Gewässerunterhaltung; Wasser- und Bodenverband; Gewässerunterhaltungsverband; Verbandsbeitrag; Gemeinde; Satzung; Umlage; Verbandsbeirat; Konstituierung; Mitwirkungsrechte; Rügefähigkeit; Grundstückseigentümer

Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Cottbus vom 14. Dezember 2010 wird zurückgewiesen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils beizutreibenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der beklagte Amtsdirektor zog den Kläger mit Bescheid vom 17. Mai 2010 in Bezug auf Grundstücke in der Gemeinde H... und das Veranlagungsjahr 2010 zu einer Gewässerunterhaltungsumlage von 2.435 Euro heran. Den hiergegen erhobenen Widerspruch des Klägers wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 19. Oktober 2010 zurück.

Auf die am 18. November 2010 erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht den Gewässerunterhaltungsumlagebescheid mit Urteil vom 14. Dezember 2010 aufgehoben: Dem Bescheid fehle es an einer wirksamen satzungsrechtlichen Grundlage. Die Satzung über die Umlegung des Beitragsaufwandes der Gemeinde H... für die auf sie entfallenden Beiträge zur Unterhaltung der Gewässer im Einzugsgebiet des Wasser- und Bodenverbandes K... vom 10. März 2010 (Umlagesatzung) sei nichtig, weil die Regelung des Umlagesatzes an eine fehlerhafte Beitragserhebung des Verbandes anknüpfe. Der Gewässerunterhaltungsbeitrag für das Jahr 2010 sei fehlerhaft kalkuliert, nachdem es an einer ordnungsgemäßen Aufstellung des Gewässerunterhaltungsplans für dieses Jahr fehle; mangels satzungsrechtlicher Regelungen über den Verbandsbeirat nach § 2a GUVG fehle es an einem ordnungsgemäßen Einvernehmen des Verbandsbeirats mit dem Gewässerunterhaltungsplan.

Das Urteil ist dem Beklagten am 17. Dezember 2010 zugestellt worden. Er hat am 5. Januar 2011 die Zulassung der Berufung beantragt und seinen Zulassungsantrag am 18. Januar 2011 begründet. Mit Beschluss vom 22. November 2011 hat der erkennende Senat die Berufung zugelassen.

Mit seiner erstmalig am 8. Dezember 2011 begründeten Berufung macht der Beklagte geltend: Zwar könnten die Grundstückseigentümer gegen die Erhebung der Gewässerunterhaltungsumlage unter anderem einwenden, dass der von der Gemeinde an den Wasser- und Bodenverband zu zahlende Gewässerunterhaltungsbeitrag fehlerhaft festgesetzt worden sei. Mängel der innerverbandlichen Willensbildung seien insoweit aber nur rügefähig, wie sie sich auf die Beitragshöhe hätten auswirken können. Das sei hier nicht der Fall. Auch wenn der Wasser- und Bodenverband K... bislang nicht über eine Verbandssatzung verfüge, in denen die Einzelheiten zum Verbandsbeirat geregelt seien, sei ein solcher Verbandsbeirat bereits am 19. Mai 2009 unmittelbar auf der Grundlage des § 2a GUVG konstituiert worden und im Folgenden auch tätig gewesen. Für die Jahre 2009 bis 2011 habe der Verband keine gesonderten Gewässerunterhaltungspläne aufgestellt, sondern die Gewässer II. Ordnung in diesen Jahren auf der Grundlage eines mittelfristig gültigen Gewässerunterhaltungsplans unterhalten, der bereits vor der Einfügung des § 2a in das Gesetz über die Bildung von Gewässerunterhaltungsverbänden beschlossen worden sei. Mangels Beschluss eines Gewässerunterhaltungsplans in den Jahren 2009 und 2010 habe es insoweit nicht des Einvernehmens des Verbandsbeirats bedurft. Ungeachtet dessen habe der Verbandsbeirat in seiner Sitzung am 12. April 2011 dem Gewässerunterhaltungsplan des Verbandes auch rückwirkend auf das Jahr 2009 zugestimmt; in dieser Sitzung habe er rückwirkend auch sein Benehmen zu den Haushaltsplänen für 2010 und 2011 und den damit zusammenhängenden Beitragskalkulationen erteilt.

