Entscheidung OVG 4 B 7/20

Die Berufung der Klägerinnen und Kläger gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 21. April 2020 wird zurückgewiesen.

Die Klägerinnen und Kläger tragen die Kosten der Berufung als Gesamtschuldner.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerinnen und Kläger dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 120 v.H. des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 120 v.H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Klägerinnen und Kläger fechten die am 22. Oktober 2019 durchgeführten Wahlen zu den Vorschlagslisten für die Wahlen der (richterlichen) ständigen Mitglieder sowie des nichtständigen Mitglieds aus der Verwaltungsgerichtsbarkeit im Richterwahlausschuss des Landes Brandenburg an.

Die ständigen und die nichtständigen Mitglieder des Richterwahlausschusses und deren Stellvertreter werden vom Landtag gewählt (§§ 12 und 14 BbgRiG). Von den elf ständigen Mitgliedern sind acht Abgeordnete, deren Wahl ebenso wie die Wahl ihrer Stellvertretung aufgrund von Vorschlägen aus der Mitte des Parlaments erfolgt (§ 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Satz 2 BbgRiG). Die weiteren drei ständigen Mitglieder sind zwei Personen aus der Richterschaft und eine Person aus der Rechtsanwaltschaft, die samt Stellvertretern aus Vorschlagslisten gewählt werden (§ 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und 3, Satz 2 BbgRiG). Zu nichtständigen Mitgliedern des Richterwahlausschusses wählt der Landtag ebenso auf der Grundlage von Vorschlagslisten eine Person aus der Staatsanwaltschaft und ihre Stellvertretung sowie je eine Richterin oder einen Richter der ordentlichen Gerichtsbarkeit, der Verwaltungs-, der Finanz, der Arbeits- und der Sozialgerichtsbarkeit sowie deren Stellvertretung (§ 12 Abs. 1 Satz 3 BbgRiG).

Die Wahl zu der Vorschlagsliste für die Wahl von zwei Personen aus der Richterschaft und ihrer Stellvertretung zu ständigen Mitgliedern des Richterwahlausschusses führte der von dem Präsidenten des Brandenburgischen Oberlandesgerichts bestimmte Landeswahlvorstand durch. Dieser forderte mit am 12. August 2019 erlassenem Wahlausschreiben und Ergänzung vom 5. September 2019 zur Einreichung von Wahlvorschlägen auf. Der von dem Landeswahlvorstand auf der Grundlage der Wahlvorschläge am 27. September 2019 zusammengestellte Gesamtwahlvorschlag wies 16 Richterinnen und Richter auf (darunter der Kläger zu 1). Richterinnen und Richter am Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg oder Landesarbeitsgericht Berlin-Brandenburg standen nicht zur Wahl.

Die Wahl zur Vorschlagsliste für das nichtständige Mitglied aus der Verwaltungsgerichtsbarkeit und deren Stellvertretung führte der vom Präsidenten des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg bestimmte Gesamtwahlvorstand durch, der zugleich als örtlicher Wahlvorstand für das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg fungierte. Dieser forderte mit Wahlausschreiben vom 15. August 2019 zur Einreichung von Wahlvorschlägen auf und stellte am 4. September 2019 den Gesamtwahlvorschlag zusammen, der neun Richterinnen und Richter aufwies, darunter die Klägerin zu 5 und vier am Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg tätige Personen.

Der Gesamtwahlvorstand lehnte die von den Klägern zu 1 bis 4 im September 2019 erhobenen Einsprüche gegen die Richtigkeit des die Richterinnen und Richter am Oberverwaltungsgericht aufführenden Wählerverzeichnisses und die Zusammenstellung des Gesamtwahlvorschlags ab. Ihre auf die Nichtdurchführung der Wahlen am Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, hilfsweise die Änderung des dortigen Wählerverzeichnisses und des Gesamtwahlvorschlages für die Wahl zur Vorschlagsliste für das nichtständige Mitglied aus der Verwaltungsgerichtsbarkeit gerichteten Anträge lehnte das Verwaltungsgericht Potsdam mit Beschluss vom 30. September 2019 ab (VG 11 L 833/19). Die hiergegen gerichtete Beschwerde wies der 61. Senat des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg mit Beschluss vom 15. Oktober 2019 (OVG 61 PV 3.19) mangels Verfügungsgrunds unter Verweis auf das Wahlanfechtungsverfahren zurück.

