Entscheidung 5 K 1294/17

1. Die Klage wird abgewiesen.

2. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens, mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt.

3. Wegen der Kosten ist das Urteil vorläufig vollstreckbar. Dem Kläger wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des sich aus dem Kostenfestsetzungsbeschluss ergebenden Betrages abzuwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages leistet.

Der Kläger wendet sich gegen die Ausübung eines Vorkaufsrechts durch den Beklagten zugunsten der Beigeladenen.

Der Kläger und eine Dritte schlossen am 13.6.2016 einen notariellen Kaufvertrag über Ackerflächen.

Durch Übersendung einer Kopie der Veräußerungsanzeige durch den zuständigen Notar erlangte der Beklagte am 13.6.2016 vom Verkaufsfall Kenntnis (Bl. 3 des Verwaltungsvorgangs). Am 1.8.2016 teilte er dem Notar sowie beiden Vertragsparteien mit, es werde hinsichtlich der vom Verkauf erfassten Grundstücke in der Gemarkung B... die Geltendmachung eines Vorkaufsrechts geprüft. Zugleich bat der Beklagte um Übersendung des Kaufvertrags. Hinsichtlich der nicht von der Vorkaufsabsicht betroffenen Grundstücke (Gemarkung B...) versandte der Beklagte am 10.8.2016 einen Gebührenbescheid für die Erteilung eines Negativattests und schließlich am 30.8.2016 dass diese Grundstücke betreffende Teil-Negativattest. Ein solches Negativattest erfüllt die Funktion, die Nichtausübung des Vorkaufsrechts zu bescheinigen.

Der Beklagte übte mit Bescheid vom 15.9.2016 über den übrigen Teil der Flächen, nämlich über die Grundstücke in der Gemarkung B..., das Vorkaufsrecht nach § 26 BbgNatSchAG zugunsten der Beigeladenen, des N...), aus. Wegen des Inhalts der Satzung des N... wird auf Bl. 59 d. A. verwiesen. Zur Begründung führte die Behörde aus, die Flächen lägen vollständig im Naturschutzgebiet (NSG) „Feuchtwiesen A...“ und im Flora-Fauna-Habitat-Gebiet (FFH) „F...“.

Gegen den Vorkaufsrechtsbescheid legte der Kläger am 12.10.2016 Widerspruch ein. Zur Begründung führte er an, erstens handle es sich bei dem N... nicht um eine Stiftung, die dem Erfordernis genüge, sich überwiegend dem Naturschutz oder der Landschaftspflege im Land oder in Teilen des Landes Brandenburg zu widmen (§ 26 Abs. 6 S. 1 BbgNatSchAG). Dies lege die Satzung der N... nicht fest. Zweitens könne das Vorkaufsrecht nur hinsichtlich solcher Grundstücke und Grundstücksteile ausgeübt werden, die innerhalb eines Naturschutzgebietes lägen. Dies sei nicht durchweg der Fall. Drittens verstoße die Vorkaufsrechtsausübung gegen den Vertrauensschutz. Er habe schließlich bereits die Gebühr für die Erteilung einer Bescheinigung über das Nichtbestehen bzw. die Nichtausübung des Vorkaufsrechts, den vollständigen Kaufpreis und die Grunderwerbsteuer bezahlt.

Mit Widerspruchsbescheid vom 28.4.2017, dem Kläger zugestellt am 5. Mai 2017, wies die Widerspruchsbehörde den Widerspruch des Klägers als unbegründet zurück. Zur Begründung führte sie erstens an, der N... sei Stiftung im Sinne des § 26 Abs. 6 BbgNatSchAG. Sein Zweck, überwiegend dem Naturschutz und der Landschaftspflege zu dienen, ergebe sich auch ausdrücklich aus § 2 der Satzung. Diese sei ferner auf der Grundlage von § 33 Abs. 2 BbgNatSchAG erlassen worden. Zum zweiten Einwand des Klägers erklärte die Behörde, die Grenzen des Naturschutzgebietes „F...“ ergäben sich rechtsverbindlich aus § 2 Abs. 3 der NSG-VO „F...“. Die betroffenen Flurstücke seien somit vom NSG umfasst, womit es an dieser Voraussetzung für die Ausübung des Vorkaufsrechts nicht fehle. Auf den dritten Einwand hin trug die Behörde vor sie, habe lediglich einen Gebührenbescheid für die Erteilung des Negativattestes versandt. Ein Vertrauenstatbestand könne nur aus dem Negativattest selbst, nicht aus dem Gebührenbescheid erwachsen.

