Kommunalaufsichtsrecht

1. Die Klage wird abgewiesen.

2. Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens.

3. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe

von 110 % des jeweils vollstreckbaren Betrages vorläufig vollstreckbar.

Die Kläger sind Vertrauenspersonen des Bürgerbegehrens „K...“.

Dieses Bürgerbegehren betrifft in räumlicher Hinsicht das Sanierungsgebiet „Potsdamer Mitte“, in...“ welchem insbesondere die Gebäude des Hotels M..., des Wohnblocks am S... und der F... liegen. Das Grundstück, auf dem sich der Wohnblock am S... befindet, steht im Eigentum der P... GmbH, die Grundstücke, auf denen sich die Gebäudeflächen des F... befinden, stehen im Eigentum des L... und die Grundstücke, auf denen sich die Außenflächen des F... befinden, stehen im Eigentum der S... . Diese Grundstücke wurden teilweise bereits an die Sanierungsträger P... verkauft, ein Eigentumsübergang hat jedoch noch nicht stattgefunden. Das Grundstück, auf dem sich das Hotel M... befindet, steht in Privateigentum eines Konsortiums internationaler Finanzinvestoren. Die S... hält 100% der Gesellschaftsanteile der P... . Die P... wiederum hält 90% und die M... 10% der Gesellschaftsanteile der Sanierungsträger P... .

Am 4. Mai 2005 schlossen die S... und die Sanierungsträger P... einen Treuhändervertrag über die Übernahme der Vorbereitung und Durchführung der Stadterneuerungsaufgaben als treuhänderischer Sanierungsträger für das Sanierungsgebiet „P...“. Nach § 6 des Vertrags erwirbt der Sanierungsträger die Grundstücke mit dem Ziel, sie nach Durchführung der Ordnungs- und/oder Baumaßnahmen auf der Grundlage der Grundsätze der behutsamen Stadterneuerung nach § 159 und § 89 des Baugesetzbuches an Dritte zu veräußern. Zudem erfolgt nach § 7 des Vertrags die Bewirtschaftung der Grundstücke unter Beachtung der Sanierungsziele.

Am 3. Mai 2006 beschloss die Stadtverordnetenversammlung der Landeshauptstadt Potsdam (Beschlussvorlage 06/SVV/0257) die Empfehlungen der Planungswerkstatt Potsdamer Mitte den weiteren Planungen im Bereich „P...“ zugrunde zu legen, insbesondere für die Konkretisierung der Sanierungsziele und die Aufstellung der Bebauungspläne. In der zukünftigen Potsdamer Mitte sollte eine bauliche Neuorientierung der Stadtsilhouette mit dem Ziel der Annäherung an den historischen Stadtgrundriss und -aufriss vorgenommen werden. Ferner sollten ein Hotelflächenangebot als Ersatz für das Hotel M... angestrebt und insbesondere Investitionen am Hotel M... vermieden werden. Zudem sollte anstelle des Wohnblocks nördlich der N... (Wohnblock am S...) langfristig ein Karree mit Wohnfunktion auf dem historischen Baufeld entstehen. Auch sollte eine abschnittsweise Umsetzung von kleinteilig differenzierter Bebauung (Stadthäuser) mit individueller Gestaltung angestrebt werden, wobei die Gebäudehöhen mit drei bis fünf Geschossen denkbar wären.

Am 1. September 2010 beschloss die Stadtverordnetenversammlung (Beschlussvorlage 10/SVV/0412) die für die weitere städtebauliche, gestalterische und verkehrliche Entwicklung der Potsdamer Mitte zugrunde zu legenden Ziele und Leitlinien nach einem integrierten Leitbautenkonzept als Ergänzung des Beschlusses vom 3. Mai 2006. Hiernach sollten Grundlage für den Wiederaufbau der historische Stadtgrundriss und die Maßstäblichkeit im Aufriss sein. Ferner sollte die Möglichkeit bestehen, dass insbesondere auch Bauherren und Bauherrengemeinschaften – Potsdamer Bürger – an geeigneten Stellen in dem Gebiet Eigentümer und Nutzer werden können.

Mit Bescheid vom 7. Dezember 2015 bestätigte das L... die im Umsetzungsplan 2012 „SG S...“ aufgeführten Einzelvorhaben dem Grunde nach. Hierzu zählten als Einzelvorhaben auch der Abriss des Gebäudes der F... und des Wohnblocks a... (Nr. 0162 des Umsetzungsplans, Anlage 2.4). Nach Ziffer A.2 der Nebenbestimmungen zur Bestätigung des Umsetzungsplans beträgt die Zweckbindungsfrist bei baulich investiven Vorhaben 25 Jahre, unterhalb von 26.000,00 Euro brutto 10 Jahre. Nach Ziffer A.1.7 der Nebenbestimmungen zur Bestätigung des Umsetzungsplans sind zuwendungsfähig diejenigen Ausgaben, die der Gemeinde durch die Vorbereitung und Durchführung der städtebaulichen Gesamtmaßnahmen entstehen. Auf Grundlage dessen bewilligte das L... mit Zuwendungsbescheid vom 13. November 2015 der S... eine Zuwendung für die Durchführung der Maßnahme „SG S...“.

Die Stadtverordnetenversammlung beschloss am 2. März 2016 (Beschlussvorlage 16/SVV/0053), die Sanierungsziele für den Bereich „... nach den Vorgaben des Masterplans L... zu konkretisieren. Ausweislich dieses Plans soll das Areal des Hotels M... nach einer perspektivischen Aufgabe des Hotels in einen Bürgerpark umgewandelt werden. Ferner wurde beschlossen, den Bebauungsplan SAN-P 1... aufzustellen. Diese dient ausweisliche seiner Begründung dem Zweck, die im Masterplan dargestellte langfristige Umnutzung und künftige Freihaltung des in Privateigentum stehenden Hotelgrundstücks als öffentliche Grundfläche planungsrechtlich zu sichern.

Mit Schreiben vom 6. Juli 2016 reichten die Kläger bei dem Beklagten das verfahrensgegenständliche Bürgerbegehren samt 16.865 Unterschriften mit folgender Fragestellung ein:

„In den Teilbereichen A und C des Sanierungsgebiets „P...“ (siehe umseitige Skizze) gelten folgende Grundsätze, soweit keine entgegenstehenden vertraglichen oder rechtlichen Pflichten der S... bestehen:

1.

Die S... oder von ihr Beauftragte sollen keine kommunalen Grundstücke im o.g. Gebiet mehr verkaufen.

2.

Für Erwerb und Abriss des Hotels M... sowie die Abrisse des Wohnblocks am S... und des F... sollen keine öffentlichen Fördermittel und städtischen Eigenanteile eingesetzt werden. Diese Finanzmittel sollen vorrangig für die Entwicklung der unter Punkt 1 genannten kommunalen Grundstücke beansprucht und eingesetzt werden.

Unterstützen Sie diese beiden Forderungen?“

Dem Bürgerbegehren wurde eine Skizze des Sanierungsgebiets „... mit Erläuterungen sowie folgende Begründung beigefügt:

„Sie als Bürgerinnen und Bürger dieser Stadt haben es in der Hand! Wollen Sie, dass die letzten stadtbildprägenden Bauten der Nachkriegsepoche in Zeiten knapper Kassen aus öffentlichen Mitteln abgerissen werden? Wollen Sie eine Stadt in der Luxuswohnungen und überteuerter Leerstand die Stadtmitte prägen und andererseits Räume für Bildung, Wissenschaft und Kreativität einen Stadtrand gedrängt werden?

