des/der Vorsitzenden der Geschäftsführung nicht habe folgen wollen, von einer wirksamen Vertretung gem. § 88 Abs. 2 Satz 2 BPersVG ausgehen und den Antrag entsprechend auslegen müssen, ist dies ein untauglicher Versuch, den Verwaltungsgerichten die Entscheidung darüber zuzuschreiben, ob der Antragsteller im eigenen oder im fremden Namen aufgetreten ist und auftreten wollte.

Die Frage der Anfechtungsbefugnis des Antragstellers ist entscheidungserheblich. Denn der Wahlanfechtungsantrag wäre im Übrigen zulässig und begründet.

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts umfasst die der Personalleiterin bei der Regionaldirektion Berlin-Brandenburg der Bundesagentur für Arbeit erteilte Generalprozessvollmacht das Recht zur Abgabe aller Prozesserklärungen einschließlich der Wahlanfechtungserklärung nach § 25 BPersVG. Es trifft zwar zu, dass der Prozesserklärung eine Entscheidung der Dienststellenleitung vorauszugehen hat, die Wahl anzufechten. Angesichts der Anzeige in der Antragsschrift vom 15. Mai 2012, dass der Antragsteller im Wahlanfechtungsverfahren von der Personalleiterin vertreten wird, kann kein Zweifel bestehen und ist ein solcher vom Beteiligten auch nicht geäußert worden, dass dem Antrag eine entsprechende Entscheidung des Antragstellers zugrunde liegt.

Die Zulässigkeit der Wahlanfechtung scheitert auch nicht an der ursprünglich formulierten Staffelung der Anträge. Diese war ersichtlich nur dem Umstand geschuldet, dass der Antragsteller die mit dem „Hauptantrag“ verfolgte Korrektur des Wahlergebnisses als milderes Mittel gegenüber der mit dem „Hilfsantrag“ begehrten Erklärung der Wahl für ungültig bevorzugt. Der von Beginn an als einheitliches Wahlanfechtungsbegehren zu wertende Anfechtungsantrag ist auch innerhalb der Frist von zwölf Arbeitstagen bei dem zuständigen Verwaltungsgericht gestellt worden. Auf den Hinweis in der mündlichen Anhörung, dass der Senat entsprechend dem Vorbringen der Antragsteller eine Korrektur des Wahlergebnisses ungeachtet der Antragsformulierung prüfen werde, hat der Antragsteller seinen Anfechtungsantrag im Wege der Klarstellung in zulässiger Weise umformuliert.

Der Bezirkswahlvorstand hat die Zahl der zu wählenden Personalratsmitglieder im Wahlausschreiben wie auch in der Bekanntgabe des Wahlergebnisses zu Unrecht mit 29 Personen angegeben. Nach § 16 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 53 Abs. 3 Satz 1 BPersVG besteht der Personalrat in Dienststellen mit in der Regel 601 bis 1.000 Beschäftigten aus elf Mitgliedern, nach Satz 2 der Vorschrift erhöht sich in Dienststellen mit 1.001 bis 5.000 Beschäftigten die Zahl der Mitglieder um je zwei für je weitere angefangene 1.000, in Dienststellen mit 5.001 und mehr Beschäftigten um je zwei für je weitere angefangene 2.000. In Ansehung der 5.364 bei der Regionaldirektion Berlin-Brandenburg tätigen Beschäftigten besteht der Personalrat aus 21 Mitgliedern. Eine Zahl von 29 zu wählenden Personalratsmitgliedern ergäbe sich nur, wenn im Bezirk der Regionaldirektion Berlin-Brandenburg der Bundesagentur für Arbeit mehr als 13.000 regelmäßig Beschäftigte festgestellt worden wären. Dies wäre der Fall, würden die Bediensteten der Bundesagentur für Arbeit, denen Tätigkeiten in den gemeinsamen Einrichtungen im Bereich der Regionaldirektion Berlin-Brandenburg zugewiesen worden sind, den Beschäftigen, die in der Regionaldirektion tätig sind, hinzugerechnet werden könnten. Dabei unterstellt der Senat zugunsten des Beteiligten die von ihm genannte Zahl von insgesamt 13.175 Beschäftigten. Die Einbeziehung der Bundesbediensteten, denen Tätigkeiten in gemeinsamen Einrichtungen im Bereich der Regionaldirektion Berlin-Brandenburg zugewiesen worden sind, lässt § 16 BPersVG jedoch nicht zu.

