Gemeinsame Einrichtung; Jobcenter; Büroumbauten; Gestaltung der Arbeitsplätze; Dienstvereinbarung der Bundesagentur für Arbeit über Mindeststandards; Geltung; Übergangsregelung; Ausschluss der Mitbestimmung; Verdrängung durch Anhörungsrecht; Neu-, Um- und Erweiterungsbauten; nur unbedeutende Umstellungen an einem Arbeitsplatz; früher verwirklichte gleichartige Büros

Das Verfahren wird eingestellt, soweit der Beteiligte die Beschwerde zurückgenommen hat. Im Übrigen wird die Beschwerde zurückgewiesen.

Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.

I.

Die Dienststelle nahm im Jahr 2011 im Dienstgebäude teils nach Anmietung zusätzlicher Räumlichkeiten Umbaumaßnahmen vor. Im zweiten Obergeschoss des Gebäudeteils E schuf sie aus vier Doppelbüros sechs Einzelbüros (Zimmernummern 2.309 bis 2.314) durch Entfernung von zwei Trennwänden und durch die Errichtung von vier neuen Trennwänden und Verbindungstüren sowie eine neue Möblierung und Ausstattung mit Arbeitsgeräten. Der Beteiligte informierte den Antragsteller nach Abschluss der Arbeiten mit der Vorlage vom 19. Januar 2012 „im Rahmen der vertrauensvollen Zusammenarbeit gem. § 2 BPersVG“ über diese und weitere Umbaumaßnahmen. Der Antragsteller berief sich mit Schreiben vom 30. Januar 2012 und 28. Februar 2012 auf sein Mitbestimmungsrecht bei der Gestaltung der Arbeitsplätze und beschloss am 28. Februar 2012, eine gerichtliche Klärung mit anwaltlicher Hilfe herbeizuführen.

Das Verwaltungsgericht hat dem seit dem 18. April 2012 anhängigen Antrag des Antragstellers aufgrund der mündlichen Anhörung am 21. November 2012 mit Beschluss vom selben Tag (in den Beschlussausfertigungen: vom 10. Dezember 2012) stattgegeben in Bezug auf die oben genannten sowie zahlreiche weitere Räume. Zur Begründung führte das Gericht aus, der Beteiligte habe das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers nach § 75 Abs. 3 Nr. 16 BPersVG durch die Inbetriebnahme und neue Einrichtung der Arbeitsplätze in den genannten Räumen verletzt. Die völlig neue Gestaltung von Räumen als Arbeitsplätze löse das Beteiligungsrecht offensichtlich schon deswegen aus, weil im Zuge der Neugestaltung neue Möbel und Arbeitsgeräte in die Räume eingebracht worden seien, die je nach Gestalt der Räume, Menge und Art der Möbel und Geräte geeignet seien, die Beschäftigten übermäßig zu belasten. Die vom Vorstand der Bundesagentur für Arbeit und deren Hauptpersonalrat am 12. Dezember 2006 abgeschlossene Dienstvereinbarung über die Festlegung von Mindeststandards für die Nutzung von Räumen in den Agenturen für Arbeit der Bundesagentur für Arbeit sei, ihre Geltung in der Dienststelle unterstellt, nicht abschließend. Die Umbaumaßnahme sei auch keine nur unbedeutende Umstellung, weil mit ihr der übliche Standard erneut verwirklicht werde. Der Antragsteller dürfe sich in jedem Fall einer Neueinrichtung im Wege der Mitbestimmung mit Beeinträchtigungen befassen. Der Mitbestimmungstatbestand werde schließlich nicht durch § 78 Abs. 4 BPersVG verdrängt. Der vom Bundesverwaltungsgericht angenommene ausnahmsweise Verdrängungsfall sei mit der vom Beteiligten genannten „Berliner Joboffensive“ nicht eingetreten.

Der Beteiligte hat am 14. Januar 2013 Beschwerde gegen den ihm am 14. Dezember 2012 zugestellten Beschluss „vom 10. Dezember 2012“ eingelegt, diese am 14. Februar 2013 begründet und in der mündlichen Anhörung des Senats am 31. Juli 2014 in Bezug auf alle Räume mit Ausnahme der Büros 2.309 bis 2.314 zurückgenommen.

