Sport- und Erholungszentrum (SEZ); Veränderungssperre, Planaufstellung, Sicherungsbedürfnis; Mindestmaß an konkreter Planung, positives Planungskonzept; unerreichbares Planungsziel, unbehebbarer Planungsmangel, reine Negativplanung; Planerfordernis; Abwägungsgebot; Festsetzung eines Flächenanteils für Wohngebäude, die mit Mitteln der sozialen Wohnraumförderung gefördert werden könnten; "Berliner Modell der kooperativen Baulandentwicklung"; Gemeindebedarfsfläche "Schule", Änderung der Schulstufe in der Planungsbegründung, weiterführende Schule statt Grundschule; Verlängerung der Veränderungssperre; nochmalige Verlängerung der Veränderungssperre, besondere Umstände

Der Normenkontrollantrag und der hilfsweise gestellte Feststellungsantrag werden zurückgewiesen.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Antragsteller wendet sich gegen eine Veränderungssperre für sein Grundstück, die zweimal verlängert worden ist, zuletzt bis zum 21. Dezember 2018.

Er ist Eigentümer des Grundstücks L... Allee in Berlin (Gemarkung F..., Flur, Flurstück ), das er im September 2003 vom Liegenschaftsfonds Berlin erworben hat. Das Grundstück ist etwas mehr als 4,75 ha groß und grenzt im Süden an die L... Allee, im Osten an die D... Straße, im Norden an den Volkspark F... und im Westen ebenfalls an den Volkspark F... sowie an die L...straße. Es ist mit dem Gebäudekomplex „SEZ“ (Sport- und Erholungszentrum) bebaut.

Nachdem im Jahr 2013 der Antragsteller mehrere Bauvorbescheidsanträge gestellt hatte, leitete zunächst das Bezirksamt Friedrichshain-Kreuzberg ein Bebauungsplanverfahren ein. Die Planungen sahen vor, das Grundstück gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 9 BauGB als Fläche mit dem besonderen Nutzungszweck „Sport und Erholung“ festzusetzen. Im September 2014 beantragte der Antragsteller einen Vorbescheid für das Vorhaben „Neubebauung SEZ-Gelände Errichtung Wohnbebauung in Mischform, Sport + Kultureinrichtung/ Gastro+Shop+Gewerbe“, u.a. mit einem 20-geschossigen Gebäude an der Ecke L... Allee / D... Straße und sich entlang der jeweiligen Straße anschließender gestaffelter 10- und 8-geschossiger Bebauung (in der D... Straße auch 6-geschossig). Der Antrag stellte drei Einzelfragen zur Zulässigkeit des Vorhabens nach § 34 BauGB. Die Entscheidung darüber stellte das Bezirksamt im Dezember 2014 für zwölf Monate zurück. Die Entscheidung über einen Nachtrag vom August 2015, der u.a. ein 12-geschossiges Eckgebäude vorsah und über einen weiteren Nachtrag vom Oktober 2015 setzte es bis 23. Dezember 2015 aus.

Im November 2015 wies die Senatsverwaltung das Bezirksamt an, die Schaffung von mehr als 200 Wohneinheiten vorzusehen. Der Bezirk lehnte das ab und hielt an seiner Planung einer Sondernutzungsfläche für Sport und Erholung fest. Daraufhin zog die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Umwelt das Bebauungsplanverfahren unter Berufung auf § 7 Abs. 1 Satz 4 AGBauGB i.V.m. § 13a Abs. 1 AZG an sich. Zur Begründung gab sie an, es bestünden dringende Gesamtinteressen Berlins, einen neuen Wohnungsbaustandort mit mehr als 200 Wohneinheiten zu schaffen und Wohnungen mit Mitteln des öffentlich geförderten Wohnungsbaus unter Anwendung des „Berliner Modells der kooperativen Baulandentwicklung“ herzustellen.

Am 1. Dezember 2015 fasste die Senatsverwaltung einen neuen Aufstellungsbeschluss (ABl. S. 2754) für das Grundstück des Antragstellers sowie Teilflächen der L.... Dem lag ein Vermerk vom 26. November 2015 zugrunde. Danach sollte ein Standort für Mischnutzungen mit hohem Wohnanteil und integrierten Sport- und Freizeiteinrichtungen sowie ein Grundschulstandort geschaffen werden. Dazu sollten die überbaubaren Flächen des Plangebiets neu definiert und Teile der Außenbereichsflächen als Bauflächen festgesetzt werden. Entlang der Hauptverkehrsstraßen D... Straße und L... Allee sollte ein Mischgebiet gemäß § 6 BauNVO und auf den lärmabgewandten Flächen ein allgemeines Wohngebiet gemäß § 4 BauNVO festgesetzt werden. Im Nordwesten des Plangebietes sollte in unmittelbarer Nachbarschaft zum vorhandenen Sportplatz eine Grundschule entstehen, nördlich des Schulstandortes eine öffentliche Grünfläche mit der Zweckbestimmung „öffentliche Parkanlage“ festgesetzt werden. Die Flächen mit den Nutzungsarten und Angaben der Unter- und Obergrenzen der in Betracht kommenden geplanten Vollgeschosszahlen für die Gebäude im allgemeinen Wohngebiet (vier Vollgeschosse) und im Mischgebiet (entlang der L... Allee sechs bis sieben Vollgeschosse, dahinter zwei Vollgeschosse, an der Ecke zur D... Straße sieben bis zehn, sodann entlang der D... Straße zunächst sieben bis acht und anschließend bis zur Nordgrenze des Grundstücks vier bis fünf Vollgeschosse) waren auf einer Arbeitskarte vom 30. November 2015 farblich markiert.

Am 4. Dezember 2015 erließ die Senatsverwaltung die Verordnung über die streitige Veränderungssperre. Sie wurde am 12. Dezember 2015 veröffentlicht (GVBl. S. 455) und sollte bis zum 22. Dezember 2016 gelten (§ 1 der Verordnung).

In der Begründung hieß es u.a., Ziel des Bebauungsplans sei es, auf dem Grundstück L... Allee die planungsrechtlichen Voraussetzungen insbesondere für neuen Wohnraum - unter Anwendung des „Berliner Modells der kooperativen Baulandentwicklung“ - zu schaffen, außerdem für soziale Infrastruktureinrichtungen und für gemischte Nutzungen, einschließlich Sport- und Freizeitnutzungen. Die geplante Bebauung solle sich in Höhe und Kubatur den Blockkanten der angrenzenden Bebauung, insbesondere auf der jeweils gegenüberliegenden Straßenseite, anpassen. Für das von der Veränderungssperre betroffene Grundstück habe der Eigentümer in der Vergangenheit die unterschiedlichsten Nutzungsvorstellungen umsetzen wollen. Zuletzt habe er am 24. September 2014 einen Vorbescheid beantragt, den er in einem Nachtrag vom 12. August 2015 konkretisiert habe. Antrag und Nachtrag seien - ebenso wie ein weiterer Antrag und Nachtrag - vom Bezirksamt zurückgestellt worden, weil sie nicht der bezirklichen Planung entsprächen. Sie widersprächen aber auch der aktuellen geänderten Planung nach dem geänderten Aufstellungsbeschluss. Die Verwirklichung der beantragten Bauabsichten stehe einer geordneten städtebaulichen Entwicklung entgegen. Daraus ergebe sich das Sicherungsbedürfnis. Das Bebauungsplanverfahren könne bis zum Ablauf der Zurückstellungsfrist nicht abgeschlossen werden. Daher sei zur weiteren Sicherung der Planung der Erlass der Veränderungssperre erforderlich gewesen. Ihre Dauer berücksichtige den abgelaufenen Zeitraum seit der Zurückstellung. Die Zwei-Jahres-Frist beginne daher am 23. Dezember 2014. Die Veränderungssperre trete danach gemäß § 14 BauGB spätestens am 22. Dezember 2016 außer Kraft.

