Zustimmungsverweigerung; Wirksamkeit der Erklärung; Vertretung durch den Vorsitzenden; Mitvertretung; Gruppenangelegenheit; Prinzip der bschränkten Offenlegung; Verzicht auf Mitgliedschaft im Vorstand; Verzicht auf stellvertretenden Vorsitz; Alleinvertretungsrecht des Vorsitzenden

1. Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Beteiligten es übereinstimmend für erledigt erklärt haben.

2. Im Übrigen wird die Beschwerde zurückgewiesen.

3. Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.

I.

Die Beteiligten streiten über die Frage, ob die befristete Einstellung einer Tarifbeschäftigten das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers verletzt hat.

Der Vorstand des Antragstellers besteht aus vier Beamtenvertretern. Die Gruppe der Tarifbeschäftigten im Personalrat hat darauf verzichtet, ein Mitglied ihrer Gruppe in den Vorstand zu wählen (§ 29 Abs. 1 Satz 2 Hs. 2 PersVG Berlin) und ein Mitglied als Vertretung des Vorsitzes zu bestimmen (§ 29 Abs. 2 Satz 3 Hs. 2 PersVG Berlin). Die Personalratsvorsitzende gehört der Gruppe der Beamten an.

Mit am 27. Oktober 2017 beim Antragsteller eingegangener Mitbestimmungsvorlage beantragte der Beteiligte die Zustimmung des Antragstellers zur Einstellung einer Tarifbeschäftigten für die Zeit vom 1. November 2017 bis zum 30. Juni 2018 im Umfang von 20 Stunden pro Woche. Der Antragsteller teilte dem Beteiligten mit Schreiben vom 8. November 2017 mit, dass er der befristeten Einstellung nicht zustimme und machte zur Begründung verfahrensmäßige und inhaltliche Mängel des Besetzungsverfahrens geltend. Das Schreiben war lediglich von der Personalratsvorsitzenden unterzeichnet. Nach einem Klärungsgespräch zwischen dem Antragsteller und dem Beteiligten widerholte der Antragsteller mit Schreiben vom 23. November 2017 seine Zustimmungsverweigerung. Auch diese Ablehnung wurde lediglich von der Personalratsvorsitzenden unterzeichnet.

Die Bewerberin wurde befristet bis zum 30. Juni 2018 eingestellt.

Daraufhin hat der Antragsteller das vorliegende Beschlussverfahren eingeleitet mit dem Begehren festzustellen, dass die Einstellung der Tarifbeschäftigten sein Mitbestimmungsrecht nach § 87 Nr. 1 PersVG Berlin verletze.