Durch ihr Wachstum der letzten Jahre steht die Landeshauptstadt Potsdam vor großen Herausforderungen in den Feldern Bildung, Beteiligung und Integration und steht großem Bedarf in der Förderung der Wissenschaft und Kreativwirtschaft gegenüber. Im Bereich des Sanierungsgebiets >>Potsdamer Mitte<< bestehen mit dem Hochschulgebäude und dem benachbarten Wohnhaus am A... (>S... <) bedeutende Potenziale für eine sozialverträgliche, zukunftsweisende und generationengerechte Weiternutzung des Bestands. Der Verkauf weiterer öffentlicher Liegenschaften wäre unumkehrbar und würde der Stadt und zukünftigen Generationen sämtliche Gestaltungsmöglichkeiten in ihrem Zentrum nehmen.“

Zudem findet sich folgender Kostendeckungsvorschlag:

„Durch Annahme des Vorschlags werden insgesamt Kosten eingespart (Veräußerungsverfahren, kommunale Eigenanteile zu Fördermitteln für den Abriss von Gebäuden und für Neuordnungsmaßnahmen). Dem Einnahmeverlust aus den nicht realisierten Grundstücksverkäufen stehen dauerhafte Miet-und Pachteinnahmen und stetig steigende Grundstücks-und somit Vermögenswerte für die Kommune gegenüber.“

Mit Beschluss vom 14. September 2016 stellte die Stadtverordnetenversammlung fest, dass das Bürgerbegehren „Kein Ausverkauf der Potsdamer Mitte“ unzulässig sei. Zur Begründung wurde unter anderem ausgeführt, dass zwar mit 14.742 gültigen Unterschriften das erforderliche Quorum erreicht sei, die Formulierung jedoch nicht den Anforderungen des Bestimmtheitsgrundsatzes genügen würde. Zudem beträfe das Bürgerbegehren – abhängig von seiner Auslegung – auch Angelegenheiten, die nicht in die Zuständigkeit der Gemeindevertretung fallen würden und verfolge teilweise gesetzeswidrige Ziele. Außerdem führe die mangelhafte Begründung zu einer Täuschung des Bürgerwillens. Ferner fehle es an einem hinreichenden Kostendeckungsvorschlag.

Der Beschluss wurde im Amtsblatt der Landeshauptstadt Potsdam vom 27. Oktober 2016 veröffentlicht.

Hiergegen wenden sich die Kläger mit ihrer am 11. Oktober 2016 erhobenen Klage. Zur Begründung führen sie unter anderem aus, ein Verstoß gegen das Bestimmtheitsgebot liege nicht vor. Der Bedeutungsinhalt des Begriffs „Grundsätze“ ergebe sich aus dem allgemeinen Sprachverständnis. Es liege kein Fall des § 15 Abs. 3 der Kommunalverfassung des Landes Brandenburg vor. Die Forderungen im Rahmen der Fragestellung seien nicht unmittelbar Gegenstand des Bürgerbegehrens, sondern Grundsätze, die in Teilbereichen des Sanierungsgebiets „P...“ gelten sollen. Der Inhalt des Begriffs „kommunale Grundstücke“ folge aus einer Auslegung mithilfe der üblichen juristischen Auslegungsmethoden: Der Begriff sei ein Rechtsbegriff, den der Landesgesetzgeber in Brandenburg verwende, etwa in § 2 der Genehmigungsfreistellungsverordnung vom 9. März 2009. Hierunter seien daher zum einen Grundstücke zu verstehen, die im Eigentum der L... stünden. Durch die Bezugnahme auf die „Beauftragten“ werde zudem klar, dass auch die Grundstücke im Eigentum des Sanierungsträgers erfasst würden. Dieser sei Beauftragter nach § 157 Abs. 1 Satz 1 des Baugesetzbuches. Nicht hierunter fielen Grundstücke im Eigentum der P... . Ferner solle die Erstreckung auf die „Beauftragten“ sicherstellen, dass sich die Stadt nicht einfach Dritter bediene, um die Vorgaben des Bürgerbegehrens zu umgehen. Auch die Begriffe „öffentliche Fördermittel“ und „städtische Eigenanteile“ seien hinreichend klar. Auch die Formulierung „diese Finanzmittel zur Entwicklung […] eingesetzt und beansprucht“ sei nicht zu beanstanden. Eine Umwidmung von Fördermitteln werde nicht verlangt. Das Wort „diese“ beziehe sich lediglich auf die Begriffe „Fördermittel“ und „Eigenanteile“, nicht auf die konkret verplanten Mittel. Auch sei der Begriff „Entwicklung“ klar: Hiermit sei die bauliche oder sonstige Entwicklung gemeint mit Ausnahme des Abrisses der vorhandenen Gebäude. Mit der Formulierung „soweit keine entgegenstehenden vertraglichen oder rechtlichen Pflichten der Stadt Potsdam bestehen“ werde ferner ausgedrückt, dass das Bürgerbegehren nicht Maßnahmen erfasse, die zu einem Rechtsbruch führen würden. Diese Klausel sei erforderlich, da die Kläger nicht alle rechtlichen Bindungen der Stadt Potsdam überschauen könnten. Ferner solle mit dieser Formulierung sichergestellt werden, dass auch künftige Entwicklungen berücksichtigt werden könnten. Zudem werde keine Entscheidung darüber verfolgt, dass einzelne kommunale Grundstücke nicht veräußert werden sollen, sondern materiell-rechtlich Sanierungsziele nach § 140 Nr. 3 des Baugesetzbuches benannt. Ferner werde Einfluss auf die Kosten- und Finanzübersicht genommen, die ein Planungs- und Steuerungsinstrument der Sanierung sei. Da das Bürgerbegehren nur die Grundsätze der Sanierung festlege, werde nur mittelbar die Veräußerungsbefugnis der Stadt Potsdam beschränkt.

Auch eine Täuschung des Bürgerwillens liege nicht vor. Es komme den Initiatoren des Bürgerbegehrens darauf an, das Sanierungsgebiet in städtebaulich-funktionaler Hinsicht in eine Richtung so zu entwickeln, wie sie es in der Begründung angegeben hätten. Ein Abriss solle nicht verhindert werden, sondern vielmehr sollte das Bürgerbegehren dazu anhalten, bei der Planung Potentiale des Bestands zu berücksichtigen. Hieraus sei nicht die Forderung abzuleiten, dass die Gebäude per se erhalten werden müssten. Im Kern gehe es um die Frage der Nachhaltigkeit. Daher solle kein Verkauf der Grundstücke stattfinden und ein Abriss nicht aus öffentlichen Fördermitteln und städtischen Eigenanteilen finanziert werden. Es bleibe aber unbenommen, die Grundstücke zu vermieten oder zu verpachten oder die Grundstücke privat finanziert abzureißen.

Zuletzt sei auch ein Kostendeckungsvorschlag entbehrlich, da Kosten durch die verlangten Maßnahmen nicht anfielen. Kosten, die entstünden, weil Einnahmen aus einem Grundstücksverkauf fehlen würden, und deshalb die fehlenden Gelder nicht mehr zu anderen Zwecken eingesetzt werden könnten, würden nicht zum Kostenbegriff des § 15 Abs. 1 der Kommunalverfassung des Landes Brandenburg zählen. Zudem werde nicht auf Verluste durch Mindereinnahmen, sondern auf Kosten der Maßnahmen abgestellt. Ferner stünden Einnahmeverlusten aus dem unterlassenen Verkauf Einnahmen aus Miete und Pacht gegenüber. Die Grundstücke könnten auch in der heutigen Form verpachtet oder vermietet werden. Auch seien Angaben zu den Sanierungs- und Betriebskosten sowie zu der fehlenden Förderfähigkeit entbehrlich. Diese Kosten seien nicht Gegenstand des Bürgerbegehrens. Eine Sanierung der Gebäude werde gerade nicht verlangt. Die Verwendung vorhandener Fördermittel und Eigenanteile sei ferner kostenneutral.