Am 29.5.2017 hat der Kläger Klage erhoben. Zur Begründung trägt er unter Wiederholung und Vertiefung seines Vorbringens aus dem Widerspruchsverfahren vor, der N... sei nicht laut der Satzung überwiegend im Land oder in Teilen des Landes Brandenburg tätig. Ferner lege die Satzung nicht fest, dass sich die Stiftung überwiegend dem Naturschutz und der Landschaftspflege widmet. Die Geltendmachung des Vorkaufsrechts sei ferner unverhältnismäßig, da sie nicht aus naturschutzfachlichen Gründen erforderlich sei. Denn der Behörde stehe mit den §§ 4 und 5 der NSG-Verordnung ein gleich geeignetes ordnungsrechtliches Instrumentarium zur Verfügung. Ferner könne der Beklagte seine Ziele durch vertraglichen Naturschutz gemeinsam mit dem Kläger erreichen.

Der Kläger beantragt,

den Bescheid des Beklagten vom 15. September 2016 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 28. April 2017 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung verweist der Beklagte auf den Inhalt der angefochtenen Verwaltungsentscheidung. Ergänzend trägt er vor, aus § 2 der Satzung der Stiftung N... Brandenburg ergebe sich unzweifelhaft, dass sich die Stiftung gem. § 26 Abs. 6 S. 1 BbgNatSchAG überwiegend dem Naturschutz und der Landschaftspflege widme. Sämtliche in § 2 Abs. 1 Nr. 1 bis Nr. 6 genannten Zwecke hätten einen Bezug zum Naturschutz und zur Landschaftspflege. Dass die Stiftung laut der Satzung auch Grundstücke zum Zweck der Erholung erwerben oder langfristig pachten könne, stelle die überwiegende Widmung nicht in Frage. Da in § 1 S. 1 der Satzung auf § 33 Abs. 1 BbgNatSchAG Bezug genommen werde, handle es sich um eine Stiftung im Sinne des § 26 Abs. 6 S. 1 BbgNatSchAG.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Streitakte und den Inhalt der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen. Dieser ist Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Die zulässige Klage ist unbegründet.

I.

Der Vorkaufsrechtsbescheid ist nicht rechtswidrig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO.

1. Ermächtigungsgrundlage für die Ausübung des Vorkaufsrechts ist § 26 Abs. 1 S. 1 BbgNatSchAG. Nach § 26 Abs. 1 S. 1 BbgNatSchAG steht dem Land Brandenburg ein Vorkaufsrecht beim Kauf von Grundstücken zu, die ganz oder teilweise in Naturschutzgebieten liegen. Nach § 26 Abs. 6 BbgNatSchAG kann das Land dieses Vorkaufsrecht auch zugunsten von Stiftungen ausüben, die sich nach ihrer Satzung überwiegend dem Naturschutz und der Landschaftspflege im Land oder Teilen des Landes Brandenburg widmen und aufgrund ihrer bisherigen Tätigkeit Gewähr für eine sachgerechte Förderung der Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege bieten, wenn der Begünstigte dem schriftlich zugestimmt hat.

2. Der Vorkaufsrechtsbescheid vom 15.9.2016 ist formell rechtmäßig. Insbesondere hat die nach § 26 Abs. 4 S. 1 BbgNatSchAG zuständige Fachbehörde für Naturschutz und Landschaftspflege gehandelt.

