Entscheidung OVG 60 PV 1/22

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.

I.

Der Antragsteller ficht die im Jahr 2020 durchgeführte Wahl des Beteiligten zu 1 an. Er ist ein beim Amtsgericht Charlottenburg (VR 3...) seit dem 3. November 2017 eingetragener Verein. Die Satzung vom 31. Mai 2017 lautete auszugsweise:

㤠2 Grundlage, Ziele und Zweck des Vereins

Der Zweck des Vereins ist, als unabhängige Beamte oder Tarifarbeitnehmer an den Personalratswahlen der örtlichen Direktionen, sowie beim Gesamtpersonalrat/Hauptpersonalrat innerhalb der Berliner Polizei anzutreten. In den Personalräten soll die Möglichkeit geschaffen werden, unabhängig jedem Beamten- oder Tarifangestellten der Berliner Polizei die gleiche Hilfe in Belangen der Dienstausübung zu gewähren ohne an gewerkschaftliche Zwänge gebunden zu sein. Der Verein will weitere Strukturen in Berlin aufbauen. Der Verein fördert darüber hinaus durch eigene Fachkompetenz aus dem breiten Spektrum des Polizeiberufs die Kriminalprävention. In sicherheitspolitischen Diskussionen will sich der Verein ebenfalls zielgerichtet und kompetent einbringen.

§ 3 Gemeinnützigkeit

Der Verein verfolgt ausschließlich und unmittelbar gemeinnützige und mildtätige Zwecke im Sinne der gültigen steuerrechtlichen Vorschriften.

§ 4 Mitgliedschaft

Mitglieder des Vereins können alle volljährigen Personen werden, die einen schriftlichen Aufnahmeantrag beim Vorstand des Vereins gestellt haben.“

Am 14. August 2020, eingetragen am 10. September 2020, beschloss die Mitgliederversammlung des Antragstellers zu 1 eine neue Satzung mit einem weiter gefassten Vereinszweck.

Der Wahlvorstand schrieb unter dem 31. März 2020 die Wahl eines Personalrats in der Dienststelle Einsatz und Verkehr zwischen dem 4. Mai und dem 12. Juni 2020 aus. Nachdem die Polizei Berlin durch Organisationsverfügung beabsichtigte, zum 1. Juni 2020 eine neue Direktion Zentrale Sonderdienste zu bilden und dazu Personal und Aufgaben aus der fortbestehenden Dienststelle Einsatz und Verkehr auszugliedern, änderte der zwischenzeitlich erweiterte Wahlvorstand das Wahlausschreiben und bestimmte, dass in beiden Direktionen jeweils ein Personalrat zu wählen sei. Mit weiteren Änderungen des Wahlausschreibens wurde unter anderem die Verteilung der Sitze auf die Gruppen geändert. Der Antragsteller beteiligte sich mit einem vom Wahlvorstand zugelassenen Wahlvorschlag an den Wahlen. Der Wahlvorstand machte das Wahlergebnis unter dem 18. Juni 2020 bekannt.

