Entscheidung OVG 60 PV 5/21

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.

I.

Die Antragsteller fechten die am 25. November 2020 erfolgte Wahl zum Personalrat der Gesamtheit der Amtsanwältinnen und Amtsanwälte bei der Amtsanwaltschaft Berlin an. Zu dieser Wahl reichte der Bund Deutscher Rechtspfleger Berlin e.V. (BDR) erstmals einen eigenen Wahlvorschlag ein, mit dem er sein Mitglied, den Antragsteller zu 1, zur Wahl vorschlug. Der Wahlvorschlag war von der Vorsitzenden des BDR und ihrem Stellvertreter, den Antragstellern zu 2 und 3, unterzeichnet.

Die Satzung des BDR lautet auszugsweise:

㤠2 Zweck
(1) Der Verband ist die Berufsvertretung der Rechtspflegerinnen und Rechtspfleger im Kammergerichtsbezirk. Er ist parteipolitisch neutral und will die rechtlichen, wirtschaftlichen und sozialen Belange seiner Mitglieder fördern und schützen. Sein Ziel ist der Zusammenschluss aller im Bezirk des Kammergerichts tätigen Rechtspflegerinnen und Rechtspflegeranwärterinnen.
(2) Der Verband will mitwirken an der Fortentwicklung des Rechts und der Verbesserung der Rechtspflege, an der Steigerung der Leistungsfähigkeit des Berufsstandes durch fachliche Fortbildung und an der Sicherstellung einer den Anforderungen des Rechtspflegeramtes entsprechenden Vor- und Ausbildung des Nachwuchses.

§ 3 Mitgliedschaft
(1) Mitglied des Verbandes kann werden, wer das Rechtspflegerexamen bestanden hat, wer Rechtspflegergeschäfte wahrnehmen darf oder Studierende der Rechtspflege ist. Über Ausnahmen entscheidet der geschäftsführende Vorstand.
…

§ 5 Ende der Mitgliedschaft
(1) Die Mitgliedschaft erlischt durch

…

4. Wegfall der Voraussetzungen für die Mitgliedschaft (§ 3 Abs. 1).“

Der Wahlvorstand erklärte den Wahlvorschlag des BDR mit Beschluss vom 26. Oktober 2020 für unzulässig, weil der BDR keine in der Dienststelle vertretene Gewerkschaft im Sinne des § 16 Abs. 4 PersVG Berlin sei. In Anwendung eines Beschlusses des Bundesarbeitsgerichts vom 10. November 2004 (7 ABR 19/04) müsse die Tätigkeit des Mitglieds in der Dienststelle einen Bezug aufweisen, der durch die Satzung der Gewerkschaft gedeckt sei. Daran fehle es beim BDR, weil eine Betätigung innerhalb der Amtsanwaltslaufbahn nicht Satzungszweck sei. Eine Betätigung des BDR im Geschäftsbereich der Amtsanwaltschaft Berlin sei in den zurückliegenden Jahren auch nicht bekannt geworden.

Der danach verbliebene einzige Wahlvorschlag führte für die fünf zu vergebenden Plätze im Personalrat sieben Bewerber auf. Auf dem Stimmzettel hieß es, dass der Stimmzettel unter anderem ungültig werde, wenn mehr als eine vorgeschlagene Person angekreuzt werde.

Die Wahl fand am 25. November 2020 statt. Am 27. November 2020 machte der Wahlvorstand das Wahlergebnis bekannt. Von 54 abgegebenen Stimmen wurden 52 Stimmen als gültig gewertet. Gewählt waren die fünf Bewerber mit den meisten Stimmen.

Die drei bei der Wahl wahlberechtigten Antragsteller haben am 7. Dezember 2020 beim Verwaltungsgericht beantragt, die Wahl für ungültig zu erklären. Zur Begründung haben sie geltend gemacht, dass der Wahlvorschlag des BDR zu Unrecht zurückgewiesen worden sei; außerdem hätten die Wähler bei einer Personenwahl so viele Namen ankreuzen dürfen, wie Personalratsmitglieder zu wählen gewesen seien.

Die Antragsteller haben beantragt,

festzustellen, dass die am 25. November 2020 durchgeführte Wahl des Personalrats der Gesamtheit der Amtsanwälte unwirksam ist.

