Entscheidung 2 U 53/21

1. Der Senat beabsichtigt, die Berufung des Klägers gegen das am 11. August 2021 verkündete Urteil der 3. Zivilkammer des Landgerichts Cottbus zum Aktenzeichen 3 O 68/20 durch einstimmigen Beschluss nach § 522 Abs. 2 ZPO zurückzuweisen.

2. Hierzu besteht Gelegenheit zur Stellungnahme binnen zwei Wochen nach Zustellung dieses Beschlusses.

Der Senat ist einstimmig davon überzeugt, dass die Berufung offensichtlich keine Aussicht auf Erfolg hat, die Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung hat, die Fortbildung des Rechts oder die Sicherung einer einheitlichen Rechtsprechung eine Entscheidung des Berufungsgerichts nicht erfordert und eine mündliche Verhandlung auch aus sonstigen Gründen nicht geboten ist (§ 522 Abs. 2 ZPO).

Das Landgericht die Klage zu Recht abgewiesen. Dem Kläger steht der geltend gemachte Schadensersatzanspruch weder aus Amtshaftung noch aus Staatshaftung zu. Dies gilt sowohl für die primär als unzureichend gerügten besoldungsrechtlichen Vorschriften – die ursprüngliche Besoldung, doch auch das Nachzahlungsgesetz vom 10. Juli 2017 mit seiner Beschränkung des Kreises der Anspruchsinhaber –, wie auch für ihre Vollziehung durch Auszahlung der darin festgelegten Beträge an den Kläger.

1.

Die durch den Kläger geltend gemachte Verfassungswidrigkeit der besoldungsrechtlichen Vorschriften begründet weder einen Amts- noch einen Staatshaftungsanspruch des Klägers. Dem Kläger kommt kein Entschädigungsanspruch gegen den Beklagten wegen des Erlasses der die Besoldung des Klägers regelnden gesetzlichen Vorschriften zu.

a)

Ein Amtshaftungsanspruch besteht nicht. Voraussetzung der auf § 839 Abs. 1 BGB beruhenden und gemäß Art. 34 GG auf den Beklagten als zuständige Körperschaft übergeleiteten Haftung ist, dass ein Beamter im haftungsrechtlichen Sinne in Ausübung eines ihm von dem Beklagten anvertrauten Amt schuldhaft eine dem Kläger gegenüber obliegende Amtspflicht verletzt und so den ihm entstandenen Schaden verursacht hat, für den – bei nur fahrlässigem Handeln des Beamten – der Kläger nicht auf andere Weise Ersatz zu erlangen vermag.

Der Erlass der in Rede stehenden Normen des Besoldungsrechts konnte von vornherein keine gerade dem Kläger gegenüber bestehende Amtspflicht verletzen. Denn die für die Gesetzgebung verantwortlichen Amtsträger haben nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs in der Regel Amtspflichten lediglich gegenüber der Allgemeinheit, nicht jedoch gegenüber bestimmten Einzelpersonen oder Personengruppen zu erfüllen. Gesetze und Verordnungen enthalten grundsätzlich generell-abstrakte Regeln, weshalb der Gesetzgeber – bei Tätigwerden oder Untätigbleiben – ausschließlich Aufgaben gegenüber der Allgemeinheit wahrnimmt. Daran ändert auch der Hinweis auf die individuelle Betroffenheit der von dem Gesetz erfassten einzelnen Grundrechtsträger nichts. Denn das allein macht sie nicht zu „Dritten“ im Sinne der Vorschrift. Dies gäbe vielmehr, besonders bei der Weite des Schutzes durch Art. 2 Abs. 1 GG, dieses einschränkende Merkmal insgesamt auf und führte zu einer konturlosen Haftung für jeglichen Verfassungsverstoß des Gesetzgebers. Diese zu begründen kann allerdings wiederum nur Aufgabe des Gesetzgebers sein (Senat, Urteil vom 1. Juni 2021 – 2 U 13/21 –, Rdnr. 28 bei juris; BGH, Urteil vom 28. Januar 2021 – III ZR 25/20 –, MDR 2021, 487, Rdnr. 20 ff bei juris, m. Anm. Itzel, jurisPR-BGHZivilR 8/2021 Anm. 2; Urteil vom 10. Dezember 1987 – III ZR 220/86 –, BGHZ 102, 350 = NJW 1988, 478/482, Rdnr. 46 bei juris; Papier/Shirvani, in: Münchener Kommentar zum BGB, 8. Auflage 2020, § 839 BGB Rdnr. 317).