Im Bebauungsplanverfahren erfolgte vom 15. September 2016 bis zum 19. Oktober 2016 die frühzeitige Beteiligung der Behörden und Träger öffentlicher Belange. Die Senatsverwaltung erstellte dann zum 4. November 2016 als Entwurf zur frühzeitigen Beteiligung der Öffentlichkeit eine Begründung zum Bebauungsplan 2-43, die 133 Seiten umfasste und im Internet veröffentlicht wurde.

Mit Verordnung vom 8. November 2016 (GVBl. S. 863; VVG Bd. VI, Bl. 376) verlängerte der Antragsgegner die Veränderungssperre bis zum 22. Dezember 2017. Die Begründung führte aus, Ziel des Bebauungsplans sei die Schaffung einer Wohnbebauung mit einem Anteil an mietpreis- und belegungsgebundenem Wohnraum von 25 %, integrierten Sport- und Freizeiteinrichtungen, die in der Größe etwa dem damaligen Umfang entsprechen sollten, sowie Einzelhandels- und Gewerbenutzungen zu sichern. Das bedeute, dass die überbaubaren Flächen im Plangebiet insgesamt für eine geordnete städtebauliche Entwicklung neu definiert werden sollten. Zusätzlich sei ein Standort für eine Fläche für Gemeinbedarf mit der Zweckbestimmung „Schule“ vorgesehen. Für diesen Standort und für Teile der Wohnbebauung würden Flächen überplant, die bisher dem Außenbereich gemäß § 35 BauGB zuzuordnen seien. Die vom Antragsteller beantragten Vorhaben und weitere von ihm gegenüber dem Antragsgegner und in der Presse geäußerte Planungsabsichten stünden weiterhin den Zielen der Planung entgegen. Das Bebauungsplanverfahren könne bis zum Ablauf der Veränderungssperre nicht abgeschlossen werden. Daher sei zur weiteren Sicherung der Planung die Verlängerung der Veränderungssperre um ein Jahr erforderlich. Die Festsetzung des Bebauungsplans sei vor Ablauf der Verlängerung vorgesehen.

Im Bebauungsplanverfahren fand in der Zeit vom 14. November bis zum 13. Dezember 2016 eine frühzeitige Beteiligung der Öffentlichkeit statt. Vom 20. Oktober bis zum 24. November 2017 folgte die Beteiligung der Behörden und sonstiger Träger öffentlicher Belange nach § 4 Abs. 2 BauGB.

Mit Verordnung vom 23. November 2017 (GVBl. S. 669) verlängerte der Antragsgegner die Veränderungssperre weiter bis zum 21. Dezember 2018. Die Begründung führte aus, es seien besondere Umstände im Sinne von § 17 Abs. 2 BauGB gegeben. Für die weiteren Verfahrensschritte im Bebauungsplanverfahren sei es unerlässlich gewesen, eine stadtplanerische und vermessungstechnische sowie - für das Erstellen des Umweltberichts - eine landschaftsplanerische Bestandsaufnahme auf dem Grundstück vorzunehmen. Trotz Bemühungen des Plangebers habe eine einvernehmliche Begehung des Grundstücks mit dem Eigentümer nicht vereinbart werden können. Daher habe zum Weiterführen des Bebauungsplanverfahrens eine Duldungsanordnung nach § 209 Abs. 1 BauGB durchgesetzt werden müssen, die der Eigentümer angefochten habe. Zudem habe er für alle mit dem Bebauungsplanverfahren befassten Mitarbeiter ein Hausverbot für das Gebäude des SEZ und das gesamte Grundstück ausgesprochen. Aus formalen Gründen habe die erste Duldungsanordnung vom 14. Dezember 2016 durch die Anordnung vom 6. Februar 2017 mit Ergänzung vom 14. Februar 2017 ersetzt werden müssen. Dagegen habe der Eigentümer um gerichtlichen Rechtsschutz nachgesucht. Erst nach Abschluss der Gerichtsverfahren habe am 4. und 5. April 2017 sowie am 9. Mai 2017 - mit einer Verzögerung um fast ein Jahr - die Begehung für die stadtplanerische und landschaftsplanerische Bestandsaufnahme sowie für die Vermessung durch den öffentlich bestellten Vermessungsingenieur erfolgen können. Nur auf dieser Grundlage habe der Reinplan erstellt und hätten weitere Verfahrensschritte, wie z.B. die Erarbeitung des Umweltberichts, unternommen werden können. Vom 14. November bis 13. Dezember 2017 erfolge die Beteiligung der Behörden und Träger öffentlicher Belange gemäß § 4 Abs. 2 BauGB. Parallel dazu werde die öffentliche Auslegung gemäß § 3 Abs. 2 BauGB vorbereitet, um das Verfahren zügig zum Abschluss bringen zu können.

Der Eigentümer habe am 10. Juli 2017 zwei weitere Vorbescheidsanträge gestellt. Die beantragten Vorhaben hätten den beabsichtigten Planzielen widersprochen und seien aufgrund der Veränderungssperre abschlägig beschieden worden. Gegen die ablehnenden Bescheide sei kein Widerspruch erhoben worden.

Die Verfahrensverzögerung sei ungewöhnlich, in dieser Form für Bebauungsplanverfahren in Berlin bisher absolut untypisch und durch den Plangeber „nicht ursächlich zu verantworten“. Deshalb habe das Verfahren nicht vor Ablauf der Verlängerung der Veränderungssperre abgeschlossen werden können. Aus diesen besonderen Umständen ergebe sich das Erfordernis einer weiteren Verlängerung der Veränderungssperre bis zum 21. Dezember 2018.

Zum 26. April 2018 erstellte die Senatsverwaltung einen überarbeiteten Entwurf für den Bebauungsplan 2-43, dessen Begründung nunmehr 335 Seiten umfasste. Danach sollte die Aufstellung des Bebauungsplans auf die Entwicklung eines gemischt genutzten Gebietes mit hohem Wohnanteil zielen. Dies solle durch die Festsetzung von drei Flächen als allgemeines Wohngebiet (WA 1, WA 2 und WA 3) und zwei Flächen als urbanes Gebiet (MU 1 und MU 2) erreicht werden. Die textlichen Festsetzungen sahen u.a. vor, dass im allgemeinen Wohngebiet und auf der Teilfläche MU 1 des urbanen Gebietes nur Wohngebäude errichtet werden dürften, bei denen ein Anteil von mindestens 30 % der zulässigen Geschossfläche „mit Mitteln der sozialen Wohnraumförderung gefördert werden könnte“. Als Rechtsgrundlage der beabsichtigten Festsetzung war § 9 Abs. 1 Nr. 7 BauGB angegeben.

Vom 24. Mai bis 25. Juni 2018 wurde der Bebauungsplanentwurf unter Hinweis auf die verfügbaren Arten umweltbezogener Informationen öffentlich ausgelegt (Bekanntmachung vom 30. April 2018, ABl. S. 2357).

Schließlich hat der Senat von Berlin den Entwurf des Bebauungsplans 2-43 vom 26. April 2018 mit Deckblatt vom 24. August 2018 am 16. November 2018 beschlossen und vier Tage später dem Abgeordnetenhaus vorgelegt (AH-Drs. 18/1476). Dessen Hauptausschuss hat am 28. November 2018 mehrheitlich die Zustimmung zum Bebauungsplanentwurf empfohlen (AH-Drs. 18/1544). Die Einladung zur 35. Plenarsitzung am 13. Dezember 2018 um 10.00 Uhr sieht unter TOP 27 die Beschlussfassung des Abgeordnetenhauses zum Entwurf des Bebauungsplans 2-43 vor (vgl. Internetportal https://www.parlament-berlin.de/)

Mit seinem am 21. Dezember 2015 eingegangenen Normenkontrollantrag wendet sich der Antragsteller gegen die Veränderungssperre und ihre Verlängerungen.

