Filmförderung; Deutscher Filmförderfonds (DFFF); DFFF-Richtlinie; Berufung; Zulässigkeit; Darlegungsanforderungen; Verpflichtungsklage; Bescheidungsurteil; Ermessen; Verwaltungspraxis; Gleichheitssatz; Ermessensfehler; Prüfungsmaßstab; auf Fernsehserie beruhender Kinofilm; Sperrfristen; Schutzzweck; Verwendung bereits gesendeten Bildmaterials; Neubescheidung

Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 23. April 2013 geändert.

Die Beklagte wird unter Aufhebung ihres Bescheides vom 14. November 2011 in der Gestalt ihres Widerspruchsbescheides vom 30. Juli 2012 verpflichtet, über den Antrag der Klägerin auf Gewährung eines Zuschusses gemäß der Richtlinie des Beauftragten der Bundesregierung für Kultur und Medien „Anreiz zur Stärkung der Filmproduktion in Deutschland (Deutscher Filmförderfonds)“ für das Projekt „Planet Germany - Deutschland von oben“ unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Beteiligten tragen die Kosten beider Rechtszüge je zur Hälfte.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Klägerin ist ein Unternehmen der Filmwirtschaft, das Dokumentarfilme herstellt. Sie und das ZDF planten in der Folge des Erfolgs der ab Mai 2010 ausgestrahlten Fernsehserie „Terra X: Deutschland von oben“ die Koproduktion eines Kinodokumentarfilms mit dem Titel „Planet Germany - Deutschland von oben“. Die Klägerin schloss als Lizenzgeberin mit der Universum Film GmbH einen Lizenzvertrag, der in Ziffer 1.2.9 Folgendes regelt: „Der Vertragsfilm basiert zu mindestens fünfzig Prozent, maximal jedoch zu siebzig Prozent auf Material (ZDF-Material), das der Lizenzgeber im Auftrag des ZDF für die TV-Serie `TERRA X: DEUTSCHLAND VON OBEN´ produziert hat und das in den bisher produzierten 6 Folgen `Terra X: Deutschland von oben´ eingeschnitten ist.“

Im August 2011 beantragte die Klägerin bei der Filmförderungsanstalt - FFA - einen Zuschuss aus dem Deutschen Filmförderfonds - DFFF - für die Herstellung des geplanten Dokumentarfilms in Höhe von 230.016 Euro bei Gesamtherstellungskosten von 1.450.106 Euro. Diesen Antrag lehnte die FFA mit Bescheid vom 14. November 2011 mit der Begründung ab, der Film bzw. Teile desselben seien entgegen der Richtlinien des DFFF bzw. des Filmförderungsgesetzes bereits vor Ablauf der Sperrfristen nach § 20 FFG, die über § 7 DFFF-Richtlinie Anwendung fänden, ausgewertet worden. Dem Förderzweck und dem Schutzzweck der Sperrfristen liefe es zuwider, wenn ein Film gefördert würde, der aus Bildmaterial hergestellt werde, das bereits in weiten Teilen in einem ähnlichen Informationszusammenhang im Fernsehen ausgewertet worden sei. Hier würde der Film zu mindestens 50% aus Bildmaterial bestehen, das in der TV-Serie „Terra X: Deutschland von oben“ eingeschnitten worden sei.

Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren hat das Verwaltungsgericht die gegen die Versagung der Förderung gerichtete Klage mit Urteil vom 23. April 2013 abgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Anspruchsgrundlage für das Begehren der Klägerin könne alleine die auf der DFFF-Richtlinie beruhende Verwaltungspraxis in Verbindung mit dem Gleichheitssatz des Artikels 3 Abs. 1 GG sein. Die Klägerin erfülle nicht sämtliche nach dieser Richtlinie verlangten bzw. praktizierten filmbezogenen Bewilligungsvoraussetzungen. Voraussetzung sei unter anderem, dass es sich bei dem zur Förderung gestellten Film um einen „neuen Film“ handele. Daran fehle es. Das Kriterium eines neuen Films sei zwar in der Richtlinie nicht ausdrücklich vorgesehen, ergebe sich aber aus der Verwaltungspraxis der Beklagten. Welche Anforderungen die FFA an die Neuheit eines Dokumentarfilms stelle, sei im Einzelnen nach dem Ergebnis der mündlichen Verhandlung offenbar noch nicht zu einer ständigen Verwaltungspraxis gereift, was daran zu liegen scheine, dass es bisher kaum Fälle mit der vorliegenden Problematik gegeben habe. Allerdings sei dann nicht mehr die erforderliche Neuheit eines Films gegeben, wenn der Anteil des wieder verwendeten Bildmaterials so hoch sei wie im vorliegenden Fall, das heiße mindestens 50% bei einer Laufzeit des Kinofilms von (wie ursprünglich geplant) 90 bis 100 Minuten. Bei dieser Sachlage könne die zwischen den Beteiligten streitige Frage dahinstehen, ob eine Sperrfristverletzung im Sinne von § 20 FFG vorliege.

