Entscheidung VG 6 L 422/22

Die aufschiebende Wirkung der Klage VG 6 K 1241/22 gegen den Bescheid der Landrätin des Landkreises T... vom 31. Mai 2022 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 12. September 2022 wird hinsichtlich der Untersuchungsverfügung angeordnet und hinsichtlich der Duldungs- und Mitwirkungsverfügung wiederhergestellt.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird auf 2.500 Euro festgesetzt.

I.

Die Antragstellerin, die eine Imkerei betreibt, wendet sich im Wege vorläufigen Rechtsschutzes gegen eine für sofort vollziehbar erklärte Anordnung der Untersuchung ihrer Bienenvölker mitsamt einer Duldungs- und Mitwirkungsverfügung.

Sie wanderte im Mai 2022 mit 492 Bienenvölkern in den örtlichen Zuständigkeitsbereich der Antragsgegnerin ein und legte eine amtstierärztliche Bescheinigung der Kreisverwaltung M... über die Freiheit von Amerikanischer Faulbrut (AFB) vom 5. Mai 2022 vor, die auf der Grundlage einer makroskopischen/visuellen Untersuchung ergangen war. Als die Amtstierärztin der Antragsgegnerin die Antragstellerin informierte, dass sie eine mikrobiologische Untersuchung zum Nachweis der Freiheit von Amerikanischer Faulbrut beabsichtige, ließ die Antragstellerin die Antragsgegnerin durch anwaltlichen Schriftsatz vom 30. Mai 2022 auffordern, die beabsichtigte Probenahme durch schriftlichen Verwaltungsakt anzuordnen, da sie diese ablehne.

Mit für sofort vollziehbar erklärtem Bescheid vom 31. Mai 2022, dem Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin zugestellt am 7. Juni 2022, ordnete die Landrätin des Landkreises Teltow-Fläming daraufhin für die 492 aus dem Landkreis Mainz-Bingen eingeführten Bienenvölker die mikrobiologische Untersuchung (Stichprobe) auf den Erreger der Amerikanischen Faulbrut Paenibacillus larvae an, wobei sie den Probenumfang auf „ca. 1/3“ der eingeführten Völker erstreckte. Sie ordnete ferner an, dass die Antragstellerin die Probenahme zu dulden und dabei praktisch mitzuwirken habe. Gleichzeitig wies sie darauf hin, dass Probenahme und Untersuchung kostenfrei erfolgten.

Zur Begründung führte die Behörde im Wesentlichen aus, der Ausbruch der Amerikanischen Faulbrut mit klinischen Symptomen stehe je nach Genotyp des Erregers oft am Ende eines sich über einen längeren Zeitraum aufbauenden Prozesses, in dem noch keine klinischen Symptome bemerkt werden konnten. Um insbesondere Erreger vom Genotyp ERIC II möglichst früh erkennen zu können, werde in vielen Bundesländern eine mikrobiologische Untersuchung von Futterkranzproben dringend empfohlen. Zum Nachweis eines Ausbruchs sei diese ebenso verpflichtend wie durch den – von ihr so bezeichneten – Erlass zum Faulbrutmonitoring des Landes Brandenburg in Gestalt der landesrechtlichen Ausführungsvorschrift zur Bienenseuchen-Verordnung. Weiterhin ergebe sich die Notwendigkeit zur mikrobiologischen Untersuchung aus jener Verwaltungsvorschrift, in der dort der mikrobiologischen Untersuchung Priorität vor der makroskopischen/visuellen Untersuchung eingeräumt werde. Im Übrigen seien in den vergangenen Jahren sowohl im Landkreis P...als auch in T... wiederholt Sporen der Amerikanischen Faulbrut vom Genotyp ERIC II in Völkern der Antragstellerin an verschiedenen Standorten nachgewiesen worden. Die angeordnete Maßnahme sei erforderlich, angemessen und verhältnismäßig, um ein Eintragsrisiko der Amerikanischen Faulbrut zu minimieren und die aktuelle Seuchenfreiheit im Landkreis T... zu erhalten.

Die sofortige Vollziehung werde im überwiegenden öffentlichen Interesse angeordnet und ergebe sich im Übrigen bereits aus dem Gesetz. Die übrigen eingewanderten Imker und Imkerinnen vertrauten auf eine gleichartige Behandlung. Für alle aus dem gesamten Bundesgebiet eingewanderten Bienenvölker seien mikrobiologische Untersuchungsergebnisse vorgelegt worden. Das Vorhandensein von ungetesteten Völkern in räumlicher Nähe zu anderen Bienenständen könne bei einem Flugradius der Bienen von 3 km zu einer Weiterverbreitung von AFB-Sporen führen.

