(Zwangsmittelandrohung setzt Vollziehbarkeit des Grundverwaltungsakts nicht voraus; Fristsetzung muss an Eintritt der Bestandskraft oder Vollziehbarkeit anknüpfen)

Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt (Oder) vom 25. September 2006 geändert. Die Klage wird auch insoweit abgewiesen, wie die für die Ordnungsverfügung vom 2. August 2002 festgesetzte Gebühr den Betrag von 1.367,81 EUR und die für den Widerspruchsbescheid vom 30. Juni 2004 festgesetzte Gebühr den Betrag von 40 EUR übersteigen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Gegenstand der Berufung ist die teilweise Aufhebung von Gebührenentscheidungen des Beklagten in der Stilllegungs- und Beseitigungsverfügung vom 2. August 2002 und dem nachfolgenden, nur noch die Gebührenfestsetzung betreffenden Widerspruchsbescheid vom 30. Juni 2004 durch das Verwaltungsgericht.

Mit dem Bescheid vom 2. August 2002 ordnete der Beklagte gegenüber der Klägerin als Betreiberin einer Kompostierungsanlage mit Erden- und Substratproduktion u.a. die Beseitigung vorhandener Mieten (I.2), das Verbot der Neueinlagerung konkret bezeichneter Stoffe (I.1), die Vorlage einer aktuellen Bestandsaufnahme für die gesamte Kompostierungsanlage (I.3) und eines Entsorgungskonzepts für die zu beseitigenden Mieten (I.4) an. Für den Fall der Nichtbefolgung der Anordnungen drohte er - unter Setzung einer Frist ab dem bzw. bis zum 9. September 2002 (I.1, I.3) sowie bis zum 26. September 2002 (I.4) - Zwangsgelder in Höhe von 3.000 EUR (I.1), 250 EUR (I.3) und 150 EUR (I.4) an. Im Übrigen setzte er für die Stilllegungs- und Beseitigungsverfügung eine Verwaltungsgebühr von 1.704,14 EUR fest.

Gegen diesen Bescheid erhob die Klägerin am 30. August 2002 Widerspruch, an dem sie nach der vom Beklagten festgestellten Erledigung der im Bescheid getroffenen Anordnungen hinsichtlich der Gebührenfestsetzung festhielt. Im Widerspruchsbescheid vom 30. Juni 2004 wies der Beklagte den Widerspruch zurück, da die Gebührenfestsetzung sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach rechtmäßig gewesen sei. Insbesondere sei der Erlass des Bescheides vom 2. August 2002 ursprünglich rechtmäßig gewesen. Für diesen Widerspruchsbescheid setzte der Beklagte eine Gebühr von 50 EUR fest.

Der von der Klägerin am 4. August 2004 erhobenen Klage gegen die mit den Bescheiden getroffenen Gebührenfestsetzungen gab das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 25. September 2006 (nur) hinsichtlich eines - jeweils den im Bescheid des Beklagten vom 2. August 2002 enthaltenen Zwangsgeldandrohungen zugeordneten - Anteils von 20 % an den in diesem Bescheid sowie im Widerspruchsbescheid vom 30. Juni 2004 festgesetzten Gebühren statt. Die im Bescheid vom 2. August 2002 enthaltenen Zwangsgeldandrohungen seien rechtswidrig gewesen, denn § 15 Abs. 1 VwVG Bbg setze schon für die Androhung eines Zwangsmittels voraus, dass der zu vollstreckende Verwaltungsakt seinerseits vollziehbar sei. Daran habe es gefehlt, denn der Beklagte habe es versäumt, die sofortige Vollziehbarkeit seiner Stilllegungs- und Beseitigungsverfügung besonders anzuordnen. Dies rechtfertige es, ein Obsiegen der Klägerin mit einer Quote von einem Fünftel anzunehmen, woraus sich die im Tenor des Urteils angeführten Beträge ergäben.

Mit Beschluss vom 7. August 2009 hat der Senat die gegen den stattgebenden Teil der Entscheidung gerichtete Berufung des Beklagten zugelassen.