b)

Ebenso wenig besteht ein Anspruch aus Staatshaftung, das heißt auf der Grundlage von § 1 Abs. 1 des als brandenburgisches Landesrecht fortgeltenden Staatshaftungsgesetzes der DDR. Nach dieser Vorschrift haftet für Schäden, die einer natürlichen oder einer juristischen Person hinsichtlich ihres Vermögens oder ihrer Rechte durch Mitarbeiter oder Beauftragte staatlicher oder kommunaler Organe in Ausübung staatlicher Tätigkeit rechtswidrig zugefügt werden, das jeweilige staatliche oder kommunale Organ.

(i)

Es spricht vieles dafür, dass auch dieses Gesetz jedenfalls nicht die gesetzesförmliche Normsetzung erfasst, das heißt legislatives Unrecht (zum Ganzen Ossenbühl/Cornils, Staatshaftungsrecht, 6. Auflage 2013, 14. III. 5 c, S. 584 f). Zwar konnte der BGH diese Frage bislang offenlassen, ebenso wie zuvor – da letztlich nicht entscheidungstragend – der Senat (BGH, Urteil vom 27. Juni 2019 – III ZR 93/18 –, NVwZ 2019, 1696 = MDR 2019, 1183, Rdnr. 11 bei juris; Senat, Urteil vom 17. April 2018 – 2 U 21/17 –, NJ 2018, 298, Rdnr. 36 bei juris; ebenso für normatives Unrecht, das heißt die untergesetzliche Normsetzung Senat, Urteil vom 1. Juni 2021 – 2 U 13/21 –, Rdnr. 37 bei juris). Indes ist anerkannt, dass die in § 1 StHG verankerte verschuldensunabhängige staatliche Unrechtshaftung funktionell in weiten Teilen der Haftung nach den Grundsätzen des enteignungsgleichen Eingriffs entspricht und daher, soweit ihr Anwendungsbereich geht, an deren Stelle tritt und ihnen vorgeht (Senat, Urteil vom 17. April 2018 – 2 U 21/17 –, NJ 2018, 298, Rdnr. 23 bei juris, unter Verweis auf BGH, Urteil vom 12. Dezember 1995 – III ZR 190/94 –, NVwZ-RR 1997, 204, Rdnr. 12 bei juris). Es widerspräche aber der notwendigen Einordnung des Staatshaftungsgesetzes in das System der öffentlichen Ersatzleistungen (vgl. Dörr, in: BeckOnline-Großkommentar mit Stand 1. August 2021, § 839 BGB Rdnr. 966), wenn der Staatshaftung Bereiche staatlichen Handelns unterfielen, auf die die Grundsätze des enteignungsgleichen Eingriffs keine Anwendung finden, ohne dass dies in den Normen des Staatshaftungsgesetzes angelegt wäre.

Das Institut des enteignungsgleichen Eingriffs vermag keine Haftung für legislatives Unrecht in Gestalt eines mit dem Grundgesetz nicht zu vereinbarenden formellen Gesetzes zu begründen. Dies beruht nicht zuletzt auf der Erwägung, die Haushaltsprärogative des Parlaments in möglichst weitgehendem Umfang zu wahren und die Gewährung von Entschädigungen für legislatives Unrecht angesichts der hiermit verbundenen erheblichen finanziellen Lasten für die öffentliche Hand der Entscheidung des Parlamentsgesetzgebers vorzubehalten. Auch für den Vollzug eines verfassungswidrigen Gesetzes haftet die öffentliche Hand nicht unter dem Gesichtspunkt des enteignungsgleichen Eingriffs. Ansonsten würde der Ausschluss der verschuldensunabhängigen Haftung für legislatives Unrecht in weiten Teilen unterlaufen, da Gesetze regelmäßig erst mit der Umsetzung durch die Verwaltung ihre Wirkung auf das Eigentum des Einzelnen entfalten (BGH, Urteil vom 16. April 2015 – III ZR 204/13 –, MDR 2015, 706, Rdnr. 30 bei juris).