Der Beteiligte sieht den Mitbestimmungstatbestand durch die Dienstvereinbarung vom 12. Dezember 2006 als erfüllt an und beruft sich darauf, dass die zuständigen Gremien der Agentur für Arbeit Berlin am 30. November 2010 der Fortgeltung der Dienstvereinbarungen zugestimmt hätten; auch habe die Trägerversammlung der Dienststelle am 3. Januar 2011 beschlossen, dass sämtliche Dienstvereinbarungen der Agentur für Arbeit Berlin bis zum Abschluss eigener Dienstvereinbarungen weitergelten sollten. Die Dienstvereinbarung regele alle wesentlichen Fragen des Mitbestimmungstatbestands abschließend. Darüber hinaus werde die Frage der Mitbestimmung nicht erneut aufgeworfen, wenn Räumlichkeiten nach dem seit langem bekannten und bewährten Muster gleichsam wiederholend eingerichtet würden. Die Beschäftigten seien mit Räumen dieser Art einverstanden gewesen, die Gremien hätten in der Vergangenheit nichts eingewendet. Schließlich sei die „Berliner Joboffensive“ mehr als eine plakative Initiative und Grund genug, den Mitbestimmungstatbestand als durch das Anhörungsrecht verdrängt anzusehen. Es seien zahlreiche neue Vermittler eingestellt worden. Die Entscheidung zu einer Intensivierung der Vermittlungsbemühungen bei aussichtsreichen Arbeitslosen durch Reduzierung der „Kunden“-Zahlen von Vermittlern auf etwa 100 Fälle je Dienstkraft habe zu einem Ruck in den Dienststellen geführt und sei von den Beschäftigten sehr ernst genommen worden.

Der Beteiligte beantragt,

den Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 21. November 2012 zu ändern und den Antrag in Bezug auf sechs Büros im Dienstgebäudeim Gebäudeteil E mit den Raumnummern 2.309 bis 2.314 zurückzuweisen.

Der Antragsteller beantragt,

die Beschwerde zurückzuweisen.

Der Antragsteller verneint die Geltung der Dienstvereinbarung in der Dienststelle; die Trägerversammlung habe sie nicht einseitig als Dienstvereinbarung in Kraft setzen können. Zudem sei sie allgemein gehalten und könne nicht die stets individuell und konkret zu betrachtende Gestaltung von Arbeitsplätzen abschließend regeln. Mit der Beschäftigung zusätzlicher Vermittler sei eine erhebliche Außenwirkung der Baumaßnahmen, die den Mitbestimmungstatbestand als durch den Anhörungstatbestand verdrängt erscheinen ließe, nicht verbunden.

II.

Das Verfahren wird nach § 44h Abs. 1 Satz 2 SGB II, § 83 Abs. 2 BPersVG in Verbindung mit § 89 Abs. 4 Satz 2 ArbGG eingestellt, soweit der Beteiligte die Beschwerde zurückgenommen hat.

Der Beteiligte hat die noch anhängige Beschwerde in der gesetzlichen Form und Frist eingelegt und begründet, wie es § 89 Abs. 2 ArbGG verlangt. Die Angabe des Datums 10. Dezember 2012 in der Bezeichnung des Beschlusses, gegen den die Beschwerde gerichtet ist, entspricht der fehlerhaften Ausfertigung des Beschlusses vom 21. November 2012 und ist unschädlich, weil stets außer Zweifel gewesen ist, welcher Beschluss angegriffen wird.

Die Beschwerde ist unbegründet. Der Beschluss des Verwaltungsgerichts, dass der Beteiligte in Bezug auf die Inbetriebnahme und Einrichtung von Arbeitsplätzen in den Räumen 2.309 bis 2.314 des Dienstgebäudes das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers verletzt habe, ist nicht zu beanstanden.