Der Landeswahlvorstand gab das Ergebnis der Wahl für die Vorschlagsliste für die Wahl der ständigen Mitglieder des Richterwahlausschusses am 30. Oktober 2019 bekannt. Unter den Gewählten war die Verwaltungsgerichtsbarkeit mit einer Vorsitzenden Richterin am Verwaltungsgericht und dem Kläger zu 1 vertreten.

Der Gesamtwahlvorstand für die Wahl zur Vorschlagsliste für das nichtständige Mitglied des Richterwahlausschusses aus der Verwaltungsgerichtsbarkeit gab das Wahlergebnis mit Bekanntmachung vom 28. Oktober 2019 bekannt. Gewählt waren ein Vorsitzender Richter und eine Vorsitzende Richterin am Verwaltungsgericht, eine Richterin am Verwaltungsgericht (nicht die Klägerin zu 5) und ein Richter am Oberverwaltungsgericht.

Die Klägerinnen und Kläger zu 1 bis 5 haben jeweils am 11. November 2019 beim Verwaltungsgericht Potsdam beide Wahlen angefochten und zur Begründung vorgetragen, an diesen hätten Kolleginnen und Kollegen teilgenommen, die an den gemeinsamen Fachobergerichten mit Sitz in Berlin beschäftigt seien. Diese seien weder wahlberechtigt noch wählbar, da für deren Wahlrecht allein das Statusrecht des Landes Berlin gelte, das für eine allein nach dem Recht des Landes Brandenburg durchzuführende Wahl nicht einschlägig sei.

Die vom Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 16. Dezember 2019 getroffene Entscheidung, das Verfahren nach den Vorschriften über das arbeitsgerichtliche Beschlussverfahren zu führen, hat der Senat auf die sofortige Beschwerde der Klägerinnen und Kläger mit Beschluss vom 5. März 2020 – OVG 4 L 1/20 – (juris) aufgehoben und entschieden, dass die Wahlanfechtungen unter Anwendung der Verwaltungsgerichtsordnung zu prüfen seien.

Das Verwaltungsgericht Potsdam hat die Klage mit Urteil vom 21. April 2020, das dem Prozessbevollmächtigten der Klägerinnen und Kläger am 27. April 2020 und dem Beklagten am 23. April 2022 zugestellt wurde, abgewiesen und die Berufung zugelassen.