Dem Staatshaftungsgesetz lassen sich keine Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass der Gesetzgeber – zunächst derjenige der DDR, dann der des Einigungsvertrages, mit dem das Gesetz geändert wurde, und schließlich der Landesgesetzgeber, der es erneut modifizierte – den Bereich legislativen Unrechts erfasst sehen wollte. Nach der ursprünglichen Präambel des Staatshaftungsgesetzes der DDR sollte dieses nur „die Haftung für Schäden vorsehen, „die Bürgern durch ungesetzliche Maßnahmen einzelner Mitarbeiter entstehen.“ Wie der Senat bereits ausgeführt hat, ist eine Haftung für legislatives Unrecht damit aus zwei Gründen nicht ohne weiteres vereinbar: Zum einen schließt das Erfordernis eines Tätigwerdens „einzelner Mitarbeiter“ Kollegialentscheidungen etwa von Gesetzgebungsorganen aus. Zudem ordnete das Gesetz nur die Haftung für „ungesetzliche Maßnahmen“ an, wozu der Erlass von Gesetzen nicht gehört (Senat, Urteil vom 17. April 2018 – 2 U 21/17 –, NJ 2018, 298, Rdnr. 34 ff bei juris). Im Übrigen sollte die Staatshaftung der DDR den Gesetzesvollzug sichern und zu diesem Zweck die Gesetzesbindung der Mitarbeiter und Beauftragten staatlicher und kommunaler Organe befördern. Das Vertrauen der Bürger zum Staat sollte vertieft werden, das Verantwortungsbewusstsein seiner Mitarbeiter gestärkt und die staatliche Tätigkeit qualifiziert werden (vgl. die Präambel zum Gesetz, wiedergegeben in Senat, Urteil vom 17. April 2018 – 2 U 21/17 –, NJ 2018, 298, Rdnr. 35 ff bei juris). Diese Erwägungen lassen sich schwerlich auf die Tätigkeit des Gesetzgebers erstrecken. Auch ist nichts dafür erkennbar, dass der Bundes- und der Landesgesetzgeber die Haftung ausweiten wollten (Senat ebd.).

(ii)

Das kann letztlich aber auch hier dahinstehen. Denn der denkbare Anspruch des Klägers wäre ohnehin gemäß § 2 StHG ausgeschlossen.

Zwar ist der Ansatz des Klägers nachvollziehbar, seine Alimentation in den Jahren 2004 bis 2008 sei nicht mehr amtsangemessen niedrig gewesen. Diesen Umstand hat der Gesetzgeber des Gesetzes zur Anpassung der Besoldung und Versorgung und zur Änderung weiterer besoldungs- und versorgungsrechtlicher Vorschriften 2017 im Land Brandenburg vom 10. Juli 2017 selbst als möglich bezeichnet. In den Gesetzesmaterialien heißt es hierzu, das Bundesverfassungsgericht habe in seinem Urteil vom 5. Mai 2015 zum Aktenzeichen 2 BvL 17/09 u. a. über die Verfassungsmäßigkeit der Besoldung der in die Richter-Besoldungsgruppe R 1 des Landes Sachsen-Anhalt entschieden und für die Jahre 2008 bis 2010 eine verfassungswidrige Unteralimentation in dieser Besoldungsgruppe festgestellt. Hieran habe es mit dem Beschluss vom 17. November 2015 zum Aktenzeichen 2 BvL 19/09 u. a. angeknüpft. Mit diesem Beschluss seien die Grundgehaltssätze der Besoldungsgruppe A 10 im Land Sachsen im Jahr 2011 mit Artikel 33 Absatz 5 des Grundgesetzes als unvereinbar erklärt. Die daraufhin eingeleitete Überprüfung anhand der vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Kriterien zur Amtsangemessenheit der Alimentation habe für die Jahre 2004 bis 2014 rückwirkende Korrekturen des im Land Brandenburg geltenden Besoldungsrechts als notwendig erscheinen lassen (LT-Drs. 6/6521 vom 2. Mai 2017).