Dagegen erhob die Antragstellerin am 22. Juni 2022 Widerspruch, den die Landrätin des Landkreises T... mit Widerspruchsbescheid vom 12. September 2022 zurückgewiesen hat. Darin stellt die Behörde klar, dass in der Vergangenheit bei Bienenvölkern der Antragstellerin tatsächlich Sporen des Genotyps ERIC I festgestellt worden seien. Sie ergänzt im Wesentlichen, dass sich die seit Jahren durchgeführte Praxis, dass die in den Landkreis T... verbrachten Bienenvölker zuvor mikrobiologisch untersucht würden, bewährt habe und die Imker diese Praxis begrüßten und sich daran hielten. Mit ihrer am 22. Juni 2022 erhobenen Klage (VG 6 K 1241/22), in die sie den Widerspruchsbescheid vom 12. September 2022 einbezogen hat, verfolgt die Antragstellerin ihr Begehren in der Hauptsache weiter.

Am 22. Juni 2022 hat sie um Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nachgesucht. Sie trägt im Wesentlichen vor, die von der Antragsgegnerin herangezogene Ermächtigungsgrundlage des § 24 des Tiergesundheitsgesetzes trage die Verfügung nicht, denn es fehle an einem dort vorausgesetzten tatsächlichen Grund oder entsprechendem konkreten Verdacht für eine Seuchenbekämpfung der AFB. Eine mikrobiologische Untersuchung sei gesetzlich nicht vorgeschrieben. Die vorgelegte Wanderbescheinigung des Landkreises M... bescheinige Seuchenfreiheit der betroffenen Bienenvölker. Es sei nicht vorgeschrieben, ob diese Bescheinigung auf visueller oder mikrobiologischer Grundlage zu erstellen sei. Angesichts dessen sei die Anordnung der sofortigen Vollziehung nicht gerechtfertigt. Die angeordnete Beprobung belaste sie mit Mitwirkungspflichten für einen Imker für mindestens ein bis zwei Tage. Eine Weiterwanderung sei bereits geplant und werde durch die erneute Beprobung in Frage gestellt. Das freiwillige Faulbrutmonitoring für Imker solle mit behördlichen Zwangsmitteln durchgesetzt werden, für die es an einer Rechtsgrundlage fehle.

Die Antragstellerin beantragt dem Wortlaut nach,

die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen die Anordnung zur mikrobiologischen Probenahme an ihren 492 Bienenvölkern auf den Erreger der Amerikanischen Faulbrut Paenicillus larvae anzuordnen.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Sie hält im Wesentlichen entgegen, die präventive Untersuchung von Bienenvölkern auf Amerikanische Faulbrut fuße auf dem Recht der Europäischen Union. Denn das Ziel der Tierseuchenverordnung der Europäischen Union sei es, Tierseuchen zu verhüten oder zu bekämpfen. Nach der darin enthaltenen Öffnungsklausel stehe es den Mitgliedstaaten frei, nationale Maßnahmen zur Bekämpfung von gelisteten Seuchen zu ergreifen. Dem entspreche das Tiergesundheitsgesetz. Die von der Antragstellerin vorgelegte Bescheinigung über Freiheit von AFB entspreche nicht den Maßgaben der Bienenseuchenverordnung, da eine Suche nach klinischen Krankheitsanzeichen nicht ausreiche. Es sei nach den Befunden in den Jahren 2019 und 2020 zu erwarten, dass bei den von ihr eingeführten Völkern erneut eine Infektion vorliege, die aufgrund der Diagnosemethode (noch) nicht erkannt worden sei. Die Beprobung sei zumutbar. Der Landkreis T... werde jedes Jahr von vielen Imkern wegen der beliebten Trachten angewandert. Der Flugradius einer Biene betrage durchschnittlich 3 km, jedoch seien auch Flüge von 10 km bekannt. Alle übrigen Imker hätten ein Seuchenfreiheitsattest auf mikrobiologischer Grundlage vorgelegt. Im Landkreis ansässige Imker ließen auch bei Wanderungen innerhalb des Landkreises ihre Völker beproben und nähmen am Faulbrutmonitoring teil, um eine größere Sicherheit zu erhalten, dass ihre Völker „sauber“ seien.

Wegen des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf die Streitakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang der Antragsgegnerin verwiesen, welche vorgelegen haben und Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen sind.

II.