Am 25. Juni 2020 haben der Antragsteller und acht weitere Antragsteller die Wahlen in beiden Direktionen angefochten und zur Begründung verschiedene Wahlfehler geltend gemacht. Nachdem die acht weiteren Antragsteller ihre Anträge zurück genommen haben und der Antragsteller das Verfahren hinsichtlich der Anfechtung der Wahl in der Direktion Zentrale Sonderdienste nach Rücktritt des dortigen Personalrats in der Hauptsache für erledigt erklärt hat, hat das Verwaltungsgericht das Verfahren insoweit eingestellt. Die Anfechtung der Wahl des Personalrats in der Direktion Einsatz und Verkehr durch den Antragsteller hat es mit Beschluss vom 6. Januar 2022 zurückgewiesen und zur Begründung ausgeführt, der Antragsteller sei nicht anfechtungsbefugt. Nach § 22 Abs. 1 PersVG Berlin könne nur eine in der Dienststelle vertretene Gewerkschaft eine Wahl anfechten, wobei dieses Recht nach § 94 PersVG Berlin auch für die nach § 83 LBG bei der Vorbereitung allgemeiner Regelungen der beamtenrechtlichen Verhältnisse zu beteiligenden Berufsverbände gelte. § 83 LBG spreche nur von den Spitzenorganisationen der zuständigen Berufsverbände. Es könne dahinstehen, ob der Antragsteller schon deshalb nicht anfechtungsbefugt sei, weil er keine Spitzenorganisation sei. Denn zumindest müsse er ein Berufsverband sein. Maßgeblich dafür seien die Verhältnisse am Wahltag. Auf nach dem Wahltag eintretende Veränderungen komme es nicht an, weil die anfechtenden Wahlberechtigten als nicht unbedeutende Minderheit das allgemeine Interesse an der Feststellung der Rechtmäßigkeit der Zusammensetzung des Personalrats wahrnehmen und repräsentieren würden. Von diesem Zweck her und in Zusammenschau mit den §§ 16 Abs. 4 Satz 1, 17 Abs. 2 Satz 1, 18, 19 Abs. 2 Satz 1 PersVG Berlin lasse sich nicht erklären, dass es für die Existenz einer Gewerkschaft oder eines Berufsverbands und ihre Vertretung in der Dienststelle auf einen späteren Zeitpunkt, etwa den der letzten Anhörung in der Tatsacheninstanz, ankommen sollte. Am Wahltag sei der Antragsteller kein Berufsverband gewesen, sondern nur eine Art Wahlverein. Der Begriff des Berufsverbandes sei gesetzlich nicht definiert. Mit Blick auf Art. 9 Abs. 3 GG gehe es um Vereinigungen von Arbeitnehmern, wozu auch Beamte zählen, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen. Damit vertrage sich die hier maßgebliche Satzung des Antragstellers nicht. Einerseits wolle er keine Vereinigung von Arbeitnehmern und Beamten sein, sondern von volljährigen Personen. Anderseits ziele er nur darauf, bei Wahlen zu den Personalvertretungen innerhalb der Berliner Polizei anzutreten. Der erleichterte Zugang zu den Personalvertretungen für einen Berufsverband sei aber nach dem Gesetz nur die Folge seines Eintretens zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen. Weil er sich dafür einsetze, solle er auch in Personalvertretungen, die nur ausschnittsweise auf die Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen einwirken, tätig sein können. Die angestrebte Tätigkeit in Personalvertretungen sei aber noch nicht die für einen Berufsverband nötige umfassendere Tätigkeit zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen. Ohne Erfolg berufe sich der Antragsteller darauf, dass der Polizeipräsident in Berlin ihn mindestens seit dem Jahr 2019 als Berufsverband ansehe und Wahlvorstände ihn entsprechend behandelten. Denn weder sehe das Gesetz eine bindende Feststellung oder Anerkennung der Dienststelle darüber vor, ob ein Verein ein Berufsverband sei, noch würden diesbezügliche Entscheidungen von Wahlvorständen das Gericht im Rahmen einer Wahlanfechtung binden. Das würde auch gelten, wenn es für die Anfechtungsbefugnis auf den Zeitpunkt der Einleitung des Wahlanfechtungsverfahrens ankommen sollte. Ob der Antragsteller nach der Satzungsänderung die Anforderungen an einen Berufsverband erfülle, könne ebenso offenbleiben wie die Frage, ob er die nötige Durchsetzungskraft besitze.

Gegen diesen Beschluss richtet sich die Beschwerde des Antragstellers, mit der er geltend macht, das Verwaltungsgericht verkenne den Schutzbereich des Art. 9 Abs. 3 GG. Der jetzige Berufsverband sei erstmals ab September 2016 als freie Liste zu den Personalratswahlen der Berliner Polizei angetreten und habe Mandate in zwei örtlichen Direktionen und im Gesamtpersonalrat errungen. Aufgrund des Zuspruchs der Belegschaft habe er den Vorsitz im Gesamtpersonalrat gestellt und vier von sieben Freistellungen erhalten. Damals habe er über ca. 85 aktive Mitstreiter verfügt. 2017 habe er sich dem Vereinsrecht unterworfen und in weiteren Bundesländern organisiert. Deshalb sei eine Satzungsänderung notwendig geworden, die darauf abzielte, künftig nicht mehr mit Stützunterschriften bei den Personalratswahlen anzutreten zu müssen. Die Änderung sei im November 2019 beschlossen worden und eine weitere Änderung im Juni 2020; die Ausfertigung sei im September 2020 erfolgt. Für die Beurteilung müsse die aktuelle Satzung zugrunde gelegt werden. Er sei mittlerweile in einem Bündnis mit weiteren Verbänden auf einer gemeinsamen Liste im Hauptpersonalrat vertreten und werde als Spitzenorganisation des Landes Berlin in diversen öffentlichen Gesetzgebungsverfahren sowie in behördlichen Begleitgremien beteiligt. Durch das Bündnis könne er am Arbeitskampf teilnehmen und sei als tariffähig anzusehen. Aktuell stelle er neun von 29 Mitgliedern des Gesamtpersonalrates. Demgemäß behandele ihn der Polizeipräsident in Berlin als Berufsverband. Seine Durchsetzungskraft werde durch die errungenen Mandate bestätigt.