Die Kläger beantragen,

den Beschluss der Stadtverordnetenversammlung der L... vom 14. September 2016 aufzuheben sowie die Stadtverordnetenversammlung der L... zu verpflichten, festzustellen, dass das Bürgerbegehren „k...“ zulässig ist.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung führt er im Wesentlichen an, das Bürgerbegehren verstoße gegen den Grundsatz der Bestimmtheit. Dies sei allein anhand der Fragestellung des Begehrens zu beurteilen, ohne dabei auf die Begründung zurückzugreifen. Für einen verständigen Durchschnittsbürger sei unklar, was unter dem Begriff „kommunale Grundstücke“ zu verstehen sei. Insbesondere sei nicht deutlich, ob nur Grundstücke im Eigentum der S... oder auch Grundstücke der P... oder des Sanierungsträgers P... erfasst sein sollen. Auch eine Zusammenschau mit dem Begriff „Beauftragter“ führe nicht zu einer hinreichenden Bestimmtheit: Rechtlich könne allenfalls die Sanierungsträger P... erfasst werden, nicht aber die P... obwohl diese eine städtische GmbH sei. Ferner sei auch der Begriff „städtische Eigenanteil“ unklar. Ein enges Begriffsverständnis, wie es die Kläger ihrer Klagebegründung zugrunde legen, ließe die Finanzierung des Erwerbs und Abrisses des Hotels M... sowie des Wohnblocks am S... und des F... mit Hilfe solcher Haushaltsmittel zu, die nicht als Eigenanteil im förderrechtlichen Sinne zu verstehen seien. Dies solle aber gerade durch das Bürgerbegehren verhindert werden, das darauf abziele, alle Gebäude nicht mit öffentlichen Geldern abzureißen. Zudem sei unklar, was unter der Formulierung, dass „diese Finanzmittel“ für die Entwicklung der Grundstücke „beansprucht und eingesetzt“ werden sollen, zu verstehen sei. Es sei nicht ersichtlich, welche Mittel zu welchen Zwecken verwendet werden würden. Insbesondere spreche die gewählte Formulierung, dafür, dass eine Umwidmung der bereits vorhandenen Mittel gewollt sei. Zudem sei nicht ersichtlich, in welche Richtung die Grundstücke entwickelt werden sollten. Auch sei überhaupt nicht erkennbar, was unter der Formulierung „soweit keine entgegenstehenden vertraglichen oder rechtlichen Pflichten der Stadt Potsdam bestehen“ zu verstehen sei. Dem Bürger müsse der Inhalt der damit verbundenen Einschränkungen klar gemacht werden, um erkennen zu können, in welcher Form der Bürgerbescheid überhaupt umsetzbar sei. Der Bürger könne aber nicht erkennen, welcher Lebenssachverhalt von ihm durch seine Entscheidung geregelt werden soll und kann.

Ferner würden die so verstandenen Begehren teilweise nicht in die Entscheidungszuständigkeit der S... fallen. Die S... habe weder eine unmittelbare Verfügungsbefugnis über Grundstücke, die im Eigentum der Sanierungsträger P... stehen, noch ein Weisungsrecht dieser gegenüber. Die begehrten Maßnahmen könnten ferner nicht als Ziele der Sanierung i.S.d. §§ 140 Nr. 3, 136 Abs. 2 des Baugesetzbuchs vorgegeben werden. Hierzu würden städtebauliche Gestaltungs- und Strukturvorgaben zählen, nicht aber Regelungen zu den Eigentumsverhältnisses und der Finanzierung von Maßnahmen. Dies betreffe vielmehr die Art und Weise der Durchführung der Sanierung. Zudem könne die Gemeindevertretung nicht über eine Umwidmung von Fördergeldern entscheiden. Außerdem verstoße ein Veräußerungsverbot gegen das Privatisierungsgebot im Sanierungsgebiet gemäß § 159 Abs. 3 des Baugesetzbuches.

Zudem werde der Bürger durch die mangelhafte Begründung getäuscht. Das Bürgerbegehren ziele auf die Abkehr von den bisherigen Beschlüssen der Stadtverordnetenversammlung zur Wiederannäherung an das charakteristische, historisch gewachsene Stadtbild, die Aufhebung des Aufstellungsbeschlusses zum Sanierungsbebauungsplan „Lustgarten“ sowie die Sanierung und Weiternutzung des F... und des Wohngebäudes am S... ab. Dabei berühre die Frage des Grundstückseigentums die Frage der künftigen Nutzung nicht. Zudem bliebe ein durch die Stadt Potsdam finanzierter Abriss möglich. Auch wenn das Begehren den Abriss des Hotels M..., des Wohnblocks am S... und der F... vollständig verhindern wollen würde, widerspräche dies den Beschlüssen der Stadtverordnetenversammlung und wäre unzulässig, da die Frist des § 15 Abs. 1 Satz 3 der Kommunalverfassung des Landes Brandenburg abgelaufen wäre.

Außerdem fehle es an einem hinreichenden Kostendeckungsvorschlag. Es müsse zumindest mitberücksichtigt werden, welche Kosten für den Kommunalhaushalt entstünden, wenn die betroffenen Grundstücke nicht veräußert und die darauf befindlichen Gebäude erhalten würden. Diese Kosten seinen unmittelbar mit den geforderten Maßnahmen verbunden. Gleiches gelte auch für die Einnahmeverluste aus den unterlassenen Grundstücksverkäufen, die nicht beziffert würden. Ferner seien die erwähnten Miet- und Pachteinnahmen nicht ansatzweise der Höhe nach beziffert und es werde auch nicht dargelegt, für welche Nutzungen derartige Einnahmen erzielt werden könnten. Es würden Sanierungskosten der Gebäude, Betriebskosten der Nachnutzung des Gebäudes F... und die voraussichtlich fehlende Förderfähigkeit der geplanten Sanierungsmaßnahmen nicht berücksichtigt. Zudem sei die Verwendung vorhandener Fördergelder nicht kostenneutral, wenn keine Fördergelder für die begehrte Umsteuerung bereitgestellt würden und Unterhaltungs- und Sanierungsmaßnahmen aus dem Haushalt finanziert werden müssten. Auch handele es sich bei der Wertsteigerung der Grundstücke nicht um haushaltswirksame Einnahmen mit denen die Ausgaben an derer Stelle ausgeglichen werden könnten.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes sowie des Vorbringens der Beteiligten wird auf die zwischen ihnen gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen, den sonstigen Inhalt der Gerichtsakte sowie auf den vom Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgang (ein Hefter) und das Protokoll der mündlichen Verhandlung vom 2. März 2017 Bezug genommen. Diese Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Die Klage hat keinen Erfolg.