Hiergegen wendet sich die Klägerin mit der vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassenen Berufung. Zur Begründung macht sie im Wesentlichen geltend, das erklärte Ziel der DFFF-Richtlinie sei es, die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen des Filmproduktionsstandorts Deutschland zu verbessern. Die FFA habe in der Vergangenheit rund 300 Projekte unterstützt, die nach Angaben der FFA in der deutschen Filmwirtschaft Investitionen in Höhe von 1.100.000.000 Euro ausgelöst hätten. Dieser gewünschte Hebeleffekt wäre auch im vorliegenden Fall gegeben. Vorliegend seien zudem sämtliche filmbezogenen Bewilligungsvoraussetzungen kumulativ erfüllt. Die Beklagte könne keine weiteren eigenen, in der Richtlinie nicht vorgesehenen Bewilligungsvoraussetzungen schaffen bzw. verlangen. Bei der Herstellung des Kinodokumentarfilms handele es sich um ein neues Vorhaben im Sinne des von der Beklagten vorgelegten Fragebogens. Die in § 14 Abs. 3 der DFFF-Richtlinie zulässige Höchstgrenze von 30 vom Hundert der deutschen Herstellungskosten sei eine rein finanzielle, nicht aber eine quantitative Begrenzung des eingestellten Archivmaterials. Sie sei vorliegend eingehalten. Das streitgegenständliche Filmvorhaben sei im Zeitpunkt der Antragstellung „neu“ im Sinne der Richtlinie gewesen. Es seien auch umfangreich völlig neue Bilder für den Film gedreht worden (rund 50 Drehtage, neue Animationen). Es sei neue Musik exklusiv für den Film komponiert und anschließend von einem Symphonieorchester neu eingespielt worden. Es habe eine neue Sprachaufnahme mit eigenem Sprecher mit einem neuen Text gegeben, neu und eigens produzierten Geräuschen und neuer Tonmischung. Insgesamt sei der Film völlig eigenständig und neu hinsichtlich der Dramaturgie, der Erzählweise und seinen Abläufen.

Die Klägerin und Berufungsklägerin beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 23.04.2013 aufzuheben und die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides der FFA vom 14.11.2011 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 30.07.2012 zu verpflichten, der Klägerin einen Zuschuss gemäß der Richtlinie des Beauftragten der Bundesregierung für Kultur und Medien „Anreiz zur Stärkung der Filmproduktion in Deutschland (Deutscher Filmförderfonds)“ für das Projekt „Planet Germany - Deutschland von oben“ zu bewilligen.

Die Beklagte und Berufungsbeklagte beantragt,

die Berufung als unzulässig zu verwerfen, hilfsweise, sie auf Kosten der Klägerin zurückzuweisen.

Sie hält die Berufung für unzulässig, weil sie sich nicht den Anforderungen des § 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO entsprechend mit der Begründung des erstinstanzlichen Urteils auseinandersetze. Im Übrigen hält sie die Berufung für unbegründet und verteidigt insoweit das angefochtene Urteil.

Der Senat hat mit den Beteiligten in der mündlichen Verhandlung insbesondere die Frage erörtert, nach welchen Kriterien in der Ermessenspraxis der Beklagten Filme gefördert werden, die zu einem bestimmten Anteil auf bereits anderweitig produziertes und gesendetes Filmmaterial zurückgreifen. Wegen der Angaben und Erklärungen der Beteiligten hierzu wird auf das Sitzungsprotokoll verwiesen. Wegen des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird im Übrigen auf den Inhalt der Streitakte (zwei Bände) sowie der Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

I. Die Berufung der Klägerin ist zulässig. Sie entspricht den Anforderungen des § 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO. Nach dieser Vorschrift muss die Berufungsbegründung einen bestimmten Antrag enthalten sowie die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung. Diese Anforderungen erfüllt die Berufungsbegründung der Klägerin ohne weiteres, indem sie darlegt, dass die Fördervoraussetzungen vollständig erfüllt seien und das Verwaltungsgericht auf das in den Förderrichtlinien nicht enthaltene Kriterium „neuer Film“ nicht habe abstellen dürfen bzw. dieses Kriterium vorliegend erfüllt sei. Die Auffassung der Beklagten, wonach sich die Klägerin nicht mit den tragenden Entscheidungsgründen des angefochtenen Urteils auseinandersetze, ist vor diesem Hintergrund nicht zutreffend.