Mit der Berufungsbegründung führt der Beklagte aus, dass das Verwaltungsgericht fehl gehe in seiner Annahme, die Vorschrift des § 15 Abs. 1 VwVG Bbg stehe der Androhung eines Zwangsmittels in Verbindung mit einem noch nicht vollstreckbaren Verwaltungsakt entgegen. Zwar könne ein Verwaltungsakt nach dieser Vorschrift nur mit Zwangsmitteln durchgesetzt werden, wenn er unanfechtbar sei oder wenn ein Rechtsmittel keine aufschiebende Wirkung habe. Mit der Durchsetzung sei jedoch offensichtlich erst die Festsetzung des Zwangsmittels gemeint. Die Androhung gem. § 23 VwVGBbg könne schon ihrem Wortsinn nach nicht als Durchsetzung verstanden werden, da sie gerade noch keine Anwendung eines der in § 17 Abs. 1 VwVG Bbg gesetzlich vorgesehenen Zwangsmittel bedeute. § 23 Abs. 2 VwVG Bbg erlaube wie § 13 Abs. 2 VwVG des Bundes eine Verbindung von Grundverfügung und Androhung mit der Folge, dass die Grundverfügung weder bestandskräftig noch sofort vollziehbar sein müsse. Eine Einschränkung auf bereits vollziehbare Verwaltungsakte sehe § 23 Abs. 2 Satz 1 VwVG Bbg nicht vor und ein Umkehrschluss aus Satz 2 desselben Absatzes ergebe, dass in Satz 1 nicht nur vollziehbare Verwaltungsakte gemeint seien. § 23 Abs. 2 VwVG Bbg könne nur dahingehend ausgelegt werden, dass eine Androhung mit jedem Verwaltungsakt verbunden werden könne und im Ausnahmefall, in dem ein Rechtsmittel keine aufschiebende Wirkung habe, sogar verbunden werden solle. Diese Auslegung entspreche auch dem Bedürfnis einer effektiven Verwaltung. Da die in der Ordnungsverfügung enthaltene Zwangsgeldandrohung danach rechtmäßig gewesen sei, habe die Gebührenfestsetzung auch insoweit nicht aufgehoben werden dürfen.

Der Beklagte beantragt sinngemäß,

die Entscheidung des Verwaltungsgerichts Frankfurt (Oder) vom 25. September 2006 abzuändern und die Klage auch insoweit abzuweisen, wie die für die Ordnungsverfügung vom 2. August 2002 festgesetzte Gebühr den Betrag von 1.367,81 EUR und die für den Widerspruchsbescheid vom 30. Juni 2004 festgesetzte Gebühr den Betrag von 40 EUR übersteigen.

Die Klägerin hat im Berufungsverfahren keinen Antrag gestellt und sich auch nicht zur Sache geäußert.

Die Beteiligten haben mit Schriftsätzen vom 14. Dezember 2009 und 6. Januar 2010 ihr Einverständnis mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung erklärt.

Für die weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie die vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Die zulässige Berufung des Beklagten, über die mit Zustimmung der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entschieden werden konnte (§ 101 Abs. 2 VwGO), ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht teilweise stattgegeben, denn die Gebührenfestsetzungen im Bescheid des Beklagten vom 2. August 2002 und im Widerspruchsbescheid vom 30. Juni 2004 sind nicht zu beanstanden.