Der Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Cottbus vom 14. Dezember 2010 abzuändern und die Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er verteidigt das angegriffene Urteil.

Die Berufung des Beklagten ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat den Gewässerunterhaltungsumlagebescheid des Beklagten zu Recht gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO aufgehoben, denn der Bescheid ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten.

Als Rechtsgrundlage für diesen Bescheid kommt allein § 80 Abs. 2 Satz 1 BbgWG in Verbindung mit der für 2010 geltenden Umlagesatzung der Gemeinde H...in Betracht.

Nach § 79 Abs. 1 Nr. 2 BbgWG obliegt die Unterhaltung der Gewässer II. Ordnung als öffentlich-rechtliche Verpflichtung den Gewässerunterhaltungsverbänden nach dem Wasserverbandsgesetz und dem Gesetz über die Bildung von Gewässerunterhaltungsverbänden. Zur Finanzierung erheben die Gewässerunterhaltungsverbände gemäß § 80 Abs. 1 Satz 1 BbgWG Verbandsbeiträge nach dem Flächenmaßstab. Nach dem hier in Rede stehenden § 80 Abs. 2 Satz 1 BbgWG können die Gemeinden, soweit sie sich nicht für eine andere Art der Finanzierung entscheiden, die festgesetzten Verbandsbeiträge für Grundstücke, die nicht im Eigentum der Gemeinde stehen, sowie die bei Umlegung der Verbandsbeiträge entstehenden Verwaltungskosten nach § 80 Abs. 2 Satz 1 BbgWG umlegen (Umlage). Dies müssen sie nach § 80 Abs. 2 Satz 3 BbgWG in Verbindung mit § 2 Abs. 1 Satz 1 KAG durch eine Satzung regeln. Gegen die Satzung können die betroffenen Grundstückseigentümer nicht nur einwenden, dass sie den näheren Anforderungen des § 80 Abs. 2 Satz 3 BbgWG in Verbindung mit § 2 Abs. 1 KAG nicht genügt. Vielmehr können die Grundstückseigentümer einer Umlage der Verbandsbeiträge - genauer gesagt: der Regelung des Umlagesatzes - auch den Einwand entgegenhalten, bereits die Veranlagung der Gemeinde zum Verbandsbeitrag sei rechtswidrig, weil die dafür geltenden Maßstäbe verfehlt worden seien; dieser Einwand wird auch nicht dadurch ausgeschlossen, dass die Gemeinde den ihr gegenüber erlassenen Beitragsbescheid hat unanfechtbar werden lassen (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Juli 2007 - 9 C 1.07 u. a. - juris, Rdnr. 39).

Gemessen daran sind die für das Veranlagungsjahr 2010 einschlägige Umlagesatzung in Bezug auf dieses Jahr und mithin auch der für dieses Jahr gegenüber dem Kläger erlassene Umlagebescheid rechtswidrig. Die Veranlagung der Gemeinde zum Verbandsbeitrag für 2010 ist wegen Verletzung des § 2a GUVG rechtswidrig. Dies kann der Kläger nach dem soeben Ausgeführten auch rügen.

Die Bestimmung des § 2a GUVG hat folgenden Wortlaut:

"§ 2a
Verbandsbeiräte

(1) Zur Beratung der Verbände werden Verbandsbeiräte gebildet. In die Verbandsvorstände ist mindestens je ein Mitglied aus dem Kreis der Verbandsbeiräte zu wählen. Beschlüsse der Verbandsversammlung oder des Verbandsausschusses ergehen im Benehmen mit den Verbandsbeiräten. Pläne zur Unterhaltung der Gewässer II. Ordnung werden im Einvernehmen mit den Verbandsbeiräten aufgestellt; § 86 des Brandenburgischen Wassergesetzes bleibt unberührt. Das Nähere regeln die Verbandssatzungen.