II. Die Berufung ist auch in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage insoweit zu Unrecht abgewiesen. Die Ablehnung des Förderbegehrens war ermessensfehlerhaft. Der angefochtene Bescheid in der Fassung des Widerspruchsbescheides ist daher rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Da die Sache aufgrund des der Beklagten zustehenden Ermessens nicht spruchreif ist, war diese zu verpflichten, das Begehren der Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Senats erneut zu bescheiden (§ 113 Abs. 5 VwGO).

1. Die Fördermittel, deren Vergabe die Klägerin begehrt, vergibt die FFA nicht nach den Vorgaben des Filmförderungsgesetzes, sondern nach ihrem Ermessen, das sie nach Maßgabe der von ihr selbst erlassenen DFFF-Richtlinie ausübt. Da die Mittel des DFFF aus dem allgemeinen Bundeshaushalt finanziert werden (vgl. § 1 Abs. 1 der DFFF-Richtlinie), unterliegt ihre Vergabe nicht den Bindungen der nach dem Filmförderungsgesetz verteilten Mittel, die aus der Filmabgabe gespeist werden, die als Sonderabgabe den in der Rechtsprechung hierzu entwickelten Maßgaben entsprechen muss. Die Beklagte ist daher in der Ausübung ihres Vergabeermessens grundsätzlich frei und nur durch die haushaltsrechtlich festgelegte Zwecksetzung gebunden.

Die Klägerin hat daher im Grundsatz lediglich einen Anspruch darauf, dass ihr Antrag auf Förderung ermessensfehlerfrei beschieden wird. Die gerichtliche Überprüfung der Ermessensausübung durch die Beklagte beschränkt sich im Wesentlichen darauf, dass ein zutreffender Sachverhalt zugrundegelegt wurde, die Behörde keine sachfremden Erwägungen angestellt und insbesondere den Gleichheitssatz des Artikel 3 Abs. 1 GG wie auch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz des Artikels 20 GG beachtet hat. Sofern eine Verwaltungspraxis existiert, bei der die FFA bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen anderen Antragstellern Hilfen gewährt hat, kann die Klägerin verlangen, ebenso Förderhilfen zu erhalten, wenn auch sie diese Voraussetzungen erfüllt. Dieser Anspruch erwächst aus der tatsächlichen Verwaltungspraxis in Verbindung mit dem allgemeinen Gleichheitssatz des Artikels 3 Abs. 1 GG.

2. Ausgangspunkt der gerichtlichen Überprüfung der Ermessensentscheidung ist die von der Behörde im angefochtenen Bescheid in der Fassung des Widerspruchsbescheids gegebene Begründung, gegebenenfalls unter Berücksichtigung der im Rahmen des § 114 Satz 2 VwGO in zulässiger Weise im Laufe des Verfahrens ergänzten Erwägungen.

Die im Ausgangsbescheid vom 10. November 2011 gegebene und im Widerspruchsbescheid vom 30. Juli 2012 vertiefte Begründung für die Versagung der begehrten Fördermittel enthält zwei Elemente, die weder jedes für sich genommen noch in der Gesamtschau die ablehnende Entscheidung tragen. Der Bescheid stellt zum einen auf eine Verletzung der Schutzfristen des § 20 Abs. 1 Satz 1 FFG ab und zum anderen entnimmt er dieser Bestimmung darüber hinaus einen Schutzzweck, dem es zuwider liefe, einen Film zu fördern, der aus Bildmaterial hergestellt werde, das „bereits in weiten Teilen in einem ähnlichen Informationszusammenhang im Fernsehen ausgewertet“ worden sei.