Zu den Amtshandlungen, für die gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 1, § 2 Abs. 1 GebG Bbg (v. 18. Oktober 1991, GVBl. I S. 452, in der Fassung der Änderung v. 18. Dezember 2001, GVBl. II, S. 298) in Verbindung mit der Gebührenordnung des Ministeriums für Umwelt, Naturschutz und Raumordnung (GebO MLUR v. 17. Dezember 2001, GVBl. II v. 31. Januar 2002, S. 10 ff.) Gebühren zu erheben waren, gehört gemäß § 1 in Verbindung mit Ziffer 2.1.9 der Anlage 2 zur GebO MLUR auch die Anordnung der Stilllegung oder Beseitigung einer Anlage gemäß § 20 Abs. 2 BImSchG, für die eine Rahmengebühr von 511 bis 10.226 EUR vorgegeben war. Für den Erlass eines Widerspruchsbescheides sind gem. § 15 Abs. 3 GebG Bbg Gebühren und Auslagen zu erheben, wenn und soweit der Widerspruch zurückgewiesen wird. Richtet sich der Widerspruch nur gegen einen Teil der Entscheidung - wie hier gegen die Gebührenfestsetzung -, so ermäßigt sich die Gebühr entsprechend. Für Widersprüche gegen Kostenentscheidungen war unter Ziffer 1.5.3 der Anlage 1 zur GebO MLUR ein Gebührenrahmen von 3 bis 5.113 EUR vorgesehen.

Die auf diese Rechtsgrundlagen gestützten Gebührenfestsetzungen im Ausgangs- und im Widerspruchsbescheid sind entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts im Ergebnis nicht zu beanstanden. Die Androhung von Zwangsgeld für den Fall der Nichtbefolgung der getroffenen Anordnungen war nicht schon deshalb rechtswidrig, weil die maßgebliche Grundverfügung noch nicht vollziehbar war (a). Allerdings genügten die in der Androhung bestimmten Fristen den insoweit zu beachtenden Anforderungen nicht (b). Die Rechtswidrigkeit (nur) der im Ausgangsbescheid enthaltenen Zwangsmittelandrohungen vermag indes die Herabsetzung der vom Beklagten in diesem sowie im Widerspruchsbescheid festgesetzten Gebühren nicht zu begründen (c).

a. Es kann dahinstehen, ob es sich - wie der Beklagte meint - bei der Androhung eines Zwangsmittels gem. § 23 VwVG Bbg überhaupt noch nicht um eine Maßnahme der „Durchsetzung“ eines Verwaltungsakts „mit Zwangsmitteln“ i.S.d. § 15 Abs. 1 VwVG Bbg handelt, oder ob schon die Androhung eines Zwangsmittels als erster Akt des Verwaltungszwangsverfahrens grundsätzlich voraussetzt, dass der zu vollstreckende Verwaltungsakt vollziehbar ist (so zu den vergleichbaren Regelungen in § 6, § 13 VwVG: App, in: Engelhardt/App, VwVG, VwZG, 8. Aufl. München 2008, § 13 VwVG Rn 2; Sadler, VwVG, VwZG, 7. Aufl. Heidelberg 2010, § 13 VwVG Rn 1). Denn nach dem Brandenburgischen Verwaltungsvollstreckungsgesetz gilt Letzteres jedenfalls dann nicht, wenn die Zwangsmittelandrohung mit dem Verwaltungsakt verbunden wird (i.d.S. bereits OVG Brandenburg, Urteil v. 18. August 1998 - 4 A 176/96 -, zit. nach juris, Rn 41; zu entsprechenden Regelungen in anderen Vollstreckungsgesetzen vgl. auch OVG Rheinland-Pfalz, Urteil v. 11. April 1985 - 1 A 45/84 -, NVwZ 1986, 763; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil v. 23. Mai 1985 - 7 A 2311/82 -, NVwZ 1986, 763; OVG Thüringen, Urteil v. 28. September 2000 - 3 KO 700/99 -, NVwZ-RR 2001, 507, 511; a. A. wohl Sadler, a.a.O. § 13 VwVG Rn 1, unklar ebd. § 6 Rn 211). Gem § 23 Abs. 2 VwVG Bbg kann die Androhung eines Zwangsmittels mit dem Verwaltungsakt verbunden werden, durch den die Handlung, Duldung oder Unterlassung aufgegeben wird. Sie soll mit ihm verbunden werden, wenn ein Rechtsmittel keine aufschiebende Wirkung hat. Dadurch, dass der Gesetzgeber in § 23 Abs. 2 Satz 2 VwVGBbg eine gesonderte Regelung für solche Verwaltungsakte getroffen hat, deren Vollziehbarkeit auch im Falle einer Rechtsmitteleinlegung nicht entfällt, hat er eindeutig zu erkennen gegeben, dass es für die in Satz 1 zugelassene Verbindung der Zwangsmittelandrohung mit der Grundverfügung hierauf gerade nicht ankommen soll. Andernfalls wäre die sich aus den beiden Sätzen des Absatzes 2 ergebende Differenzierung sinnlos.