3. Der Vorkaufsbescheid ist auch materiell rechtmäßig.

a) Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 26 Abs. 1, 2, 6 BbgNatSchAG liegen vor.

aa) Nach § 26 Abs. 1 S. 1 BbgNatSchAG steht dem Land Brandenburg ein Vorkaufsrecht beim Kauf von Grundstücken zu, die ganz oder teilweise in Naturschutzgebieten liegen. Ohne Erfolg macht der Kläger geltend, die betroffenen Grundstücke lägen nicht im NSG. Erstens ist dieser Einwand bereits rechtlich unerheblich, da es nach dem Wortlaut des § 26 Abs. 1 S. 1 BbgNatSchAG genügt, wenn ein Teil eines Grundstücks im NSG gelegen ist. Die Grenzziehung der Pläne über das NSG ergibt keine mangelnde Einbeziehung der betroffenen Grundstücke (Bl. 27 des Verwaltungsvorgangs). Zweitens geht der Einwand von unzutreffenden tatsächlichen Voraussetzungen aus. Die Grundstücke sind nämlich sogar ganz im NSG gelegen (vgl. Bl. 7 d. Verwaltungsvorgangs).

bb) Nach § 26 Abs. 2 BbgNatSchAG darf das Vorkaufsrecht nur ausgeübt werden, wenn das Grundstück für den Naturschutz, die Landschaftspflege oder die naturnahe Erholung verwendet werden soll. Dies ist der Fall.

Die Ausübung eines Vorkaufsrechts stellt gerade keine Enteignung dar und unterliegt daher weniger strengen Voraussetzungen (VG Bayreuth, Urteil vom 10.9.2020 – B 2 K 18.1161 – Rn. 27). Denn im Sinne des Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG bildet das Vorkaufsrecht eine inhalts- und schrankenbestimmende Vorschrift, durch die die Sozialbindung des Grundeigentums näher ausgestaltet wird (erläuternd OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.12.2013 – OVG 11 B 18.12 – Juris Rn. 30). Die Ausübung eines Vorkaufsrechts kann somit schon dann gerechtfertigt sein, wenn der Erwerb eines Grundstücks vorteilhafte Auswirkungen auf die genannten Belange hat (VG Bayreuth, Urteil vom 10.9.2020 – B 2 K 18.1161 – Rn. 27).

Der Beklagte hat die vorgesehene Verwendung im Ausgangsbescheid ausführlich angegeben, § 26 Abs. 2 S. 2 BbgNatSchAG. Er führte aus, es handle sich um ein entwässertes Kalkmoor, das entwickelt und renaturiert werden soll. Ferner führte er an, das Schutzgebiet sei Bestandteil des Moorschutzrahmenplans des N.... Der Erwerb durch den N... dient der Verfolgung der Entwicklungsziele des NSG. Dies stellt unzweifelhaft eine Verwendung für den Naturschutz und die Landschaftspflege dar.

bb) Es handelt sich bei dem N... um eine Stiftung, die sich nach ihrer Satzung überwiegend dem Naturschutz und der Landschaftspflege im Land oder in Teilen des Landes Brandenburg widmet, § 26 Abs. 6 BbgNatSchAG. Die rechtliche Zulässigkeit der landesrechtlichen Regelung, mit der das Vorkaufsrecht zugunsten eines Vereins oder einer Stiftung ermöglicht wird, die sich nach ihrer Satzung überwiegend dem Naturschutz und der Landschaftspflege widmen, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.12.2013 – OVG 11 B 18.12 – Juris Rn. 31 ff.; vgl. auch Koch/Tolkmitt, Naturschutzrecht in Brandenburg, § 26 BbgNatSchAG, 2017, Abschnitt 1.3). Gesetzliche Grundlage der Stiftung ist § 33 BbgNatSchAG. Nach § 33 Abs. 1 BbgNatSchAG führt die rechtsfähige Stiftung des öffentlichen Rechts den Namen „N...“ und sitzt in Potsdam. Der von § 33 Abs. 2 BbgNatSchAG umfasste Katalog an Stiftungszwecken lässt keinen Zweifel an einer Widmung für Naturschutz und Landschaftspflege im Land Brandenburg. Dies korrespondiert mit der Stiftungssatzung, die die identischen Zwecke in § 2 Abs. 1 Nr. 1-6 der Satzung wiedergibt.