A. Sie ist nach § 15 Abs. 2 Satz 4 der Kommunalverfassung des Landes Brandenburg (BbgKVerf) zulässig und insbesondere als Verpflichtungsklage, § 42 Abs. 1 Var. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO), statthaft. Die im Amtsblatt der Landeshauptstadt Potsdam am 27. Oktober 2016 bekanntgegebene und mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehene Ablehnung des Bürgerbegehrens durch den Beschluss der Stadtverordnetenversammlung P... ist zumindest gegenüber den Vertrauenspersonen des Bürgerbegehrens ein Verwaltungsakt i.S.d. § 35 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) i.V.m. § 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Brandenburg (VwVfGBbg). Dementsprechend ist auch die begehrte Entscheidung – nämlich das Bürgerbegehren durch die Stadtverordnetenversammlung der L... für zulässig zu erklären – als actus contrarius ebenfalls ein Verwaltungsakt. Unschädlich ist, dass der ablehnende Verwaltungsakt erst am 27. Oktober 2016 und somit nach der Klageerhebung am 11. Oktober 2016 bekanntgegeben wurde, da diese Sachurteilsvoraussetzung zumindest im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vorlag.

Die Klage richtet sich auch gegen den O... als richtigen Klagegegner i.S.d. § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 8 Abs. 2 des Gesetzes über die Errichtung der Verwaltungsgerichtsbarkeit und zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung im Land Brandenburg (Brandenburgisches Verwaltungsgerichtsgesetz – BbgVwGG). Die Klage nach § 15 Abs. 2 Satz 3 BbgKVerf ist gegen die Behörde zu richten, die den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen und nicht gegen die Vertretungskörperschaft, die die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens festgestellt hat (vgl. Grünewald, in: Muth u.a., Potsdamer Kommentar, Kommunalrecht und kommunales Finanzrecht in Brandenburg, 60. EL Oktober 2016, § 15 Rn. 92). Zuständig für die Umsetzung der Willensbildungsentscheidung der Gemeindevertretung nach außen ist der Bürgermeister als Außenvertretungsorgan, vgl. § 53 Abs. 1 Satz 2 BbgKVerf (vgl. Schumacher, in: Schumacher/Augustesen/Benedens u.a., Kommunal-verfassungsrecht Brandenburg, Stand: 35. EL Juli 2016, § 15 Ziffer 16.2). Dies gilt insbesondere im vorliegenden Fall, in welchem der ablehnende Beschluss der Stadtverordnetenversammlung P... in dem vom Oberbürgermeister der Landeshauptstadt herausgegebenen Amtsblatt bekanntgemacht wurde.

B. Die Klage ist aber unbegründet. Die Kläger haben keinen Anspruch darauf, dass die Stadtverordnetenversammlung der L... das Bürgerbegehren „K...“ für zulässig erklärt. Der ablehnende Beschluss der Stadtverordnetenversammlung war rechtmäßig und verletzte die Kläger nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO, da das Bürgerbegehren unzulässig ist.

I. Die Fragestellung des Bürgerbegehrens „Kein Ausverkauf der Potsdamer Mitte“ genügt nicht den Anforderungen an die Bestimmtheit eines Bürgerbegehrens.

Ein Bürgerbegehren muss grundsätzlich so bestimmt sein, wie ein Beschluss der Gemeindevertretung selbst (vgl. VG Würzburg, Urteil vom 29. April 2015 – W 2 K 14.346, juris Rn. 32). Die hinreichende Bestimmtheit der Fragestellung eines Bürgerbegehrens ist von überragender Bedeutung. Die Bürger müssen schon aus ihr erkennen können, für oder gegen was sie ihre Stimme abgeben. Dabei ist zu berücksichtigen, dass ihre Mitwirkung sich nicht auf eine mehr oder weniger unverbindliche Meinungsäußerung oder die Kundgabe der Unterstützung bestimmter Anliegen beschränkt, sondern eine konkrete Sachentscheidung betrifft. Deshalb muss es ausgeschlossen sein, dass ein Bürgerbegehren nur wegen seiner inhaltlichen Vieldeutigkeit und nicht wegen der eigentlich verfolgten Zielsetzung die erforderliche Unterstützung gefunden hat. Daher muss die Fragestellung in sich widerspruchsfrei, in allen Teilen inhaltlich nachvollziehbar und aus sich heraus verständlich sein. Mit anderen Worten: Bei mehrdeutigen, unpräzisen und zu Missverständnissen Anlass bietenden Formulierungen ist eine hinreichende Bestimmtheit der Fragestellung zu verneinen (OVG Münster, Beschluss vom 15. Mai 2014 – 15 B 499/14, juris Rn. 10; OVG Lüneburg, Beschluss vom 11. August 2008 – 10 ME 204/08, juris Rn. 23).

Maßstab ist hierbei nicht das Verständnis eines mit der Rechtsmaterie oder mit der tatsächlichen Situation Vertrauten oder eines rechtskundigen Adressaten, sondern die Perspektive eines objektiven, mit dem Inhalt des Bürgerbegehrens nicht weiter vertrauten, billig und gerecht denkenden Adressaten (vgl. nur OVG Münster, Beschluss vom 15. Mai 2014 – 15 B 499/14, juris Rn. 12). Dementsprechend scheidet eine Auslegung anhand der juristischen Methodenlehre und erst recht eine Auslegung unter Berücksichtigung von Rechtsverordnungen, Verwaltungs-vereinbarungen und gesetzlichen Begriffsdefinitionen aus, wenn und soweit diese einem verständigen Bürger nicht bekannt sein müssen.

1. Gemessen an diesen Maßstäben genügt der in Ziffer 1 der Fragestellung verwendete Begriff „kommunale Grundstücke“ aufgrund seiner Mehrdeutigkeit nicht den Anforderungen, die an die Bestimmtheit eines Bürgerbegehrens zu stellen sind.

Entgegen der Auffassung der Kläger scheidet eine Auslegung dieses Begriffes unter Zuhilfenahme juristischer Auslegungsmethoden und insbesondere unter Rückgriff auf die Rechtsbegriffe, die der Landesgesetzgeber in Brandenburg in § 2 der Genehmigungsfreistellungsverordnung vom 9. März 2009 verwendet, aus. Es kann von einem verständigen Bürger nicht erwartet werden, die Bedeutung dieser Begriffe zu kennen. Aus dessen Perspektive ist zwar festzustellen, dass der Begriff „kommunale Grundstücke“ in jedem Fall diejenigen Grundstücke erfasst, die im Eigentum d... als Gemeinde selbst stehen. Es ist jedoch aus der Sicht eines verständigen Durchschnittsbürgers nicht eindeutig erkennbar, ob mit diesem Begriff auch Grundstücke erfasst sein sollen, die im Eigentum von Gesellschaften stehen, an denen wiederum mehrheitlich die Gemeinde beteiligt ist, also von Grundstücken die mittelbar von der Gemeinde beherrscht werden. Dabei ist es gleich wahrscheinlich, dass ein verständiger Bürger den Begriff „kommunale Grundstücke“ eng versteht – und nur Grundstücke im Eigentum der Gemeinde hierunter fasst –, als auch, dass es ihm maßgeblich auf die auch mittelbare Beherrschungsmöglichkeit der Gemeinde ankommt. Im letztgenannten Fall würde ein verständiger Bürger in wertender Betrachtung auch die mehrheitlich von der S... gehaltenen Gesellschaften der Stadt selbst zurechnen und nicht lediglich auf die formale Eigentumsposition unterschiedlicher Rechtspersonen abstellen. Daher würden auch Grundstücke im Eigentum der P... und der Sanierungsträger P... erfasst werden. Weder die eine noch die andere Auslegung ist aus der Perspektive eines objektiven Dritten zwingend. Darüber hinaus haben die Kläger selbst Zweifel an der Eindeutigkeit des Begriffs „kommunale Grundstücke“ geweckt, indem sie eine dritte Auslegungsvariante zugrunde legen: Sie legen dem Begriff „kommunale Grundstücke“ unter Berücksichtigung des Begriffs „Beauftragter“ den Bedeutungsinhalt bei, dass Grundstücke im Eigentum der S... und der Sanierungsträger P... (als Beauftragter) erfasst sein sollen. Auch diese Auslegung ist nicht zwingend. Entgegen ihrer Auffassung wird einem verständigen Bürger nicht geläufig sein, dass unter dem Begriff „Beauftragter“ nach Auffassung der Kläger der treuhänderisch beauftragte Sanierungsträger i.S.d. §§ 157 ff. des Baugesetzbuches (BauGB) zu verstehen sein soll. Denn selbst von einem verständigen Adressaten kann nicht erwartet werden, dass er die zwischen den Beteiligten im Rahmen städtebaulicher Sanierungsmaßnahmen bestehenden Rechtsbeziehung kennt. Vielmehr wird er den Begriff „Beauftragter“ im Sinne eines Maklers oder eines sonstigen lediglich mit der Veräußerung der Grundstücke Betrauten verstehen und keine Rückschlüsse auf den Begriff „kommunale Grundstücke“ hieraus ziehen. Bestehen aber mehrere gleich wahrscheinliche Auslegungsvarianten, so ist der gewählte Begriff nicht hinreichend bestimmt, um – bei einer Zustimmung zum Bürgerbegehren als Bürgerentscheid – als Beschluss der Gemeindevertretung selbst zu fungieren. Denn auch insoweit wäre es nicht hinreichend erkennbar, auf welche Grundstücke sich dieser Beschluss beziehen würde.

