Bundesbeamter; Ruhegehalt; vorübergehend erhöhter Ruhegehaltssatz; Wiederaufgreifen nach § 48 VwVfG; ernstliche Richtigkeitszweifel; grundsätzliche Bedeutung; Darlegungsanforderungen; höchstrichterliche Rechtsprechung; Dienstrechtsneuordnungsgesetz; Rückwirkung

Der Antrag der Beklagten auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Cottbus vom 17. Januar 2011 wird abgelehnt.

Die Beklagte trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert wird für die zweite Rechtsstufe auf 8.039,52 Euro festgesetzt.

Der 1942 geborene Kläger ist Polizeivollzugsbeamter, der am 1. Januar 2003 wegen Erreichens der Altersgrenze in den Ruhestand getreten ist. Seine Versorgungsbezüge wurden mit Bescheid vom 14. November 2002 auf Grundlage eines erdienten Ruhegehalts von 22,97 vom Hundert festgesetzt. Der Bescheid wurde bestandskräftig. Seinen am 9. März 2006 gestellten Antrag auf vorübergehende Erhöhung des Ruhegehaltssatzes nach § 14a BeamtVG auf der Grundlage des gesetzlichen Mindestruhegehaltssatzes von 35 vom Hundert lehnte die Beklagte ab, weil der Mindestruhegehaltssatz nicht wie vom Gesetz vorausgesetzt „berechnet“ und damit einer Erhöhung nicht zugänglich sei. Auf die auf Erhöhung des Ruhegehalts nach § 14a BeamtVG ab dem 1. Januar 2003 gerichtete Klage verpflichtete das Verwaltungsgericht die Behörde zum Wiederaufgreifen des Verfahrens nach § 48 VwVfG für den Zeitraum ab Antragstellung (9. März 2006) und antragsgemäßer Gewährung der höheren Versorgung und wies die Klage für den davor liegenden Zeitraum ab.

Hiergegen wendet sich die Beklagte mit dem auf die Zulassungsründe ernstlicher Richtigkeitszweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO und grundsätzlicher Bedeutung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO gestützten Antrag auf Zulassung der Berufung.

1. Der Zulassungsgrund ernstlicher Richtigkeitszweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO liegt nicht vor. Das Verwaltungsgericht hat vielmehr zu Recht entschieden, dass der Kläger im Zeitraum ab Antragstellung am 9. März 2006 nach § 48 VwVfG einen Anspruch auf Wiederaufgreifen des auf die Erhöhung des Ruhegehalts nach § 14a BeamtVG gerichteten Verfahrens hat.

a) § 14a BeamtVG in der hier maßgeblichen, bis zum Inkrafttreten des Dienstrechtsneuordnungsgesetzes (Artikel 4 des Gesetzes vom 5. Februar 2009, BGBl. I, S. 160) geltenden Fassung sah vor, dass sich unter bestimmten, hier nicht im Streit befindlichen Voraussetzungen der „nach den sonstigen Vorschriften berechnete Ruhegehaltssatz“ vorübergehend (nämlich bis zur Vollendung des 65. Lebensjahres bei Beamten, die vor dem 1. Januar 1947 geboren sind, vgl. § 51 Abs. 2 Satz 1 des Bundesbeamtengesetzes) erhöht. Die beklagte Behörde vertritt die Auffassung, die Erhöhung des Ruhegehaltssatzes sei anhand des tatsächlich erdienten Ruhegehalts zu ermitteln und zwar auch dann, wenn es unterhalb des Mindestruhegehaltssatzes von 35 vom Hundert nach § 14 Abs. 4 Satz 1 BeamtVG liege, denn dieser Mindestruhegehaltssatz sei gleichsam gesetzlich festgelegt, aber nicht „berechnet“ im Sinne des § 14a BeamtVG a.F. Das Bundesverwaltungsgericht hat demgegenüber mit Urteil vom 23. Juni 2005 - 2 C 25/04 -(BVerwGE 124, 19 ff.) entschieden, dass die vorübergehende Erhöhung des Ruhegehaltssatzes nach § 14a Abs. 1 BeamtVG anhand des amtsbezogenen Mindestruhegehaltssatzes zu berechnen ist, wenn das tatsächlich erdiente Ruhegehalt darunter liegt. An dieser Rechtsprechung hat es mit Urteil vom 12. November 2009 - 2 C 29/08 - (ZBR 2010, S. 258 ff.) auch festgehalten, nachdem das Oberverwaltungsgericht Münster mit Urteil vom 16. Januar 2008 - 21 A 2098/06 - (ZBR 2008, S. 275 ff.) ausdrücklich eine andere, nämlich die auch von der Beklagten im hiesigen Verfahren vertretene Position vertreten hatte.