Der Beteiligte zu 1 ist dem Antrag entgegengetreten und hat die Zurückweisung des Wahlvorschlags des BDR durch den Wahlvorstand verteidigt. Satzungsgemäß verfolge der BDR nur Interessen der Rechtspfleger, die es aber in der Sonderlaufbahn der Amtsanwälte nicht gebe. Die Interessen der Rechtspfleger könne der BDR (nur) im örtlichen Personalrat der Amtsanwaltschaft vertreten. Die Interessen der Amtsanwälte würden von deren Verein, dem Deutschen Amtsanwaltsverein, wahrgenommen.

Das Verwaltungsgericht hat dem Antrag stattgegeben und festgestellt, dass die Wahl unwirksam ist. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Der Antrag erfülle die Zulässigkeitsvoraussetzungen des § 22 Abs. 1 PersVG Berlin. Die Antragsteller seien drei Wahlberechtigte, die binnen einer Frist von zwei Wochen vom Tage der Bekanntgabe des Wahlergebnisses an gerechnet die Wahl angefochten haben. Der Antrag sei auch begründet. Die Rügen der Antragsteller träfen zu. Es sei gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlrecht verstoßen worden, eine Berichtigung sei nicht erfolgt und durch den Verstoß habe das Wahlergebnis beeinflusst werden können. Der Wahlvorschlag des BDR sei zu Unrecht zurückgewiesen worden. Nach § 16 Abs. 4 Satz 1 PersVG Berlin könnten die in der Dienststelle vertretenen Gewerkschaften Wahlvorschläge zur Wahl des Personalrats machen. Nach § 94 PersVG Berlin würden die in diesem Gesetz vorgesehenen Rechte auch für die nach § 83 LBG bei der Vorbereitung allgemeiner Regelungen der beamtenrechtlichen Verhältnisse zu beteiligenden Berufsverbände gelten. Der Vorschlag müsse die formalen Voraussetzungen des § 16 Abs. 6 Satz 1 PersVG Berlin erfüllen. Das sei hier der Fall, weil die beiden Beauftragten des BDR, die den Vorschlag unterzeichnet hätten, zur Gesamtheit der Amtsanwälte gehörten und Mitglieder des BDR seien. In Anbetracht ihrer Funktionen im BDR bestünden an ihrer Beauftragung keine Zweifel, die es nach § 16 Abs. 6 Satz 2 PersVG Berlin zu klären gelte. Der BDR sei eine Gewerkschaft, jedenfalls aber ein Berufsverband im Sinne der §§ 16 Abs. 4 Satz 1, 94 PersVG Berlin. Die Begriffe seien gesetzlich nicht definiert. Mit Blick auf Art. 9 Abs. 3 GG sei auf die dort anerkannten Merkmale einer Koalition abzustellen. Diese erfülle der BDR. Denn er sei als ein eingetragener Verein ein freiwilliger und dauerhafter Zusammenschluss, der in seiner Willensbildung nur von seinen Mitgliedern, nicht aber von Behördenleitungen abhängig sei. Außerdem diene er satzungsgemäß der Berufsvertretung der Rechtspfleger und damit einem in Art. 9 Abs. 3 Satz 1 GG vorgesehenen Zweck. Ob es für eine Gewerkschaft auch der Streikfähigkeit bedürfe, sei unerheblich, weil eine Koalition im Sinne des Art. 9 Abs. 3 GG ohne Streikrecht seiner in Beamtenverhältnissen stehenden Mitglieder jedenfalls einen Berufsverband darstelle. Der BDR sei auch in der Dienststelle vertreten. Dafür werde nicht mehr verlangt, als dass mindestens eines seiner Mitglieder der Dienststelle angehöre. Das sei hier der Fall, weil die drei Antragsteller zur Gesamtheit der Amtsanwälte zählten und auch dem BDR angehörten. Weitere Voraussetzungen ließen sich dem Gesetz nicht entnehmen. Zum gleichen Ergebnis sei das Bundesarbeitsgericht in dem vom Personalrat angeführten Beschluss vom 10. November 2004 (7 ABR 19/04) in Bezug auf § 17 Abs. 4 Satz 1 BetrVG gelangt. Danach komme es grundsätzlich nicht darauf an, ob das im Betrieb beschäftigte Gewerkschaftsmitglied die Voraussetzungen der Satzung für die Mitgliedschaft in der Gewerkschaft erfülle. Das gelte auch für § 16 Abs. 4 Satz 1 PersVG Berlin. Eine vom Bundesarbeitsgericht erwogene Ausnahme gelte auch hier nicht. Die Antragsteller hätten alle das Rechtspflegerexamen bestanden. Das Bundesarbeitsgericht habe weiter erwogen, dass die Wahrnehmung auf der Mitgliedschaft beruhender gewerkschaftlicher Befugnisse in dem Betrieb des Arbeitgebers nicht schützenswert sei, wenn das Tätigwerden der Gewerkschaft für dieses Mitglied offenkundig und zweifelsfrei von der Satzung nicht gedeckt sei. Daran knüpften Wahlvorstand und Personalrat an, wenn sie geltend machten, dass gewerkschaftliches Eintreten nach dem Satzungszweck des BDR nicht in Betracht komme, weil Amtsanwälte keine Aufgaben nach dem Rechtspflegersetz wahrnähmen und es sich bei der Laufbahn der Amtsanwälte um eine Sonderlaufbahn handle. Das sei zutreffend, aber unerheblich, weil es offenkundig und zweifelfrei sein müsse, dass der Satzungszweck des Berufsverbands nicht erfüllt werde. Das sei hier nicht gegeben. Eine Betätigung innerhalb der Amtsanwaltslaufbahn sei lediglich nicht ausdrücklich Vereinszweck, aber nach der Satzung auch nicht ausgeschlossen. Die tatsächliche Formulierung in der Satzung sei vielmehr offener. Die Mitgliedschaft knüpfe nicht allein an eine aktuell ausgeübte Tätigkeit nach dem Rechtspflegergesetz, sondern an die Befugnis dazu. Das Laufbahnrecht ermögliche es, denjenigen zum Wechsel in den Amtsanwaltsdienst zuzulassen, der dem Laufbahnzweig der Rechtspfleger angehöre, und stelle damit eine Verbindung zwischen Rechtspflegern und Amtsanwälten her. Auch der satzungsmäßige Zweck der Fortentwicklung des Rechts und der Verbesserung der Rechtspflege lasse sich weder vom Wortlaut noch vom Zusammenhang auf das Rechtspflegergesetz oder die davon aktuell Betroffenen beschränken. Für die Auffassung des Personalrats, es müsse einen konkreten rechtlichen Zusammenhang zwischen der Tätigkeit der Rechtspfleger und der Amtsanwälte geben, finde sich kein rechtlicher Ansatz. Nicht nötig sei weiter, dass die Gewerkschaft oder der Berufsverband für alle oder zumindest den Wahlvorstand erkennbar in der Dienststelle tätig gewesen sei. Der somit verletzte § 16 Abs. 4 Satz 1 PersVG Berlin sei eine wesentliche Vorschrift im Sinne des § 22 Abs. 1 PersVG Berlin. Es könne nicht ausgeschlossen werden, dass das Wahlergebnis anders ausgefallen wäre, wenn der Wahlvorschlag des BDR nicht zurückgewiesen worden wäre.