1. Der Antrag der Antragstellerin, der bei sachgerechter Auslegung (§§ 88, 122 VwGO) zunächst dahin zu verstehen ist, dass er sich auf die aufschiebende Wirkung der Klage VG 6 K 1241/22 sowie lediglich auf die Untersuchung einer Stichprobe von etwa einem Drittel der von ihr eingeführten 492 Bienenvölker bezieht, ist gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO zulässig. Nach dieser Vorschrift kann das Gericht der Hauptsache die aufschiebende Wirkung in den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 bis 3a VwGO ganz oder teilweise anordnen, im Falle des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO ganz oder teilweise wiederherstellen.

Der Antrag ist hinsichtlich des Tenorpunktes 1 des angefochtenen Bescheides gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 1 i. V. m. Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO statthaft. Danach entfällt die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs in anderen durch Bundesgesetz vorgeschriebenen Fällen. Diese Voraussetzung ist erfüllt. Denn die Antragsgegnerin hat die streitigen Verfügungen auf § 24 des Gesetzes zur Vorbeugung vor und Bekämpfung von Tierseuchen (neugefasst durch Bekanntmachung vom 21. November 2018, BGBl. I S. 1928, zuletzt geändert durch Gesetz vom 10. August 2021, BGBl. I S. 3436 – TierGesG) i.V.m. §§ 3, 4 der Bienenseuchen-Verordnung vom 3. November 2004 (BGBl. I S. 2738), zuletzt geändert durch Verordnung vom 17. April 2014 (BGBl. I S. 388 – BienSeuchV) gestützt. Die Vorschrift des § 37 Satz 1 Nr. 2 TierGesG bestimmt für den Fall, dass eine Anordnung diagnostischer Art bei Tieren auf eine Rechtsverordnung nach § 6 Abs. 1 TierGesG gestützt ist, dass der jeweilige Rechtsbehelf keine aufschiebende Wirkung hat. Zwar wurde die Bienenseuchen-Verordnung noch vom Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten auf Grund des § 79 Abs. 1 des seinerzeit geltenden Viehseuchengesetzes (in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. Februar 1969 – BGBl. I S. 158, später Tierseuchengesetz) erlassen, das am 1. Mai 2014 mit dem Inkrafttreten des Tiergesundheitsgesetzes außer Kraft trat (§ 45 Abs. 1 Satz 2 TierGesG vom 22. Mai 2013, BGBl. I S. 1324). Doch lässt das Außerkrafttreten der Ermächtigungsgrundlage die Wirksamkeit der auf dieser Grundlage erlassenen Verordnung unberührt (Remmert, in: Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz-Kommentar, Stand März 2022, Art. 80 Rn. 51, 122). Davon geht der Gesetzgeber auch im vorliegenden Fall aus, wie die Bestimmung des § 43 Abs. 4 TierGesG zeigt. Anderenfalls würde die Bestimmung des § 43 Abs. 4 TierGesG keinen Sinn ergeben, die das Bundesministerium ermächtigt, durch Rechtsverordnung ohne Zustimmung des Bundesrates in Rechtsverordnungen, die auf Grund des – durch das Tiergesundheitsgesetz abgelösten – Tierseuchengesetzes (vormals: Viehseuchengesetzes) erlassen worden sind, die Anpassungen vorzunehmen, die erforderlich sind, um die jeweilige Rechtsverordnung an die Ablösung des ermächtigenden Gesetzes durch dieses Gesetzes anzupassen (vgl. Beschluss der Kammer vom 13. Oktober 2020 – VG 6 L 428/20 –, S. 3 f. des amtlichen Entscheidungsabdrucks). Damit ist die Bienenseuchenverordnung in Bezug auf Untersuchungen auf Tierseuchenerreger gegenwärtig als eine auf § 6 Satz 1 Nr. 10 TierGesG beruhende Rechtsverordnung anzusehen (vgl. i.E. ebenso OVG Münster, Beschluss vom 28. Januar 2020 – 13 B 1313/19 –, juris Rn. 6). Soweit die Anordnung der sofortigen Vollziehung auch den Tenorpunkt 1 des angefochtenen Bescheides erfasst, ist dies unschädlich.

Hinsichtlich des Tenorpunktes 2 der angefochtenen Verfügung ist der Antrag dagegen nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 2 i. V. m. Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO statthaft. Denn für diesen Fall fehlt es an einer gesetzlichen Anordnung der sofortigen Vollziehung, die Antragsgegnerin hat jedoch mit dem angegriffenen Bescheid zugleich dessen sofortige Vollziehung insgesamt besonders angeordnet (§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO). Insoweit ist der von der Antragstellerin ausdrücklich gestellte Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung bei sachgerechtem Verständnis als Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung auszulegen.