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag mit Beschluss vom 10. April 2018 zurückgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt, dass die Zustimmung des Antragstellers zu der befristeten Einstellung nach § 79 Abs. 2 Satz 4 PersVG Berlin als gebilligt gelte, da der Antragsteller innerhalb der Frist von zwei Wochen die erforderliche Zustimmung nicht wirksam verweigert habe. Die Zustimmungsverweigerungen vom 8. und 23. November 2017 seien unwirksam. Nach § 29 Abs. 3 Satz 2 PersVG Berlin vertrete der Vorsitzende in Angelegenheiten, die nur eine Gruppe betreffen, gemeinsam mit einem der Gruppe angehörenden Vorstandsmitglied den Personalrat, wenn er nicht selbst dieser Gruppe angehöre. Dies stelle eine Ausnahme zu dem Grundsatz nach § 29 Abs. 3 Satz 1 PersVG Berlin dar, wonach der Vorsitzende den Personalrat im Rahmen der von diesem gefassten Beschlüsse vertrete. Betreffe eine Angelegenheit nur die Gruppe der Tarifbeschäftigten, könne die Vorsitzende des Antragstellers, die der Gruppe der Beamten angehöre, den Antragsteller nicht ohne die für den Dienststellenleiter erkennbare Unterschrift eines dieser Gruppe angehörenden Vorstandsmitgliedes wirksam vertreten. Der Wortlaut des § 29 Abs. 3 Satz 2 PersVG Berlin sei eindeutig und entspreche der Regelungen in § 32 Abs. 3 Satz 2 BPersVG. Nach der hierzu ergangenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts seien Erklärungen, die unter Missachtung der gemeinsamen Vertretungsbefugnis abgegeben werden, unwirksam. Dies gelte auch für das Landesrecht. Dass nach § 29 Abs. 1 und 2 PersVG Berlin die Vertreter einer Gruppe darauf verzichten könnten, im Vorstand des Personalrats vertreten zu sein und eine Stellvertretung des Vorsitzes zu bestimmen, ändere hieran nichts. Insbesondere gebiete dieser Umstand keine einschränkende Auslegung des § 29 Abs. 3 Satz 2 PersVG Berlin dahingehend, dass eine Mitvertretungspflicht nur bestehe, wenn auch ein entsprechendes Vorstandsmitglied dieser Gruppe vorhanden sei. Einen solchen Vorbehalt oder Zusatz sehe § 29 Abs. 3 Satz 2 PersVG Berlin nicht vor. Insbesondere fehle in diesem Absatz, anders als in den Absätzen 1 und 2, ein entsprechender Vorbehalt für den Fall, dass die Vertreter einer Gruppe darauf verzichten. Der Berliner Gesetzgeber habe bewusst zwischen der Vertretung einer Gruppe im Vorstand oder in der Stellvertretung des Vorsitzes einerseits und der Mitwirkung in einer Gruppenangelegenheit, der der Vorsitzende nicht angehört, differenziert. Zwar könne eine Gruppe wirksam darauf verzichten, mit einem Mitglied im Vorstand des Personalrats vertreten zu sein oder eine Stellvertretung des Vorsitzes zu bestimmen; sie könne aber nicht wirksam darauf verzichten, in der Angelegenheit einer Gruppe, der der Personalratsvorsitzende nicht angehört, auf das Prinzip der beschränkten Offenlegung zu verzichten. Der Verzicht auf die Unterschrift des Gruppenvertreters führe zur Unwirksamkeit der Zustimmungsverweigerung und nicht zur Alleinvertretung des Vorsitzenden in einer gruppenfremden Angelegenheit. Diese Auslegung ergebe sich auch aus dem Sinn und Zweck der Regelung. Auch wenn eine Gruppe darauf verzichte, im Vorstand des Personalrats vertreten zu sein, müsse der Dienststellenleiter erkennen können, ob eine Erklärung der Personalvertretung dem Willen der betroffenen Gruppe entspreche. Ohne die Unterschrift des Gruppenvertreters bestehe die Gefahr, dass eine Zustimmungsverweigerung, die allein von einem gruppenfremden Personalratsvorsitzenden erklärt werde, dem tatsächlichen Willen der Mehrheit der von der Maßnahme betroffenen Gruppe widerspreche, ohne dass dies für den Dienststellenleiter erkennbar sei. Er müsse nicht darüber spekulieren, wie die Mehrheitsverhältnisse in der für ihn nicht öffentlichen Personalratssitzung tatsächlich gewesen seien. Insbesondere müsse er sich nicht beim Personalrat erkundigen, zumal dieser nicht zur Auskunft über die Mehrheitsverhältnisse verpflichtet sei. Es handele es sich um eine gesetzliche Verpflichtung des Personalrats, für eine wirksame Zustimmungsverweigerung den formenstrengen Anforderungen des Gesetzes zu entsprechen. Dem Personalratsvorsitzenden ein uneingeschränktes Alleinvertretungsrecht zuzubilligen, komme demgegenüber nicht in Betracht. Eine solche Auslegung ignoriere den Wortlaut, den Sinn und Zweck der Regelung und die dahinterstehende Systematik. Es dürfe nicht in das Belieben einer Gruppe gestellt sein, ob sie dem Prinzip der beschränkten Offenlegung bei einer Gruppenangelegenheit Rechnung trage oder nicht. Sie dürfe auf ihr Mitbestimmungsrecht verzichten, indem sie einer Maßnahme nicht widerspreche; sie könne aber ihr Mitbestimmungsrecht nicht übertragen. Auch im Falle einer gemeinsamen Beschlussfassung müsse für den Dienststellenleiter erkennbar bleiben, dass der Beschluss vom Willen der Gruppe getragen ist. Der Verzicht auf eine Vertretung im Vorstand beinhalte deshalb nicht zugleich und zwingend einen Verzicht auf das Mitbestimmungsrecht der Gruppe in einer Gruppenangelegenheit. Es könne durchaus Gründe geben, warum eine Gruppe darauf verzichte, im Vorstand des Personalrats vertreten zu sein, etwa im Hinblick auf eine damit verbundene Freistellung des Personalratsmitglieds. Dies bedeute indessen nicht eine Befugnis, durch den Verzicht der Gruppe dem Personalratsvorsitzenden eine Alleinvertretung auch in gruppenfremden Angelegenheiten zu verschaffen. Auch wenn der Berliner Gesetzgeber den Verzicht der Gruppe gesetzlich ausdrücklich geregelt habe, sei ein solcher Verzicht auch nach dem Bundespersonalvertretungsgesetz möglich, wenn sich kein Gruppenvorstandsmitglied einer Wahl zum Vorstand stelle, ohne dass dies an dem Prinzip der beschränkten Offenlegung etwas ändere.