b) Die mit der nicht sofort vollziehbaren Grundverfügung verbundene Zwangsmittelandrohung ist im konkreten Fall allerdings dennoch rechtswidrig, weil die mit der Androhung jeweils gesetzten Fristen für die Erfüllung der angeordneten Maßnahmen nicht auf einen Zeitpunkt nach Eintritt der Bestandskraft oder der Vollziehbarkeit der Grundverfügung, sondern auf kalendermäßig bestimmte feste Zeitpunkte abstellten, die bereits vor Eintritt der Bestandskraft des Grundverwaltungsaktes abgelaufen waren, ohne dass die Klägerin diese hätte befolgen müssen.

Wenn ein Rechtsschutzantrag gem. § 80 Abs. 5 VwGO gegen einen sofort vollziehbaren Grundverwaltungsakt Erfolg hat und der Adressat die Zwangsmittelfrist deshalb nicht (mehr) einhalten muss, wird vielfach angenommen, dass die Fristsetzung und mit ihr die Zwangsgeldandrohung gegenstandslos werden (z.B. OVG Thüringen, Urteil v. 28. September 2000 - 3 KO 700/99 -, NVwZ-RR 2001, 507, 511 m.z.N.; vgl. auch die Nachweise bei OVG Brandenburg, Urteil v. 18. August 1998 - 4 A 176/96 -, zit. nach juris Rn 40; vgl. auch Sadler, VwVG, VwZG, 7. Aufl. Heidelberg 2010, § 13 VwVG Rn 59: ausschließlich die Fristbestimmung wird gegenstandslos; demgegenüber für Rechtswidrigkeit der Androhung z.B. App, in: Engelhardt/App, VwVG, VwZG, § 13 VwVG Rn 3 m.w.N.). Die Problematik stellt sich von der rechtlichen Ausgangssituation her aber dann anders dar, wenn einem nicht vollziehbaren Grundverwaltungsakt eine Zwangsmittelandrohung mit kalendermäßiger Frist beigefügt wird. Wie bereits der 4. Senat des Oberverwaltungsgerichts Brandenburg (Urteil v. 18. August 1998 - 4 A 176/96 -, zit. nach juris Rn 41) ausgeführt hat, ist die Annahme einer Befolgungspflicht innerhalb der gesetzten Frist zur Zeit des Erlasses des Grundverwaltungsaktes - anders als in den Fällen eines sofort vollziehbaren Grundverwaltungsaktes - rein spekulativ, wenn die gem. § 23 Abs. 2 Satz 1 i.V. mit Abs. 1 Satz 1 VwVG Bbg auch in diesem Fall erforderliche Frist nicht an die die Vollziehbarkeit begründende Bestandskraft des Grundverwaltungsaktes anknüpft. Da unter derartigen Umständen beim Adressaten der Verfügung Unsicherheiten darüber entstehen können, ob diese Befolgungspflicht bei Rechtsmitteleinlegung entfällt oder weiter besteht, und sich hieraus ein unzulässiger, angesichts der fehlenden Vollziehbarkeit der Grundverfügung rechtswidriger Befolgungsdruck ergeben kann, ist eine Zwangsmittelandrohung mit einer solchen, nicht an den Zeitpunkt der Bestandskraft anknüpfenden Fristsetzung in einem nicht vollziehbaren Ausgangsbescheid auch nach Auffassung des Senats rechtswidrig.

c) Trotz der sich danach aus der fehlerhaften Fristsetzung ergebenden Rechtswidrigkeit der Zwangsgeldandrohungen kann die Klage nicht im vom Verwaltungsgericht angenommenen Umfang Erfolg haben, denn es ist nicht ansatzweise erkennbar, dass die Verbindung der Zwangsgeldandrohungen mit den Grundverfügungen zu einer Erhöhung der im Ausgangsbescheid festgesetzten Gebühr um 20 % - oder um einen anderen, ggf. geringeren Betrag - geführt hat.