2. Der Antrag ist auch begründet. Der angefochtene Bescheid der Landrätin des Landkreises T... vom 31. Mai 2022 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 12. September 2022 ist bei der in diesem Verfahren nur gebotenen summarischen Prüfung voraussichtlich rechtswidrig, so dass an seiner sofortigen Vollziehung kein öffentliches Interesse besteht.

a. Der angefochtenen Untersuchungsanordnung in Ziffer 1 des streitgegenständlichen Bescheides fehlt es bereits an einer einschlägigen Ermächtigungsgrundlage.

aa. Eine Rechtsgrundlage für die angefochtene Verfügung, dass etwa ein Drittel der 492 von der Antragstellerin aus dem Landkreis M... eingeführten Bienenvölker unter Mitwirkung der Antragstellerin mikrobiologisch auf den Erreger der Amerikanischen Faulbrut (Paenibacillus larvae) zu untersuchen ist, findet sich nicht im vorrangigen (Art. 288 UAbs. 2 AEUV) Unionsrecht, insbesondere weder in der Verordnung (EU) Nr. 2016/429 des Europäischen Parlaments und des Rates zu Tierseuchen vom 9. März 2016 (ABl. EU L 84/1) – EU-Tierseuchenverordnung (1) noch in der Verordnung (EU) Nr. 2017/625 des Europäischen Parlaments und des Rates über amtliche Kontrollen und andere amtliche Tätigkeiten zur Gewährleistung der Anwendung des Lebens- und Futtermittelrechts und der Vorschriften über Tiergesundheit und Tierschutz, Pflanzengesundheit und Pflanzenschutzmittel vom 15. März 2017 (ABl. EU L 95/1) – EU-Kontrollverordnung (2).

(1) Gegenstand der EU-Tierseuchenverordnung sind Vorschriften zur Prävention und Bekämpfung von Tierseuchen, die auf Tiere oder Menschen übertragbar sind (§ 1 Abs. 1 dieser Verordnung). Die seuchenspezifischen Bestimmungen zur Prävention und Bekämpfung der EU-Tierseuchenverordnung gelten u.a. für die Amerikanische Faulbrut (vgl. Art 5 Abs. 1 lit. b sowie Anhang II der EU-Tierseuchenverordnung i.V.m. Art. 1 der delegierten Verordnung (EU) Nr. 2018/1629 der Kommission vom 25. Juli 2018 (ABl. EU 272/12). Dabei handelt es sich um eine Seuche der Kategorien D und E im Sinne von Art. 9 Abs. 1 EU-Tierseuchenverordnung i.V.m. Art. 2 sowie der Anlage der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 2018/1882 der Kommission vom 3. Dezember 2018 (ABl. EU L 308/21). Gemäß Art. 9 Abs. 1 lit. e ii EU-Tierseuchenverordnung gelten für diese Seuche die - von Seuchenbekämpfungsmaßnahmen abzugrenzenden - Bestimmungen über die Überwachung gemäß Artikel 24 bis 30 EU-Tierseuchenverordnung.

Diesen Vorschriften ist allerdings voraussichtlich eine Eingriffsermächtigung für die hier inmitten stehenden Untersuchungen nicht zu entnehmen. Denn nach Art. 24 EU-Tierseuchenverordnung ist die Überwachung der Tiere eine Angelegenheit der jeweiligen Unternehmer, die gemäß Art. 25 EU-Tierseuchenverordnung für Tiergesundheitsbesuche durch Tierärzte sorgen sollen. Der zuständigen Behörde obliegt nach Art. 26 Abs. 1 EU-Tierseuchenverordnung die Überwachung zur Feststellung des Auftretens gelisteter Seuchen, die gemäß Art. 26 Abs. 2 EU-Tierseuchenverordnung – lediglich - durch Sammlung, Zusammenstellung und Auswertung der relevanten Informationen über die Seuchenlage, wobei sie hierfür die Ergebnisse der von den Unternehmern durchgeführten Überwachungen und die im Rahmen von Tiergesundheitsbesuchen erlangten Informationen verwendet (Art. 26 Abs. 3 EU-Tierseuchenverordnung).