Gegen diesen Beschluss richtet sich die Beschwerde des Antragstellers, zu deren Begründung er im Wesentlichen geltend macht, das Verwaltungsgericht habe sich zu Unrecht auf einen eindeutigen Wortlaut der Norm berufen. § 29 Abs. 3 Satz 2 PersVG Berlin verlange in Gruppenangelegenheiten unter den dortigen Voraussetzungen die Unterschrift eines anderen Vorstandsmitglieds, nicht eines normalen Gruppenmitglieds. Gebe es ein solches Vorstandsmitglied nicht, könne es auch keine Zustimmungsverweigerung mitunterzeichnen. In diesem Fall bestehe ein Alleinvertretungsrecht des gruppenfremden Vorsitzenden. Der Landesgesetzgeber sei insoweit vom Prinzip der eingeschränkten Offenlegung abgerückt, indem er die Möglichkeit eines Verzichts auf eine Mitgliedschaft im Vorstand einräume. Zum anderen bestehe ein Alleinvertretungsrecht des Vorsitzenden, wenn wie hier geschehen die betreffende Gruppe mehrheitlich beschließe, in einer Gruppenangelegenheit einer gemeinsamen Beschlussfassung zuzustimmen. Die vom Verwaltungsgericht herangezogene Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei insoweit nicht einschlägig, weil das Bundesrecht keine Verzichtsmöglichkeit kenne. Natürlich diene auch § 29 Abs. 3 Satz 2 PersVG Berlin dem Zweck der beschränkten Offenlegung und der Bestätigung, dass der Beschluss nicht gegen den Mehrheitswillen der betroffenen Gruppe gefasst worden sei. Das gelte jedoch nicht, wenn eine Gruppe für den Dienststellenleiter erkennbar auf ihr Recht verzichtet habe, im Vorstand vertreten zu sein. Wenn es die Dienststelle interessiere, könne sie im Rahmen der vertrauensvollen Zusammenarbeit nachfragen. Durch die Rechtsansicht des Verwaltungsgerichts werde das Recht, auf eine Mitwirkung im Vorstand zu verzichten, gegen den Willen des Landesgesetzgebers eingeschränkt.

Der Antragsteller hat den ursprünglich verfolgten Antrag für erledigt erklärt und beantragt nunmehr,

den Beschluss des Verwaltungsgerichts abzuändern und

festzustellen, dass der Antragsteller in Angelegenheiten, die mit dem Ausgangsfall vergleichbar sind, wirksam allein durch seine Vorsitzende im Rahmen der gefassten Beschlüsse vertreten wird, wenn die andere im Personalrat vertretene Gruppe nicht im Vorstand vertreten ist;

hilfsweise festzustellen, dass der Antragsteller in Angelegenheiten, die mit dem Ausgangsfall vergleichbar sind, dann wirksam allein durch seine Vorsitzende im Rahmen der gefassten Beschlüsse vertreten wird, wenn die andere im Personalrat vertretene Gruppe nicht im Vorstand vertreten ist, deren Mitglieder aber zuvor mehrheitlich einer gemeinsamen Beschlussfassung zugestimmt haben.