A. Der mit dem Mitbestimmungstatbestand der Gestaltung der Arbeitsplätze (§ 75 Abs. 3 Nr. 16 BPersVG) begründete Beschluss des Verwaltungsgerichts entspricht dem konkret formulierten Antrag des Antragstellers, der weiterhin zulässig ist. Das Rechtsschutzbedürfnis für den konkreten Antrag ist gegeben, solange es rechtlich und tatsächlich möglich ist, das Mitbestimmungsverfahren nachzuholen (BVerwG, Beschluss vom 8. November 2011 - 6 P 23.10 - PersV 2012, 142 [142]). Das ist in Bezug auf den Mitbestimmungstatbestand der Gestaltung der Arbeitsplätze noch nach Abschluss der Arbeiten möglich (vgl. den Beschluss des Senats vom 14. März 2013 - OVG 62 PV 13.12 - juris Rn. 16, ferner: Bay. VGH, Beschluss vom 9. Mai 2011 - 18 P 09.2249 - juris).

B. Gemäß § 75 Abs. 3 Nr. 16 BPersVG hat der Personalrat, soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht, gegebenenfalls durch den Abschluss von Dienstvereinbarungen über die Gestaltung der Arbeitsplätze mitzubestimmen.

Die Dienstvereinbarung über die Festlegung von Mindeststandards für die Nutzung von Räumen in den Agenturen für Arbeit der Bundesagentur für Arbeit ist keine Dienstvereinbarung im Sinne der genannten Vorschrift, die die Mitbestimmung des Antragstellers entfallen ließe.

Der Gesetzgeber hat an verschiedenen Stellen des Bundespersonalvertretungsgesetzes die Möglichkeit eingeräumt, nicht erst im jeweiligen Fall, sondern vorab für eine Vielzahl von Fällen durch Dienstvereinbarung mitzubestimmen (siehe allgemein § 73 BPersVG). Soweit die Dienstvereinbarung Regelungen in Bezug auf die berührten Mitbestimmungstatbestände trifft, entfällt eine gesonderte Mitbestimmung im jeweiligen Fall. Dazu kann eine Dienstvereinbarung einen Teil oder sämtliche Belange der Mitbestimmung regeln mit der Folge, dass für eine Mitbestimmung im jeweiligen Fall nur der andere Teil oder gar nichts übrig bleibt. Der Abschluss der Dienstvereinbarung ist eine vorweggenommene Mitbestimmung (vgl. ausführlich Rehak, in: Lorenzen/Etzel/Gerhold/Schlatmann/Rehak/Faber, BPersVG, § 73 [Stand: Januar 2013] Rn. 15).

Der Eigenschaft einer vorweggenommenen Mitbestimmung trägt der Gesetzgeber dadurch Rechnung, dass die Dienstvereinbarung von der Dienststelle und dem Personalrat abgeschlossen werden muss (§ 73 Abs. 1 Satz 2 BPersVG), gegebenenfalls auf der Ebene einer Stufenvertretung (siehe § 73 Abs. 2 BPersVG), die der Gesetzgeber für die gemeinsamen Einrichtungen nach dem SGB II nicht geschaffen hat (BVerwG, Beschluss vom 24. September 2013 - 6 P 4.13 - BVerwGE 148, 36 Rn. 27). Der Abschluss einer Dienstvereinbarung hätte nach § 73 Abs. 1 Satz 2 BPersVG einen gemeinsamen Beschluss des Personalrats und der Dienststellenleitung, eine schriftliche Niederlegung und eine Bekanntmachung in geeigneter Weise vorausgesetzt sowie gemäß § 44c Abs. 2 Satz 2 Nr. 7 SGB II zusätzlich der Genehmigung durch die Trägerversammlung bedurft. Mit dem vom Beteiligten behaupteten einseitigen Inkraftsetzen der genannten Dienstvereinbarung durch die Trägerversammlung am 3. Januar 2011 wäre die rechtliche Eigenschaft einer Dienstvereinbarung verloren gegangen.

Die Dienstvereinbarung gilt in der Dienststelle auch nicht gemäß § 76 Abs. 5 SGB II fort. Nach dieser Vorschrift gelten, wenn in einer Arbeitsgemeinschaft nach § 44b SGB II in der bis zum 31. Dezember 2010 geltenden Fassung Dienst- oder Betriebsvereinbarungen bestehen, diese bis zu einer Neuregelung für die jeweilige gemeinsame Einrichtung als Dienstvereinbarungen fort, längstens jedoch bis zum 30. Juni 2012.