Der Erlass und das Aufrechterhalten dieser unter Umständen verfassungswidrigen Gesetzeslage mag einen Schaden bei dem Kläger verursacht haben. Die – hier wie erwähnt unterstellte – Haftung des staatlichen Organs wird aber nach § 2 StHG deshalb ausgeschlossen, weil der Kläger die ihn nach dieser Vorschrift treffende Obliegenheit schuldhaft (im Sinne einer Vorwerfbarkeit gegen sich selbst) verletzt hat, alle ihm möglichen und zumutbaren Maßnahmen zu ergreifen, um einen Schaden zu verhindern oder zu mindern. Die Vorschrift enthält damit eine § 839 Abs. 3 BGB vergleichbare Sanktion und begründet damit prinzipiell dieselben Obliegenheiten zur Schadensabwendung auch durch das Ergreifen von Primärrechtsschutz (Senat, Urteil vom 22. Juni 2021 – 2 U 6/21 –, Rdnr. 54 bei juris, unter Hinweis auf Dörr a. a. O., § 839 BGB, Rdnr. 966).

Der Kläger hat nicht alle ihm zumutbaren Maßnahmen ergriffen, den Eintritt des ihm seinen Ausführungen zufolge entstandenen Schadens zu verhindern. Er hat insbesondere nicht die ihm ohne weiteres zumutbare Möglichkeit ergriffen, Widerspruch und gegebenenfalls Klage mit dem Ziel zu erheben, die Unteralimentation feststellen zu lassen. Das ist die in der Verwaltungs- und Verfassungsgerichtsbarkeit seit langem anerkannte, den Besoldungsempfängern auch ohne weiteres zumutbare Möglichkeit, eine als ungenügend empfundene Alimentation geltend zu machen. Das Bundesverfassungsgericht und ihm folgend die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung begründet dies mit dem besonderen Treueverhältnis, in dem der Beamte und sein Dienstherr wechselseitig stehen: Das Beamtenverhältnis ist danach ein wechselseitig bindendes Treueverhältnis, aus dem nicht nur die Verpflichtung des Dienstherrn folgt, den Beamten amtsangemessen zu alimentieren, sondern umgekehrt auch die Pflicht des Beamten, auf die Belastbarkeit des Dienstherrn und dessen Gemeinwohlverantwortung Rücksicht zu nehmen. Diese Pflicht zu gegenseitiger Rücksichtnahme spreche gegen die Annahme, der Dienstherr sei generell, also ohne jede Einschränkung in Bezug auf den Kreis der betroffenen Beamten, gehalten, eine aus verfassungsrechtlichen Gründen gebotene gesetzliche Erhöhung der Beamtenbezüge auf den gesamten, in der Vergangenheit liegenden Zeitraum zu erstrecken, für den die verfassungsrechtliche Notwendigkeit einer entsprechenden Korrektur festgestellt worden sei. Die Alimentation des Beamten durch seinen Dienstherrn sei der Sache nach die Befriedigung eines gegenwärtigen Bedarfs. Der Beamte könne nicht erwarten, dass er aus Anlass einer verfassungsrechtlich gebotenen Besoldungskorrektur gewissermaßen ohne eigenes Zutun nachträglich in den Genuss der Befriedigung eines womöglich jahrelang zurückliegenden Unterhaltsbedarfs komme, den er selbst gegenüber seinem Dienstherrn zeitnah nicht geltend gemacht habe. Dies auch, weil die Alimentation des Beamten aus gegenwärtig zur Verfügung stehenden Haushaltsmitteln erfolge (BVerfG, Beschluss vom 22. März 1990 – 2 BvL 1/86 –, BVerfGE 81, 363 = NVwZ 1990, 1061, Rdnr. 68 bei juris; Beschluss vom 24. November 1998 – 2 BvL 26/91 –, BVerfGE 99, 300 = NJW 1999, 1013, Rdnr. 67 bei juris; BVerwG, Urteil vom 20. März 2008 – 2 C 49/07 –, BVerwGE 131, 20 = NVwZ 2008, 1129, Rdnr. 29 bei juris; Urteil vom 27. Mai 2010 – 2 C 33/09 –, NVwZ-RR 2010, 647, Rdnr. 19 bei juris). Der Senat hat keine Veranlassung, hiervon abzuweichen.