Das Verwaltungsgericht hat einen Verstoß gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlrecht bei den angefochtenen Wahlen verneint. Ein solcher liege nicht darin begründet, das auch die Richterinnen und Richter der in Berlin belegenen Fachobergerichte als aktiv und passiv wahlberechtigt in die Wahlen einbezogen worden seien. Diese seien nach dem Staatsvertrag über die Errichtung gemeinsamer Fachobergerichte der Länder Berlin und Brandenburg (FachogStV) zugleich Richter der Länder Berlin und Brandenburg. Art. 4 Abs. 1 FachogStV, wonach auf die Richterinnen und Richter eines gemeinsamen Fachobergerichts die Vorschriften anzuwenden seien, die im Sitzland des Gerichts für die Richter gelten, soweit sich aus dem Staatsvertrag nichts Abweichendes ergebe, stehe ihrem Wahlrecht nicht entgegen. Eine solche Konkurrenzregelung im Staatsvertrag sei notwendig, weil und soweit bei Richtern, die im Dienst zweier Länder stünden, nur das für Richter geltende Recht des einen oder des anderen Bundeslandes anwendbar sein könne oder das Binnenrecht der gemeinsamen Obergerichte ausgestaltet werde. Liege eine solche Konstellation nicht vor, greife die Vorrangregelung des Art. 4 Abs. 1 Satz 1 FachogStV nicht. Der Staatsvertrag ändere nichts an den verfassungsrechtlich vorgegebenen Gesetzgebungskompetenzen hinsichtlich der Ausgestaltung der jeweiligen Landesrichterwahlausschüsse. Die für die Wahl von Vorschlagslisten für den Landesrichterwahlausschuss festgelegten Regeln würden für alle Berufsrichterinnen und -richter des Landes Brandenburg, mithin auch die Richter des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg gelten. Dies führe zu keiner Kollision mit dem Berliner Landesrecht. Die Wahlen in den Bundesländern Berlin und Brandenburg fänden jeweils unabhängig voneinander statt. Nur soweit an den gemeinsamen Fachobergerichten Wahlen stattfänden, bedürfe es einer einheitlichen Regelung, beispielsweise bei der Wahl der Präsidialräte, für die eine spezielle Kollisionsregel in Art. 10 Abs. 1 Satz 2 FachogStV existiere. Ebenso sei aus diesem Grund in Art. 11 und 12 FachogStV geregelt, nach welchem Landesrecht an einem gemeinsamen Fachobergericht die Mitbestimmungsgremien gewählt werden. Bei anderer Auslegung fände sich keine Begründung für das zwangsläufige – und ausweislich § 13 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 der Richtergesetze der Länder Berlin und Brandenburg von den Vertragsparteien nicht gewollte – Ergebnis, dass beispielsweise der gemeinsame Richterwahlausschuss für die Finanzgerichtsbarkeit nur mit einem in Brandenburg gewählten Richter vertreten wäre, nicht jedoch auch mit einem aus Berlin.

Das gefundene Ergebnis stehe in Einklang mit höherrangigem Recht. Insbesondere das Demokratieprinzip stünde nicht entgegen, weil die Richter der gemeinsamen Fachobergerichte sowohl Richter des Landes Brandenburg als auch des Landes Berlin seien. Für diese bestünde eine Legitimation, wenn man diese forderte, jedenfalls auch in Brandenburg. Die Wahl zu den Vorschlagslisten bedürfe jedoch bereits keiner demokratischen Legitimation. Wahlen zu Richtervertretungen seien keine politisch-parlamentarischen Wahlen nach Art. 22 Abs. 3 LV Bbg, auf die das Demokratieprinzip Anwendung finde. Weder das Grundgesetz noch die Verfassung des Landes Brandenburg sähen die Richter als an der Mitwirkung der Richterwahl berufen. Die Einbindung der Richterschaft sei im Richtergesetz einfachgesetzlich bestimmt. Mit der Wahl der Vorschlagslisten solle die Autorität der Richter, die später im Richterwahlausschuss Verantwortung übernehmen können sollten, auf einen Vertrauenserweis der Richterschaft ihres Gerichtszweigs gegründet und mittelbar die Unabhängigkeit der Rechtspflege gestärkt werden. Erst durch die Wahl im Landtag würden die dem Richterwahlausschuss angehörenden Richter zu (mittelbar) demokratisch legitimierten Rechtssubjekten erhoben. Die im Staatsvertrag gefundene Lösung stelle auch keinen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG dar. Zwar bestehe damit für die Richterinnen und Richter gemeinsamer Fachobergerichte ein Wahlrecht zu den Richterwahlausschüssen beider Länder. Diese Richterinnen und Richter seien jedoch, anders als die Richter erstinstanzlicher Gerichte, Richter beider Dienstherrn, so dass es bereits an im Wesentlichen gleichen Vergleichsgruppen fehle. Sie seien zugleich zwei Dienstherren verpflichtet. In der Abwägung des damit erhöhten Stimmengewichts der an den gemeinsamen Fachobergerichten tätigen Richterinnen und Richter mit dem anderenfalls eintretenden Verlust des Wahlrechts bei einem der Dienstherrn führe dies zu keinem nicht gerechtfertigten Nachteil für die Richterinnen und Richter, die nur einen Dienstherrn hätten. Zudem werde der gemeinsame Richterwahlausschuss nur dann beteiligt, wenn die Richter an gemeinsamen Fachobergerichten gewählt werden. Damit schlage sich ein erhöhtes Stimmengewicht nur in den Fällen nieder, in denen Richter gewählt werden sollen, die nach erfolgter Ernennung im Dienste beider Länder stünden. Wegen der Möglichkeit, dass dieselbe Person für das Land Berlin und für das Land Brandenburg im gemeinsamen Richterwahlausschuss vertreten sei, bestünden keine Bedenken, die zum Entzug des Wahlrechts führen könnten. Vielmehr wäre dieses Problem im Rahmen der Ausgestaltung beziehungsweise Auslegung der Geschäftsordnung des gemeinsamen Richterwahlausschusses zu lösen. Sonstige Wahlfehler seien nicht zutage getreten. Die am Wahltag an das Ministerium der Justiz und für Europa und Verbraucherschutz des Landes Brandenburg abgeordnete Vorsitzende Richterin am Verwaltungsgericht sei aktiv und passiv wahlberechtigt gewesen.