Der Beteiligte hat sich der Erledigungserklärung hinsichtlich des ursprünglichen Antrags angeschlossen und beantragt im Übrigen,

die Beschwerde abzulehnen.

Zur Begründung macht er geltend, dass sich die Sache insgesamt erledigt habe; für weitere Feststellungen fehle ein Rechtsschutzbedürfnis, zumal durch die Ansicht des Verwaltungsgerichts die Möglichkeit eines Verzichts nach § 29 Abs. 1 Satz 2 Hs. 2 PersVG Berlin nicht geschmälert werde. Denn nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bestehe die Möglichkeit, dass im Einzelfall ein anderes, nicht dem Vorstand angehörendes Gruppenmitglied die Mitvertretung ausübe.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Schriftsätze der Verfahrensbeteiligten einschließlich ihrer Anlagen und auf die Sitzungsniederschrift Bezug genommen.

II.

Das Verfahren war einzustellen, soweit die Beteiligten es hinsichtlich des ursprünglichen Feststellungsbegehrens infolge des Zeitablaufs der befristeten Personalmaßnahme, die den Rechtsstreit ausgelöst hat, übereinstimmend für erledigt erklärt haben.

Die Fortführung des Beschlussverfahrens mit einem von der fallbezogenen Streitfrage abgelösten Antrag ist zulässig, insbesondere fehlt es nicht an einem Rechtsschutzbedürfnis; denn es ist nach den Ausführungen der Beteiligten in dem Anhörungstermin vor dem Senat damit zu rechnen, dass sich die gleiche Streitfrage künftig erneut stellen wird (vgl. zum Rechtsschutzbedürfnis in diesen Fällen BVerwG, Beschluss vom 11. März 2014 - BVerwG 6 PB 41.13 -, juris Rn. 7). Nicht entgegen steht, dass die Beteiligten für die Zeit bis zu einer gerichtlichen Klärung der Streitfrage einen Modus gefunden haben, um trotz des Verzichts der Gruppe der Angestellten auf eine Mitgliedschaft im Vorstand in sie betreffenden Gruppenangelegenheiten ihrer Mitvertretungsobliegenheit zu genügen. Die einvernehmliche Handhabung für eine Zwischenzeit lässt das Bedürfnis an einer verbindlichen Klärung der Rechtsfrage nicht entfallen.

Der Antrag ist aber unbegründet. Die Feststellung kann nicht getroffen werden, weil sie § 29 Abs. 3 Satz 2 PersVG Berlin widerspricht. Danach vertritt der Vorsitzende den Personalrat in Angelegenheiten, die nur eine Gruppe betreffen, gemeinsam mit einem der Gruppe angehörenden Vorstandsmitglied, wenn er nicht selbst dieser Gruppe angehört. Ein Alleinvertretungsrecht des Vorsitzenden in Angelegenheiten einer Gruppe, der er nicht angehört, ist danach ausgeschlossen. Das Verwaltungsgericht hat dies unter Bezugnahme auf die einschlägige höchstrichterliche Rechtsprechung (BVerwG, Beschluss vom 21. April 1992 - BVerwG 6 P 8.90 -, juris Rn. 20 ff.) unter Berücksichtigung des Landesrechts zutreffend dargelegt. Auf die oben wiedergegebenen Beschlussgründe der ersten Instanz wird verwiesen.

Ergänzend ist mit Blick auf den Beschwerdevortrag auszuführen, dass das angeführte Wortlautargument, wonach die Unterschrift eines Vorstandsmitglieds der betreffenden Gruppe ausgeschlossen sei, wenn es ein solches Vorstandsmitglied nicht gebe, unzutreffend ist. Konsequenz ist in einem solchem Fall nicht ein Alleinvertretungsrecht des Vorsitzenden, sondern die Unwirksamkeit einer nur von ihm abgegebenen Erklärung. Durch die Regelung über die Mitvertretung soll die Übereinstimmung der Erklärung mit der Beschlussfassung gewährleistet werden. Die Vorschrift hat zudem den Zweck, dem Erklärungsgegner eine Überprüfung zu ermöglichen, ob der Personalrat bei seiner Beschlussfassung das Vorliegen einer Gruppenangelegenheit erkannt und die Besonderheiten der Willensbildung in Gruppenangelegenheiten beachtet hat. Mit der zusätzlichen Unterschrift des Gruppenvertreters wird nämlich zugleich bestätigt, dass der Beschluss des Personalrats nicht gegen den Willen der Mehrheit der betroffenen Gruppe gefasst worden ist (Prinzip der eingeschränkten Offenlegung). Es ist insoweit zugleich eine Schutzvorschrift zugunsten der betroffenen Gruppe (BVerwG, Beschluss vom 21. April 1992 a.a.O.).