Aus demselben Grunde bestehen auch keine verfassungsrechtlichen Bedenken gegen das Nachzahlungsgesetz und hier insbesondere die ausdrücklich und bewusst (vgl. LT-Drs. 6/6521 vom 2. Mai 2017 S. 3) getroffene Beschränkung der Nachzahlungsansprüche auf diejenigen Besoldungsempfänger, die Widerspruch oder Klage in dem genannten Sinne erhoben haben. Dies entspricht der dargestellten, jahrelangen verfassungs- wie verwaltungsgerichtlichen Judikatur.

2.

Ebenso wenig begründet der bloße Vollzug der besoldungsrechtlichen Vorschriften einen Ersatzanspruch des Klägers, wobei auch hierbei ihre durch den Kläger angenommene Verfassungswidrigkeit dahinstehen kann.

a)

Die Bediensteten des Beklagten verletzten keine Amtspflicht, als sie dem Kläger die ihm nach diesen Vorschriften zustehenden Besoldungsbeträge auszahlten. Zwar ist es eine grundlegende Amtspflicht des Beamten, die Aufgaben und Befugnisse des Staates oder der Körperschaft, für die er tätig wird, im Einklang mit dem objektiven Recht wahrzunehmen und auszuüben. Die öffentlich-rechtlichen Rechtspflichten, die die öffentliche Hand dem Bürger gegenüber hat, bestimmen damit zugleich die persönlichen Amtspflichten, die dem Amtswalter obliegen. Er ist deswegen verpflichtet, sich an Recht und Gesetz zu halten. Hierzu gehört neben den förmlichen Gesetzen, Rechtsverordnungen, Satzungen und sonstige Rechtsvorschriften sowie dem Recht der Europäischen Union nicht zuletzt die Verfassung. Da die Gerichte letztlich über die Auslegung und Anwendung von Normen zu befinden haben, hat der Beamte auch die Pflicht, die für seine Amtsausübung einschlägige Rechtsprechung zu berücksichtigen (vgl. Dörr a. a. O., § 839 BGB Rdnr. 142; Papier/Shirvani a. a. O., § 839 BGB Rdnr. 246).