Die Klägerinnen und Kläger haben am 22. Mai 2020 gegen dieses Urteil Berufung eingelegt, die sie mit Schriftsatz vom 22. Juni 2020 begründet haben.

Sie tragen vor, das Verwaltungsgericht habe die Wahlanfechtung zu Unrecht abgewiesen. Es habe vorrangig auf Art. 2 des Fusionsstaatsvertrages sowie den Umstand abgestellt, dass die Richter am Oberverwaltungsgericht Ernennungsurkunden beider Bundesländer erhalten hätten, mithin „Richter beider Länder seien“, womit es auf die Konkurrenzregelung des Art. 4 Fusionsvertrag nicht mehr ankomme. Die Schlussfolgerung des Verwaltungsgerichts, Richter beim Oberverwaltungsgericht seien Richter beider Länder, sei statusrechtlich falsch. Dies ergebe sich bereits aus § 3 DRiG, dem kurz und knapp zu entnehmen sei, dass Richter ausschließlich im Dienst des Bundes oder eines Landes stünden. Eine statusrechtliche Doppelanknüpfung sehe das Recht nicht vor. Deshalb könne es auch nicht sein, dass bei der Wahl zum Richterwahlausschuss die Richter am Oberverwaltungsgericht den Richterwahlausschuss in Berlin und in Brandenburg mitwählten. Dies könne schon nach dem Demokratieprinzip nicht sein. Mit Sicherheit werde nicht gewollt, dass unter den teilnehmenden Richtern bei der Wahl zum Richterwahlausschuss ein doppeltes Stimmgewicht, vergleichbar dem Dreiklassenwahlrecht, bestehe. Ein Richter an einem gemeinsamen Gericht der Bundesländer Berlin und Brandenburg sei jeweils nur nach dem Landeswahlrecht seines Landes, in dem das Gericht örtlich niedergelassen sei, wahlberechtigt. Er werde nicht durch die gemeinsame Ernennung durch beide Bundesländer wahlberechtigt für die Wahlen in beiden Ländern. Hiervon zu trennen sei die auf der Ebene der Rechtsprechung eröffnete Möglichkeit nach § 3 Abs. 2 VwGO, ein gemeinsames Oberverwaltungsgericht für mehrere Bundesländer einzurichten. Die Unterscheidung zwischen Rechtsprechungsaufgaben sowie Statusfragen greife der Fusionsstaatsvertrag auf, indem er zwischen Dienstpflichten (Art. 2) und dem Statusrecht (Art. 4) trenne. Da die Richter am Oberverwaltungsgericht Rechtsprechungsaufgaben für beide Länder ausübten, seien sie aus verwaltungsprozessualen Gründen naturgemäß von beiden Ländern zu Richtern zu ernennen, um Recht für beide Bundesländer sprechen zu können. Mehr folge aus Art. 2 des Fusionsstaatsvertrages sowie den ausgereichten Urkunden nicht. Art. 4 des Fusionsstaatsvertrages sei demnach auch keine Vorrangregelung, die eine auf der Ebene des Art. 2 eventuell aufkommende Normenkonkurrenz regelte, sondern bilde abschließend das Richteramtsverhältnis ab. Billigte man den Richterinnen und Richtern am Oberverwaltungsgericht ein doppeltes Wahlrecht zu, bliebe das Problem einer eventuellen doppelten Mitgliedschaft eines Richter im Richterwahlausschuss Berlin und im Richterwahlausschuss Brandenburg auf der Normenebene ungelöst. Diese Situation dürfe entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht über die Geschäftsordnung geregelt werden, da dies auf den Entzug der Wählbarkeit des betroffenen Richters hinausliefe, was die Geschäftsordnung gerade nicht regeln dürfe, sondern eines Gesetzes bedürfe. Das vom Verwaltungsgericht gebrauchte Argument belege demnach umgekehrt, dass die Wählbarkeit und damit das Wahlrecht insgesamt bereits auf der gesetzlichen Grundlage ausgeschlossen sein müsse, was hier zweifelsfrei über Art. 4 des Fusionsstaatsvertrages auch geschehen sei.