Sie seien formell mangelhaft. Es fehlten „unterzeichnete und gesiegelte Fassungen der Verordnung zur Veränderungssperre und der Verordnungen zur Verlängerung“.

Außerdem erfülle die Planung nicht die Voraussetzungen für eine Sicherung durch die Veränderungssperre.

Der Aufstellungsbeschluss sei schon in formeller Hinsicht mangelhaft. Er sei nicht wirksam veröffentlicht worden. Es sei unklar, ob er am 1. Dezember 2015 oder am 3. Dezember 2015 gefasst worden sei. Das OVG habe sich in seinem Beschluss vom 3. April 2017 (- OVG 10 S 26.17 -, BA S. 4 f.) ohne nähere Prüfung und Begründung festgelegt.

In materieller Hinsicht handele sich bei dem Bebauungsplanverfahren um eine reine Negativplanung bzw. eine unzulässige Verhinderungsplanung, die das erforderliche Mindestmaß an positiven Planungsabsichten nicht erreiche. Die Senatsverwaltung formuliere im Aufstellungsbeschluss Planungsziele, die weitestgehend auch nach § 34 BauGB verwirklicht werden könnten.

Soweit es inhaltlich darum gehe, gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 7 und 8 BauGB Flächen für öffentlich geförderte Sozialwohnungen und Wohnungen für Personen mit besonderem Wohnbedarf zu schaffen, wäre eine entsprechende Festlegung in einem Plan mit erheblichen Entschädigungs- und Ausgleichszahlungen an den Eigentümer verbunden, die der Senat von Berlin nicht leisten wolle. Das „Berliner Modell der kooperativen Baulandentwicklung“ sei „rechtlich hochproblematisch“. Es handele sich um „ein - in keiner gesetzlichen Regelung vorgesehenes - reines Unterwerfungs- und Zwangsinstrument der Bauverwaltung nahezu ausschließlich in Berlin“ und käme einer „weitgehenden faktischen Enteignung“ des umfassenden Baurechts des Antragstellers gleich, das ihm nach § 34 BauGB zustehe. Außerdem könne die Anwendung des Berliner Modells „auch strafrechtlich“ relevant sein. Der Antragsteller verweist hierzu auf ein anwaltliches Gutachten von 2014.

Die Schule sei ohne jede Erwägung „quasi über Nacht ‚aus dem Hut gezaubert‘ worden“. Weder alternative Standorte auf öffentlichen Flächen noch die Möglichkeit der Erweiterung vorhandener Schulen seien geprüft worden. Die „Erfindung mit der Schule“ sei „Blendwerk und reines Blockierungsinstrument“ und im Übrigen „weder praktisch noch rechtlich durchführbar“. Der Antragsteller habe einen positiven Bauvorbescheid zum Ausbau des Brückengebäudes (an der L...straße) erhalten. Das Bauvorhaben führe u.a. dazu, dass das Erdgeschoss komplett geschlossen werde und damit die Zufahrtsmöglichkeit zum geplanten Schulstandort entfalle. Soweit mit dem Bebauungsplan die Durchfahrt offengehalten werden solle, fehle es an Erwägungen alternativer Erschließungsmöglichkeiten. Ohnehin könnten rechtlich private Grundstücksflächen für eine öffentliche Schule oder öffentliche Zwecke allgemein nicht umgewidmet bzw. letztlich enteignet werden, solange es hierzu Alternativen gebe, die das private, grundrechtlich geschützte Eigentum verschonten. Das sei hier der Fall, weil ein etwa 500 m entferntes städtisches Grundstück zur Verfügung stehe. Außerdem habe es schon Ende 2015 keinen Grundschulbedarf im Plangebiet gegeben und sei stattdessen im September 2016 eine weiterführende Schule vorgesehen worden. Damit sei die Gesamtplanung und die sie sichernde Veränderungssperre hinfällig geworden. Außerdem sei durch die für den geplanten Schulstandort notwendigen Ermittlungen und Prüfungen die Planung des Antragstellers für das gesamte Grundstück in unverhältnismäßiger Weise verzögert worden. Im Übrigen sei die für die Schule vorgesehene Grundstücksfläche „langfristig vermietet und unverkäuflich“.

Abgesehen von dem Schulstandort entspreche die Planung im Aufstellungsbeschluss von 2015 „1:1“ der zurückgestellten Bauvoranfrage des Antragstellers.

Hinzu komme, dass der gesamte Bebauungsplaninhalt in keiner Form die Bestandsgebäude berücksichtige. Obwohl es dem Antragsgegner in anhängigen Zivilprozessen um deren Weiterbetrieb gehe, sei die „Erhaltung des SEZ überhaupt nicht mehr Planungsziel“. Insoweit verhalte sich der Antragsgegner hier „überaus widersprüchlich und rechtsmissbräuchlich“.

Der Begründung der Veränderungssperre und den jeweiligen Begründungen der Verlängerungen fehle jede Auseinandersetzung mit der Rechtslage und Abwägung zwischen den Zielen und Inhalten des beabsichtigten Bebauungsplanes und der zurückgestellten Bauvoranfrage. Die Veränderung der Schulplanung finde in der Verlängerung der Veränderungssperre 2016 und in deren Begründung keine Erwähnung und Beachtung. Die zweite Verlängerung im Dezember 2017 sei außerdem nicht mit § 17 Abs. 2 BauGB vereinbar. Es lägen keine „besonderen Umstände“ im Sinne dieser Vorschrift vor. Insoweit habe allein der Antragsgegner die Planung vorwerfbar verzögert. Für die Vermessung des Außengeländes im hinteren Grundstücksteil hätte sich die Verwaltung bereits im Jahr 2016 oder Anfang 2017 mit entsprechenden Anordnungen Zugang zum Grundstück verschaffen können. Eine Veränderung der dortigen baulichen Gegebenheiten habe ohnehin zu keiner Zeit gedroht. Außerdem ermögliche die moderne Technik über Satellit und Drohnen „moderne Verfahren vom Schreibtisch des Planers aus“.

Außerdem sei die Veränderungssperre unter dem Einfluss der Senatsverwaltung für Finanzen „rechtsmissbräuchlich und aus sachfremden Gründen aufgestellt worden …, ohne dass die Voraussetzungen von §§ 14 ff. BauGB vorliegen“. Damit solle der „Eigentümer unter (unzulässigen) Druck“ gesetzt werden, um eine „‚Rekommunalisierung‘ des Grundstücks“ zu erreichen, und „dem Liegenschaftsfonds Gelegenheit zu geben, den Wiederkauf zu betreiben“. Dabei handele es sich um eine „offensichtlich verfahrensrelevante rechtswidrige Zusammenarbeit zwischen der Senatsverwaltung für die Finanzen und derjenigen für Stadtentwicklung“.

Der Antragsteller beantragt,

die Verordnung der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Umwelt über die Veränderungssperre 2-43/23 im Bezirk Friedrichshain-Kreuzberg, Ortsteil Friedrichshain, vom 4. Dezember 2015 (GVBl. 2015, S. 455), verlängert durch Verordnung über die Verlängerung der Veränderungssperre 2-43/23 im Bezirk Friedrichshain-Kreuzberg, Ortsteil Friedrichshain, vom 8. November 2016 (GVBl. 2016, S. 863), weiter verlängert durch Verordnung über die weitere Verlängerung der Veränderungssperre 2-43/23 im Bezirk Friedrichshain-Kreuzberg, Ortsteil Friedrichshain, vom 23. November 2017 (GVBl. 2017, S. 669) für unwirksam zu erklären,

hilfsweise festzustellen,

dass die Veränderungssperre 2-43/23 im Bezirk Friedrichshain-Kreuzberg, Ortsteil Friedrichshain, vom 4. Dezember 2015 (GVBl.2015, S.455) spätestens im September 2016 ihre Wirksamkeit verloren hat und nach § 17 Abs. 4 BauBG hätte spätestens im September 2016 aufgehoben werden müssen.