d) Auch rechtsfolgenseitig hat die Behörde von der Vorschrift des § 26 Abs. 1, 2, 6 BbgNatSchAG in rechtmäßiger Weise Gebrauch gemacht. Sie hat das ihr eingeräumte Ermessen rechtmäßig ausgeübt, § 114 S. 1 VwGO, 40 VwVfG, da Vertrauensschutz nicht relevant (aa) und die Ausübung des Vorkaufsrechts nicht unverhältnismäßig ist (bb).

aa) Vertrauensschutz greift nicht zugunsten des Klägers, da kein Vertrauenstatbestand geschaffen wurde. Die Versendung des Teil-Negativattests vom 1.8.2016 erfolgte nur für jene Flurstücke, für die am Ende tatsächlich kein Vorkaufsrecht ausgeübt wurde. Ferner ist darin ausdrücklich aufgeführt, dass die Ausübung des Vorkaufsrechts für die beiden streitgegenständlichen Flurstücke noch geprüft werde (Bl. 10 des Verwaltungsvorgangs). Schutzwürdiges Vertrauen darauf, dass der Beklagte sein Vorkaufsrecht nicht ausüben werde, konnte hinsichtlich dieser beiden Flurstücke demnach nicht entstehen. Auch die Zahlung des Kaufpreises sowie der Grunderwerbsteuer sind in keiner Weise geeignet, das Entstehen schutzwürdigen Vertrauens auf die Nichtausübung des Vorkaufsrechts durch den Beklagten zu rechtfertigen.

bb) Wenn der Kläger einwendet, die Geltendmachung des Vorkaufsrechts sei unverhältnismäßig, da sie nicht erforderlich sei, dringt er damit nicht durch. An der Erforderlichkeit fehlt nur, wenn aus mehreren, gleich geeigneten Mitteln nicht das Mildeste gewählt wird. Das Vorkaufsrecht ist weder gegenüber dem Ordnungsrecht, noch gegenüber dem vertraglichen Naturschutz subsidiär (OVG Magdeburg, Urteil vom 13.12.2001 – 2 L 342/00 – Rn. 58-59 = LKV 2003, 189-191; VGH Kassel, Urteil vom 18.1.1996 – 3 UE 2544/93 – Rn. 26 = NuR 1996, 412-413; erläuternd auch Sauthoff, in: Schlacke, GK Bundesnaturschutzgesetz, 2012, § 66, Rn. 28).

Die ordnungsrechtlichen Instrumente der NSG-VO sind schon nicht gleich geeignet, da die ordnungsbehördliche Durchsetzung der Verbote des § 4 der NSG-VO nur negative Entwicklungen unterbinden, sich Entwicklungsziele positiv mit ihr aber nicht verfolgen lassen. Entgegen der klägerischen Auffassung ergibt sich auch unter Einbeziehung der im Schutzgebiet nach § 5 NSG-VO zulässigen Handlungen kein anderes Ergebnis (zur unzureichenden Eignung der Möglichkeiten einer Schutzgebietsverordnung, Handlungs- und Duldungspflichten aufzuerlegen, bereits VG Cottbus, Urteil vom 20.10.2011 – 3 K 558/10 – Abschnitt II. 3. lit. d)).