Dass die Richterinnen und Richter am Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg nur für den Berliner Richterwahlausschuss wahlberechtigt seien, werde auch daran sichtbar, dass sie nach Art. 10 Abs. 1 Satz 2 des Fusionsstaatsvertrages bei den Wahlen zum Präsidialrat nur in dessen Sitzland, also in Berlin, aktiv und passiv wahlberechtigt seien, obwohl es sich bei diesem Präsidialrat um ein echtes gemeinsames Gremium beider Verwaltungsgerichtsbarkeiten der Länder Berlin und Brandenburg handele, wenngleich dieses je nach zu entscheidender Angelegenheit in der sich aus Art. 10 Absätzen 2 und 3 ergebenden Besetzung tage. Dann müsse dies bei den Wahlen zu den Richterwahlausschüssen erst recht gelten, zumal es insoweit ein gemeinsames Gremium, in das unmittelbar gewählt werden dürfte, gar nicht gebe. Vielmehr könne nur in die beiden Richterwahlausschüsse der Länder Berlin und Brandenburg einzeln und getrennt gewählt werden. Nur in bestimmten Fällen träten diese zusammen und firmierten dann als gemeinsamer Richterwahlausschuss. Es sei daher konsequent, dass es mangels einer Wahl in einen gemeinsamen Richterwahlausschuss eine dem Art. 10 Abs. 1 Satz 2 des Fusionsstaatsvertrages vergleichbare Vorschrift nicht gebe. Werde aber nur in den Ländern ein Richterwahlausschuss gewählt, könne dies auch nur eine Wahlberechtigung nach dem betroffenen Recht des jeweiligen Landes begründen. Soweit bei Wahlen in der Finanzgerichtsbarkeit eine vom Beklagten angenommene Regelungslücke bestehen möge, habe diese nicht bei den hier angefochtenen Wahlen existiert. Die Auslegung von Wahlvorschriften als „anwenderfreundlich“, wie vom Beklagten vorgetragen, brächte dem Verwender in anderem Kontext den Vorwurf ein, autokratisch die Wahl manipulieren zu wollen. Richtig sei allein, dass Wahlvorschriften auf dem Boden einer freiheitlich demokratischen Grundordnung nicht auslegungsfähig sein dürften, weil sonst das Wahlergebnis nicht mehr ausschließlich vom Wählerwillen abhinge. Dies gelte insbesondere für Wahlen, die im Ergebnis für die Legitimation von Richterernennungen zwingend notwendig seien. Warum dafür demokratische Grundsätze nicht gelten sollten, erschließe sich nicht.