Entgegen der Auffassung der Kläger sind Informationen und Erläuterungen über das Bürgerbegehren, die nicht Teil der Fragestellung sind – etwa an Ständen, auf der Homepage oder mittels sonstiger Medien – irrelevant. Um einen Beschluss der Gemeinde selbst ersetzen zu können, muss die Fragestellung aus sich heraus bereits hinreichend bestimmt sein.

Selbst wenn man die Begründung eines Bürgerbegehrens entgegen der in Teilen der obergerichtlichen Rechtsprechung verbreiteten Meinung (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 15. Mai 2014 – 15 B 499/14, juris Rn. 14 ff. m.w.N.) als Auslegungshilfe heranziehen würde, führt dies nicht dazu, dass die Fragestellung hinreichend bestimmt wäre. Denn die Begründung enthält keine Bezugnahme auf konkrete Grundstücke, spricht ebenfalls nur von „öffentlichen Liegenschaften“ und trägt nicht zu einer inhaltlichen Klärung bei. Im Gegenteil: Sie vermittelt durch die Bezugnahme auf das Wohnhaus am S... entgegen der Auslegungsvariante der Kläger selbst den Eindruck, dass auch dieses Grundstück – welches im Eigentum der P... steht – vom Veräußerungsverbot erfasst wäre.

2. Darüber hinaus genügt die in der Einleitung der Fragestellung verwendete Einschränkung „soweit keine entgegenstehenden vertraglichen oder rechtlichen Pflichten der S... bestehen“ ebenfalls nicht den Anforderungen, die an die Bestimmtheit eines Bürgerbegehrens zu stellen sind. Für einen verständigen Bürger ist aufgrund der gewählten Einschränkung nicht mehr erkennbar, welche Reichweite die aufgestellten Forderungen des Bürgerbegehrens letztlich haben.

Zwar ist den Klägern dahingehend zuzustimmen, dass von den Initiatoren eines Bürgerbegehrens nicht erwartet werden kann, auf jedwede denkbare Problematik bereits in der Fragestellung hinzuweisen. Auch begegnet die Verwendung salvatorischer Klauseln nicht in jedem Fall Bedenken mit Blick auf die Bestimmtheit der Fragestellung eines Bürgerbegehrens. Die Grenze ist jedoch dann erreicht, wenn diese Klauseln dazu führen, dass für den verständigen Durchschnittsbürger nicht mehr erkennbar ist, welche Reichweite seine getroffene Entscheidung überhaupt hat oder haben kann. Insoweit ist auch zu berücksichtigen, dass das Bürgerbegehren einen Beschluss der Gemeindevertretung ersetzen soll, so dass auch deswegen hinreichend klar sein muss, welche Reichweite die getroffene Entscheidung überhaupt haben kann. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn nicht nur eine fernliegende Möglichkeit besteht, dass irgendwelche rechtlichen Hindernisse der Realisierung des Bürgerbegehrens entgegenstehen, sondern es vielmehr bereits naheliegend ist, dass die Forderungen in wesentlichen Teilen solchen rechtlichen Bedenken begegnet, die ihre Umsetzbarkeit gänzlich oder zumindest teilweise verhindern. Denn gerade in diesen Fällen existiert – unabhängig von der Frage, ob hierdurch eine Irreführung des Adressaten vorliegt – die Gefahr, dass ein Begehren nur deswegen die erforderliche Zustimmung erhält, weil sich je nach dem zugrunde gelegten Verständnis selbst verständige und informierte Bürger wesentlich unterschiedliche Vorstellungen über den realisierbaren Inhalt der Forderungen machen.

Insoweit ist es zum einen überhaupt nicht ersichtlich, was unter der Formulierung „vertragliche Pflichten“ zu verstehen ist. Hierunter könnten nämlich alle Pflichten aus privatrechtlichen Verträgen der L... mit Dritten fallen, aber auch diejenigen Pflichten, welche sich aus Verträgen zwischen der L... und dem Land B..., der P... oder der Sanierungsträger P... ergeben. Auch ist es unklar, ob unter den Begriff „Pflichten“ lediglich diejenigen Pflichten fallen, die vertraglich nicht mehr geändert werden können, diejenigen, die lediglich unter Inkaufnahme von Schadensersatzforderungen suspendiert werden könnten oder alle Pflichten. Insoweit ist keine Auslegung aus der Sicht eines verständigen Bürgers zwingend.

Zudem ist auch aufgrund weiterer naheliegender rechtlicher Pflichten der L... für einen objektiven Dritten nicht erkennbar, inwieweit die getroffenen Forderungen überhaupt umsetzbar sind. Denn sowohl das statuierte Veräußerungsverbot (hierzu ausführlich unter II.2) als auch die vorgesehene Umwidmung von Fördermitteln (hierzu ausführlich unter II.3) begegnet erheblichen rechtlichen Hindernissen.

II. Darüber hinaus ist das Bürgerbegehren deswegen unzulässig, weil die Formulierung des Bürgerbegehrens und insbesondere dessen Begründung dem verständigen Bürger eine Vorstellung vermittelt, die inkongruent mit der tatsächlich zur Abstimmung gestellten Frage ist oder die zu einer relevanten Irreführung des Bürgers führen könnte. Dementsprechend droht eine Verfälschung des bei der Abstimmung zum Ausdruck kommenden Bürgerwillens.