Unabhängig davon sei die Wahl unwirksam, weil durch die Gestaltung der Stimmzettel gegen weitere wesentliche Vorschriften über das Wahlrecht verstoßen worden sei. Nach § 16 Abs. 3 Satz 2 PersVG Berlin finde eine Mehrheitswahl statt, wenn nur ein Wahlvorschlag eingereicht werde. Auf der Grundlage der Auffassung des Wahlvorstands sei das hier der Fall gewesen, weil er den zweiten Wahlvorschlag als ungültig zurückgewiesen habe. In einem solchen Fall werde nach § 14 Abs. 3 Satz 2 WOPersVG Berlin die Stimme für die zu wählenden einzelnen Bewerber abgegeben. Nach § 26 Abs. 2 Satz 2 und 3 WOPersVG Berlin habe der Wähler auf dem Stimmzettel die Namen der Bewerber anzukreuzen, für die er seine Stimme abgeben wolle, und dürfe nicht mehr Namen ankreuzen, als Vertreter bzw. Mitglieder zu wählen seien. Das bedeute, dass der Wähler mehreren Personen seine Stimme geben dürfe. Dagegen habe der Stimmzettel trotz fünf zu wählenden Personen jedem Wähler nur eine (nicht aufteilbare) Stimme zugebilligt. Nach §§ 14 Abs. 3 Satz 2, 26 Abs. 2 Satz 3 WOPersVG Berlin hätten die Wähler bis zu fünf Personen aus dem Vorschlag mit sieben Personen wählen dürfen. Auch insoweit handele es sich um die Verletzung wesentlicher Vorschriften über das Wahlrecht und es sei nicht auszuschließen, dass das Wahlergebnis anders ausgefallen wäre, wenn die Wähler nicht nur eine, sondern bis zu fünf Personen aus der Gruppe der sieben Kandidatinnen und Kandidaten hätten ankreuzen dürfen.