(2) Landesbauernverband, Bauernbund, Waldbesitzer-, Waldbauern-, Landesfischerei- und Grundbesitzerverband können Vertreter in die Verbandsbeiräte entsenden. Die Verbandsvorsteher unterrichten die in Betracht kommenden Interessenvertretungen in geeigneter Form über die Bildung der Verbandsbeiräte und veranlassen deren erstmalige Bestellung.

(3) Die Mitglieder der Verbandsbeiräte geben sich selbst eine Geschäftsordnung. Jedes Mitglied hat eine Stimme. Beschlüsse der Beiräte erfolgen mit einfacher Mehrheit der anwesenden Stimmen.

(4) Die Mitglieder der Verbandsbeiräte können sich über alle Angelegenheiten des Verbandes unterrichten lassen. Auf Verlangen ist ihnen Einsicht in Unterlagen und Belege zu gewähren. Die Mitglieder der Verbandsbeiräte können an Sitzungen der Verbandsversammlung oder des Verbandsausschusses teilnehmen und haben dort ein uneingeschränktes Vorschlags- und Vortragsrecht. § 27 des Wasserverbandsgesetzes gilt entsprechend."

§ 2a GUVG ist durch Artikel 2 Nr. 3 des Gesetzes zur Änderung wasserrechtlicher Vorschriften vom 23. April 2008 (GVBl. I S. 62, 90) mit Wirkung vom 1. Januar 2009 (vgl. Art. 7 Abs. 3 des genannten Gesetzes) in das Gesetz über die Bildung von Gewässerunterhaltungsverbänden eingefügt worden. Dies geht auf einen Gesetzentwurf der Landesregierung zurück (LT-Drs. 4/5052). Allerdings sollte § 2a Abs. 2 GUVG danach folgenden Wortlaut haben (Abweichung gegenüber dem tatsächlichen Gesetzestext hervorgehoben):

"(2) Landesbauernverband, Bauernbund, Waldbesitzer-, Waldbauern-, Landesfischerei- und Grundbesitzerverband können Vertreter in die Verbandsbeiräte entsenden. Die Zahl der Vertreter ist in den Verbandssatzungen nach dem Verhältnis der repräsentierten Verbandsfläche festzulegen. Die Verbandsvorsteher unterrichten die in Betracht kommenden Interessenvertretungen in geeigneter Form über die Bildung der Verbandsbeiräte und veranlassen deren erstmalige Bestellung."

Die im parlamentarischen Verfahren erfolgte Streichung des vorgeschlagenen § 2a Abs. 2 Satz 2 GUVG ("Die Zahl der Vertreter ist in den Verbandssatzungen nach dem Verhältnis der repräsentierten Verbandsfläche festzulegen") geht auf einen Änderungsvorschlag der Fraktion der SPD und der Fraktion der CDU in den Ausschussberatungen zurück. In der Anlage 5 zum Ausschussprotokoll 4/626 betreffend die 44. Sitzung des Ausschusses für Ländliche Entwicklung, Umwelt und Verbraucherschutz heißt es dazu:

"Durch die Streichung soll vermieden werden, dass bei der Bildung der Verbandsbeiräte zusätzlicher Verwaltungsaufwand entsteht. Die Ermittlung der jeweils repräsentierten Verbandsfläche ist außerdem mit viel Rechtsunsicherheit verbunden, da sich diese Flächen auch kurzfristig ändern können. Nunmehr bleibt es den Verbänden überlassen, in den Verbandssatzungen die Modalitäten bei der Bildung der Verbandsbeiräte gem. Absatz 1 Satz 4 selbst zu bestimmen. Sie können entweder eine gleiche Anzahl von Vertretern vorsehen oder eine Gewichtung der Vertreterzahl nach geeigneten Kriterien (z. B. Nutzungsart) vornehmen."