Die Begründung eines Bürgerbegehrens muss nicht neutral formuliert sein, sondern darf auch für das Bürgerbegehren werben. Aus diesen Funktionen der Begründung folgt, dass diese zum einen Tatsachen – soweit sie für die Entscheidung wesentlich sind – zutreffend darstellen muss und dass sie zum anderen Wertungen, Schlussfolgerungen und Erwartungen enthalten darf, die einem Wahrheitsbeweis nicht zugänglich sind. Maßgebend für eine inhaltliche Kontrolle der Begründung ist das Ziel, Verfälschungen des Bürgerwillens vorzubeugen. Ist dies gewährleistet, ist es vorrangig Sache der abstimmungsberechtigten Bürger, sich selbst ein eigenes Urteil darüber zu bilden, ob sie den mit dem vorgelegten Bürgerbegehren vorgetragenen Argumenten folgen wollen oder nicht. Gewisse Überzeichnungen und bloße Unrichtigkeiten in Details sind daher hinzunehmen. Die Grenze einer sachlich noch vertretbaren, politisch unter Umständen tendenziösen Darstellung des Anliegens des Bürgerbegehrens ist jedoch dann überschritten, wenn die Begründung in wesentlichen Punkten falsch, unvollständig oder irreführend ist. Hierbei kommt es nicht darauf an, ob dem eine Täuschungsabsicht der Initiatoren des Bürgerbegehrens zu Grunde liegt (vgl. zum Ganzen VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 22. August 2013 – 1 S 1047/13, juris Rn. 19; OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 20. September 2006 – 2 LB 8/06, juris Rn. 63; OVG Münster, Urteil vom 23. April 2002 – 15 A 5594/00, juris Rn. 34 ff.; VG Stuttgart, Urteil vom 17.07.2009 - 7 K 3229/08, juris Rn. 121; VG Düsseldorf, Beschluss vom 31.03.2009 - 1 L 440/09, juris Rn. 23). Darüber hinaus ist eine Verfälschung des Bürgerwillens auch dann zu besorgen, wenn im Rahmen eines Bürgerbegehrens der Eindruck erweckt wird, allein mit diesem könne ein Vorhaben durchgesetzt werden, dessen Realisierung jedoch rechtlich oder tatsächlich unmöglich oder nur unter Überwindung erheblicher Hindernisse zu bewerkstelligen wäre. Denn auch insoweit besteht die Gefahr, dass das Bürgerbegehren gerade wegen der suggerierten aber tatsächlich nicht gegebenen umfassenderen Möglichkeit eine erforderliche Mehrheit findet.

Nach diesen Maßstäben ist die dem Bürgerbegehren angefügte Begründung unvollständig und irreführend, so dass die beachtliche Gefahr einer Verfälschung des Bürgerwillens vorliegt.

1. Mit der Begründung des Bürgerbegehrens wird fälschlicherweise der Eindruck erweckt, dass durch eine Zustimmung zu diesem Begehren der Abriss des F... und des Wohnblocks am S... unterbunden werden könne, obwohl dies weder von der Fragestellung selbst umfasst ist, noch Folge des Bürgerbegehrens wäre.

a. Entgegen der Auffassung der Kläger ist für den durchschnittlichen Adressaten bereits nicht erkennbar, dass er weder über ein unmittelbar geltendes Veräußerungsverbot noch über eine unmittelbar geltende Verwendung öffentlicher Mittel abstimmt, sondern lediglich über Ziele und Zwecke der Sanierung, die als Grundsätze in einem Sanierungsgebiet gelten sollen. Zwar wird in der zur Abstimmung gestellten Frage ausdrücklich darauf hingewiesen, dass „Grundsätze“ zur Abstimmung gestellt würden. Von einem durchschnittlichen Bürger kann jedoch nicht erwartet werden, dass er den pauschalen Verweis auf „Grundzüge“ mit der rechtlichen Bedeutung von Zielen und Zwecken der Sanierung im Sinne des § 140 Nr. 3 BauGB gleichsetzt. Ferner wird ein objektiver Adressat die Bezugnahme auf das Sanierungsgebiet in der Fragestellung lediglich als räumliche Eingrenzung auffassen. Auch die nachfolgenden Forderungen in Ziffer 1 und Ziffer 2 des Bürgerbegehrens führen nicht dazu, deutlich zu machen, dass lediglich über Ziele und Zwecke der Sanierung abgestimmt werden soll, da diese die genannte Einschränkung nicht erwähnen.

b. Die Forderungen in Ziffer 2 des Bürgerbegehrens beziehen sich ausweislich des Wortlauts nur auf die Verhinderung des Abrisses der erwähnten Gebäude mit öffentlichen Fördermitteln und städtischen Eigenanteilen. Daneben bliebe ein vollständig privat finanzierter Abriss, ein Abriss mit solchen Mitteln, die im Haushalt der L... speziell für diesen Zweck vorgesehen werden – und somit weder Fördermittel, noch Eigenanteile sind –, oder eine Kreditaufnahme durch die L... zur Finanzierung des Abrisses möglich. Auch zielt das Bürgerbegehren in Ziffer 1 lediglich darauf ab, den Verkauf der erwähnten Grundstücke zu verhindern. Andere Gestaltungen, die nicht die Eigentumsverhältnisse berühren, etwa eine Vermietung oder Verpachtung blieben unberührt.

Ausweislich der Begründung des Bürgerbegehrens wird dem Bürgers jedoch suggeriert, mit seiner Unterschriftleistung könne er dauerhaft den Abriss der genannten Gebäude verhindern. Zu diesem Missverständnis führt bereits die gewählte Einleitung („Sie als Bürgerinnen und Bürger haben es in der Hand!“) sowie die Feststellung, dass mit dem F... und dem Wohnblock am S... „Potentiale für eine sozialverträgliche, zukunftsweisende und generationengerechte Weiternutzung des Bestands“ bestünden. Der verständige Bürger wird diese Aussagen im Kontext mit Satz 2 der Ziffer 2 verstehen, namentlich, dass die (vorhandenen) Fördermittel vorrangig für eine Entwicklung gerade dieser Grundstücke eingesetzt werden sollen. Hierfür spricht auch die Verwendung des Begriffes „Weiternutzung“, der zumindest aus der Perspektive eines objektiven Dritten eine bauliche Erhaltung zwangsläufig umfasst. Der Einwand der Kläger, es sei ersichtlich, dass ein Abriss nicht verhindert werde, sondern die Potentiale des Bestandes lediglich Beachtung finden sollten und es im Kern um eine Nachhaltigkeitsfrage geht, verfängt demgegenüber nicht. Abgesehen davon, dass bezweifelt werden kann, dass einem objektiven Dritten verständlich ist, was unter dem nicht näher erläuterten Begriff „Beachtung der Potentiale des Bestandes“ zu verstehen sein soll, findet sich diese Zielerichtung gerade nicht in der Begründung wieder. Zum einen findet sich in der gesamten Begründung nicht der Terminus „Nachhaltigkeit“. Zum anderen enthält die Begründung – wie bereits dargelegt – nicht die Einschränkung, dass der vorhandene Bestand lediglich beachtet, sondern gerade weitergenutzt und – ausweislich der Fragestellung – auch weiterentwickelt werden soll. Ein verständiger Bürger geht daher davon aus, dass er mit seiner Stimmabgabe die Erhaltung des Bestands der genannten Gebäude und ihre Weiterentwicklung bewirken und einen Abriss endgültig verhindern könnte. Diese Inkongruenz zwischen suggerierter Zielsetzung und tatsächlichem Umfang der Fragestellung birgt die Gefahr, dass ein Bürger gerade deswegen zur Stimmabgabe bewegt wird, weil er – irrtümlich – meint, mit seiner Unterschrift den Abriss der Gebäude endgültig verhindern zu können.