Die Klägerinnen und Kläger beantragen,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 21. April 2020 zu ändern und festzustellen, dass die Wahlen vom 22. Oktober 2019 zur Aufnahme von Richterinnen und Richtern in die Vorschlagslisten als ständige Mitglieder und als nichtständige Mitglieder für die Verwaltungsgerichtsbarkeit ungültig gewesen sind.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er verteidigt das angegriffene Urteil. Die Regelung des Art. 4 Abs. 1 Satz 1 FachogStV, nach der für die Richterinnen und Richter eines gemeinsamen Fachobergerichts die für die Richterinnen und Richter im Sitzland des Gerichts geltenden Vorschriften Anwendung finden, gelte nur, soweit sich aus dem Staatsvertrag nichts anderes ergebe. So liege der Fall aber in Hinblick auf Art. 2 Abs. 1 Satz 3 FachogStV, der festlege, dass der gemeinsame Richterwahlausschuss aus den Mitgliedern der Richterwahlausschüsse beider Länder bestehe. Ein anderes Verständnis hätte zur Folge, dass sich die Gewichte im gemeinsamen Richterwahlausschuss verschöben. Die Zusammensetzung der beiden Richterwahlausschüsse folge den jeweiligen vollinhaltlich anzuwendenden Richtergesetzen beider Länder. Die danach vorgesehene Besetzung der Richterwahlausschüsse könnte unter Zugrundelegung von Art. 4 Abs. 1 Satz 1 FachogStV aber nicht erreicht werden. § 13 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 BbgRiG sehe für bestimmte Fälle ausdrücklich die Teilnahme eines nichtständigen Mitglieds der Finanzgerichtsbarkeit vor. Die Ablehnung eines doppelten Wahlrechts hätte zur Folge, dass für den Berliner Richterwahlausschuss als Teil des gemeinsamen Richterwahlausschusses kein nichtständiges Mitglied aus der Finanzgerichtsbarkeit gewählt werden könnte. Für die Finanzgerichtsbarkeit sei ein doppeltes Wahlrecht daher die Voraussetzung für die Funktionsfähigkeit des Richterwahlausschusses. Der Umstand, dass für Präsidialräte die Regelung in Art. 10 Abs. 1 Satz 2 FachogStV und auch für die Richterräte entsprechende Regelungen im Staatsvertrag aufgenommen worden seien, lasse den Schluss zu, dass dies für den Richterwahlausschuss gerade nicht beabsichtigt gewesen sei.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte, die beigezogene Verfahrensakte OVG 61 PV 3.19 und die Wahlunterlagen des Landeswahlvorstandes, des Gesamtwahlvorstandes und der örtlichen Wahlvorstände Bezug genommen, die vorgelegen haben und deren Inhalt – soweit wesentlich – Gegenstand der mündlichen Verhandlung und der Entscheidungsfindung gewesen ist.

Der Besetzung des entscheidenden Senats nach dem Geschäftsverteilungsplan stehen keine Ausschließungsgründe gemäß § 54 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 41 ZPO oder § 54 Abs. 2 VwGO entgegen. Die zum Urteil berufenen Richter und Richterinnen haben nicht im Sinne von § 54 Abs. 2 VwGO bei den Wahlen mitgewirkt. Die Teilnahme der Berufsrichter an den Wahlen erfüllt den Ausschließungstatbestand nicht. Maßgeblich ist die Mitwirkung an der Vorbereitung und Durchführung der Wahl, für die der jeweilige Wahlvorstand verantwortlich ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Juni 2007 – 6 A 1.06 – juris Rn. 20). Wie aus den von den Wahlvorständen vorgelegten Unterlagen ersichtlich, sind die erkennenden Richterinnen und Richter nicht als Mitglied eines Wahlvorstandes bei den angefochtenen Wahlen tätig geworden, insbesondere ist die Richterin am Oberverwaltungsgericht nicht als Ersatzmitglied zum Wahlvorstand – zugleich Gesamtwahlvorstand – beim Oberverwaltungsgericht herangezogen worden.

Die zulässige Berufung der Klägerinnen und Kläger ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat deren Klage zu Recht abgewiesen.

Die zulässige Klage ist nicht begründet.