Der Antragsgegner beantragt,

die Anträge zurückzuweisen.

Die Veränderungssperre sei wirksam erlassen und verlängert worden. Sie erfülle die rechtlichen Anforderungen der §§ 14, 17 BauGB. Insbesondere habe bereits bei Erlass der Veränderungssperre ein ausgearbeitetes - umsetzbares und rechtmäßiges - Konzept für die geplante Nutzung des Plangebiets vorgelegen. Der Erlass sowie die weitere Verlängerung der Veränderungssperre seien erforderlich gewesen, um die Umsetzung dieses Konzepts zu sichern und um die Umsetzung wechselnder Nutzungskonzepte des Antragstellers zu verhindern, die der Planung entgegenstünden.

Bei Inkrafttreten der Veränderungssperre habe ein wirksamer und veröffentlichter Beschluss über die Aufstellung des Bebauungsplans vorgelegen. Die Veränderungssperre und ihre Verlängerungen seien zur Sicherung dieser Planung erforderlich gewesen.

Bei der Festsetzung der Veränderungssperre habe die Planung bereits das nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts erforderliche Mindestmaß dessen, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein sollte, erkennen lassen.

Das Planungskonzept habe auch keine schwerwiegenden Mängel aufgewiesen, die schlechterdings nicht behebbar wären und damit die Umsetzung der Planung endgültig verhindern würden. Soweit der Antragsteller Abwägungsfehler der Bebauungsplanung geltend mache, sei eine abwägungsfehlerfreie Entscheidung über den Bebauungsplan das Ergebnis des Bebauungsplanverfahrens und müsse nicht schon zu Beginn des Planungsprozesses beim Planaufstellungsbeschluss und bei Erlass der Veränderungssperre vorliegen.

Das vom Antragsteller beanstandete Berliner Modell der kooperativen Baulandentwicklung sei nicht Gegenstand des Normenkontrollverfahrens gegen die Veränderungssperre. Es bedürfe der Zustimmung des Vorhabenträgers, von der man ursprünglich auch ausgegangen sei, deren Fehlen aber nicht die Veränderungssperre in Frage stelle. Das Modell komme hier ohnehin nicht mehr zur Anwendung. Außerdem hingen Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 7 BauGB nicht davon ab. Hinsichtlich der Schulnutzung im Plangebiet reiche es für die Rechtmäßigkeit der Veränderungssperre aus, dass eine solche Festsetzung rechtlich nicht offensichtlich ausgeschlossen sei. Eine abwägungsfehlerfreie Entscheidung müsse auch insoweit erst Ergebnis des Bebauungsplanverfahrens sein. Bei Erlass der Veränderungssperre komme es noch nicht auf eine abwägungsfehlerfreie Planung an. Unerheblich sei auch, dass sich der räumliche Geltungsbereich der Veränderungssperre auf das Grundstück des Antragstellers beschränke.

Die Sicherung der Planung durch die Veränderungssperre sei erforderlich gewesen, weil der Antragsteller bauliche Veränderungen auf seinem Grundstück konkret geplant und entsprechende Vorbescheidsanträge eingereicht habe. Die von ihm vorgelegten Nutzungskonzepte entsprächen jedenfalls hinsichtlich des Schulstandortes und des Anteils an Sozialwohnbau nicht dem Planungskonzept des Antragsgegners. Dies habe die Umsetzung der Planung ohne den Erlass der Veränderungssperre gefährdet. Die Veränderungssperre diene gerade dazu, anderenfalls nach § 34 BauGB genehmigungsfähige Bauvorhaben zu verhindern, um die Umsetzung der Bauleitplanung zu sichern.

Fragen des Grundstückskaufvertrages seien getrennt von den städtebaulichen Fragestellungen zu betrachten und daher im Zusammenhang mit dem Bebauungsplanverfahren und der Veränderungssperre nicht von Bedeutung.

Die erste Verlängerung sei nach § 17 Abs. 1 Satz 3 BauGB zu Recht erfolgt, da das Bebauungsplanverfahren bis zum Ablauf der Geltungsdauer der Veränderungssperre nicht habe abgeschlossen werden können und die Voraussetzungen für ihren Erlass weiterhin fortbestanden hätten. Insbesondere sei das Sicherungsbedürfnis nach wie vor gegeben gewesen, da der Antragsteller weitere Nutzungsabsichten gegenüber dem Antragsgegner sowie in der Presse geäußert habe.

Aufgrund der besonderen Umstände des konkreten Planverfahrens sei auch die zweite Verlängerung der Veränderungssperre gemäß § 17 Abs. 2 BauGB erforderlich gewesen.Die für die Fortsetzung des Bebauungsplanverfahrens notwendigen vermessungstechnischen und landschaftsplanerischen Bestandsaufnahmen - einschließlich Artenschutz - seien mit einer Verzögerung von rund einem Jahr vorgenommen worden, weil der Antragsteller den beauftragten Büros keinen Zugang zu seinem Grundstück gewährt habe und die Bestandsaufnahmen erst nach Erlass einer Duldungsanordnung und dem erfolglosen Abschluss des dagegen gerichteten gerichtlichen Eilverfahrens des Antragsstellers hätten erfolgen können.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Streitakte (drei Bände) sowie die von dem Antragsgegner eingereichten Vorgänge (sieben Bände) Bezug genommen, die vorgelegen haben und - soweit wesentlich - Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen sind.

Der Normenkontrollantrag (I.) und der hilfsweise gestellte Feststellungsantrag (II.) haben keinen Erfolg.

I. Der zulässige Normenkontrollantrag ist unbegründet. Die angegriffenen Verordnungen über die Veränderungssperre und ihre Verlängerungen sind rechtmäßig.

1. Formelle Bedenken gegen die Verordnungen bestehen nicht. Zweifel an ihrer ordnungsgemäßen Ausfertigung bestehen nach den in der mündlichen Verhandlung vorgelegten beglaubigten Ausfertigungen der unterschriebenen Urschriften nicht. In den Vorgängen zum Verordnungserlass ist die Urschrift der Verordnungsurkunden deshalb nicht verblieben, weil die Ausfertigungsurkunden von Rechtsverordnungen dem Landesarchiv Berlin zur Aufbewahrung zu übersenden sind (§ 48 Satz 2 i.V.m. § 46 GGO II vom 8. September 2015, ABl. S. 2062).