Ferner muss ein verständiger Bürger auch aufgrund der gewählten Formulierung davon ausgehen, dass durch das implementierte Verkaufsverbot der Erhalt der beschriebenen Gebäude ermöglicht und ein Abriss verhindert wird. Insoweit steht die Formulierung im Kontext mit der davor stehenden Aussage, dass die betreffenden Gebäude (F...) Potential für eine „Weiternutzung des Bestands“ bieten. Ein objektiver Adressat geht daher aufgrund der engen Verknüpfung der Sätze davon aus, dass auch das Verkaufsverbot einen Abriss dieser Gebäude verhindert. Dieses ist jedoch gerade nicht der Fall: Ein Abriss bliebe auch dann möglich, wenn die Grundstücke im Eigentum der Stadt Potsdam oder der von ihr kontrollierten Gesellschaften verblieben.

Die Begründung ist auch deswegen irreführend, weil sie suggeriert, dass allein durch das Bürgerbegehren der Abriss der in Frage stehenden Gebäude verhindert werden könnte, obwohl diesem Vorhaben rechtliche Hindernisse entgegenstehen, die nicht ohne die Mitwirkung der Stadtverordnetenversammlung P... beseitigt werden könnten. Eine Verhinderung des vollständigen Abrisses der Gebäude widerspricht den bereits durch die Beschlüsse der Stadtverordnetenversammlung gefassten Sanierungszielen. Insbesondere hat die Stadtverordnetenversammlung mit Beschluss vom 3. Mai 2006 beschlossen, dass anstelle des Wohnblocks nördlich der N... (W...) langfristig ein Karree mit Wohnfunktion auf dem historischen Baufeld entstehen solle. Zudem sollen keine großflächigen Blickstrukturen, sondern kleinteilige Baukörper mit hoher architektonischer Qualität angestrebt werden. Es soll eine abschnittsweise Umsetzung von kleinteilig differenzierter Bebauung (Stadthäuser) mit individueller Gestaltung angestrebt werden, wobei die Gebäudehöhen mit drei bis fünf Geschossen denkbar wären. Darüber hinaus ergänzte die Stadtverordnetenversammlung diesen Beschluss am 1. September 2010, indem sie festlegte, dass insbesondere eine Wiederannäherung an den historischen Stadtgrund- und -aufriss in der Gestalt vor 1945 erfolgen solle und Grundlage des Wideraufbaus der historische Stadtgrundriss sein soll. Diesen Zielen werden aber weder das F... noch der Wohnblock am S... gerecht, die gerade nicht dem, historischen Stadtgrundriss vor 1945 entsprechen und auch einer kleinteiligen, differenzierten Bebauung entgegenstehen.

2. Zudem wird erweckt die Begründung des Bürgerbegehrens fälschlicherweise den Eindruck, dass durch eine Zustimmung zu diesem Begehren die Veräußerung von Grundstücken im Sanierungsgebiet unterbunden werden könnte, obwohl dem erhebliche rechtliche Hindernisse entgegenstehen.

Entgegen der dem Bürger suggerierten Vorstellung ist ein Unterlassen des Verkaufs der Grundstücke gerade nicht ohne weiteres möglich. Zum einen ist die Sanierungsträger P... ausweislich § 6 des Treuhändervertrags an das Privatisierungsgebot gebunden. Nach § 6 des Vertrags erwirbt der Sanierungsträger die Grundstücke mit dem Ziel, sie nach Durchführung der Ordnungs- und/oder Baumaßnahmen auf der Grundlage der Grundsätze der behutsamen Stadterneuerung nach § 159 und § 89 BauGB an Dritte zu veräußern. Dritte im Sinne dieser Klausel können nur andere Rechtspersönlichkeiten als der Sanierungsträger und die L... sein. Zwar besteht grundsätzlich die Möglichkeit, diesen Vertrag anzupassen. Allerdings erfolgt zum anderen gemäß § 7 des Treuhändervertrags die Bewirtschaftung der Grundstücke unter Beachtung der Sanierungsziele. Zu diesen zählt nach dem Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 1. September 2010 aber auch, dass die Möglichkeit bestehen soll, dass insbesondere auch Bauherren und Bauherrengemeinschaften – Potsdamer Bürger – an geeigneten Stellen in dem Gebiet Eigentümer und Nutzer werden können. An diese Sanierungsziele ist auch die Stadtverordnetenversammlung der L... grundsätzlich gebunden, so dass das Bürgerbegehren selbst eine vollständige Verhinderung der Grundstücksveräußerung zumindest nicht ohne Mitwirkung der Stadtverordnetenversammlung durchsetzen könnte.

3. Darüber hinaus erweckt die Formulierung des Bürgerbegehrens die irrtümliche Vorstellung, dass eine alternative Verwendung bereits bewilligter Fördermittel (Umwidmung) durch die L... möglich wäre, obwohl hierüber nur das Land Brandenburg als Fördermittelgeber entscheiden könnte.

a. Entgegen der Auffassung der Kläger muss ein verständiger Adressat des Bürgerbegehrens davon ausgehen, dass die Forderung in Ziffer 2 eine Umwidmung von Fördermitteln umfasst. Dies folgt bereits aus dem Wortlaut: Aufgrund der Formulierung, dass öffentliche Mittel nicht zum Erwerb und Abriss des Hotels „M...“ und des Abrisses des Wohnblocks am S... und des F... verwendet werden solle und „diese“ Finanzmittel vorrangig zur Entwicklung eingesetzt werden sollen, muss ein objektiver Adressat davon ausgehen, dass hiermit eine Verwendung der bereits vorhandenen Mittel zur Entwicklung statt zum Abriss gemeint ist. Ein verständiger Adressat geht bereits aufgrund der Bezugnahme des Satzes 2 durch den Verweis auf „diese“ Finanzmittel davon aus, dass solche im Sinne des Satzes 1 gemeint sind. Diese Bezugnahme ist auch als umfassend verstehen, d.h., dass sowohl öffentliche Fördermittel als auch städtische Eigenanteile erfasst werden. Der Bürger wird der Forderung gerade nicht entnehmen können, dass die in Satz 1 und Satz 2 genannten Mittel unterschiedliche sein sollen.

b. In Folge dessen wird dem zur Abstimmung berufenen Bürger suggeriert, dass eine einfache alternative Verwendung der vorhandenen Mittel zur Entwicklung der Grundstücke rechtlich möglich ist. Insoweit droht eine Verfälschung des Bürgerwillens, indem der Abstimmende irrtümlich annehmen muss, über eine einfache Umverteilung abzustimmen. Diese begegnet jedoch ebenfalls erheblichen rechtlichen Schwierigkeiten und ist allein durch die Stadtverordnetenversammlung der L... ohne Mitwirkung des Landes Brandenburg nicht zu gewährleisten.

Grundsätzlich wird eine Förderung für eine städtebauliche Gesamtmaßnahme gewährt (vgl. Ziffer 3.1 der Städtebauförderungsrichtlinie 2015). Diese können Sanierungsmaßnahmen, Stadtumbaumaßnahmen, Maßnahmen der Sozialen Stadt, Maßnahmen Aktive Stadtzentren und andere sein, die in fest umgrenzten Gebieten (Förderkulissen) liegen und die zur integrierten Behebung städtebaulicher und sozialer Missstände, zur städtebaulichen Neuordnung oder zur Behebung von städtebaulichen Funktionsverlusten mit einer konkreten Zielsetzung gemeinsam durch Stadt, Land und Bund gefördert werden. Der Umsetzungsplan stellt alle Vorhaben einer Gesamtmaßnahme dar, die mit den schätzungsweise zur Verfügung stehenden Städtebaufördermitteln innerhalb eines definierten Dreijahreszeitraums umgesetzt werden sollen (vgl. Ziffer 2 der Städtebauförderungsrichtlinie 2015). Die gewährten Fördermittel sind grundsätzlich für den Zuwendungsgegenstand im Rahmen des Umsetzungsplans zu verwenden. Findet eine diesem entgegenstehende Verwendung statt, ist grundsätzlich eine Umwidmung der Fördermittel notwendig. Diese kann jedoch allein der Fördermittelgeber vornehmen.