Es ist nicht ersichtlich, dass die vom Vorstand der Bundesagentur für Arbeit und deren Hauptpersonalrat am 12. Dezember 2006 abgeschlossene Dienstvereinbarung in der Arbeitsgemeinschaft Jobcenter Ende des Jahres 2010 bestanden hatte. Das folgt zunächst schon aus dem in § 1 Abs. 1 der Dienstvereinbarung festgelegten Geltungsbereich für alle Agenturen für Arbeit (SGB III) der BA mit dem Zusatz, dass für die damit nicht erfassten Bereiche der BA gesonderte Regelungen ergingen. Selbst wenn bis zum Ende des Jahres 2010 die Jobcenter als Teile der Agenturen für Arbeit hätten verstanden werden können, wären sie mit ihrer Tätigkeit im Bereich des SGB II nicht von der Dienstvereinbarung erfasst worden.

Eine wirksame Modifikation der Dienstvereinbarung für den Bereich der Arbeitsgemeinschaft Jobcenter ist nicht erkennbar. Mit der vom Beteiligten behaupteten Zustimmung des Personalrats der Agentur für Arbeit Berlin am 30. November 2010 zu einer Vorlage über die Fortgeltung von Dienstvereinbarungen wird eine Erstreckung des Geltungsbereichs der Dienstvereinbarung vom 12. Dezember 2006 auf den Bereich des SGB II noch nicht einmal dargelegt. Wenn wiederum die früheren Jobcenter als Teile der Agenturen für Arbeit hätten verstanden werden können und wenn es insofern nicht auf eine Einbeziehung des Personalrats des Bezirksamts von Berlin, das die Arbeitsgemeinschaft mittrug, angekommen wäre, müsste die modifizierte Dienstvereinbarung schriftlich niedergelegt und in geeigneter Weise bekanntgemacht worden sein (§ 73 Abs. 1 Satz 2 BPersVG). Eine stillschweigende Erstreckung einer Dienstvereinbarung für den Bereich des SGB III auf denjenigen des SGB II ist unwirksam (siehe Rehak, in: Lorenzen/Etzel/Gerhold/Schlatmann/Rehak/Faber, BPersVG, § 73 [Stand: Januar 2013] Rn. 7). Zudem genügt eine Zustimmung zu einer Vorlage der Dienststellenleitung regelmäßig nicht der gebotenen Form einer Dienstvereinbarung, bedarf es doch der Unterschriften beider Seiten wenn nicht auf einer Urkunde (so Kröll, in: Altvater/Baden/Berg/Kröll/Noll/Seulen, BPersVG, 8. Auflage 2013, § 73 Rn. 6), dann zumindest auf gleichlautenden Urkunden, gezeichnet jeweils für die andere Partei (§ 126 Abs. 2 BGB).

Abgesehen davon wäre die Dienstvereinbarung, ihre Anwendbarkeit auf die gemeinsame Einrichtung und ihre Fortgeltung gemäß § 76 Abs. 5 SGB II bis zum 30. Juni 2012 unterstellt, nicht abschließend gewesen, weil sie nicht mehr als Mindeststandards fixiert hätte (so ausführlich zu derselben Dienstvereinbarung: Bay. VGH, Beschluss vom 9. Mai 2011 - 18 P 09.2249 - juris Rn. 18 ff.).

C. Der Mitbestimmungstatbestand des § 75 Abs. 3 Nr. 16 BPersVG wird hier nicht durch das Anhörungsrecht des § 78 Abs. 4 BPersVG bei Neu-, Um- und Erweiterungsbauten verdrängt. Grundsätzlich stehen der Personalvertretung beide Beteiligungsrechte nebeneinander zu; das Mitbestimmungsrecht könnte nur dann verdrängt sein, wenn mit der Planung und Durchführung von Bauten organisatorische Vorstellungen mit nicht unerheblichen Auswirkungen auf die nach außen zu erfüllenden Aufgaben der Dienststelle verwirklicht werden, seien es die Veränderung der Organisation (Errichtung und Gliederung) oder arbeitsorganisatorische Maßnahmen (so jedenfalls das BVerwG, Beschlüsse vom 17. Juli 1987 - 6 P 6.85 - BVerwGE 78, 47 [50 ff., insbesondere 53 f.]).