(2) Eine Ermächtigungsgrundlage folgt ebenso wenig aus der EU-Kontrollverordnung. Diese Verordnung regelt die Durchführung amtlicher Kontrollen u.a. im Bereich der Tiergesundheit (Art. 1 Abs. 1 lit. a, Abs. 2 lit. d EU-Kontrollverordnung). Gegenstand dieser Kontrollen ist die Überprüfung der Einhaltung derjenigen Vorschriften, die entweder auf Unionsebene oder von den Mitgliedstaaten zur Anwendung von Unionsrecht in diesen Bereichen erlassen wurden (Art. 1 Abs. 2 EU-Kontrollverordnung). Hierzu führen die zuständigen Behörden regelmäßig risikobasiert amtliche Kontrollen durch (Art. 9 Abs. 1 EU-Kontrollverordnung). Besteht der Verdacht, dass ein Verstoß vorliegt, so führen die zuständigen Behörden Untersuchungen durch, um diesen Verdacht zu erhärten oder auszuräumen (Art. 137 Abs. 2 EU-Kontrollverordnung) und ergreifen die in Art. 138 EU-Kontrollverordnung bezeichneten Maßnahmen. Allerdings ist ein Rechtsverstoß als Bezugspunkt für Maßnahmen nach der EU-Kontrollverordnung weder in Bezug auf Präventionsmaßnahmen bei der Bienenwanderung (a) noch in Bezug auf die Freiheit der Bienenvölker von Amerikanischer Faulbrut selbst (b) ersichtlich.

(a) Zwar regelt Art. 124 Abs. 1 lit. a EU-Tierseuchenverordnung, dass die Unternehmer geeignete Präventionsmaßnahmen ergreifen, um sicherzustellen, dass die Verbringung gehaltener Landtiere – dazu gehören Bienen gemäß Art. 4 Nr. 2 EU-Tierseuchenverordnung – den Gesundheitsstatus am Bestimmungsort in Bezug auf gelistete Seuchen gemäß Artikel 9 Absatz 1 lit. d EU-Tierseuchenverordnung – hierzu zählt die Amerikanische Faulbrut – nicht gefährdet. Doch bei der inmitten stehenden Beprobung der Bienenvölker der Antragstellerin geht es nicht um die Kontrolle, ob Präventivmaßnahmen gemäß Art. 124 Abs. 1 lit. a EU-Tierseuchenverordnung eingehalten wurden, sondern es handelt sich um die Anordnung von Präventivmaßnahmen selbst.

Es spricht im Übrigen alles dafür, dass die Antragstellerin vorliegend nicht gegen ihre Verpflichtung verstoßen hat, geeignete Präventionsmaßnahmen zu ergreifen. Die in Ermangelung entsprechenden Unionsrechts in Blick zu nehmenden nationalen Sicherheitsvorschriften für die Verbringung von Bienenvölkern – bei denen es auf sich beruhen kann, ob es überhaupt Vorschriften sind, die zur Anwendung des Unionsrechts erlassen wurden (vgl. Art. 1 Abs. 1 lit. a EU-Tierseuchenverordnung) – sehen in § 5 Abs. 1 BienSeuchV vor, dass der Besitzer oder die mit der Beaufsichtigung, Wartung und Pflege der Bienenvölker betrauten Personen für Bienenvölker, die an einen anderen Ort verbracht werden, unverzüglich nach dem Eintreffen der für den neuen Standort zuständigen Behörde oder einer von ihr beauftragten Stelle eine Bescheinigung des für den Herkunftsort zuständigen beamteten Tierarztes vorzulegen haben. Aus der Bescheinigung muss hervorgehen, dass die Bienen als frei von Amerikanischer Faulbrut befunden worden sind und der Herkunftsort der Bienen nicht in einem Faulbrut-Sperrbezirk liegt. Die Bescheinigung darf nicht vor dem 1. September des vorhergehenden Kalenderjahres ausgestellt und nicht älter als neun Monate sein.

