Anschlussförderung; Antrag auf vorläufige Einstellung der Vollstreckung; Auslegung; Kürzung der Förderung nach Konditionsanpassung durch die kreditgebende Bank; Neuberechnung der Förderung; Rückforderung, - durch formloses Schreiben; Stattgabe; Verwaltungsaktsqualität (verneint); Wohnungsbauförderung; Überzahlung

Der Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 1. März 2010 wird mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung geändert.

Der Antragsgegner wird im Wege der einstweiligen Anordnung verpflichtet, die Vollstreckung gegen die Antragstellerin vorläufig einzustellen.

Die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge trägt der Antragsgegner.

Der Wert des Beschwerdegegenstandes wird auf 19.453,20 EUR festgesetzt.

Die Beschwerde der Antragstellerin hat Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat ihren auf vorläufige Einstellung der Vollstreckung gerichteten Rechtsschutzantrag zu Unrecht abgelehnt. Entgegen seiner Ansicht ist das Schreiben der Investitionsbank Berlin (IBB) vom 26. Oktober 2005, mit dem die Antragstellerin aufgefordert worden ist, den sich nach Neuberechnung der Förderung ergebenden Rückforderungsbetrag binnen vier Wochen nach Zugang dieses Schreibens zu überweisen, nicht als Verwaltungsakt zu qualifizieren.

Im Ausgangspunkt zutreffend hat das Verwaltungsgericht angenommen, dass die Frage, ob es sich bei einem behördlichen Schreiben um einen Verwaltungsakt im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG handelt, nach den für die Auslegung von Willenserklärungen allgemein geltenden Grundsätzen (§§ 133, 157 BGB) zu beantworten ist. Da ein Verwaltungsakt angesichts der Regelungsfunktion, die ihm innewohnt, seinen Charakter als hoheitlich verbindliche Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts hinreichend klar erkennen lassen muss, ist maßgebend nicht der innere, sondern der erklärte Wille. Es kommt mit anderen Worten darauf an, wie der Adressat unter Berücksichtigung der äußeren Form, der Abfassung, der Begründung, der Beifügung einer Rechtsmittelbelehrung und aller sonstiger ihm bekannten oder erkennbaren Umstände nach Treu und Glauben bei objektiver Auslegung der Erklärung oder des Verhaltens der Behörde - hier einer Anstalt des öffentlichen Rechts - verstehen durfte oder musste, wobei Unklarheiten zu Lasten der Verwaltung gehen (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 17. August 1995 - BVerwG 1 C 15.94 - juris Rn. 17 f. m.w.N.).

In Anwendung dieser Rechtsgrundsätze ist das hier in Rede stehende Schreiben vom 26. Oktober 2005 nach Maßgabe eines objektiven Empfängerhorizonts nicht als einseitig verbindliche Regelung seitens der IBB, sondern auch unter Berücksichtigung der Tatsache, dass es ein durch Verwaltungsakt begründetes Förderungsverhältnis betrifft, als tatsächliches Verwaltungshandeln in Form einer schlichten Zahlungsaufforderung zu werten.

Für eine bloße Zahlungsaufforderung spricht entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts schon das äußere Erscheinungsbild des Schreibens. Es ist weder als Bescheid gekennzeichnet noch enthält es eine Rechtsmittelbelehrung. Das Fehlen oder Vorhandensein einer Rechtsmittelbelehrung ist für die Auslegung, ob ein behördliches Schreiben als Verwaltungsakt zu qualifizieren ist, zwar für sich genommen nicht entscheidend; eine gewisse Bedeutung kann dem Fehlen einer Rechtsmittelbelehrung, zumal bei den Bürger belastenden Maßnahmen, jedoch nicht abgesprochen werden. Hinzu kommt, dass die - fraglos begrüßenswerte - Abfassung des Schreibens in Höflichkeitsform ohne einen Entscheidungstenor zu der erforderlichen Klarheit, dass mit ihm eine durch Verwaltungsakt verbindliche und ggf. im Wege der Vollstreckung durchsetzbare Zahlungsregelung getroffen werden soll, nicht beiträgt.

Soweit die Vorinstanz demgegenüber aus der Bezugnahme auf einen „Antrag“ in der Betreffzeile ein maßgebliches Indiz für das Vorliegen eines Verwaltungsaktes herleitet, weil ein auf hoheitliches Tätigwerden gerichteter Antrag eine hoheitliche Entscheidung erwarten lasse, erschließt sich schon nicht, welcher Antrag, der sich mit einem Teilwiderruf der Förderung in Verbindung bringen ließe, damit gemeint sein soll. Im Übrigen dürfte mit der Angabe „Antrag 10045082 (alt: 134 647 K)“ lediglich der Förderungsvorgang an sich bezeichnet sein (vgl. das Geschäftszeichen im Bewilligungsbescheid vom 3. November 1997). Die Ansicht, dass sich aus der Begründung der Rückforderung in Verbindung mit dem dazugehörigen Berechnungsblatt „deutlich“ ergebe, dass es sich um den Teilwiderruf einer Subvention handele, weil anders nicht erklärbar sei, warum der Antragsgegner eine Neuberechnung vorgenommen und „ausführlich“ begründet haben solle, wenn er damit keine unmittelbaren Rechtsfolgen hätte setzen wollen, überzeugt ebenso wenig. Dass der Antragsgegner aufgrund der Konditionsanpassung und der Umstellung auf Restkapital durch die kreditgebende Bank - in welcher Variante auch immer - eine Neuberechnung vornehmen und die Förderung kürzen würde, war der Antragstellerin aufgrund der umfangreichen Vorkorrespondenz, insbesondere aber nach dem kurz zuvor in den Räumen der IBB geführten Gespräch vom 27. September 2005 hinlänglich bekannt. Jedenfalls nach Aktenlage nicht bekannt war ihr dagegen, wie hoch die Kürzung und dementsprechend die Rückforderung ausfallen würde und ob bzw. wann die Auszahlung der gesperrten Fördermittel wieder aufgenommen werden würde, weshalb sie unter dem 5. Oktober 2005 gebeten hatte, ihr die weitere Auszahlung zu bestätigen. Unter diesen Umständen konnte und durfte die Antragstellerin davon ausgehen, dass ihr mit dem - formlosen - Schreiben vom 26. Oktober 2005 lediglich das Ergebnis der Neuberechnung mitgeteilt und sie davon unterrichtet werden sollte, dass sie mit einer Freigabe der Fördermittel erst rechnen könne, wenn die im beigefügten Berechnungsblatt ausgewiesene Überzahlung innerhalb von vier Wochen erstattet sei. Dass die IBB ihr Schreiben demgegenüber als verbindliche hoheitliche Regelung verstanden wissen wollte und zu einer Regelung durch Verwaltungsakt auch befugt gewesen wäre, ändert daran nichts. Denn von einer Anstalt des öffentlichen Rechts, die als Bank firmiert, muss erwartet werden, dass sie ihr hoheitliches Zahlungsverlangen unmissverständlich als solches bezeichnet und damit als Verwaltungsakt kenntlich macht. Fehlt es daran, geht dies zu ihren Lasten. Das Schreiben vom 26. Oktober 2005 ist daher nicht geeignet, als Grundlage für Maßnahmen der Vollstreckung zu dienen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).