Unter den Begriff des in der Regel Beschäftigten im Sinne dieser Bestimmung fällt nur, wer der Dienststelle, in der gewählt wird, zugehört. Ohne das neben der Beschäftigteneigenschaft erforderliche Merkmal der Dienststellenzugehörigkeit wäre die Vorschrift des § 16 BPersVG nicht handhabbar. Denn § 4 Abs. 1 BPersVG definiert die Beschäftigteneigenschaft positiv anhand der Gruppenbegriffe der Beamten und Arbeitnehmer einschließlich der zu ihrer Berufsausbildung Beschäftigten sowie der in die Bundesverwaltung abgeordneten Richter allgemein, d.h. ohne Dienststellenbezug. Letzterer ist aber notwendig, weil ersichtlich nicht alle Beschäftigen im öffentlichen Dienst des Bundes bei der Zahl der Personalratsmitglieder in jeder einzelnen Dienststelle Berücksichtigung finden können.

Dienststellenzugehörig ist ein Beschäftigter, wenn er in die Dienststelle eingegliedert ist, d.h., wenn er in der Dienststelle nach Weisungen ihres Leiters an der Erfüllung öffentlicher Aufgaben mitwirkt (vgl. zum identischen Begriffsinhalt der „Beschäftigten der Dienststelle“ nach § 48 Abs. 1 Satz 1 BPersVG Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 20. November 2012 - BVerwG 6 PB 14.12 -, juris Rn. 3).

Nach diesem Begriffsverständnis sind die Bediensteten der Bundesagentur für Arbeit, denen aus einer Arbeitsagentur gemäß § 44g Abs. 1 und 2 SGB II kraft Gesetzes oder im Einzelfall Tätigkeiten in einem Jobcenter zugewiesen worden sind, nur in die gemeinsame Einrichtung, nicht aber mehr in die abgebende Arbeitsagentur eingegliedert. Sie stehen zwar weiterhin in einem Dienst- oder Arbeitsverhältnis zu ihrer bisherigen Dienststelle, weil die Zuweisung nach § 44g Abs. 3 SGB II die Rechtsstellung der Beamten und nach § 44g Abs. 4 SGB II die mit der Bundesagentur für Arbeit bestehenden Arbeitsverhältnisse unberührt lässt. Das rechtliche Band zwischen ihnen und der Dienststelle, aus der heraus ihnen Tätigkeiten beim Jobcenter zugewiesen wurden, ist nicht aufgelöst, diesen Beschäftigten fehlt es aber an der für die Annahme einer Dienststellenzugehörigkeit erforderlichen Eingliederung in die Organisation der Dienststelle der abgebenden Arbeitsagentur.

Mit der Zuweisung der Tätigkeiten bei einer gemeinsamen Einrichtung sind die Beschäftigten der Bundesagentur aus der abgebenden Arbeitsagentur aus- und in das aufnehmende Jobcenter eingegliedert. Sie haben aufgrund der Zuweisung öffentliche Aufgaben ausschließlich beim Jobcenter wahrzunehmen. Dabei unterliegen sie gemäß § 44d Abs. 4 SGB II den Weisungen der/des Geschäftsführers/in des Jobcenters, die/der die dienst-, personal- und arbeitsrechtlichen Befugnisse der Träger der Jobcenter und die Dienstvorgesetzten- und Vorgesetztenfunktion im Sinne einer/eines Behördenleiters/in mit Ausnahme der Befugnisse zur Begründung und Beendigung der Beschäftigungsverhältnisse ausübt. Die Bundesbediensteten in den Jobcentern haben folgerichtig das aktive und passive Wahlrecht für die Zeit, in denen ihnen Tätigkeiten im Jobcenter zugewiesen worden sind, nur zu dem Personalrat des Jobcenters, nicht aber zu dem Personalrat der abgebenden Arbeitsagentur (vgl. § 44h Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 SGB II und Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 20. November 2012, a.a.O., Rn. 5). Entgegen der Auffassung des Beteiligten behält die Unterscheidung in „wahlberechtigte Beschäftigte“, „Wahlberechtigte“ und „Beschäftigte“ in § 16 Abs. 1 Satz 1 BPersVG insofern ihren Sinn, als bei kleinen Dienststellen für die Schwellenwerte zu der Beschäftigteneigenschaft die Wahlberechtigung der Beschäftigten hinzutreten muss. Zur Wahlberechtigung gehört aber mehr als nur die Dienststellenzugehörigkeit (vgl. § 13 BPersVG).