Hiergegen richtet sich die Beschwerde des Beteiligten zu 1, mit der er sein erstinstanzliches Begehren weiterverfolgt und zur Begründung im Wesentlichen geltend macht, dass das Verwaltungsgericht die Besonderheiten des Laufbahnrechts und der Struktur der Dienststelle nicht hinreichend berücksichtigt und den Zweck der Satzung des BDR zu weit ausgelegt habe. Der Verband beschränke sich satzungsmäßig ausdrücklich auf die Vertreter der Rechtspfleger im Kammergerichtsbezirk. Die Amtsanwälte nähmen hingegen Aufgaben im Zuständigkeitsbereich der Generalstaatsanwaltschaft wahr. Mit der Ernennung zum Amtsanwalt erfolge der Wechsel in die Sonderlaufbahn und ende eine eventuelle Vortätigkeit als Rechtspfleger im Zuständigkeitsbereich des Kammergerichtspräsidenten. Unerheblich sei demnach, dass nach der Satzung des BDR Mitglied werden könne, wer das Rechtspflegerexamen abgelegt habe. Eine Erstreckung des Geschäftszweckes auf den Bereich der Amtsanwaltschaft erfolge in der Satzung jedenfalls nicht. Soweit es die Gestaltung der Stimmzettel betreffe, sei die dortige Formulierung zwar missverständlich, aber nicht unzutreffend, sondern allenfalls unvollständig gewesen.

Der Beteiligte zu 1 beantragt,

den Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 15. September 2021 zum Aktenzeichen VG 62 K 15/20 PVL zu ändern und den Antrag auf Feststellung der Unwirksamkeit der am 25. November 2020 durchgeführten Wahl des Personalrats der Gesamtheit der Amtsanwälte zurückzuweisen.

Die Antragsteller verteidigen den erstinstanzlichen Beschluss. Der Beteiligte zu 2 hat von einer Stellungnahme abgesehen.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Schriftsätze der Verfahrensbeteiligten einschließlich ihrer Anlagen und die Niederschrift zum Anhörungstermin vor dem Senat Bezug genommen.

II.

Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht festgestellt, dass die Wahl des Beteiligten zu 1 unwirksam ist. Sowohl die Zurückweisung des Wahlvorschlags des BDR durch den Wahlvorstand als auch der unzutreffende Hinweis zur Stimmabgabe auf den verwendeten Stimmzetteln bedeuten Verstöße gegen wesentliche Wahlvorschriften im Sinne des § 22 Abs. 1 PersVG Berlin, die nicht berichtigt worden sind und das Wahlergebnis beeinflusst haben können. Zur Begründung wird auf die vorstehend wiedergegebenen und nach Auffassung des Senats zutreffenden Erwägungen des Verwaltungsgerichts Bezug genommen.