Der Senat braucht nicht zu entscheiden, ob diese ältere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts angesichts von dessen jüngerer Judikatur zu den verfassungsrechtlichen Grenzen der Mitbestimmung noch aufrechtzuerhalten ist (verneinend Berg, in: Altvater/Baden/Berg/Kröll/Noll/Seulen, BPersVG, 8. Auflage 2013, § 75 Rn. 254). Denn nicht unerhebliche Auswirkungen auf die nach außen zu erfüllenden Aufgaben der Dienststelle im genannten Sinne sind nicht zu gewärtigen.

Der Beteiligte beruft sich in diesem Zusammenhang auf die „Berliner Joboffensive“. Deren dem Senat geschilderter Inhalt beschränkt sich darauf, dass die Zahl der Vermittler erhöht und die Zahl der zu betreuenden erfolgversprechenden „Kunden“ bei etlichen Vermittlern reduziert wurde. Eine erheblich andere Arbeitsweise gegenüber den Arbeitsuchenden wird damit nicht aufgezeigt. Die Maßnahme stellt sich als Vorsortierung mehr oder weniger aussichtsreicher Fälle und Verteilung nach diesem Schema auf die Vermittler dar. Die Erhöhung der Vermittlerzahlen reduzierte eine unzureichende Personalausstattung und in deren Folge die Zahl der Fälle, die ohne die gebotene Intensität bearbeitet wurden. Diskrepanzen zwischen Arbeitsaufkommen und Personalausstattung sind nicht ungewöhnlich; die nach Gewinnung zusätzlichen Personals notwendig werdende Gestaltung zusätzlicher Arbeitsplätze, die bislang nicht vorgehalten wurden, ist ein typischer Fall des § 75 Abs. 3 Nr. 16 BPersVG. Der vom Bundesverwaltungsgericht angenommene Ausnahmefall einer Verdrängung dieses Mitbestimmungstatbestands hätte eine atypische Besonderheit verlangt.

D. Der Beteiligte hat durch die Inbetriebnahme und Einrichtung der Räume 2.309 bis 2.314 unter Verstoß gegen § 69 Abs. 1 in Verbindung mit § 75 Abs. 3 Nr. 16 BPersVG Arbeitsplätze gestaltet.

Unter Arbeitsplatz ist der räumliche Bereich zu verstehen, in dem der Beschäftigte tätig ist, sowie seine unmittelbare Umgebung (siehe BVerwG, Beschlüsse vom 17. Juli 1987 - 6 P 6.85 - BVerwGE 78, 47 [49], vom 16. Dezember 1992 - 6 P 29.91 - PersV 1993, 365 [367] und vom 19. Mai 2003 - 6 P 16.02 - juris Rn. 70; dem folgend Beschluss des Senats vom 14. März 2013 - OVG 62 PV 13.12 - juris Rn. 51). Die in der höchstrichterlichen Rechtsprechung eingeführte Auslegung deckt sich im Wesentlichen mit der Definition des Arbeitsplatzes in § 2 Abs. 2 der Verordnung über Arbeitsstätten in der Fassung vom 12. August 2004 (vgl. Fischer/Goeres, in: Fürst, GKÖD, Band V, BPersVG § 75 [Stand: 2/08] Rn. 110). Es besteht kein Zweifel, dass die Büros in den Räumen 2.309 bis 2.314 in diesem Sinne Arbeitsplätze sind.

Die Arbeitsplätze sind auch durch die Dienststelle gestaltet worden. Darunter fällt die Anordnung der Arbeitsmittel und der Arbeitsgegenstände, mit denen die Dienstkraft an diesem umgrenzten Ort ihre Arbeitsleistung erbringt. Mitbestimmungspflichtig sind deshalb Festlegungen in Bezug auf erst einzurichtende Arbeitsplätze oder Änderungen der Anlage und Ausgestaltung vorhandener Arbeitsplätze, die ihrer Eigenart nach oder wegen ihrer Auswirkungen auf die dort Arbeitenden objektiv geeignet sind, das Wohlbefinden oder die Leistungsfähigkeit der Beschäftigten zu beeinflussen (BVerwG und Senat wie eben angegeben).