Der Antragsteller beantragt,

1. Der Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin Az. VG 62 K 9/20 PVL wird aufgehoben.

2. Die Personalratswahl in der Direktion Einsatz/Verkehr, deren Ergebnis unter dem 18. Juni 2020 bekannt gemacht wurde, wird für ungültig erklärt.

Der Beteiligte zu 1 tritt der Beschwerde entgegen und verteidigt das erstinstanzliche Urteil. Der Beteiligte zu 2 hat sich nicht näher geäußert.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und die beigezogenen Wahlunterlagen verwiesen.

II.

Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht angenommen, dass der Antragsteller jedenfalls zum Zeitpunkt der Wahl und der Wahlanfechtung keine Gewerkschaft und kein Berufsverband im Sinne des Personalvertretungsgesetzes und damit nicht anfechtungsbefugt gewesen ist. Zur Begründung wird zur Vermeidung von Wiederholungen zunächst auf die zutreffenden und oben wiedergegebenen Ausführungen in dem zur Überprüfung gestellt Beschluss Bezug genommen. Auch im Beschwerdeverfahren hat der Antragsteller zur Überzeugung des Senats nicht darlegen können, dass er die Voraussetzungen einer Gewerkschaft oder eines Berufsverbandes im personalvertretungsrechtlichen Sinne erfüllt bzw. zum hier maßgeblichen Zeitpunkt erfüllt hat. Dazu im Einzelnen:

Nach § 22 Abs. 1 PersVG Berlin kann die Wahl des Personalrats unter anderem von jeder in der Dienststelle vertretenen Gewerkschaft beim Verwaltungsgericht angefochten werden.

Zu den Gewerkschaften im Sinne dieser Norm zählen zum einen die Gewerkschaften im traditionellen arbeitsrechtlichen Sinne, die bestimmte Mindestanforderungen erfüllen müssen, um tariffähig gemäß § 2 Abs. 1 TVG und damit eine Gewerkschaft im arbeitsrechtlichen Sinne zu sein. Dazu zählt die satzungsmäßige Aufgabe der Wahrnehmung der Interessen ihrer Mitglieder in deren Eigenschaft als Arbeitnehmer und der Wille und die Fähigkeit, Tarifverträge abzuschließen. Der Antragsteller nimmt für sich selbst nicht in Anspruch, diese Voraussetzung erfüllt zu haben. Dafür gibt auch der Satzungszweck nichts her.

Mit Blick auf die vom Personalvertretungsgesetz ebenfalls erfassten Beamten umfasst der Begriff der Gewerkschaft im Sinne des Personalvertretungsrechts auch alle auf überbetrieblicher Grundlage errichteten Berufsorganisationen der Beamten, die auf freiwilligem Zusammenschluss ihrer Mitglieder beruhen, unabhängig vom Wechsel derselben sind und weder unmittelbar noch mittelbar durch den Staat oder anderweitig durch öffentliche Mittel unterstützt werden, daher unabhängig von der Gegenseite sind und deren Zweck darauf gerichtet ist, ihre Mitglieder gegenüber ihrem Dienstherrn bei der Gestaltung der dienstrechtlichen Beziehungen zu vertreten und sich für ihre wirtschaftlichen Belange einzusetzen und eine gewisse, für ernsthafte Verhandlungen erforderliche Durchsetzungskraft besitzen (BVerwG, Beschluss vom 25. Juli 2006 - BVerwG 6 P 17.05 - juris Rn. 20).

Diese Voraussetzungen erfüllt der Antragsteller ebenfalls nicht. Er ist schon keine explizite Berufsorganisation von Beamten. Nach dem Satzungszweck war er zudem weder überbetrieblich ausgerichtet, sondern beschränkt auf den Bereich der Behörde Polizeipräsidium Berlin, noch hatte er sich dazu verschrieben, die Belange seiner Mitglieder gegenüber ihrem Dienstherrn bei der Gestaltung der dienstrechtlichen Beziehungen gleich einer Gewerkschaft zu vertreten und sich für ihre wirtschaftlichen Belange einzusetzen. Vielmehr beschränkte sich sein Satzungszweck im Kern darauf, bei Wahlen zu den Personalvertretungen bei der Berliner Polizei anzutreten. Er versteht bzw. verstand sich selbst damit eher als eine Art Wahlvereinigung, die über eigene Kandidaten bzw. sog. freie Listen anstrebte, Mandate in den Gremien der Berliner Polizei zu erreichen. Dieser Zweck reicht nicht aus, um den Antragsteller mit einer Gewerkschaft im personalvertretungsrechtlichen Sinne gleichzusetzen. Die Gremienarbeit ist nur eine Facette einer Gewerkschaft, die sich darüber hinaus und in erster Linie außerhalb der betrieblichen Mitwirkung oder Mitbestimmung an betrieblichen Angelegenheiten in einem umfassenden Sinne für die Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen ihrer Mitglieder einsetzt.