Richtig ist, dass nach § 44h Abs. 5 SGB II die Rechte der Personalvertretungen der abgebenden Dienstherren und Arbeitgeber unberührt bleiben, soweit die Entscheidungsbefugnisse bei den Trägern verbleiben. Dabei handelt es sich um die Befugnisse zur Begründung und Beendigung der mit den Beamten und Arbeitnehmern bestehenden Rechtsverhältnisse. Daraus folgt, dass die Bundesbediensteten in den Jobcentern in diesen Angelegenheiten nach wie vor von dem Personalrat der abgebenden Dienststelle vertreten werden. Der damit verbundene Arbeitsaufwand für den Personalrat bei den abgebenden Arbeitsagenturen rechtfertigt es nach Sinn und Zweck des § 16 BPersVG, der auf die Zahl der Beschäftigten als Gradmesser für die zu erwartende Menge an Personalratsarbeit abstellt, allein noch nicht, im Rahmen dieser Vorschrift eine doppelte Dienststellenzugehörigkeit anzunehmen. Denn die personalvertretungsrechtliche Tätigkeit ist auf Statusfragen der Bundesbediensteten in den Jobcentern begrenzt. Aus den Angaben des Beteiligten in Parallelfällen zum Arbeitsanfall in den Personalräten der Arbeitsagenturen ergeben sich keine anderen Erkenntnisse. Zwar sprechen sie für einen nicht unerheblichen Anteil von Beteiligungsverfahren betreffend die den Jobcentern zugewiesenen Beschäftigten an der Gesamtzahl der Verfahren. Das allein sagt jedoch noch nichts über den damit jeweils verbundenen Arbeitsaufwand aus, der sich unter Umständen bei den häufig wiederkehrenden Personalentscheidungen im SGB II-Bereich deutlich geringer darstellen könnte als bei Fragestellungen im SGB III-Bereich. Einem tatsächlich ins Gewicht fallenden erhöhten Arbeitsaufkommen kann und muss ggf. durch eine entsprechende Gewährung von Dienstbefreiung und Freistellung der Personalratsmitglieder nach § 46 BPersVG Rechnung getragen werden.

Einzuräumen ist dem Beteiligten aber, dass die Beschäftigten der Bundesagentur, denen in den Jobcentern Tätigkeiten zugewiesenen sind, durch den Personalrat der Agentur für Arbeit in Personalstatusangelegenheiten insoweit nicht repräsentiert werden, als sie zu dieser Personalvertretung weder aktiv noch passiv wahlberechtigt sind. Dieses Defizit ist in der vom Gesetz in §§ 44b ff. SGB II vorgesehenen und aufgrund Art. 91e Abs. 1 GG für den Bereich der Grundsicherung für Arbeitssuchende zulässigen Konstruktion der Jobcenter als Mischverwaltung ohne Dienstherren- und Arbeitgebereigenschaft angelegt und in Kauf genommen. Die den Bundesbediensteten fehlende Berechtigung zur Teilnahme an Personalversammlungen der abgebenden Agentur für Arbeit sowie deren Nichtberücksichtigung bei der Zahl der Mitglieder des dortigen Personalrats sind Folge dieser Entscheidung des Gesetzgebers. Weitere Defizite im Vollzug des Bundespersonalvertretungsgesetzes sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.

Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 15. November 2006 (BVerwG 6 P 1.06 -, juris Rn. 22 ff.) ist nicht geeignet, die Ansicht des Beteiligten zu stützen, es komme maßgeblich nur auf das fortbestehende rechtliche Band zwischen den Beschäftigten und der Agentur für Arbeit an, nicht aber auf die Eingliederung in die gemeinsamen Einrichtungen. Das Bundesverwaltungsgericht hat in diesem Beschluss vielmehr den Grundsatz betont, dass auch bei Beurlaubungen ohne Bezüge von mehr als sechs Monaten unter Heranziehung des Rechtsgedankens in § 13 Abs. 1 Satz 2 BPersVG von einem Verlust der Dienststellenzugehörigkeit auszugehen sei. Das Fehlen einer Dienststellenzugehörigkeit schließe indes Mitbestimmungsrechte in bestimmten Einzelfällen von Personalentscheidungen nicht aus, wenn z.B. durch eine Einstellung eine Dienststellenzugehörigkeit erst begründet werden solle oder wenn „ehemalige“ Dienststellenangehörige von Personalmaßnahmen ihrer „alten“ Dienststelle betroffen seien. Da hier keine vor- oder nachwirkenden mitbestimmungspflichtigen Personalmaßnahmen zur Entscheidung stehen, bleibt es in Ansehung von § 16 BPersVG bei dem allgemeinen Grundsatz, dass eine Dienststellenzugehörigkeit im Falle der Zuweisung einer Tätigkeit in einer anderen Dienststelle ebenso wie im Falle einer Beurlaubung ohne Bezüge oder einer Abordnung früher oder später verloren geht.

Der vom Beteiligten selbst herangezogene Vergleich zu den Fällen von abgeordneten Dienstkräften spricht deshalb für die hier vertretene Rechtsansicht. Denn auch Beschäftigte, die längerfristig zu einer anderen Dienststelle abgeordnet sind, bleiben bei der Bemessung der Zahl der „in der Regel“ Beschäftigten nach § 16 BPersVG unberücksichtigt (vgl. Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 19. Dezember 2006 - BVerwG 6 PB 12.06 -, juris Rn. 3 ff., und Fischer/ Goeres/Gronimus, GKÖD Bd. V K, Stand Juli 2013, Rn. 10 zu § 16; Altvater u.a., BPersVG, 7. Aufl., Rn. 2 zu § 16 und Rn. 5 zu § 12; Lorenzen u.a., BPersVG, Stand Juli 2013, Rn. 5 zu § 16 und Rn. 9 zu § 12).

Der Hinweis des Beteiligten auf die jüngere Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts (Urteil vom 24. Januar 2013 - 2 AZR 140/12 -, juris Rn. 11 ff.), wonach Leiharbeitnehmer bei den „in der Regel Beschäftigten“ des Entleiherbetriebes mitzuzählen sind, wenn sie in den Entleiherbetrieb eingegliedert sind und dort diesem gegenüber weisungsgebunden tätig sind, führt ebenfalls nicht weiter, weil die Vertretung durch den Personalrat des aufnehmenden Jobcenters, die Wahlberechtigung der dort tätigen Bundesbediensteten und deren Berücksichtigung bei der Bemessung der Zahl der Personalratsmitglieder dort in § 44h Abs. 1 und 2 SGB II gesetzlich geregelt ist.

Zutreffend hat der Beteiligte darauf hingewiesen, dass das Bundesverwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 20. November 2012 (- BVerwG 6 PB 14.12 -, juris) den Zeitpunkt der Ausgliederung offen gelassen hat, ob also Beschäftigte der Bundesagentur bereits mit dem Wirksamwerden der Zuweisung aus ihrer bisherigen Dienststelle ausscheiden oder ob dies erst nach Maßgabe der Fristenregelung in § 13 Abs. 2 BPersVG geschieht. Diese Frage kann auch hier offen bleiben. Denn auch wenn man § 13 Abs. 2 BPersVG anwendet, so steht doch fest, dass die Zuweisung jedenfalls nach Maßgabe der dort vorgesehenen Fristenregelungen zum Ausscheiden aus den Dienststellen der Bundesagentur geführt hat (Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 20. November 2012, a.a.O., Rn. 9), weil den in Rede stehenden Beschäftigten kraft Gesetzes bereits seit dem 1. Januar 2011 Tätigkeiten in den gemeinsamen Einrichtungen zugewiesen sind.

Die Rechtsbeschwerde war gemäß §§ 72 Abs. 2 Nr. 2, 92 Abs. 1 Satz 1 und 2 ArbGG wegen der Abweichung von der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Münster (Beschluss vom 13. Juni 2013 - 20 A 2467/12.PVB -, zitiert nach juris) im entscheidungserheblichen Punkt der Wahlanfechtungsbefugnis zuzulassen.