Diese Voraussetzung hat die Antragstellerin durch die Vorlage der amtstierärztlichen Bescheinigung über die Freiheit von Amerikanischer Faulbrut vom 5. Mai 2022 erfüllt. Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin genügt die auf visueller Grundlage erstellte Bescheinigung den Maßgaben von § 5 BienSeuchV, weil diese die Methode der Untersuchung nicht regelt und diese daher der amtstierärztlichen Einschätzung des für den Herkunftsort zuständigen beamteten Tierarztes unterliegen dürfte (vgl. zu diesem Maßstab BVerwG, Beschluss vom 2. April 2014 – 3 B 62.13 –, juris Rn. 10 zu § 16a TierSchG). Alleine die Verwaltungspraxis der Antragsgegnerin, wie sie sich in Nr. 6.4 der Verwaltungsvorschrift des Ministeriums für Umwelt, Gesundheit und Verbraucherschutz zur Durchführung der Bienenseuchen-Verordnung vom 6. Juli 2011 (Az.: 32-0430/72, zuletzt geändert durch Erlass vom 8. Dezember 2015, Az. MDJ-V32-0430/72+41 – BienSeuchV-VwV) darstellt, genügt hierfür nicht. Zwar hat danach für die Feststellung der Freiheit von Amerikanischer Faulbrut die zeitgerechte bakteriologische Untersuchung Priorität vor der klinischen Untersuchung. Doch kann zum einen eine Verwaltungsvorschrift als Regelung ohne Außenwirkung nicht den Anwendungsbereich einer Verordnung mit Wirkung für fremde Behörden einschränken, zum anderen bezieht sich die genannte Verwaltungsvorschrift im Punkt 6.4 ersichtlich nur auf die Maßgaben, nach denen die zuständigen Behörden Brandenburgs selbst eine Seuchenfreiheits-Bescheinigung nach § 5 BienSeuchV ausstellen sollen und nicht darauf, unter welchen Voraussetzungen eine von Behörden außerhalb von Brandenburg ausgestellte Seuchenfreiheitsbescheinigung anerkennungsfähig ist.

(b) Zwar dient die angeordnete Untersuchung der Bienenvölker als Präventivmaßnahme den Zielen der EU-Tierseuchenverordnung (Art. 1 Abs. 2 lit. d EU-Kontrollverordnung), da mit dieser u.a. die Verringerung der schädlichen Auswirkungen von bestimmten Seuchen auf die Tiergesundheit sichergestellt werden soll (Art. 1 Abs. 2 lit. a iii erster Anstrich EU-Tierseuchenverordnung). Auch können die im Rahmen der EU-Kontrollverordnung vorgenommenen Kontrollen in der Inspektion von Tieren (Art. 14 lit. b ii EU-Kontrollverordnung) sowie in Probenahmen, Analysen, Diagnosen und Tests bestehen (Art. 14 lit. h EU-Kontrollverordnung). Doch ist auch insoweit nicht ersichtlich, worin der Rechtsverstoß zu erblicken sein sollte, dessen Aufdeckung die Kontrolle dienen müsste. Allein die Möglichkeit, dass bei einem Bienenvolk Sporen der AFB (allein) durch mikrobiologische Untersuchung festgestellt werden könnte, ist nicht als Rechtsverstoß geregelt. Daher fehlt es gleichzeitig an einem Anknüpfungspunkt für Maßnahmen nach Artt. 137, 138 EU-Kontrollverordnung.

bb. Eine Rechtsgrundlage für die angeordnete Untersuchung ergibt sich auch nicht aus nationalem Recht, und zwar weder aus der von der Antragsgegnerin herangezogenen Vorschrift des § 24 Abs. 3 TierGesG unmittelbar (1), noch aus der ebenfalls von der Antragsgegnerin zitierten Vorschrift des § 3 BienSeuchV (2), noch aus § 10 TierGesG oder § 38 Abs. 11 TierGesG (3).

Dabei ist die Anwendbarkeit nationalen Rechts nicht durch vorrangiges Unionsrecht ausgeschlossen, das nicht nur entgegenstehende, sondern auch gleichlautende Vorschriften mitgliedstaatlichen Rechts sperrt (vgl. EuGH, Urteil vom 10. Oktober 1973 – Rs. 34/73 –, Rn. 9 ff., juris; Ruffert, in: Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, 6. Aufl. 2022, Art. 288 AEUV Rn. 21). Denn das hier maßgebliche Unionsrecht enthält eine Öffnungsklausel. Diese ist zwar nicht in der von der Behörde herangezogenen Vorschrift des Art. 170 EU-Tierseuchenverordnung zu sehen. Danach steht es den Mitgliedstaaten frei, nationale Maßnahmen bezüglich der Bekämpfung der gelisteten Seuchen zu ergreifen. Denn diese Vorschrift betrifft Seuchenbekämpfungsmaßnahmen, während es vorliegend um Seuchenprävention geht. Doch auch diesbezüglich enthält die EU-Tierseuchenverordnung eine Öffnungsklausel. Denn nach Art. 269 Abs. 1 lit. c EU-Tierseuchenverordnung können die Mitgliedstaaten zusätzlich zu den sich aus anderen Bestimmungen dieser Verordnung ergebenden Möglichkeiten für Mitgliedstaaten, nationale Maßnahmen zu erlassen, in ihrem jeweiligen Hoheitsgebiet zusätzliche oder strengere als die in dieser Verordnung vorgesehenen Maßnahmen in Bezug auf die Überwachung gemäß Artt. 24 ff. EU-Tierseuchenverordnung anwenden. Um solche zusätzlichen oder strengeren Maßnahmen handelt es sich bei den vorgenannten nationalen Rechtsgrundlagen, da sie Eingriffsbefugnisse für die zuständigen Behörden regeln, die für die Überwachung in der EU-Tierseuchenverordnung nicht vorgesehen sind. Allerdings sind deren Voraussetzungen ebenfalls nicht erfüllt.