a) Die Bezugnahme auf § 20 FFG deutet darauf hin, dass die FFA davon ausgeht, die Ausstrahlung der Fernsehserie „Terra X: Deutschland von oben“ sei eine Auswertung des Kinofilms „Planet Germany - Deutschland von oben“. Die Annahme einer Sperrfristverletzung ist vorliegend allerdings verfehlt. Nach § 20 Abs. 1 Satz 1 FFG gilt: Wer Referenzfilm-, Projektfilm- oder Absatzförderungsmittel nach dem Filmförderungsgesetz in Anspruch nimmt, darf den geförderten Film oder Teile desselben zum Schutz der einzelnen Verwertungsstufen vor Ablauf der im Folgenden genannten Sperrfristen weder durch Bildträger im Inland oder in deutscher Sprachfassung im Ausland noch im Fernsehen oder in sonstiger Weise auswerten lassen oder auswerten. Diese Vorgaben hat die Klägerin beachtet. Nach der Rechtsprechung des Senats kann ein Kinofilm durch Ausstrahlung einer Fernsehproduktion nämlich grundsätzlich nur dann ausgewertet werden, wenn der Kinofilm bei der Herstellung der anderen Produktion bereits existierte (Urteil vom 5. Juni 2013 - 6 B 13.12 -, Rn. 19 bei juris, noch nicht rechtskräftig). Danach liegt auch im vorliegenden Fall keine Auswertung des Kinofilms oder Teile desselben durch die Ausstrahlung der Fernsehserie vor. Das ergibt sich schon aus dem Umstand, dass nach dem im Tatbestand zitierten Lizenzvertrag die Fernsehserie bei dessen Abschluss und damit vor Produktionsbeginn bereits produziert und im Fernsehen ausgestrahlt gewesen ist.

b) Auch soweit die Behörde auf den Schutzzweck des § 20 FFG abhebt und diesem den allgemeinen Gedanken eines Ausschlusses der Förderfähigkeit von (Dokumentar-) Filmen entnimmt, die in gewissem Umfang auf bereits gesendetes Bildmaterial zurückgreifen, erweist sich die Begründung als fehlerhaft, denn die FFA hat die von ihr selbst dargelegten und erläuterten Maßstäbe bei der Prüfung der Förderfähigkeit des hier fraglichen Kinofilms nicht angewandt.

aa) Eine ins Einzelne gehende Verwaltungspraxis zur Handhabung von Fällen, in denen wie hier im Nachgang zu einer bereits ausgestrahlten Fernsehserie unter Verwendung bestimmter Anteile des Bildmaterials dieser Fernsehserie ein Kinofilm hergestellt wird, existiert nach Angaben der Beklagten gegenwärtig zwar nicht. Sie hat hierzu in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat allerdings ausgeführt, sie wolle keine Filmprojekte fördern, die in erheblichem Umfang auf bereits gesendetes Bildmaterial zurückgreifen. Für sie sei insoweit weniger entscheidend, wie viel vorgefertigtes Material verwendet werde, sondern vielmehr, wie viel Material anderweitig, insbesondere im Fernsehen, bereits gesendet worden sei. Dazu passt es, dass die Beklagte, angesprochen auf den ebenfalls auf eine Fernsehserie zurückgehenden Film „Nordsee von oben“ und die aus den Verwaltungsvorgängen ersichtliche darüber geführte Korrespondenz in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat erklärt hat, dieser Film habe Referenzfilmförderung nach dem Filmförderungsgesetz erhalten, sei aus 27 Stunden Rohmaterial geschnitten worden und bestehe zu weniger als 5 % aus bereits gesendetem Material. In Richtung einer solchen Verwaltungspraxis deuten auch die Angaben der Leiterin des Deutschen Filmförderfonds, Frau H..., gegenüber dem Verwaltungsgericht anlässlich der dortigen mündlichen Verhandlung vom 23. April 2013. Ausweislich des Sitzungsprotokolls hat sie dort erklärt, bei Dokumentarfilmen sei es absolut üblich, Archivmaterial zu verwenden. Es werde dann für die Förderung aber geprüft, wie hoch dessen Anteil sei. Man denke manchmal auch an den 30 %-Anteil, der in § 14 der DFFF-Richtlinie vorgesehen sei; es sei auch schon mal gestoppt worden, wie hoch der Anteil sei.