Dem Antragsteller fehlte überdies die für eine Gewerkschaft kennzeichnende Durchsetzungskraft. So hat er auch in der zweiten Tatsacheninstanz nicht vermocht, substantielle Angaben zu seiner Mitgliederzahl zu machen, sondern noch im Anhörungstermin vor dem Senat auf ausdrückliches Befragen mitgeteilt, zu der Mitgliederzahl im Jahr 2020 keine verlässlichen Angaben machen zu können. Der Hinweis des Vorsitzenden des Beteiligten zu 1, seines Wissens betrage die Zahl der tatsächlichen Mitglieder in Berlin 54 Personen, hat er nicht widerlegt, sondern stattdessen auf die errungenen Mandate in den personalvertretungsrechtlichen Gremien der Berliner Polizeibehörde verwiesen. Insoweit kommt zwar in Betracht, auch eine „interne“ Durchsetzungskraft zu berücksichtigen (vgl. BVerwG a.a.O. Rn. 22). Der Antragsteller hat indes nicht durch substantielle Angaben belegt, dass ihm infolge dieser Mandate eine Verhandlungs- und Einwirkungsmacht im Zusammenhang mit dem Abschluss von Tarifverträgen oder dem Erlass von allgemeinen dienstrechtlichen Regelungen namentlich in Form von Gesetz oder Rechtsverordnung für seine Mitglieder zugekommen ist. Sie wäre auch von seinem Satzungszweck nicht gedeckt gewesen. Hinzu kommt, dass nach der Satzung praktisch jedermann Mitglied werden konnte.

Die Regelung des § 94 PersVG Berlin kommt dem Antragsteller nicht zugute. Danach gelten die im Personalvertretungsgesetz für die Gewerkschaften vorgesehenen Rechte und Pflichten auch für die nach § 83 des Landesbeamtengesetzes bei der Vorbereitung allgemeiner Regelungen der beamtenrechtlichen Verhältnisse zu beteiligenden Berufsverbände. Zwar sind nach § 83 LBG nur die Spitzenorganisationen der zuständigen Gewerkschaften und Berufsverbände zu beteiligen. Die Vorschrift ist nach der Rechtsprechung des Senats allerdings dahingehend zu verstehen, dass als Gewerkschaften mit hinreichender Durchsetzungskraft auch die in den Dachverbänden organisierten Einzelberufsverbände gelten (Beschluss vom 7. Oktober 2010 - OVG 60 PV 11.09 - juris Rn. 28 m. w. Nachw.; vgl. auch - zum nordrhein-westfälischen Recht - BVerwG a.a.O. 37). Ist also ein Berufsverband Mitglied einer Spitzenorganisation im Sinne von § 83 LBG, ist er vom Nachweis seiner Durchsetzungskraft im Einzelfall befreit. Das rechtfertigt sich daraus, dass hinter einem solchem Fachverband die Durchsetzungskraft „seiner“ Spitzenorganisation steht, die ihn bei einer Beteiligung im Rahmen des § 83 LBG anhört.

Daraus kann der Antragsteller für sich nichts herleiten, weil schon sein Satzungszweck, sei es direkt oder über einen Spitzenverband, nicht darauf abzielte, an der Vorbereitung allgemeiner Regelungen der beamtenrechtlichen Verhältnisse durch den Dienstherrn beteiligt zu werden, sondern auf die Beteiligung an den Wahlen zu den personalvertretungsrechtlichen Gremien der Polizeibehörde Berlin. Insoweit vermengt der Antragsteller in seinem Vortrag die Gremienarbeit mit gewerkschaftlicher Betätigung bzw. der Betätigung eines Berufsverbandes im Sinne des § 94 PersVG Berlin. Soweit er im Anhörungstermin vor dem Senat ausgeführt hat, vom Abgeordnetenhaus zu Gesetzesvorhaben, etwa zur Änderung des ASOG oder der Einführung des LADG, beteiligt worden zu sein, hat der Beteiligte zu 1 unwidersprochen darauf hingewiesen, dass es sich dabei um die Anhörung eines Vertreters des Antragstellers im Innenausschuss auf Einladung einzelner Abgeordneter gehandelt habe. Unabhängig davon ist damit keine Beteiligung an allgemeinen Regelungen der beamtenrechtlichen Verhältnisse, also des Dienstrechts der Beamten belegt. Dass eine solche Beteiligung über einen Spitzenverband erfolgt ist, dem der Antragsteller angehört, hat er ebenfalls nicht substantiell belegt.

Die Rechtsbeschwerde ist mangels Zulassungsgrundes nicht zu eröffnen.