(1) Gemäß § 24 Abs. 3 TierGesG trifft die zuständige Behörde die notwendigen Anordnungen und Maßnahmen, die zur Feststellung oder zur Ausräumung eines hinreichenden Verdachtes, eines Verstoßes oder zur Beseitigung festgestellter Verstöße oder zur Verhütung künftiger Verstöße erforderlich sind. Diese Vorschrift begründet eine generelle Ermächtigung der zuständigen Behörde zur Überwachung der Einhaltung tierseuchenrechtlicher Vorschriften. Mit ihr sollen der zuständigen Behörde alle erforderlichen rechtlichen Möglichkeiten eingeräumt werden, um Verdachtsfälle oder Verstöße auszuräumen bzw. im Vorfeld bereits tätig zu werden (BT-Drs. 17/12032, S. 43 zu § 23 TierGesG des Regierungsentwurfs). Dabei ermächtigt die Befugnisnorm des § 24 Abs. 3 Satz 1 TierGesG, wie sich aus dem systematischen Zusammenhang mit der Aufgabennorm des § 24 Abs. 1 Sätze 1 und 2 TierGesG ergibt, zu ordnungsrechtlichen Maßnahmen bei Bestehen eines hinreichenden Verdachts eines Verstoßes, bei Vorliegen eines Verstoßes oder zur Verhinderung künftiger Verstöße gegen Vorschriften des Tiergesundheitsgesetzes und der aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsvorschriften sowie der unmittelbar geltenden Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft oder der Europäischen Union im Anwendungsbereich des Tiergesundheitsgesetzes (OVG Münster, Beschluss vom 28. Oktober 2016 – 13 B 904/16 –, juris Rn. 26), soweit nicht vorrangiges Recht der Europäischen Union eine solche Regelung trifft oder ihr entgegensteht (§ 24 Abs. 3 Satz 2 TierGesG a.E.).

Soweit die Vorschrift vor dem Hintergrund der unionsrechtlichen Ermächtigungsgrundlagen in der EU-Tierseuchenverordnung und der EU-Kontrollverordnung für das Einschreiten gegen Rechtsverstöße in Bezug auf Bienenseuchen noch einen eigenständigen Anwendungsbereich hat, ist aber die Erfüllung des Tatbestandes nicht ersichtlich, weil es hier eines Verstoßes gegen Rechtsvorschriften oder eines entsprechenden Verdachts bedürfte, woran es aber fehlt (s.o. aa. (2)).

(2) Auch die Bienenseuchen-Verordnung als speziellere Regelungsmaterie bietet keine Ermächtigungsgrundlage für die angefochtene Untersuchungsanordnung. Nach § 3 BienSeuchV kann die zuständige Behörde eine amtliche Untersuchung aller Bienenvölker und Bienenstände des verdächtigen Gebietes anordnen, wenn zu befürchten ist, dass sich die Amerikanische Faulbrut ausgebreitet hat oder ausbreitet. Eine derartige Befürchtung lässt sich nach Aktenlage allerdings nicht auf Tatsachen stützen. Allein der Umstand, dass in den Jahren 2020 und früher Sporen der Amerikanischen Faulbrut in Bienenvölkern der Antragstellerin gefunden wurden, rechtfertigt nicht die Annahme einer zu fordernden konkreten Gefahr, dass es sich auch bei den hier betroffenen Bienenvölkern so verhält.