Der Landesgesetzgeber wollte von diesem Prinzip der eingeschränkten Offenlegung und dem damit zugleich bezweckten Schutzzweck ersichtlich nicht abrücken; denn er hat § 29 Abs. 3 Satz 2 PersVG Berlin nicht anders gestaltet als das entsprechende Bundesrecht. Der Umstand, dass der Landesgesetzgeber in § 29 Abs. 1 und Abs. 2 PersVG Berlin anders als im Bundesrecht die Möglichkeit des Verzichts auf eine Gruppenvertretung im Vorstand und die Stellung eines stellvertretenden Vorsitzenden eröffnet, nötigt entgegen der Ansicht des Antragstellers nicht zu einer dem Wortlaut widersprechenden Einschränkung des § 29 Abs. 3 Satz 2 PersVG Berlin, sondern zeigt vielmehr, dass für eine solche Einschränkung bei der Gesetzesanwendung von vornherein kein Raum ist. Wenn der Landesgesetzgeber in § 29 Abs. 1 und Abs. 2 PersVG Berlin Verzichtsmöglichkeiten ausdrücklich vorsieht, verbietet sich die Annahme, dass er bei der unmittelbar anschließenden Regelung der Außenvertretung des Personalrats in § 29 Abs. 3 PersVG Berlin diese Verzichtsmöglichkeiten versehentlich unberücksichtigt gelassen hat. Die Regelungen in den einzelnen Absätzen der Norm stehen vielmehr selbstständig nebeneinander mit der Folge, dass ein Verzicht auf eine Mitgliedschaft im Vorstand oder auf Stellung des stellvertretenden Vorsitzenden möglich ist, aber Konsequenzen für die Abgabe von wirksamen Erklärungen in Angelegenheiten der betreffenden Gruppe haben kann.

Dies ist systembedingte Folge der Sicherungsfunktion der Mitvertretungsregelung. Eine Vereinfachung durch einen Verzicht auf die Mitzeichnung in den hier in Rede stehenden Fällen fände nicht nur im Gesetzeswortlaut keine Stütze; sie würde der bezweckten Sicherung auch für den Regelfall ihre Wirksamkeit nehmen. Ließe man die von der Beschwerde gewünschten Ausnahmen zu, könnte der Dienststellenleiter aus dem Fehlen einer zweiten Unterschrift keine gesicherten Rückschlüsse mehr darauf ziehen, dass eine Gruppenangelegenheit als solche nicht erkannt und nicht entsprechend behandelt worden ist. Andererseits werden etwaige Nachteile, die aus der gebotenen strengen Auslegung für die Gruppeninteressen entstehen können, in aller Regel darauf zurückzuführen sein, dass die Gruppenvertreter im Personalrat einer ihnen im ureigenen Interesse obliegenden und ohne weiteres zumutbaren Mitwirkungslast nicht nachgekommen sind. Sie stellen sich dann letztlich als Folge eines „Verschuldens in eigener Sache“ dar. Derartige Nachteile sind zugunsten der mit dem Gesetz bezweckten wirksamen Prävention gegen ein Überspielen des Gruppenprinzips und des darin enthaltenen Minderheitenschutzes hinzunehmen (BVerwG a.a.O. Rn. 27).