2. Die Verordnung über die Veränderungssperre vom 4. Dezember 2015 begegnet auch keinen materiellen Bedenken.

Bei Inkrafttreten der Veränderungssperre am 13. Dezember 2015 gab es eine mit ihr zu sichernde „Planung“ im Sinne von § 14 Abs. 1 BauGB. Der Planaufstellungsbeschluss lag vor (a). Die mit ihm verfolgte Planung war bereits hinreichend konkret (b). Die Veränderungssperre war auch im Sinne von § 14 Abs. 1 BauGB „zur Sicherung“ dieser Planung erforderlich. Ihre Eignung als Sicherungsmittel scheitert nicht an einem im Wege planerischer Festsetzung unerreichbaren Ziel oder einem rechtlich schlechthin nicht behebbaren Mangel der Planung (c). Auch handelte es sich nicht um eine reine Negativplanung oder reine Verhinderungsplanung (d). Außerdem bestand ein Sicherungsbedürfnis (e).

a) Der Aufstellungsbeschluss ist ordnungsgemäß im Amtsblatt für Berlin (ABl. 2015 S. 2754) bekannt gemacht worden. Die Bekanntmachung weist insbesondere keine inhaltlichen Mängel auf. Das Ausfertigungsdatum des 1. Dezember 2015 ist in der Bekanntmachung zutreffend wiedergegeben. Es entspricht nicht nur dem Datum, an dem der Senator in dem Verfügungsentwurf vom 26. November 2015 (VVG Bd. II, Bl. 65) den Beschluss über die Planaufstellung (Verfügung zu 1.) und die Anordnung der Bekanntmachung (Verfügung zu 2.) grün gezeichnet hat (vgl. § 30 Abs. 1 Satz 2 GGO I vom 18. Oktober 2011, Abl. S. 2782), sondern auch - und das ist entscheidend - dem Tag und der ausgeschriebenen Monatsbezeichnung, die in der Beschlussurkunde neben der Ortsangabe „Berlin“ unmittelbar oberhalb der Unterschrift des Senators angegeben sind (VVG Bd. II, Bl. 60). Daran ändert sich nichts dadurch, dass auf der Beschlussurkunde außerdem handschriftlich oben rechts das Datum „03.12.2015“ eingetragen ist. Die o.a. Verfügung (VVG Bd. II, Bl. 65) über den Aufstellungsbeschluss stammt vom 1. Dezember 2015. Die Senatsverwaltung leitete den Beschluss bereits am folgenden Tag, dem 2. Dezember 2015, mit E-Mail um 11.02 Uhr (VVG Bd. II, Bl. 57) dem Landesverwaltungsamt zur Veröffentlichung weiter und erhielt, ebenfalls am 2. Dezember 2015, mit E-Mail um 14.13 Uhr (VVG Bd. II, Bl. 59) die Bestätigung, dass die Veröffentlichung für das Amtsblatt Nr. 50 am 11. Dezember 2015 vorgesehen sei. Danach besteht kein Zweifel, dass das Ausfertigungsdatum „1. Dezember 2015“ in der Veröffentlichung im Amtsblatt für Berlin inhaltlich zutrifft und das spätere Datum „03.12.2015“, das auf der Beschlussurkunde handschriftlich oben rechts eingetragen ist und zeitlich auf die Weiterleitung zur Veröffentlichung und die Bestätigung des Landesverwaltungsamtes folgt, nicht die Ausfertigung betreffen kann.

b) Die mit der Veränderungssperre geschützten Planungsabsichten des Antragsgegners waren hinreichend konkret.

Eine Veränderungssperre nach § 14 Abs. 1 BauGB darf nur erlassen werden, wenn die Planung, die sie sichern soll, ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll (st. Rspr., BVerwG, Beschluss vom 8. September 2016 - 4 BN 22.16 -, juris Rn. 5; Beschluss des Senats vom 29. März 2018 - OVG 10 S 41.16 -, juris Rn. 28 f., jeweils m.w.N.). Eine reine Negativplanung bzw. reine Verhinderungsplanung, die sich darin erschöpft, einzelne Vorhaben auszuschließen, und den Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans im Übrigen noch völlig offen lässt, reicht nicht aus. Die nachteiligen Wirkungen der Veränderungssperre wären – auch vor dem Hintergrund des grundrechtlichen Eigentumsschutzes nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG – unzumutbar, wenn sie zur Sicherung einer Planung dienen sollte, die sich in ihrem Inhalt noch in keiner Weise absehen lässt. Die Veränderungssperre schützt die künftige Planung, nicht aber lediglich die abstrakte Planungshoheit. Dieses Mindestmaß an konkreter planerischer Vorstellung gehört zur normativen Konzeption des § 14 BauGB. Nach § 14 Abs. 2 Satz 1 BauGB kann eine Ausnahme von der Veränderungssperre zugelassen werden, wenn öffentliche Belange nicht entgegenstehen. Ob der praktisch wichtigste öffentliche Belang, nämlich die Vereinbarkeit des Vorhabens mit der beabsichtigten Planung, beeinträchtigt ist, kann aber nur beurteilt werden, wenn die planerischen Vorstellungen der Gemeinde nicht noch völlig offen sind. Daraus folgt, dass das Mindestmaß an Vorstellungen, die vorliegen müssen, um eine Veränderungssperre zu rechtfertigen, zugleich geeignet sein muss, die Entscheidung der Genehmigungsbehörde zu steuern, wenn sie über die Vereinbarkeit des Vorhabens mit der beabsichtigten Planung zu befinden hat. Dasselbe gilt für das Gewicht, das dem mit der Veränderungssperre verfolgten Sicherungszweck beizumessen ist. Daher ist es grundsätzlich erforderlich, reicht aber auch aus, wenn die Gemeinde im Zeitpunkt des Erlasses einer Veränderungssperre zumindest Vorstellungen über die Art der baulichen Nutzung hat, sei es, dass sie einen bestimmten Baugebietstyp, sei es, dass sie nach den Vorschriften des § 9 Abs. 1 bis 2a BauGB festsetzbare Nutzungen ins Auge gefasst hat (BVerwG, Urteil vom 9. August 2016 - 4 C 5.15 -, juris Rn. 19; Beschluss des Senats vom 29. März 2018, a.a.O., Rn. 29, jeweils m.w.N.). Dabei genügt es nicht, wenn im Zeitpunkt des Aufstellungsbeschlusses lediglich einzelne der in § 9 BauGB angeführten Festsetzungsmöglichkeiten genannt werden, aber Vorstellungen dazu, wie diese Festsetzungsmöglichkeiten konkretisiert werden könnten, gefehlt haben (BVerwG, Beschluss vom 16. Dezember 2013 - 4 BN 18.13 -, juris Rn. 6). Ein bereits detailliertes und abgewogenes Planungskonzept kann jedoch nicht gefordert werden (BVerwG, Beschluss vom 10. Oktober 2007 - 4 BN 36.07 -, juris Rn. 3).

Diesen Anforderungen genügt die Planungskonzeption, die dem Planaufstellungsbeschluss vom 1. Dezember 2015 zugrunde liegt. Denn aus dem Vermerk vom 26. November 2015 (VVG Bd. II, Bl. 62 - 64) und der Arbeitskarte vom 30. November 2015 (VVG Bd. II, Bl. 61), auf denen der Aufstellungsbeschluss beruht, ergeben sich für das gesamte Plangebiet (Flurstück und Teilfläche des Flurstücks ) beabsichtigte Festsetzungen über die Art der Nutzung, die entweder den in der Baunutzungsverordnung vorgesehenen Baugebieten entsprechen, wie hier das allgemeine Wohngebiet (§ 4 BauNVO) und das Mischgebiet (§ 6 BauNVO), oder die nach § 9 Abs. 1 BauGB festsetzbare Nutzungen sind, wie hier die mit „Schule“ gekennzeichnete Fläche für Gemeinbedarf (§ 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB), die öffentliche Parkanlage (§ 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB) und die öffentliche Wegeverbindung (§ 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB). Darüber hinaus bestanden zum Zeitpunkt des Planaufstellungsbeschlusses schon Vorstellungen über das Maß der baulichen Nutzung im allgemeinen Wohngebiet und im Mischgebiet. In der Arbeitskarte vom 30. November 2015 ist jeweils die beabsichtigte Zahl der Vollgeschosse (§ 16 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO) für das allgemeine Wohngebiet und für die den Straßen abgewandte Teilfläche des Mischgebiets verzeichnet; für die beabsichtigte Zahl der Vollgeschosse auf den an den Straßen liegenden Teilflächen des Mischgebiets sind Unter- und Obergrenzen angegeben.

c) Die Eignung der Veränderungssperre zur Sicherung der Planung nach § 14 Abs. 1 BauGB fehlt hier nicht wegen im Wege planerischer Festsetzung nicht erreichbarer Ziele oder unbehebbarer Mängel der Planung.