In der Beschlussempfehlung und im Bericht zum Entwurf des Gesetzes zur Änderung wasserrechtlicher Vorschriften (LT-Drs. 4/5850) heißt es zur Streichung:

"Ein Änderungsantrag der Koalitionsfraktionen betrifft Artikel 2 des Gesetzentwurfes und soll die Bildung der Verbandsbeiräte der Gewässerunterhaltungsverbände vereinfachen.

Alle Änderungsanträge der Koalitionsfraktionen wurden mehrheitlich bzw. einstimmig bei Stimmenthaltungen angenommen."

In der zweiten Lesung des Gesetzentwurfs im Plenum des Landtages hat die Abgeordnete Gregor-Ness hierzu schließlich ausgeführt (Plenarprotokoll 4/65 - 9. April 2008, S. 4781, rechte Spalte):

"Die Gewässerunterhaltungsverbände werden in ihrer Satzungshoheit gestärkt, indem die Modalitäten zur Bildung der Verbandsbeiräte selbst bestimmt werden können. Die geeigneten Kriterien wird jeder Verband für sich bei der Bestimmung der Vertreterzahl vor Ort finden."

Mit Blick auf den Wortlaut und die geschilderte Entstehungsgeschichte ist § 2a GUVG eine Bestimmung zur Organisation und zum Verfahren der Gewässerunterhaltungsverbände, die keine "gesetzliche Vollregelung" darstellt, sondern einer satzungsmäßigen Ausfüllung bedarf. Dabei spricht viel dafür, dass es ausnahmslos einer satzungsmäßigen Regelung zur Frage bedarf, wie viele Vertreter die in § 2a Abs. 2 Satz 1 GUVG genannten (Interessen-)verbände jeweils in den Verbandsbeirat entsenden (und welches Gewicht ihnen damit im Einzelnen zukommt). Demgegenüber erscheint es eher fernliegend, § 2a GUVG in dem Sinne auszulegen, dass eine Zahl von einem Vertreter je genannten (Interessen-)Verband als eine Art gesetzliches "Auffangmodell" anzusehen ist, das immer dann gelten soll, wenn der Gewässerunterhaltungsverband keine satzungsmäßige Regelung zur Frage der Vertreteranzahl im Verbandsbeirat trifft. Das kann hier aber offen bleiben. Denn jedenfalls bedarf es einer satzungsmäßigen Regelung zum Verbandsbeirat, wenn die in § 2a Abs. 2 Satz 1 GUVG genannten (Interessen-)Verbände jeweils eine unterschiedliche Anzahl von Vertretern in den Verbandsbeirat entsenden sollen.

Wie oben ausgeführt, ist § 2a GUVG erst am 1. Januar 2009 In Kraft getreten (vgl. Art. 7 Abs. 3 des Gesetzes zur Änderung wasserrechtlicher Vorschriften). Dieser Tag liegt etwas mehr als acht Monate nach der am 29. April 2008 erfolgten Bekanntmachung des Gesetzes zur Änderung wasserrechtlicher Vorschriften. Mit Blick hierauf und auf die Gesetzgebungsgeschichte ist davon auszugehen, dass die satzungsrechtliche Umsetzung des § 2a GUVG nach dem Willen des Gesetzgebers ebenfalls mit Wirkung zum 1. Januar 2009 erfolgen sollte. Schon der Gesetzentwurf der Landesregierung hat vorgesehen, dass die Einfügung des § 2a GUVG erst zum 1. Januar 2009 wirksam werden sollte. Hierzu heißt es in der Begründung zum Gesetzentwurf, LT-Drs. 4/5052 (Hervorhebung nur hier):