Die Antragsgegnerin kann sich auch insoweit nicht darauf stützen, dass ein hohes Maß an Wanderbewegungen vorliege und die von ihr gewählte Untersuchungsmethode der mikrobiologischen Untersuchung genauere Ergebnisse erbringt als die makroskopische/visuelle Untersuchung, auf der die von der Antragstellerin vorgelegte Seuchenfreiheitsbescheinigung beruht. Insbesondere ist die nach § 3 BienSeuchV geforderte Befürchtung einer Ausbreitung von Amerikanischer Faulbrut nicht in Ansehung von Nr. 5.1 BienSeuchV-VwV zu bejahen, wonach ein hohes Maß an Wanderbewegungen ein Kriterium zur Feststellung der Notwendigkeit amtlicher Untersuchungen auf der Grundlage von § 3 BienSeuchV ist. Zwar erscheint es nicht ausgeschlossen, dass der von der Antragsgegnerin vorgetragene Umstand, „viele Imker“ wanderten jedes Jahr den Landkreis Teltow-Fläming an, diese Maßgaben der Verwaltungsvorschrift erfüllen könnte. Allerdings ist ein Verständnis des § 3 BienSeuchV dergestalt, dass Wanderbewegungen für die Begründung der entsprechenden Befürchtung ausreichen könnten, aus systematischen Gründen ausgeschlossen. Denn diejenigen Gefahren, die mit Wanderbewegungen von Bienen über die örtlichen Grenzen zuständiger Behörden verbunden sind, regelt bereits § 5 BienSeuchV mit dem Erfordernis einer Seuchenfreiheitsbescheinigung abschließend. Im Ergebnis würde mithin durch die Antragsgegnerin eine generelle Konkretisierung der Untersuchungsmethode im Rahmen des § 5 BienSeuchV vorgenommen, die allerdings dem Verordnungsgeber vorbehalten ist.

(3) Als Ermächtigungsgrundlage scheidet schließlich auch § 10 Abs. 1 TierGesG aus. Nach Abs. 1 Satz 1 dieser Vorschrift ist das Monitoring ein System wiederholter Beobachtung, Untersuchung und Bewertung von Tierseuchenerregern in oder auf lebenden oder toten Tieren oder an Orten, an denen üblicherweise Haustiere oder Fische gehalten werden oder sich wildlebende Tiere aufhalten, das dem frühzeitigen Erkennen von Gefahren, die von Tierseuchenerregern ausgehen können, durch die Untersuchung repräsentativer Proben dient. Eingriffsbefugnisse für diese Zwecke sind nach § 10 Abs. 2 TierGesG allerdings der Regelung durch den Verordnungsgeber vorbehalten, der von dieser Ermächtigung noch keinen Gebrauch gemacht hat.

Zwar sieht für diesen Fall die Vorschrift des § 38 Abs. 11 TierGesG vor, dass die zuständige Behörde zur Vorbeugung vor Tierseuchen und deren Bekämpfung eine Verfügung nach Maßgabe der §§ 6, 9, 10 und 26 Absatz 1 bis 3 TierGesG erlassen kann. Doch dies steht u.a. unter dem Vorbehalt, dass durch Rechtsverordnung eine Regelung nicht getroffen worden ist oder eine durch Rechtsverordnung getroffene Regelung nicht entgegensteht. Wenngleich es denkbar erscheint, dass auf diese Rechtsgrundlage grundsätzlich Untersuchungen von Bienenvölkern auf Amerikanische Faulbrut ohne die Befürchtung einer Ausbreitung derselben im Sinne von § 3 BienSeuchV gestützt werden könnten, so ist dies gleichwohl im vorliegenden Fall ausgeschlossen. Denn angesichts des Umstandes, dass die Antragsgegnerin gerade an die Anwanderung des Landkreises Teltow-Fläming als Anlass für die angefochtene Untersuchung abstellt, ist das Verfahren nach § 5 BienSeuchV als bereits getroffene Regelung im Sinne des § 38 Abs. 11 TierGesG anzusehen, die letztlich mit der streitigen Anordnung umgangen würde.

b. Erweist sich die Untersuchungsanordnung nach dem Vorstehenden als rechtswidrig, so folgt daraus die Rechtswidrigkeit der in Tenorpunkt 2 der angefochtenen Verfügung geregelte Duldungs- und Mitwirkungspflicht. Diese ist auf § 4 BienSeuchV gestützt, wonach der Besitzer von Bienenvölkern und Bienenständen oder sein Vertreter verpflichtet ist, zur Durchführung von Untersuchungen die erforderliche Hilfe zu leisten. Es versteht sich von selbst, dass es sich dabei um eine rechtmäßige Untersuchung handeln muss. Daran fehlt es hier.

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über den Wert des Verfahrensgegenstandes beruht auf §§ 52 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG. Dabei hat das Gericht das wirtschaftliche Interesse der Antragstellerin mit dem Auffangwert bemessen und das Ergebnis wegen der Vorläufigkeit des Verfahrens halbiert (vgl. Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013).