Das Sicherungsbedürfnis verlangt keine vorweggenommene Normenkontrolle des künftigen Bebauungsplans (OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 4. April 2013 - 1 LB 7/12 -, juris Rn. 40; BayVGH, Urteil vom 3. November 2015 - 2 N 14.2790 -, juris Rn. 23, jeweils m.w.N.). Mögliche Mängel der Planung können der Wirksamkeit der Veränderungssperre nur entgegengehalten werden, wenn der beabsichtigte Bebauungsplan mit einem rechtlich schlechthin nicht behebbaren Mangel behaftet ist. Ein solcher Mangel liegt etwa vor, wenn der Bebauungsplan offensichtlich nicht im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB erforderlich ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. Februar 2014 - 4 BN 6.14 -, juris Rn. 3; Beschluss des Senats vom 29. März 2018 - OVG 10 S 41.16 -, juris Rn. 28 m.w.N.). Als Sicherungsmittel ungeeignet ist eine Veränderungssperre auch dann, wenn sich das aus dem Aufstellungsbeschluss ersichtliche Planungsziel im Wege planerischer Festsetzung nicht erreichen lässt (BVerwG, Beschluss vom 21. Dezember 1993 - 4 NB 40.93 -, juris Rn. 3), etwa wenn es sich um ein städtebaulich und planungsrechtlich unzulässiges Ziel handelt, welches auch nicht in zukünftigen Planungsschritten heilbar ist (OVG Schleswig-Holstein, a.a.O., Rn. 41).

Diese Voraussetzungen einer ausnahmsweise fehlenden Eignung der Veränderungssperre zur Sicherung der Planung sind hier nicht gegeben.

Dem in Aussicht genommene Bebauungsplan fehlt nicht offensichtlich das Planerfordernis nach § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB. Es ist gegeben, wenn der Bebauungsplan nach der planerischen Konzeption der Gemeinde erforderlich ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Juli 2017 – 4 BN 2.17 – juris Rn. 3; Beschluss des Senats vom 29. März 2018 - OVG 10 S 41.16 -, juris Rn. 32, jeweils m.w.N.). Dies ist nach den oben unter b) wiedergegebenen Erwägungen des Antragsgegners zum Aufstellungsbeschluss der Fall. Das Planerfordernis folgt nicht nur aus der beabsichtigten Festsetzung einer Gemeinbedarfsfläche mit der Zweckbestimmung „Schule“, sondern auch aus dem Planziel, die Höhe und Kubatur der geplanten Bebauung am Blockrand an die Bebauung auf der jeweils gegenüberliegenden Straßenseite anzupassen und dazu Obergrenzen für die Zahl der zulässigen Vollgeschosse vorzusehen. Eines Bebauungsplans bedarf außerdem die nach der Arbeitskarte vorgesehene Sicherung der Wohn- bzw. Mischgebietsnutzung für im Norden des Grundstücks liegende und derzeit noch unbebaute Flächen zwischen der vorgesehenen Gemeinbedarfsfläche und der D... Straße. Denn der Vermerk vom 26. November 2015 und ebenso das Verwaltungsgericht Berlin (Urteil vom 15. Dezember 2015 - VG 13 K 2.14 -, UA S. 6) haben sie wohl zu Recht als Außenbereich im Sinne von § 35 BauGB angesehen.

Im Übrigen zeigt sich damit zugleich, dass es sich - entgegen der Auffassung des Antragstellers - gerade nicht um Planungsziele handelt, die weitestgehend auch nach § 34 BauGB verwirklicht werden könnten. Außerdem entspricht - abgesehen vom Schulstandort - die nach dem Aufstellungsbeschluss beabsichtigte Planung keineswegs „1:1“ dem Vorbescheidsantrag des Antragstellers vom 24. September 2014; vielmehr weicht die Planung des Antragsgegners hinsichtlich der Wohn- und Mischgebietsnutzung sowohl bei der Vollgeschosszahl als auch mit der beabsichtigten Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 7 BauGB ab. Soweit der Antragsteller - umgekehrt - rügt, dass die Planung in keiner Form die Bestandsgebäude berücksichtige (Schriftsatz vom 31. Juli 2017, S. 14), verkennt er, dass die beabsichtigten planerischen Festsetzungen nicht mit der tatsächlichen baulichen Nutzung im Plangebiet übereinstimmen müssen. Die Gemeinde ist bei der Überplanung bereits bebauter Flächen nicht darauf beschränkt, den vorgefundenen Bestand festzuschreiben. Sie kann sich vielmehr das planerische Ziel setzen, einen vorhandenen Ortsteil „zu entwickeln“ im Sinne von § 1 Abs. 5 Satz 2 BauGB, was nur dann möglich ist, wenn ihre Planungsbefugnis das Recht umfasst, sich gegebenenfalls über die tatsächlichen Verhältnisse hinwegzusetzen (OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 21. Februar 2017 - 2 K 87/16 -, juris Rn. 51).

Das vom Antragsteller beanstandete Berliner Modell der kooperativen Baulandentwicklung steht dem Sicherungsbedürfnis ebenfalls nicht entgegen. Es ist weder ein Ziel noch ein Mangel der Planung. Die Beanstandung des Modells durch den Antragsteller geht insoweit ins Leere. Beabsichtigte Festsetzungen, welche die Anwendung dieses Modells zur notwendigen Voraussetzung für die Zulässigkeit eines Vorhabens im Plangebiet machen, sind zu keiner Zeit ersichtlich. Der Vermerk zum Planaufstellungsbeschluss spricht in seinem ersten, die beabsichtigte Planung darlegenden Teil (S. 1) konkrete Festsetzungen, die zu prüfen seien, nur auf der Grundlage von § 9 Abs. 1 Nr. 7 und 8 BauGB an. Soweit der Vermerk in der anschließenden Begründung der Planungsüberlegungen und des Nutzungskonzepts (S. 2) ausführt, es solle ein Anteil von 25 Prozent mietpreis- und belegungsgebundenem Wohnraum „entsprechend“ der Leitlinie des genannten Modells „sichergestellt werden“, ergibt sich daraus nichts Näheres für eine Absicht des Antragsgegners, über eine nach § 9 Abs. 1 Nr. 7 BauGB festsetzbare Nutzung hinaus noch weitere konkrete Festsetzungen zu treffen, die das genannte Modell zum Regelungsinhalt des beabsichtigten Bebauungsplans machen. Für die Rechtmäßigkeit der Veränderungssperre und für die Frage nach einem planungsrechtlich etwa unerreichbaren Ziel oder unbehebbaren Mangel der Planung sind daher die rechtliche Bewertung des genannten Modells und die (bloße) politische Absicht des Antragsgegners, es anwenden zu wollen, ohne jede Bedeutung.

Ohne Erfolg macht der Antragsteller Abwägungsmängel geltend, etwa zwischen den Zielen und Inhalten des beabsichtigten Bebauungsplanes und der zurückgestellten Bauvoranfrage vom September 2014 oder wegen der Standortwahl für eine Schule im Plangebiet trotz eines nur 500 m entfernt liegenden städtischen Grundstücks oder wegen der späteren Änderung der ursprünglichen Vorstellung zur Schulstufe von Grundschule in Sekundarstufe. Denn daraus ergibt sich ebenfalls kein für die Eignung der Veränderungssperre als Sicherungsmittel bedeutsamer Mangel der Planung. Die Veränderungssperre selbst unterliegt nämlich als Mittel der Sicherung der Bauleitplanung nicht dem allgemeinen Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB. Vielmehr können und müssen die nach dieser Vorschrift abwägungserheblichen Belange - z.B. Eigentumsbelange des dann überplanten Grundstücks, Bestandsschutzgesichtspunkte, Ausweisung von Gemeinbedarfsflächen auf privaten Grundstücksflächen - erst zum Zeitpunkt des Beschlusses über die Festsetzung des Bebauungsplans in die Planung eingestellt und gewichtet werden. Denn die Frage, ob der Bebauungsplan abgewogen ist, lässt sich abschließend erst nach dem endgültigen Beschluss über den Bebauungsplan und aufgrund dieses Beschlusses beurteilen (Beschluss des Senats vom 29. März 2018 - OVG 10 S 41.16 -, juris Rn. 28 und 33).