Eine Gestaltung durch die Dienststelle ist hier nicht deswegen zu verneinen, weil diese die Büros fertig eingerichtet übernommen hätte (siehe zu dieser Fallgruppe das BVerwG, Beschluss vom 16. Dezember 1992 - 6 P 29.91 - PersV 1993, 365 [368]).

Zu Unrecht beruft sich der Beteiligte auf den weiteren anerkannten Ausschlussgrund. Danach gestaltet die Dienststelle vorhandene Arbeitsplätze nicht in einer die Mitbestimmung auslösenden Weise, wenn sie nur unbedeutende Umstellungen an einem Arbeitsplatz vornimmt, mag das die dort tätige Dienstkraft auch subjektiv als belastend empfinden (BVerwG, Beschlüsse vom 17. Juli 1987 - 6 P 6.85 - BVerwGE 78, 47 [49] und vom 16. Dezember 1992 - 6 P 29.91 - PersV 1993, 365 [367]; Beschluss des Senats vom 14. März 2013 - OVG 62 PV 13.12 - juris Rn. 51). Der Beteiligte geht von einer unbedeutenden Veränderung aus mit der Erwägung, gleichartige Büros seien in anderen Abschnitten des Dienstgebäudes bereits verwirklicht worden. Dem schwebt die Vorstellung von als genehmigt anzusehenden Prototypen vor, die bei einer später wiederholten Verwirklichung nur noch geringfügige Modifikationen ohne Mitbestimmungsrelevanz nach sich ziehen.

Die Vorstellung entspricht nicht dem Gesetz. Eine ohne Mitbestimmung des Personalrats in der Vergangenheit verwirklichte Parallelmaßnahme, die nicht mehr beanstandet wurde, führt im Wiederholungsfall nicht zur Verwirkung des Mitbestimmungsrechts. Selbst wenn die gleichartigen Arbeitsplätze in der Vergangenheit mit Zustimmung des Antragstellers gestaltet worden sein sollten, was der Beteiligte allerdings nicht behauptet, wäre das Mitbestimmungsrecht im Wiederholungsfall nicht entfallen. Denn das Bundespersonalvertretungsgesetz sieht die Mitbestimmung über die Gestaltung der Arbeitsplätze in jedem Einzelfall vor. Dazu ist der aktuell gewählte Personalrat berufen. Die Personalratsmitglieder dürfen ihre frühere Einschätzung ändern und sind nicht an den Beschluss eines früheren Personalrats gebunden. Auf positive Einschätzungen und Erfahrungen der Beschäftigten auf den zuvor gestalteten Arbeitsplätzen kommt es von Rechts wegen nicht an. Von ihnen darf sich der Personalrat bei der Entscheidungsfindung leiten lassen. Er kann auch neuere Erkenntnisse des Arbeitsschutzes einfließen lassen.

Verbietet sich bei § 75 Abs. 3 Nr. 16 BPersVG ein „Abzug des Bekannten und Bewährten“, ist vielmehr die Ausstattung der Räume 2.309 bis 2.314 durch die Dienststelle ungeschmälert in Betracht zu ziehen, steht die Berührung des Mitbestimmungstatbestands außer Zweifel.

Will die Dienststellenleitung eine erneute Mitbestimmung bei jeder Gestaltung von weiteren Arbeitsplätzen vermeiden, kann sie eine Mehrzahl von zu gestaltenden Arbeitsplätzen zum Gegenstand einer einzigen Mitbestimmungsvorlage machen, was allerdings nicht zu einer Mitbestimmungsvorlage „auf Vorrat“ berechtigt, sondern sich auf konkrete Vorhaben beziehen muss. Ansonsten bleibt die Möglichkeit, in einer Dienstvereinbarung Prototypen von Arbeitsplätzen zu regeln.

E. Die Rechtsbeschwerde ist mangels eines Grunds (§ 92 Abs. 1 Satz 2 ArbGG) nicht zuzulassen.