Die Rechtsfrage ist damit höchstrichterlich hinreichend geklärt. Das Verwaltungsgericht hat sich der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts angeschlossen. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit dieser Auffassung bestehen nicht. Dass die Beklagte das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts nach wie vor nicht für überzeugend hält, ändert daran nichts. Mit ihrer Kritik an der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts trägt sie keine Aspekte vor, die nicht bereits vom Bundesverwaltungsgericht berücksichtigt worden sind. Es erscheint deshalb auch nicht nachvollziehbar, weshalb die Beklagte diese Ansicht nach wie vor zum Gegenstand gerichtlicher Auseinandersetzung macht. Die Ansicht der Beklagten, die Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts zur Auslegung des § 14a BeamtVG a.F. sei keine ständige oder gefestigte Rechtsprechung ändert an dieser Einschätzung nichts. Auch das weitere Vorbringen der Beklagten rechtfertigt nicht die Annahme ernstlicher Richtigkeitszweifel.

b) Insbesondere führt der Hinweis auf die Neufassung des § 14a BeamtVG im Zuge des Dienstrechtneuordnungsgesetzes nicht weiter. Mit dem Dienstrechtsneuordnungsgesetz hat der Gesetzgeber § 14a Abs. 1 BeamtVG dahingehend neu gefasst, dass nunmehr nicht mehr von dem „nach den sonstigen Vorschriften berechnete[n] Ruhegehaltssatz“ die Rede ist, sondern von dem „nach § 14 Abs. 1, § 36 Abs. 3, § 66 Abs. 2 und § 85 Abs. 4 berechnete[n] Ruhegehaltssatz“. Die Beklagte macht geltend, mit der Neufassung sei die Vorschrift nunmehr so gefasst worden, dass bei Empfängern des Mindestruhegehaltssatzes nach § 14 Abs. 4 Satz 1 BeamtVG keine vorübergehende Erhöhung des Ruhegehaltssatzes in Frage komme. Die Änderung sei nach den Ausführungen in den Gesetzesmaterialien ausdrücklich nur klarstellend erfolgt, zudem habe sie nach dem Willen des Gesetzgebers Rückwirkung auf den 24. Juni 2005. Dieses Vorbringen überzeugt nicht.

Zunächst ist der Beklagten entgegenzuhalten, dass der Gesetzgeber selbst davon ausgeht, dass die Änderung des § 14a BeamtVG ausschließlich „aus Sicht der Verwaltung […] klarstellend“ erfolgt sei (BT-Drucks. 16/7076, S. 186 zu Artikel 17 Abs. 4). Damit bekräftigt er aber lediglich die Auffassung der Verwaltung, der das Bundesverwaltungsgericht nicht gefolgt ist. Dass der Gesetzgeber tatsächlich selbst von einer Änderung der materiellen Rechtslage ausgeht, lässt sich daraus schließen, dass anderenfalls das rückwirkende Inkrafttreten der Vorschrift „auf den Zeitpunkt der entgegenstehenden höchstrichterlichen Rechtsprechung“ (a.a.O.) nicht nachvollziehbar wäre (vgl. auch OVG Bautzen, Urteil vom 14. Oktober 2010 - 2 A 438/09 - und Urteil vom 19. Januar 2011 - 2 A 446/09 -, wonach der sächsische Landesgesetzgeber § 14a BeamtVG a.F. in Landesrecht überführt und damit zugleich dessen Auslegung durch das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 23. Juni 2005 in seinen gesetzgeberischen Willen aufgenommen habe). Hinzu kommt, dass die Gerichte zur verbindlichen Auslegung der Gesetze zuständig sind. Es mag sein, dass der Gesetzgeber bei Erlass der Vorschrift die Vorstellung hatte, die Rechtslage bereits so geregelt zu haben, wie er es nunmehr durch die Neufassung der Norm mit dem Dienstrechtsneuordnungsgesetz getan hat. Diese Vorstellung ist aber nicht maßgeblich, weil sich die Auslegung der Gesetze nicht nach dem inneren Willen des Normgebers richtet, sondern nach dem objektiv nach außen tretenden Willen, der verbindlich durch die Gerichte festgestellt wird. Den Willen, wie er nach außen erkennbar geworden ist, hat hier das Bundesverwaltungsgericht in den zitierten Entscheidungen nach den anerkannten Regeln juristischer Methodik ermittelt.