"Zu Artikel 7:
In-Kraft-Treten

Artikel 7 regelt das In-Kraft-Treten des Gesetzes. § 3 und § 126 Absatz 2 treten in der geänderten Fassung erst nach einer Übergangsfrist in Kraft, damit das für Wasserwirtschaft zuständige Mitglied der Landesregierung die Rechtsverordnungen in Umsetzung der Neufassung erlassen kann. Hinsichtlich der Neuregelungen zur Mitgliedschaft, Einrichtung von Verbandsbeiräten sowie Stimmengewichtung in den Verbandsversammlungen soll das Gesetz wegen des erforderlichen Vorlaufs (Bestellung der Beiräte, Anpassung der Verbandssatzungen etc.) erst zum 1.1.2009 in Kraft treten.

Dies zeigt, dass der Gesetzgeber einen gewissen "Vorlauf" selbst eingeplant, den 1. Januar 2009 aber auch als einhaltbaren und einzuhaltenden Umsetzungstermin angesehen hat. Ungeachtet dessen musste die satzungsrechtliche Umsetzung des § 2a GUVG aber jedenfalls vor der ersten Konstituierung des jeweiligen Verbandsbeirats - und damit auch vor dessen ersten Mitwirkungshandlungen an Verbandsentscheidungen - erfolgen.

Dem ist der hier in Rede stehende Gewässerunterhaltungsverband - der Wasser- und Bodenverband K... - nicht gerecht geworden. Bei ihm hat sich zwar faktisch ein Verbandsbeirat konstituiert, in den der Landesbauernverband drei Vertreter - und damit mehr Vertreter als jeweils die anderen in § 2a Abs. 2 Satz 1 GUVG genannten (Interessen-)Verbände - entsandt hat. Eine diesbezügliche Satzungsregelung fehlt indessen mangels aufsichtsbehördlicher Genehmigung und Bekanntmachung bis heute. Angesichts dessen kann auch die Mitwirkung des faktischen Verbandsbeirats an der Festlegung des Verbandsbeitrages für das Jahr 2010 nicht als regelgerecht angesehen werden; zumindest können die Beschlüsse zum Haushaltsplan für 2010 und zum Verbandsbeitrag für 2010 nicht regelgerecht im Benehmen mit ihm (vgl. § 2a Abs. 1 Satz 3 GUVG) getroffen worden sein. Auch eine etwaige "Heilung" durch eine nachträgliche Mitwirkung des Verbandsbeirats kommt erst in Betracht, wenn dieser sich regelgerecht, d. h. auf satzungsrechtlicher Grundlage konstituiert hat.

Hierauf kann sich der Kläger auch berufen. Dabei kann offen bleiben, ob sich die Grundstückseigentümer gegenüber der Erhebung einer Gewässerunterhaltungsumlage auf jeden Fehler berufen können, der dem Gewässerunterhaltungsverband bei der Festlegung des Verbandsbeitrages der Gemeinden unterlaufen ist. Denn jedenfalls können sie sich auf eine Verletzung der Mitwirkungsrechte der Verbandsbeiräte in Bezug auf die Festsetzung des Verbandsbeitrages (und den Beschluss des insoweit vorgreiflichen Gewässerunterhaltungsplans) berufen. Dies folgt aus dem Sinn und Zweck des § 2a GUVG. Die in § 2a GUVG vorgesehenen Mitwirkungsrechte der Verbandsbeiräte sind gerade im Interesse der umlagepflichtigen Grundstückseigentümer geregelt worden. Dies ergibt sich nicht nur aus der Aufzählung und Art der (Interessen-)Verbände, die Vertreter in die Verbandsbeiräte entsenden können, sondern es geht insbesondere auch aus der Begründung der Landesregierung zum Gesetzentwurf hervor. Dort heißt es (LT-Drs. 4/5052, Einzelbegründung § 2a GUVG, Unterstreichungen nur hier):