Rechtsgrundlage für die Anfechtung der Wahlen der dem Landtag für den Richterwahlausschuss vorzuschlagenden Richterinnen und Richter ist § 91 des Brandenburger Richtergesetzes (BbgRiG) vom 12. Juli 2011 (GVBl. I/11 [Nr. 18], zuletzt geändert durch Gesetz vom 19. Juni 2019 (GVBl. I/19 [Nr. 34]). Danach können mindestens drei Wahlberechtigte binnen zwei Wochen vom Tag der Bekanntgabe des Wahlergebnisses an die Wahl bei dem Verwaltungsgericht anfechten, wenn bei der Wahl wesentliche Vorschriften über das Wahlrecht, die Wählbarkeit oder das Wahlverfahren verletzt worden sind und der Verstoß das Wahlergebnis ändern oder beeinflussen konnte. Für das Verfahren gilt die Verwaltungsgerichtsordnung (ausführlich Beschuss des Senats vom 5. März 2020 – OVG 4 L 1/20 – juris). Die gerichtliche Prüfung ist nicht auf die von den Anfechtenden geltend gemachten Wahlrechtsverstöße beschränkt. Die Prüfungsbefugnis des Gerichts erfasst auch solche Gründe, denen nachzugehen das Gericht von sich aus Anlass sieht. Eine Verpflichtung des Gerichts, ungefragt sämtlichen hypothetischen Wahlrechtsverstößen nachzugehen, besteht nicht (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Juni 2007 – 6 A 1.06 – juris Rn. 24; Beschluss vom 13. Mai 1998 – 6 P 9.97 – juris Rn. 30 f.).

Die fünf bei den im Streit stehenden Wahlen wahlberechtigten Klägerinnen bzw. Kläger haben die Wahlen am 11. November 2019 fristgerecht beim Verwaltungsgericht angefochten. Von dem Datum der jeweiligen Bekanntgabeschreiben als frühesten in Betracht kommenden Zeitpunkt für den Fristbeginn ausgehend, endete die gemäß § 21 der Wahlordnung zum Brandenburgischen Richtergesetz (RiWO) vom 22. September 2011 (GVBl. II/11 [Nr. 59], geändert durch Gesetz vom 19. Juni 2019, GVBl. I/19 [Nr. 34]) entsprechend §§ 187 Abs. 1, 188 Abs. 2 BGB berechnete Zweiwochenfrist für die die ständigen Mitglieder betreffende Wahl am 13. November 2019 und für die das nichtständige Mitglied aus der Verwaltungsgerichtsbarkeit betreffende Wahl am 11. November 2019.

Beide hier zur gerichtlichen Prüfung gestellten Wahlen sind gültig. Es liegt kein die Wahlanfechtung begründender Verstoß gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlrecht, die Wählbarkeit oder das Wahlverfahren vor.

Das Wahlverfahren wurde jeweils den gesetzlichen Vorgaben in §§ 15, 88 und 89 BbgRiG sowie Abschnitt 1 und 2 der Wahlordnung zum Brandenburgischen Richtergesetz folgend durchgeführt. Der Staatsvertrag über die Errichtung gemeinsamer Fachobergerichte der Länder Berlin und Brandenburg vom 26. April 2004 (FachogStV), dem der Landtag mit Gesetz vom 29. Juni 2004 zugestimmt hat (GVBl. I S. 281) und der durch Staatsvertrag vom 9. Juni 2011, dem der Landtag mit Gesetz vom 12. Juli 2011 zugestimmt hat (GVBl. I [Nr. 18]), geändert worden ist (im Folgenden „Staatsvertrag“), dessen Bestimmungen denjenigen des Brandenburger Richtergesetzes vorgehen (§ 99 BbgRiG), enthält keine die Wahlen zu dem Richterwahlausschuss betreffenden Regelungen.

Ein Verstoß gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlrecht und die Wählbarkeit liegt nicht darin begründet, dass die Richterinnen und Richter an den gemeinsamen Fachobergerichten mit Sitz in Berlin aktiv und passiv an den Wahlen teilgenommen haben.