c) Das von der Behörde angeführte rückwirkende Inkrafttreten der Neufassung des § 14a BeamtVG zum 24. Juni 2005 ist auf den vorliegenden Fall ohne Einfluss, weil es maßgeblich auf die Fassung des § 14a BeamtVG im Zeitpunkt der Zurruhesetzung des Klägers ankommt (so ausdrücklich: BVerwG, Urteil vom 12. November 2009, a.a.O., Rn. 9 bei juris). Dieser Zeitpunkt war am 1. Januar 2003 und lag damit vor dem Zeitpunkt, auf den die Vorschrift in ihrer Neufassung zurückwirken soll.

Auch im Hinblick auf den von der Beklagten angeführten, bei Entscheidungen über die Rücknahme von Verwaltungsakten zu beachtenden Grundsatz der sog. doppelten Deckung, wonach die Rücknahme auch nach dem im Zeitpunkt der Rücknahme geltenden materiellen Recht zulässig sein müsse, gilt nichts anderes. Die Anwendung dieses Grundsatzes im vorliegenden Fall wirkt sich im Ergebnis nicht zu Lasten des Klägers aus. Hätte sich die Beklagte hier von Anfang an rechtmäßig verhalten, hätte sie dem Kläger den begehrten Anspruch schon im ursprünglichen Versorgungsfestsetzungsbescheid vom 14. November 2002, spätestens aber ab Beantragung des erhöhten Ruhegehaltssatzes am 9. März 2006 zugesprochen. Die Verkündung des Dienstrechtsneuordnungsgesetzes am 5. Februar 2009 (BGBl. I S. 160) mit der darin enthaltenen Änderung des § 14a BeamtVG hätte für den Kläger keine nachteiligen Auswirkungen gehabt, da sich für ihn die in der Vorschrift vorgesehene „vorübergehende“ Erhöhung des Ruhegehaltssatzes bereits erledigt gehabt hätte. „Vorübergehend“ ist die Erhöhung des Ruhegehaltssatzes im Sinne des § 14a BeamtVG, weil sie regelmäßig nur bis zum Erreichen der gesetzlichen Altersgrenze, also bis zur Vollendung des 65. Lebensjahres, gewährt wird. Der am 24. Dezember 1942 geborene Kläger hatte das 65. Lebensjahr bereits am 24. Dezember 2007 und damit vor der Verkündung des Dienstrechtsneuordnungsgesetzes am 5. Februar 2009 vollendet. Der Umstand, dass das Dienstrechtsneuordnungsgesetz hinsichtlich der Änderung des § 14a BeamtVG rückwirkend mit Wirkung zum 24. Juni 2005 in Kraft gesetzt wurde, rechtfertigt insofern keine andere Entscheidung. Gemäß § 52 Abs. 1 BeamtVG sind die Unterschiedsbeträge nicht zu erstatten, sofern ein Versorgungsberechtigter durch eine gesetzliche Änderung der Versorgungsbezüge mit rückwirkender Kraft schlechter gestellt wird. Diese Vorschrift führt dazu, dass bei von Anfang an rechtmäßigem Verhalten der Behörde von dem Kläger nach Verkündung des Dienstrechtsneuordnungsgesetzes etwaig überzahlte Versorgungsbezüge nicht zurückgefordert werden könnten, soweit sie vorher liegende Zeiträume betreffen. Dass die Beklagte dem Kläger die Festsetzung der Versorgungsbezüge nach § 14a BeamtVG in der früheren Fassung rechtswidrig vorenthalten hat, kann in der Folge nunmehr nicht dazu führen, dass ihm deren Gewährung mit Blick auf das rückwirkende Inkrafttreten der Neufassung des § 14a BeamtVG verweigert wird.