Der vom Antragsteller geltend gemachte Umstand, dass die für die Schule vorgesehene Grundstücksfläche außerdem langfristig vermietet und unverkäuflich sei, vermag ebenfalls keine für die Veränderungssperre rechtlich bedeutsame Un-erreichbarkeit im Wege planerischer Festsetzung zu begründen. Einem Bebauungsplan stehen nicht schon deshalb auf unabsehbare Zeit rechtliche oder tatsächliche Hindernisse im Wege, weil der Verwirklichung einer bestimmten Festsetzung langfristige privatrechtliche Mietbindungen entgegenstehen oder weil der Grundstückseigentümer die Verwirklichung verhindern will. Denn Flächenfestsetzungen tragen in aller Regel schon deshalb eine Vollzugswahrscheinlichkeit in sich, weil die Zulässigkeit neuer Vorhaben (§ 29 Abs. 1 BauGB) an ihnen zu messen ist (§ 30 BauGB) und sich so zumindest langfristig ein Gebietswandel einstellen wird, selbst wenn andere als die festgesetzten Nutzungen unter Umständen auch auf längere Dauer hingenommen werden müssen (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 21. Februar 2017 - 2 K 87/16 -, juris Rn. 53). Danach ist die nach dem Planaufstellungsbeschluss beabsichtigte Festsetzung der Fläche für Gemeinbedarf mit der Zweckbestimmung „Schule“ jedenfalls geeignet, die Verwirklichung des Planziels, einen Schulstandort zu schaffen, zumindest zu fördern. Das reicht.

d) Auch sonst sind keine Umstände für eine reine Negativplanung ersichtlich, die der Eignung der Veränderungssperre als Sicherungsmittel der Planung entgegenstünden.

Um eine Negativplanung, die - mangels eines Sicherungsbedürfnisses im Sinne von § 14 Abs. 1 BauGB - den Erlass einer Veränderungssperre nicht rechtfertigt, handelt es sich auch, wenn positive Planungsvorstellungen nur vorgeschoben sind und in Wahrheit eine reine Verhinderungsplanung gewollt ist, um ein konkretes Vorhaben zu verhindern oder mindestens zu verzögern, und die Gemeinde nicht die Absicht hatte, das durch den Aufstellungsbeschluss eingeleitete Bebauungsplanverfahren tatsächlich zu betreiben (BVerwG, Beschluss vom 22. Januar 2013 - 4 BN 7.13 -, juris Rn. 3; OVG Berlin-Brandenburg, Urteile vom 15. Februar 2007 - 2 A 4.06 -, juris Rn. 18, und vom 31. Mai 2013 - OVG 2 A 9.10 -, juris Rn. 24, jeweils m.w.N.). Das ist etwa der Fall, wenn die Gemeinde nach dem Aufstellungsbeschluss das Aufstellungsverfahren in keiner Weise betrieben hat, etwa nicht einmal die ersten nach § 3 Abs. 1 und § 4 Abs. 1 BauGB vorgesehenen Verfahrensschritte (frühzeitige Unterrichtung bzw. Beteiligung der Öffentlichkeit sowie der Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange) und auch keine sonstigen Schritte zur näheren Ausarbeitung der Planung oder zur Ermittlung des Abwägungsmaterials und der umweltbezogenen Belange (vgl. § 2 Abs. 3 und Abs. 4 BauGB) unternommen hat (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 31. Mai 2013, a.a.O., Rn. 26). Eine reine Negativ- oder Verhinderungsplanung liegt aber nicht schon deshalb vor, weil die Gemeinde die Planung aus Anlass eines konkreten, bisher zulässigen Vorhabens betreibt, das sie verhindern will, selbst wenn dies den Hauptzweck einer konkreten Planung darstellt (BVerwG, Beschluss vom 8. September 2016 - 4 BN 22.16 -, juris Rn. 5; vgl. grundlegend bereits BVerwG, Beschluss vom 18. Dezember 1990 - 4 NB 8.90 -, juris Rn. 12 und 14-16; ebenso Beschluss des Senats vom 29. März 2018 - OVG 10 S 41.16 -, juris Rn. 29; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 21. Februar 2017 - 2 K 87/16 -, juris Rn. 115).

Nach diesen Maßstäben kann hier von einer unzulässigen reinen Negativplanung keine Rede sein. Der Umstand, dass der Antragsgegner die Vorbescheidsanträge des Antragstellers zum Anlass genommen hat, die streitige Veränderungssperre zu erlassen, steht ihrer Rechtsmäßigkeit daher nicht entgegen und macht aus der von ihr gesicherten Planung keine reine Verhinderungsplanung. Auch sonst spricht nichts für eine reine Verhinderungsplanung, die sich darin erschöpft, einzelne Vorhaben auszuschließen. Dem Antragsgegner ist es offensichtlich gerade nicht letztlich gleichgültig, welche positive Nutzung auf dem Grundstück des Antragstellers stattfindet. Die beabsichtigten Festsetzungen sind gerade nicht mehr oder weniger willkürlich vorgesehen, nur um eine bestimmte andere Nutzung zu verhindern. Vielmehr hat der Antragsgegner schon mit den beabsichtigten Festsetzungen zur Art und teilweise auch zum Maß der baulichen Nutzung im Vermerk und auf der Arbeitskarte zum Planaufstellungsbeschluss ein klares positives Planungskonzept verfolgt. Dieses positive städtebauliche Planungskonzept hat er außerdem ständig weiterentwickelt, wie die im Abstand von knapp einem Jahr bzw. anderthalb Jahren vorgelegten und ausführlich begründeten Planentwürfe vom 4. November 2016 und vom 26. April 2018 zeigen. Soweit ersichtlich hat der Antragsgegner während des Zeitraums der Veränderungssperre und ihrer Verlängerungen alle gesetzlich vorgesehenen Schritte des Bebauungsplanverfahrens unternommen, einschließlich der öffentlichen Auslegung nach § 3 Abs. 2 BauGB in der Zeit vom 24. Mai bis 25. Juni 2018 (Bekanntmachung vom 30. April 2018, ABl. S. 2357) und bis zur - am selben Tag wie die mündliche Verhandlung - vorgesehenen Zustimmung des Abgeordnetenhauses von Berlin nach § 7 Abs. 2 Satz 1 AGBauGB.

Ob neben den dargelegten städtebaulichen, nach dem Baugesetzbuch grundsätzlich zulässigen und auch tatsächlich ernsthaft angestrebten und betriebenen Planungen auch andere Ziele mit dem Bebauungsplanverfahren verfolgt werden und welchen Einfluss insoweit der Senat von Berlin insgesamt oder etwa die Senatsverwaltung für Finanzen auf die für die Bauleitplanung zuständige Senatsverwaltung ausgeübt haben oder ausüben, bedarf nach alledem hier keiner Erörterung.

e) Schließlich lag ein Sicherungsbedürfnis für die Veränderungssperre vor.