Mit Bescheid vom 13. November 2015 bewilligte das Land B... der Stadt P... eine Zuwendung für die Durchführung der Maßnahme „SG S...“. Diesem Bescheid lag der Bescheid vom 7. Dezember 2015 zugrunde, welcher die im Umsetzungsplan 2012 aufgeführten Einzelvorhaben dem Grunde nach bestätigte: Hierzu zählten als Einzelvorhaben auch der Abriss des Gebäudes der F... und des Wohnblocks am S... (Nr. 0... des Umsetzungsplans, Anlage 2.4). Nach Ziffer A.1.7 der Nebenbestimmungen zur Bestätigung des Umsetzungsplans sind zuwendungsfähig diejenigen Ausgaben, die der Gemeinde durch die Vorbereitung und Durchführung der städtebaulichen Gesamtmaßnahmen entstehen. Dementsprechend erfasst die mit dem Förderbescheid geförderte städtebauliche Gesamtmaßnahme auch den Abriss der Gebäude der F... und des Wohnblocks am S... . Sollte hierauf verzichtet und die Gebäude stattdessen mit denselben Mitteln erhalten werden ist dies eine wesentliche Änderung des Zuwendungszwecks und bedarf daher einer Entscheidung des Fördermittelgebers.

III. Schließlich genügt der Kostendeckungsvorschlag des Bürgerbegehrens nicht den an einen solchen zu stellenden Anforderungen nach § 15 Abs. 1 Satz 4 BbgKVerf. Nach dieser Norm muss das Bürgerbegehren die zur Entscheidung zu bringende Frage, eine Begründung und einen nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschlag zur Deckung der voraussichtlichen Kosten der verlangten Maßnahme im Rahmen des Gemeindehaushalts enthalten.

Sinn und Zweck dieses Erfordernisses ist es, den Bürgern die Verantwortung in finanzieller Hinsicht vor Augen zu führen, die mit der ihnen zukommenden Sachentscheidungsbefugnis einhergeht. Es ist Folge der direktdemokratischen Entscheidungsbefugnis, dass der zur Abstimmung befugte Bürger eine Mitverantwortung für die Vorschläge des Kostenausgleichs und für die Beurteilung der Kostenfolge übernimmt (vgl. nur OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 20. September 2006 – 2 LB 8/06, juris Rn. 67; Schumacher, in: Schumacher/Augustesen/Benedens u.a., Kommunalverfassungsrecht Brandenburg, Stand: 35. EL Juli 2016, § 15 Ziffer 10.1). Was unter dem Begriff Kosten zu verstehen ist und inwieweit auch Folgekosten zu berücksichtigen sind, wird in der Rechtsprechung nicht einheitlich beantwortet. Zwar verzichtet die Rechtsprechung bei kassatorischen Begehren oder bei Begehren, die sich gegen den Verkauf gemeindlichen Vermögens richten, zum Teil auf einen Kostendeckungsvorschlag (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 19. März 2004 – 15 B 522/04, juris Rn. 16 f.). Allerdings wird ein Kostendeckungsvorschlag zutreffend nur dann als entbehrlich erachtet, wenn die beantragte Maßnahme, keine Kosten- oder Einnahmeausfälle verursacht (OVG Lüneburg, Beschluss vom 24. März 2000 – 10 M 986/00, juris Rn. 8; VG Oldenburg, Beschluss vom 21. Februar 2005 – 2 B 392/05, juris Rn. 9). Zwangsläufige Folgekosten, wie etwa der Verzicht auf Einnahmen und die Kosten einer erzwungenen Alternativmaßnahme sind zu berücksichtigen (vgl. VGH Hessen, Beschluss vom 18. März 2009 – 8 B 528/09, juris Rn. 54). Ist ein Deckungsvorschlag erforderlich, so reichen allgemeine Hinweise nicht aus. Es muss vielmehr eine mit realistischen Erwartungen begründete Prognose erfolgen, an die jedoch keine allzu hohen Anforderungen zu stellen sind. Es greift zu kurz, lediglich die unmittelbar mit der seitens des Bürgerbegehrens verfolgten Forderung anfallenden Kosten als Teil eines ausreichenden Kostendeckungsvorschlags anzusehen. Eine Auslegung muss sich vielmehr am Sinn und Zweck des Kostenbegriffs in § 15 BbgKVerf orientieren. Hiernach muss – selbst nach der restriktiven Rechtsprechung – ein Zurechnungszusammenhang zu der verlangten Maßnahme bestehen (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 19. März 2004 – 15 B 522/04, juris Rn. 23 ff.).

Vor diesem Hintergrund sind entgegen der Auffassung der Kläger auch Angaben zu den Kosten von Sanierungs- und Unterhaltungsmaßnahmen erforderlich. Zum einen muss – wie soeben dargelegt – ein verständiger Bürger den Erhalt der in Frage stehenden Gebäude als diejenige Folge ansehen, die durch das Bürgerbegehren bewirkt wird. Zum anderen aber sind Angaben deswegen erforderlich, weil im Rahmen des Kostendeckungsvorschlags auch auf Einnahmen aus zukünftigen Miet- und Pachtverhältnissen abgestellt wird. Insoweit machen die Initiatoren sowohl die Erhaltung der Gebäude als auch ihre Weiternutzung zu einem Teil des Kostendeckungsvorschlags. Wenn aber das Bürgerbegehren auf derartige Einnahmen abstellt und der Bürger sie ausweislich der Formulierung erwarten kann, so muss er aber auch, um der ihm insoweit zukommenden Verantwortung für die finanziellen Folgen seiner direktdemokratischen Mitwirkung gerecht werden zu können darüber informiert werden, in welcher Höhe Einnahmen zu erwarten wären oder dass für diese Einnahmenerzielung weitere finanzielle Aufwendungen zwingend erforderlich sind. Hier fehlt es jedoch überhaupt schon an einer Erwähnung dieser Kosten, geschweige denn an einer ansatzweisen Bezifferung. Dies gilt insbesondere dann umso mehr, wenn einem verständigen Bürger bewusst ist, dass die in Frage stehenden Gebäude in ihrem derzeitigen Zustand nicht ohne weiteres zu vermieten oder zu verpachten sind. Gerade mit Blick auf das offensichtlich sanierungsbedürftige Fachhochschulgebäude liegt es für jeden verständigen Bürger auf der Hand, dass eine Vermietung und Verpachtung zu marktüblichen Konditionen höchst zweifelhaft ist. Dementsprechend müsste ihm zu einer realistischen Einschätzung der finanziellen Folgen seines Handelns entweder zumindest die Größenordnung der derzeit zu erwartenden Miet- und Pachteinnahmen offen gelegt oder dargelegt werden, für welche Nutzungen überhaupt Einnahmen denkbare wären oder aber die Kosten derjenigen Maßnahmen, die vorgenommen werden müssten, um zukünftig marktübliche Miet- und Pachteinnahmen zu erzielen, aufgezeigt werden. Dies ist jedoch nicht erfolgt.

C. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. § 709 Satz 1 und Satz 2 der Zivilprozessordnung (ZPO).

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstands wird auf 15.000,00 Euro festgesetzt, § 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes (GKG) und Ziffer 22.6 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (vgl. NVwZ 2004, 1327).