Dies erhellt zugleich, dass es auch insoweit auf die vom Bundesverwaltungsgericht im Vorlagebeschluss vom 19. August 2010 - 2 C 34.09 - aufgeworfene Frage der Verfassungsmäßigkeit des rückwirkenden Inkrafttretens des § 14a BeamtVG vorliegend - entgegen der Ansicht der Beklagten - nicht entscheidungserheblich ankommt.

d) Der Hinweis auf Entscheidungen des OVG Bautzen, das die Berufung gegen stattgebende erstinstanzliche Urteile in Parallelfällen zu dem vorliegenden Verfahren zugelassen hat, rechtfertigt keine andere Sicht. Diese Zulassungsentscheidungen liegen zeitlich vor dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. November 2009. Im Übrigen hat sich das OVG Bautzen mittlerweile in den zitierten Urteilen vom 14. Oktober 2010 und vom 19. Januar 2011 der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts angeschlossen.

e) Der Einwand der Beklagten, das Verwaltungsgericht gehe zu Unrecht von einer Dauerwirkung des Versorgungsfestsetzungsbescheides aus, der das rechtswidrige Vorenthalten der vorübergehend erhöhten Versorgung stets monatlich neu aktualisiere und daher bei der Ermessensentscheidung entsprechend zu berücksichtige sei, überzeugt ebenfalls nicht. Dass die Erhöhung des Ruhegehaltssatzes nur „vorübergehend“, nämlich bis zum Erreichen der gesetzlichen Regelaltersgrenze vorgesehen ist, ändert nichts am Charakter des Bescheides als Dauerverwaltungsakt.

2. Entgegen der Auffassung der Beklagten hat die Rechtssache auch keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Grundsätzliche Bedeutung kommt einer Rechtssache zu, wenn sie eine für das erstrebte Rechtsmittelverfahren erhebliche Rechtsfrage aufwirft, die im Interesse der Einheitlichkeit oder Fortbildung des Rechts obergerichtlicher Klärung bedarf (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 28. Oktober 2005 - OVG 5 N 45.05 -, Rn. 16 bei juris). Zur Darlegung der grundsätzlichen Bedeutung ist gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO eine solche bestimmte ungeklärte und entscheidungserhebliche Rechts- oder Tatsachenfrage zu formulieren. Weiter ist die Entscheidungserheblichkeit der betreffenden Frage im Berufungsverfahren aufzuzeigen sowie anzugeben, worin die allgemeine, über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung bestehen soll. Es ist darzulegen, in welchem Sinne und aus welchen Gründen die Beantwortung der Frage zweifelhaft und streitig ist.

Die Beklagte versäumt es bereits, eine grundsätzlich klärungsbedürftige Rechtsfrage zu formulieren. Soweit sie darauf hinweist, dass das Bundesverwaltungsgericht die gesetzlich angeordnete Rückwirkung der Neufassung des § 14a BeamtVG für verfassungswidrig erachtet und dem Bundesverfassungsgericht die Frage der Verfassungsmäßigkeit der Regelung zur konkreten Normenkontrolle vorgelegt hat (Beschluss vom 19. August 2010 - 2 C 34/09 -, ZTR 2011, S. 59), zeigt sie keine im vorliegenden Verfahren grundsätzlich bedeutsame Rechtsfrage auf, weil es aus den dargelegten Gründen auf diese Frage vorliegend nicht ankommt.

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 in Verbindung mit § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).