Dem lässt sich entnehmen, dass die Beklagte bei der Vergabe von Fördermitteln für Dokumentarfilme durchaus darauf abstellt, ob diese auf bereits gesendetem Bildmaterial beruhen. Einen konkreten Richtwert für den Umfang des für eine Förderung unschädlichen Anteils an bereits gesendetem Bildmaterial existiert allerdings (noch) nicht. Gleichwohl besteht mit Blick auf die in § 14 Abs. 3, 2. Spiegelstrich der DFFF-Richtlinie festgesetzte finanzielle Obergrenze der Förderfähigkeit von auf Archivmaterial zurückgreifenden Dokumentarfilmen anscheinend eine gewisse Tendenz, diesen Richtwert bei etwa 30 Prozent bereits gesendeten Materials anzusiedeln.

bb) Der Senat hat keine Bedenken, für die Frage der Förderfähigkeit von Dokumentarfilmprojekten dem Grunde nach auf den Umfang bereits gesendeten Bildmaterials abzustellen. Dies erscheint insbesondere angesichts des der Beklagten zustehenden weiten und grundsätzlich nur im Hinblick auf den Förderzweck beschränkten Ermessens jedenfalls nicht unsachgerecht. Ob dieses Kriterium den am besten geeigneten Maßstab darstellt, um den Grundsätzen und Zielen des Deutschen Filmförderfonds gerecht zu werden, der künstlerische Spielräume, die Qualität, die Attraktivität und damit auch die Verbreitung von Kinofilmen fördern will (vgl. Ziffer I. der DFFF-Richtlinie), ist keine in der Entscheidungsmacht der Gerichte liegende Frage, sondern muss von der Beklagten im Rahmen ihres Ermessens beantwortet werden. Die Frage, wo genau die Grenze des noch als zulässig erachteten Anteils bereits gesendeten Bildmaterials zu ziehen ist, steht dabei ebenfalls im Ermessen der Behörde. Die von Frau H... vor dem Verwaltungsgericht angedachte Obergrenze von etwa 30 Prozent an bereits gesendetem Bildmaterial dürfte dabei ebenfalls grundsätzlich unbedenklich sein.

cc) Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe erweist sich die Ablehnung der von der Klägerin begehrten Förderung durch die Beklagte als rechtswidrig, denn eine Überprüfung des Filmprojekts der Klägerin anhand der dargelegten Maßstäbe hat die Beklagte bislang nicht vorgenommen. Ausweislich des angefochtenen Widerspruchsbescheids vom 30. Juli 2012 hat die Beklagte angenommen, dass die Klägerin zu mindestens 45 Minuten auf für die Fernsehserie produziertes Material zurückgreifen würde. Dabei hat sie nicht geprüft, zu welchem Anteil dieses Material bereits tatsächlich für die Fernsehserie verwendet und gesendet worden war, sondern ist davon ausgegangen, dass dieses Rohmaterial in vollem Umfang bereits gesendet worden ist. Bereits aus diesem Grunde genügt die von der Beklagten getroffene Ablehnungsentscheidung nicht den ihr selbst auferlegten Maßstäben.

Dieser Umstand ist auch entscheidungserheblich. Der in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat erschienene Gesellschafter der Klägerin, Herr R..., hat insoweit erläutert, ursprünglich sei man davon ausgegangen, der Film werde 90 bis 100 Minuten dauern und zu etwa 50 Prozent auf Rohmaterial der Fernsehserie beruhen. Tatsächlich habe der Film eine Länge von 116 Minuten und der Anteil des verwendeten Rohmaterials liege nur bei etwa 30 Prozent. Hinzu komme, dass das verwendete Rohmaterial nicht identisch sei mit dem bereits im Rahmen der Fernsehserie gesendeten Material. Das für die Ausstrahlung der Fernsehserie zur Verfügung stehende Rohmaterial sei erheblich umfangreicher gewesen als das dann schließlich gesendete Bildmaterial. Wie viel Prozent des für den Kinofilm verwendeten Rohmaterials bereits im Rahmen der Fernsehserie gesendet worden sei, könne er nicht sagen.

Dies verdeutlicht zugleich, dass die Behörde bei ihrer ablehnenden Entscheidung insofern von einem unzutreffenden Sachverhalt ausgegangen ist, als sie von der Identität des für den Kinofilm verwendeten Rohmaterials mit dem bereits gesendeten Material ausgegangen ist.

3. Soweit die Klägerin über die Neubescheidung ihres Begehrens hinaus die Bewilligung der begehrten Fördermittel verlangt, war die Klage abzuweisen. Ein Anspruch auf Bewilligung steht ihr nicht zu. Ein solcher Anspruch würde voraussetzen, dass das der Behörde bei der Vergabe der Fördermittel zustehende Ermessen derart reduziert ist, dass allein die Bewilligung rechtmäßig wäre. Daran fehlt es aus den dargelegten Gründen.

III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 der Zivilprozessordnung.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.