Die mit der Besoldung des Klägers befassten Bediensteten handelten indes nicht rechtswidrig, als sie ihm (lediglich) die gesetzlich vorgesehenen Beträge auszahlten, ungeachtet der nunmehr durch den Kläger geltend gemachten Verfassungswidrigkeit der zugrundeliegenden Normen. Sie entsprachen damit vielmehr dem durch § 2 Abs. 1 BBesG noch einmal betonten Vorbehalt des Gesetzes und damit ihrerseits dem Verfassungsgebot des Art. 20 Abs. 3 GG. Das Postulat des § 2 Abs. 1 BBesG, die Besoldung der Beamten, Richter und Soldaten werde durch Gesetz geregelt, schließt jegliche Zahlung aus, die gesetzlich nicht bestimmt ist. Es beruht seinerseits auf dem allgemeinen verfassungsrechtlichen Gesetzesvorbehalt des Art. 20 Abs. 3 GG, und wird ergänzt durch die in § 2 Abs. 2 BBesG ausgesprochene Unwirksamkeit von Zusicherungen, Vereinbarungen und Vergleiche, die dem Beamten, Richter oder Soldaten eine höhere als die ihm gesetzlich zustehende Besoldung verschaffen sollen. Das darin liegende Verbot der Gewährung gesetzlich nicht bestimmter Vergünstigungen (vgl. Reich, in: Reich/Preißler, Bundesbesoldungsgesetz, 1. Auflage 2014, § 2 BBesG Rdnr. 2; Konrad, in: Hebeler/Kersten/Lindner, Handbuch Besoldungsrecht, 1. Auflage 2015, § 7 Rdnr. 8) ist ein hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums und auch hierdurch grundgesetzlich verankert (Konrad ebd., unter Hinweis allerdings auf den unberührt bleibenden Anwendungsvorrang des Europarechts, vgl. BVerwG Urteil vom 28. Oktober 2010 – 2 C 21/09, BeckRS 2011, 46637, Rdnr. 29).

Dies hat zur Folge, dass Beamten auch dann, wenn die Verfassungsmäßigkeit ihrer Alimentation in Frage steht, keine Besoldungsleistungen zugesprochen werden können, die gesetzlich nicht vorgesehen sind. Vielmehr sind sie darauf verwiesen, ihren Alimentationsanspruch dadurch geltend zu machen, dass sie Klagen auf Feststellung erheben, ihr Nettoeinkommen sei verfassungswidrig zu niedrig bemessen. Teilt das Verwaltungsgericht diese Beurteilung, so muss es nach Art. 100 Abs. 1 GG die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die Verfassungsmäßigkeit des Besoldungsgesetzes einholen, das die Dienstbezüge festlegt. Den Beamten wird im Erfolgsfall zugemutet zuzuwarten, bis der Gesetzgeber eine Neuregelung getroffen hat (BVerwG, Urteil vom 20. März 2008 – 2 C 49/07 –, BVerwGE 131, 20 Rdnr. 29, unter Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 28. April 2005 – BVerwG 2 C 1.04 –, BVerwGE 123, 308; VGH Mannheim Urteil vom 8. März 2016 – 4 S 758/15, BeckRS 2016, 44915 Rdnr. 25 ff). Dem entsprechend stellt auch das Bundesverfassungsgericht üblicherweise nur den Verstoß des Besoldungsrechts gegen das Grundgesetz fest und verpflichtet den Gesetzgeber zu einer Neuregelung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. November 2015 – 2 BvL 19/09 –, BVerfGE 140, 240 = NVwZ 2016, 223, Rdnr. 169; Urteil vom 5. Mai 2015 – 2 BvL 17/09 u. a. –, NJW 2015, 1935, Rdnr. 194 bei juris). Die von dem Kläger angeführte Entscheidung des Verwaltungsgerichts Münster widerspricht dem nicht (VG Münster, Urteil vom 1. Oktober 2015 – 4 K 1643/13 –, ZBR 2016, 205). Die darin gewährte Entschädigung wegen des Verstoßes der konkreten Besoldung gegen das Allgemeine Gleichheitsgesetz beruht auf einer gesetzlichen Vorgabe, die ihrerseits die Richtlinie 2000/78/EG des Rates vom 27. November 2000 zur Festlegung eines allgemeinen Rahmens für die Verwirklichung der Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf und damit europäisches Recht umsetzt. Das berührt wie erwähnt den prinzipiellen besoldungsrechtlichen Gesetzesvorbehalt nicht (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Oktober 2014 – 2 C 6/13 –, BVerwGE 150, 234, Rdnr. 38).

b)

Aus den gleichen Gründen scheidet ein Anspruch des Klägers auf Staatshaftung aus. § 1 Abs. 1 StHG setzt eine rechtswidrige Schadenszufügung aus, woran es nach dem Gesagten fehlt.