Die vom Beklagten in Bezug genommene Tarifstelle 2.1.9 der Anlage 2 GebO MLUR stellt allein auf die Anordnung der Stilllegung oder Beseitigung einer Anlage gemäß § 20 Abs. 2 BImSchG ab und nach der für die Ausfüllung des damit eröffneten Gebührenrahmens gegebenen, von der Klägerin nicht in Frage gestellten Begründung des Beklagten erscheint es ausgeschlossen, dass die danach für die Grundverfügung festgesetzte Gebühr wegen der mit dieser verbundenen Zwangsgeldandrohungen erhöht worden sein könnte. Die vom Beklagten an dem von der Klägerin für die Erfüllung der Forderungen zu erbringenden wirtschaftlichen Aufwand bemessene wirtschaftliche Bedeutung hat sich durch die Aufnahme der Zwangsmittelandrohungen in den Bescheid ersichtlich nicht erhöht und im konkreten Fall erscheint es auch ausgeschlossen, dass die Aufnahme der - keine ggf. zeitaufwendigen Besonderheiten aufweisenden und nur knapp begründeten - Androhungen in den Ausgangsbescheid im konkreten Fall zu einer relevanten Verlängerung der für die Verwaltungsmaßnahme insgesamt benötigten Zeit (insgesamt acht Stunden für „Inspektion der Anlage, Auswertung der Inspektion, Erstellen des Bescheides“) geführt hat. Da die Höhe der festgesetzten Gebühr danach offensichtlich bereits durch die Grundverfügung als solche gerechtfertigt war, ist für eine Reduzierung wegen der Rechtswidrigkeit der in den zu vollziehenden Verwaltungsakt mit aufgenommenen - im Tenor des Bescheides im Übrigen erst nach den getroffenen Anordnungen und der „für diese Stillegungs- und Beseitigungsverfügung“ festgesetzten Verwaltungsgebühr aufgeführten - Androhungen kein Raum.

War die Gebührenfestsetzung im Ausgangsbescheid nicht zu beanstanden, so besteht auch kein Anlass zu einer Herabsetzung der Widerspruchsgebühr, da es dann jedenfalls im Ergebnis rechtmäßig war, dass der dagegen gerichtete Widerspruch in vollem Umfang zurückgewiesen wurde. Die Höhe der Widerspruchsgebühr, die der Beklagte wegen des nur noch gegen die Rechtmäßigkeit der Gebühr im Ausgangsbescheid gerichteten Widerspruchs auf der Grundlage der Ziff. 1.5.3.2 der Anlage 2 zur GebO MLUR, die für einen Widerspruch gegen eine Kostenentscheidung eine Gebühr von 3 bis 5.113 EUR vorsieht, auf 50 EUR festgesetzt hat, ist auch im Übrigen nicht zu beanstanden. Die Verpflichtung der Klägerin zur Zahlung der festgesetzten Gebühr stellt eine mit dem Ausgangsbescheid getroffene Kostenentscheidung im Sinne dieser Regelung dar (vgl. § 1 Abs. 1 GebG Bbg: „Gegenstand dieses Gesetzes sind die Kosten, die … in der Form von Verwaltungsgebühren … erhoben werden.“) und mit der Festsetzung der Widerspruchsgebühr auf 50 EUR wurde auch der durch § 15 Abs. 3 GebG Bbg vorgeschriebenen Ermäßigung der Gebühr bei einem nur gegen einen Teil des Ausgangsbescheides gerichteten Widerspruch hinreichend Rechnung getragen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11, § 711 der Zivilprozessordnung.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.