"Zu Nr. 3 (§ 2a):

Durch die Bildung von Verbandsbeiräten wird den grundsteuerpflichtigen Flächennutzern, insbesondere land- und forstwirtschaftlichen Betrieben, über deren Interessenvertretungen (Landesbauern-, Waldbesitzer-, Grundbesitzerverband, Bauernbund etc.) eine Mitwirkungsmöglichkeit in den Gewässerunterhaltungsverbänden eingeräumt. Da aus Gründen der Kosten- und Verwaltungseffizienz an der Mitgliedschaft der Kommunen als Träger der örtlichen Daseinsvorsorge für alle grundsteuerpflichtigen Grundstücke festgehalten wird, gleichwohl in den meisten Fällen die Beiträge für die Gewässerunterhaltung auf die Eigentümer/Flächennutzer umgelegt werden, ist es geboten, diesem Personenkreis Mitwirkungsmöglichkeiten einzuräumen. Ziel ist mehr Kostentransparenz und eine zusätzliche Kostenkontrolle, die auch dazu führen sollen, dass Verbandsentscheidungen und –maßnahmen nachvollziehbarer werden und mehr Akzeptanz finden. Die Rechte und Pflichten der Verbandsmitglieder bleiben hiervon unberührt. Über die Verbandsbeiräte können die Interessenvertreter zukünftig Einfluss auf Entscheidungen der Verbandsorgane und Maßnahmen der Verbände nehmen. Die Auswahl geeigneter Personen bleibt den Interessenvertretungen vorbehalten. Die Mitglieder des Verbandsbeirates haben ein Teilnahme- und Vortragsrecht in der Verbandsversammlung bzw. dem Verbandsausschuss. Sie sollen die Verbandsmitglieder beraten und haben zugleich Kontrollmöglichkeiten. Um diese Aufgaben erfüllen zu können, wird ihnen ein uneingeschränktes Informationsrecht eingeräumt. Beschlüsse der Verbandsversammlung bzw. des Verbandsausschusses werden nur wirksam, wenn der Verbandsbeirat mitwirkt. Im Falle der innerverbandlichen Planungen zur Unterhaltung der Gewässer II. Ordnung bedarf es einer qualifizierten Mitwirkung; die Befugnis der unteren Wasserbehörde gemäß § 86 BbgWG zur Festlegung der Unterhaltungspflicht und des Umfangs der Gewässerunterhaltung bleibt davon unberührt.

Außerdem ist mindestens ein Mitglied des Verbandsbeirates in den Vorstand zu wählen. Dadurch kann unmittelbar Einfluss auf erhebliche Entscheidungen des Verbandes und die Kontrolle der laufenden Geschäftsführung genommen werden.

Durch die Einrichtung der Verbandsbeiräte entstehen den Gewässerunterhaltungsverbänden keine unangemessenen Kosten und kein Mehrbedarf an Personal."

Insbesondere die erste unterstrichene Passage lässt keinen Zweifel daran, wessen Interessen die Verbandsbeiräte Gehör verschaffen sollen. Darüber hinaus lässt die zweite unterstrichene Passage klar und eindeutig erkennen, dass der Gesetzgeber eine Verletzung der Mitwirkungsrechte der Verbandsbeiräte nicht folgenlos bleiben lassen wollte, sondern die Einhaltung der Mitwirkungsrechte als wesentlich für die Wirksamkeit der Verbandsbeschlüsse angesehen hat. Entsprechendes muss erst Recht gelten, wenn noch nicht einmal eine regelgerechte Beiratsbildung als eine Voraussetzung für die Beiratsbeteiligung erfolgt ist. Es wäre mit dem Schutzweck des § 2a GUVG nicht vereinbar, ausgerechnet den Grundstückseigentümern eine Berufung auf die Unwirksamkeitsfolgen abzusprechen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 der Zivilprozessordnung.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.