In sachlicher Hinsicht reicht dafür eine abstrakte Gefährdung der Planung. Unzulässig ist nur der rein vorsorgliche Erlass einer Veränderungssperre, wenn nicht einmal eine abstrakte Gefährdung zu befürchten ist (Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: Oktober 2018, § 14 Rn. 64). Hier ergab sich der Bedarf zur Sicherung der Planung des Antragsgegners nach dem Aufstellungsbeschluss aus den - wie oben ausgeführt - abweichenden und damit die Planung konkret gefährdenden Vorbescheidsanträgen des Antragstellers. In räumlicher Hinsicht bestehen keine Bedenken dagegen, die Veränderungssperre auf ein Grundstück - hier auf das Grundstück des Antragstellers - zu beschränken (Stock, a.a.O., Rn. 65 und 68), zumal es den wesentlichen Teil des Plangebietes darstellt. Zu einer weiteren räumlichen Beschränkung auf Teilflächen des Grundstücks bestand angesichts der vollständig im Planbereich liegenden Grundstücksfläche kein Anlass.

3. Die Verlängerung der Veränderungssperre um ein Jahr bis zum 22. Dezember 2017 durch die Verordnung vom 8. November 2016 (GVBl. S. 863) ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Sie ist nach § 17 Abs. 1 Satz 3 BauGB ohne weitere Voraussetzungen zulässig, wenn die Voraussetzungen für den Erlass der Veränderungssperre selbst weiterhin gegeben sind (Mitschang, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 13. Auflage 2016, § 17 Rn. 3; Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: Oktober 2018, § 17 Rn. 29; BVerwG, Beschluss vom 8. Januar 1993 - 4 B 258.92 -, juris Rn. 4). Das ist hier der Fall (vgl. Begründung, VVG Bd. III, Bl. 371 - 373). Die hinreichend konkreten Planungsabsichten bestanden fort. Zudem hatte sie der Antragsgegner mit dem Planentwurf vom 4. November 2016 und der 133 Seiten umfassenden Begründung weiter konkretisiert. Angesichts der zurückgestellten Vorbescheidsanträge des Antragstellers aus den Jahren 2014 und 2015 mit von der Planung abweichenden Vorhaben bestand auch das Sicherungsbedürfnis fort. Die frühzeitige Beteiligung der Behörden und Träger der öffentlichen Belange war erst am 19. Oktober 2016 abgeschlossen worden, die frühzeitige Beteiligung der Öffentlichkeit (§ 3 Abs. 2 BauGB) stand noch aus, ebenso das Erstellen einer Planbegründung und die öffentliche Auslegung (§ 3 Abs. 2 BauGB) sowie die Beteiligung der Behörden und Träger der öffentlichen Belange nach § 4 Abs. 2 BauGB. Eine Vorhersage, dass die Bauleitplanung im Verlängerungszeitraum abgeschlossen werden kann, erfordert die Verlängerung nicht (BVerwG, Beschluss vom 8. Januar 1993, a.a.O., Rn. 8).

4. Schließlich begegnet die nochmalige Verlängerung der Veränderungssperre um ein Jahr bis zum 21. Dezember 2018 durch die Verordnung vom 23. November 2017 (GVBl. S. 669) keinen Bedenken. Sie ist gemäß § 17 Abs. 2 BauGB zulässig. Nach dieser Vorschrift müssen - über die allgemeinen Voraussetzungen der Veränderungssperre hinaus - „besondere Umstände“ die nochmalige Verlängerung „erfordern“. Solche Umstände liegen vor, wenn sich das Planverfahren wegen seines Umfanges, der planerischen Schwierigkeit oder gewichtiger Probleme im Verfahrensablauf als insoweit atypisch erweist (BVerwG, Beschluss vom 30. Oktober 1992 - 4 NB 44.92 -, juris Rn. 13). Notwendig ist ein ursächlicher Zusammenhang, das heißt die Ungewöhnlichkeit des Falls muss ursächlich für den Zeitablauf sein und die Gemeinde darf diese Ungewöhnlichkeiten nicht zu vertreten haben. Mängel, die in der Sphäre der Gemeinde liegen, können etwa eine Überforderung der Dienstkräfte oder der zu umfangreiche Zuschnitt des Plangebietes sein. Die Gemeinde muss dartun, dass sie sich im jeweiligen Zeitpunkt objektiv vernünftig verhalten hat (Niedersächsisches OVG, Urteile vom 12. Mai 2015 - 1 LB 131/14 -, juris Rn. 32, und vom 24. August 2016 - 1 KN 150/14 -, juris Rn. 77 f.).

Nach diesen Maßstäben sind hier „besondere Umstände“ i.S. von § 17 Abs. 2 BauGB gegeben. Zum Zeitpunkt der nochmaligen Verlängerung der Veränderungssperre lagen die Voraussetzungen für den Erlass der Veränderungssperre (hinreichend konkrete Planungsabsichten, Sicherungsbedürfnis) weiterhin vor.

Dem steht auch nicht entgegen, dass für die beabsichtigte Festsetzung der Gemeinbedarfsfläche mit der Zweckbestimmung „Schule“ nach der Begründung des Planentwurfs vom 4. November 2016 (S. 69) anstelle der bisher in den Blick genommenen Grundschule der Standort für eine andere Schulstufe (weiterführende Schule) geprüft werden soll. In einer solchen Änderung, mit der lediglich die Begründung den im Laufe des Planungsverfahrens gewonnenen neueren Erkenntnissen angepasst wird, liegt kein Aufgeben und keine wesentliche Änderung der ursprünglichen Planung. Außerdem ist die Zweckbestimmung der Gemeinbedarfsfläche in allen Planentwürfen (Arbeitskarte vom 30. November 2015; Begründung zum Planentwurf vom 4. November 2016, S. 59 f.; Planentwurf vom 26. April 2018, Planzeichnung) ohnehin nur mit der Festsetzung „Schule“ gekennzeichnet und damit weder auf einen bestimmten Schultyp noch auf eine bestimmte Schulstufe festgelegt.

Weitere Verfahrensschritte, wie die öffentliche Auslegung und die Erstellung der dafür erforderlichen Unterlagen, etwa der „umweltbezogenen Informationen“ im Sinne von § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB, standen noch aus, weil sich der Antragsteller einer einvernehmlichen Regelung für das Betreten seines Grundstücks durch die Mitarbeiter des Antragsgegners verweigert hatte. So konnte der faunistische Fachbeitrag vom August 2016 nur aus einer Entfernung von ca. 150 m erstellt werden (Dr. Matthias Baeseler, Faunistischer Fachbeitrag zum Bebauungsplan Nr. 2-43, August 2016, S. 2; im Internet unter http://www.stadtentwick-lung.berlin.de/planen/b-planverfahren/de/fruehbb/2-43/download/Faunistischer-Fachbeitrag-bplan2-43.pdf). Der Antragsgegner musste Duldungsverfügungen erlassen und Zwangsmaßnahmen ergreifen, um das Betreten des Grundstücks für die vermessungstechnische Bestandsaufnahme zum Erstellen der entsprechenden Planunterlage und für die natur- und artenschutzrechtlichen Untersuchungen zum Erstellen des Umweltberichts durchzusetzen. Der Antragsteller hat die entsprechenden Bescheide gerichtlich angefochten (vgl. Beschlüsse des Senats vom 3. April 2017 - OVG 10 S 26.17 - und - OVG 10 S 27.17 -). Die mit dem Verweigerungsverhalten des Antragstellers verbundene Verzögerung des Planungsverfahrens liegt in seiner Sphäre und ist keineswegs dem Antragsgegner zuzurechnen.

II. Der hilfsweise gestellte Feststellungsantrag hat aus den zum Hauptantrag (oben zu I.) ausgeführten Gründen ebenfalls keinen Erfolg. Da die Veränderungssperre und ihre Verlängerungen für ihre Gesamtdauer keinen rechtlichen Bedenken begegnen, waren sie auch nach Änderung der Begründung zur Schulstufe (weiterführende Schule statt Grundschule) für die beabsichtigte Festsetzung einer Gemeinbedarfsfläche „Schule“ ab September 2016 weiterhin rechtmäßig.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 709 der Zivilprozessordnung.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.