Ferner ist zu berücksichtigen, dass der Verzicht auf die Mitgliedschaft eines Gruppenangehörigen im Vorstand oder die Stellung eines stellvertretenden Vorsitzenden nicht zwangsläufig dazu führen muss, dass eine Mitvertretung nicht mehr gewährleistet ist. Vielmehr kann die vom Gesetzgeber angeordnete Mitvertretung in aller Regel durchaus gewährleistet werden. Insoweit gilt im Falle des Verzichts auf eine Mitgliedschaft im Vorstand letztlich nichts anderes als in dem Fall einer Verhinderung aller Vorstandsmitglieder und Ersatzvorstandsmitglieder einer Gruppe. Für jenen Fall hat das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt (a.a.O. Rn. 23 ff.):

Das Fehlen einer ausdrücklichen Regelung für den Fall, daß alle einer bestimmten Gruppe zugehörigen Vorstandsmitglieder verhindert sind, bedeutet keine generelle Lücke im Gesetz, die durch richterliche Rechtsfortbildung auszufüllen wäre. Die hier vertretene Auslegung führt insbesondere nicht - wie die Rechtsbeschwerde meint - dazu, daß eine Gruppe in einem solchen Fall überhaupt nicht vertreten werden kann und ihr Beschluß mangels eines unterzeichnungsberechtigten Vorstandsmitglieds gegenüber dem Dienststellenleiter nicht durchzusetzen ist. Diese Konsequenzen sind nämlich weder im vorliegenden Fall noch in der ganz überwiegenden Zahl vergleichbarer Verhinderungsfälle gegeben. Vielmehr ist die vom Gesetzgeber angeordnete Mitvertretung - abgesehen von seltenen, atypischen Ausnahmen (…) - in aller Regel durchaus gewährleistet. Das verhinderte Vorstandsmitglied ist im Einzelfall regelmäßig auf angemessene Weise zu ersetzen. (…)

Es trifft zwar zu, daß das Gesetz weder den Personalrat noch die Vertreter einer Gruppe im Personalrat dazu verpflichtet, ein verhindertes Vorstandsmitglied durch Nachwahlen eines Ersatzvorstandsmitgliedes oder durch vorsorgliche Bestellung eines Vertreters zu ersetzen. Daraus folgt aber nicht, daß Gruppenbeschlüsse bei Verhinderung des der Gruppe angehörenden Vorstandsmitgliedes allein von dem gruppenfremden Vorsitzenden nach außen hin vertreten werden könnten. Vielmehr ist es auch ohne ausdrückliche gesetzliche Verpflichtung eine ausschließliche Angelegenheit der Gruppe, selbst zu bestimmen, ob und durch wen sie im Verhinderungsfall ihre Interessen wahrnehmen will. Sie kann - wie dargelegt - für diesen Fall nicht nur generelle Vorsorge treffen. Sie kann vielmehr bei Verhinderung ihres Vorstandsmitglieds auch aus Anlaß eines Einzelfalls beschließen, daß ein anderes - nicht dem Vorstand angehörendes - Gruppenmitglied die Mitvertretung ausübt (ähnlich für die Ersetzung des Vorsitzenden im Einzelfall: Beschluß vom 21. Juli 1982 - BVerwG 6 P 14.79 - PersV 1983, 316 f.). Fehlt es an ausreichenden Ersatzmitgliedern, läuft sie Gefahr, daß bei Verhinderung ihres Vorstandsmitgliedes eine angemessene Durchsetzung ihrer Interessen scheitert (vgl. Beschluß vom 23. März 1992 - BVerwG 6 P 30.90 -). Versäumt sie sodann auch noch im Einzelfall die mangels Vorsorge unumgänglich gewordene Ersatzregelung, so begibt sie sich damit vollends des gesetzlichen Schutzes.

Der Antragsteller hat es danach in der Hand, im erforderlichen Einzelfall ein Gruppenmitglied zu bestimmen, dass die Mitvertretung ausübt.

Der Hilfsantrag ist zulässig, aber ebenfalls unbegründet. Die Zustimmung zu einer gemeinsamen Beschlussfassung im Sinne des § 33 Abs. 2 Satz 1 Hs. 2 PersVG Berlin betrifft die innere Willensbildung des Organs, ändert aber nichts am Mitvertretungserfordernis nach § 29 Abs. 3 Satz 2 PersVG Berlin und dem ihm innewohnenden Schutzzweck (vgl. BVerwG a.a.O. Rn. 20).

Die Rechtsbeschwerde ist mangels Zulassungsgrundes nicht zu eröffnen.