Mit Blick auf den Vortrag in der Beschwerdeinstanz ist ergänzend auszuführen, dass es sich bei dem BDR um einen Berufsverband im Sinne des § 16 Abs. 4 Satz 1 PersVG Berlin handelt (so bereits Beschluss des Senats vom 7. Oktober 2010 - OVG 60 PV 11.09 - juris Rn. 26 ff.). Der Berufsverband ist in der Dienststelle der Gesamtheit der Amtsanwälte (vgl. § 5 Abs. 2 Nr. 3 PersVG Berlin) vertreten, wenn ihm mindestens ein Beschäftigter der Dienststelle angehört (vgl. zu § 19 Abs. 4 Satz 1 BPersVG a.F. BVerwG, Beschluss vom 27. Juli 2006 - BVerwG 6 P 17.05 - juris Rn. 17; für die entsprechende Regelung in § 17 Abs. 4 Satz 1 BetrVG BAG, Beschluss vom 10. November 2004 - 7 ABR 19.04 - juris Rn. 19). Das ist hier der Fall. Auf den Satzungszweck der Gewerkschaft oder des Berufsverbandes kommt es entgegen der Ansicht des Beteiligten zu 1 grundsätzlich nicht. Aus dem vom Wahlvorstand herangezogenen Beschluss des Bundesarbeitsgerichts (a.a.O.) folgt nicht Gegenteiliges, solange das Mitglied nach der Satzung nicht offensichtlich zu Unrecht als Mitglied aufgenommen wurde, weil die Wahrnehmung auf einer solchen Mitgliedschaft beruhender gewerkschaftlicher Befugnisse nicht schützenswert ist (BAG a.a.O. Rn. 24). Ein solcher Fall ist hier nicht gegeben; die Antragsteller sind nach § 3 der Satzung zu Recht Mitglieder des Berufsverbandes. Die Tarifzuständigkeit der Gewerkschaft ist hingegen nach der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts für das Vertretensein im Betrieb Im Sinne des § 17 Abs. 4 Satz 1 BetrVG nicht erforderlich (BAG a.a.O.). Ebenso wenig ist für ein Vertretensein im Sinne des § 16 Abs. 4 Satz 1 PersVG Berlin erforderlich, dass der BDR nach seiner Satzung ausdrücklich auch die Interessen der Amtsanwälte vertritt, solange er durch wenigstens ein Mitglied in der Dienststelle repräsentiert ist.

Unabhängig von diesen Erwägungen ist die Tätigkeit des BDR in der Dienststelle von dem Satzungszweck gedeckt. Unter den Amtsanwälten und Amtsanwältinnen befinden sich regelmäßig Beamte, die zuvor dem Laufbahnzweig der Rechtspflegerinnen und Rechtspfleger angehört haben und über § 19 Abs. 1 Nr. 1 LVO-Just in den anderen Laufbahnzweig gewechselt sind. Deren rechtliche, wirtschaftliche und soziale Belange zu schützen und zu fördern, lässt sich ohne weiteres unter den Satzungszweck fassen, ebenso unter die Fortentwicklung des Rechts und die Verbesserung der Rechtspflege, zu der auch die Strafverfolgungsbehörden zählen. Soweit die Satzung den Verband als Berufsvertretung der Rechtspflegerinnen und Rechtspfleger im Kammergerichtsbezirk bezeichnet, muss dies nicht im Sinne einer Beschränkung auf einen Personenkreis verstanden werden, der – wie der Beteiligte zu 1 allerdings meint – der Personalhoheit des Präsidenten des Kammergerichts unterfällt, sondern kann als räumliche Beschränkung des Wirkungsbereichs des Berufsverbands auf den Kammergerichtsbezirk verstanden werden. Davon scheint auch der Beteiligte zu 1 selbst auszugehen, wenn er darauf verweist, dass der BDR die Interessen der Rechtspfleger (nur) im örtlichen Personalrat der Amtsanwaltschaft vertreten könne.

Soweit es die Gestaltung der Stimmzettel und den vom Verwaltungsgericht zu Recht festgestellten Verstoß gegen die Regelungen über die Stimmabgabe bei Mehrheitswahl (§ 26 Abs. 2 WOPersVG Berlin) betrifft, kann der Beteiligte zu 1 nicht mit Erfolg geltend machen, die Hinweise auf den Stimmzetteln seien lediglich missverständlich bzw. unvollständig gewesen. Der Hinweis auf den Stimmzetteln informierte die Wähler darüber, dass der Stimmzettel ungültig sei, wenn mehr als eine vorgeschlagene Person angekreuzt werde. Richtigerweise hätten die Wähler indes bei Mehrheitswahl bis zu fünf der sieben auf dem Stimmzettel aufgeführten Personen ankreuzen können. Es liegt auf der Hand, dass dadurch das Abstimmungsverhalten und somit das Wahlergebnis beeinflusst worden sein kann.

Die Rechtsbeschwerde ist mangels Zulassungsgrundes nicht zu eröffnen.