Auch einer Lösung über die Instrumente des vertraglichen Naturschutzes gebricht es an der gleichen Eignung. Diese folgt aus der Problematik etwaiger Rechtsnachfolger (i), sowie aus dem praktischen Erfordernis der Langfristigkeit bei der Erreichung der Entwicklungsziele und dem Flexibilitätsbedürfnis bei der Renaturierung des Moores (ii).

i) Eine vertragliche Regelung wäre bereits angesichts rechtlicher Unwägbarkeiten nicht gleich geeignet. Zwar ist es in Vertragsgestaltungen durchaus möglich, dem Schuldner eines vertraglich eingeräumten Rechts die Verpflichtung aufzuerlegen, diese rechtliche Verpflichtung auch jedem Rechtsnachfolger durch Rechtsgeschäft aufzuerlegen. Für den Fall der Nichterfüllung dieser Verpflichtung durch den Kläger wäre der Beklagte jedoch auf den Klageweg und sekundärrechtliche Ansprüche verwiesen, was sich nicht als gleich geeignet erweist.

ii) Der Beklagtenvertreter führte in der Sitzung plausibel und nachvollziehbar aus, die Entwicklung der Moore sei auf langfristige Planbarkeit angewiesen. Dem steht eine auf einige Jahre angelegte Lösung über den vertraglichen Naturschutz nicht gleich. Schließlich bedarf die Renaturierung des Moores angesichts der Unvorhersehbarkeit natürlicher Prozesse einer Flexibilität, die kautelarjuristisch nicht antizipiert werden kann und die so begründete Notwendigkeit von Öffnungsklauseln immer vom Einvernehmen des anderen Vertragsteils abhängig bleibt. Ferner kann unter den Beteiligten Streit über das Vorliegen bestimmter vertraglicher Voraussetzungen entstehen.

Schließlich stellt sich die Ausübung des Vorkaufsrechts auch im engeren Sinne als verhältnismäßig, also als angemessen dar. Dabei war zunächst zu berücksichtigen, dass der Kauf durch den Kläger als von Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Ausübung seiner Privatautonomie von abstrakt geringerem Gewicht ist, weil das betroffene Grundstück durch die gesetzgeberische Entscheidung der Schaffung der Vorkaufsmöglichkeit von vornherein mit dem Vorkaufsrecht „belastet“ ist (BVerwG, Beschluss vom 7.11.2000 – 6 B 19.00 – Buchholz 406.48 (BayNatSchG) Art. 34 Nr. 1). Daher muss mit der Ausübung des Vorkaufsrechts gerechnet werden (so auch VG Bayreuth, Urteil vom 10.9.2020 – B 2 K 18.1161 – Rn. 27). Der Kläger hat nicht dargetan, warum in seinem Fall ein konkretes, besonders gesteigertes privates Interesse am Erwerb des Grundstücks bestanden haben könnte, das gerade seinen Kauf über das abstrakte Gewicht der Privatautonomie herauszuheben geeignet wäre. Dem steht ein beträchtliches öffentliches Interesse an der Ausübung des Vorkaufsrechts gegenüber. Der Beklagte hat bereits im Ausgangsbescheid ausführlich dargelegt, dass der N... die Aufgabe hat, das betroffene Moor zu entwickeln und zu renaturieren. Um dies zu ermöglichen, ist das Gebiet vom Moorschutzrahmenplan des N... erfasst. Der Beklagte hat ferner zur landesweiten Bedeutung des Moores ausgeführt, dass es sich um einen der am stärksten gefährdeten ökologischen Moortypen mit entsprechenden Moosen und Pflanzen der kalkreichen Niedermoore handelt. Mit Blick auf die Schutzzwecke des § 3 NSG-VO hat der Beklagte auch zu einer hohen naturschutzfachlichen Wertigkeit ausgeführt, wobei den vorgegebenen Entwicklungszielen durch die Eingliederung der Flurstücke in den N... verfolgt werden können. Dabei dienen die betroffenen Landteile der Lückenschließung und Arrondierung bei der Verfolgung der für diesen Bereich relevanten Naturschutzziele. Diese Belange hat die Behörde in nicht zu beanstandender Weise mit den Privatinteressen des Klägers abgewogen und dessen wirtschaftliche Interessen wertend einbezogen.

II.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 3, § 162 Abs. 3 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergeht nach § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.