Die Richterinnen und Richter an den gemeinsamen Fachobergerichten der Länder Berlin und Brandenburg sind und waren im Oktober 2019 als (auch) im Dienst des Landes Brandenburg stehende Richter bei den Wahlen zu den Vorschlagslisten für die Wahl des Brandenburger Richterwahlausschusses aktiv und passiv wahlberechtigt. Dies folgt aus den Regelungen des Staatsvertrages sowie den §§ 1, 15 und 89 BbgRiG. Das im Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG und Art. 2 Abs. 1 LV Bbg) verankerte Gebot der Normenklarheit soll sicherstellen, dass die Rechtsunterworfenen den Inhalt einer Norm nachvollziehen können. Das Gebot dürfte auch für wahlrechtliche Normen gelten (so BVerfG, Entscheidung vom 20. Juli 2021 – 2 BvF 1/21 – juris Rn. 98 f.). Der Staatsvertrag überlässt die Ausgestaltung der Wahlen zu dem Brandenburger Richterwahlausschuss dem Landesrecht. Danach sind auch die Richterinnen und Richter an gemeinsamen Fachobergerichten mit Sitz in Berlin zu den Vorschlagslisten für die Wahl der richterlichen Mitglieder des Richterwahlausschusses durch den Landtag aktiv und passiv wahlberechtigt.

Im Einzelnen: Die planmäßigen Richter eines gemeinsamen Fachobergerichts stehen gemäß Art. 2 Abs. 1 Satz 1 FachogStV im Dienste beider Länder. Sie werden auf einvernehmlichen Vorschlag der zuständigen Senatorin und der zuständigen Ministerin durch den gemeinsamen Richterwahlausschuss gewählt (Art. 2 Abs. 1 Satz 2 FachogStV), gemeinschaftlich von den Landesregierungen ernannt und entlassen (Art. 1 Abs. 1 Satz 6 Halbs.1 FachogStV), die Urkunden werden gemeinsam vollzogen (Art. 1 Abs. 1 Satz 6 Halbs.2 FachogStV). Der Staatsvertrag räumt den Richtern an den gemeinsamen Fachobergerichten nicht lediglich – wie die Klägerseite argumentiert – eine Rechtsstellung ein, die ihnen erlaubt, als Richter eines Landes auch in dem anderen Land Recht zu sprechen. Der Wortlaut von Art. 2 Abs. 1 Satz 1 FachogStV ist eindeutig und wird durch die Gesetzesbegründung zu dem (Zustimmungs-)Gesetz zu dem Staatsvertrag (LT-Drs. 3/7444, ohne Seitenzahlen; im Wesentlichen gleichlautend Abgh-Drs. 15/2828) bekräftigt. Danach „sollten nicht einfach bestehende Fachobergerichte in Berlin und Brandenburg Zuständigkeiten auch für das andere Land mitübernehmen“, sondern es sollten vielmehr gemeinsame Gerichte geschaffen werden. Dies sollte seinen Niederschlag „nicht nur in der Bezeichnung der einzelnen Gerichte, sondern vor allem in dem Umstand, dass die planmäßigen Richter in einem Dienstverhältnis zu beiden Ländern stehen sollen“, finden (LT-Drs. 3/7444 Begründung zum Staatsvertrag I. Allgemeiner Teil; wortgleich Abgh-Drs. 15/2828 S. 9). Dieser Entscheidung stand und steht weder Verfassungsrecht (vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 14. Juli 2006 – 2 BvR 1058/05 – juris Rn. 24) noch § 3 DRiG entgegen, dessen Wortlaut („Die Richter stehen im Dienst des Bundes oder eines Landes“) nicht dahin missverstanden werden darf, dass Richter nicht gleichzeitig im Dienst von zwei Ländern oder im Dienst eines Landes und des Bundes stehen dürfen (Staats, in: derselbe, Deutsches Richtergesetz, 1. Aufl. 2012, § 3 Rn. 3; Schmidt-Räntsch, DRiG, 6. Aufl. 2009, § 3 Rn. 3).

Bei der Wahl der Richterinnen und Richter an den gemeinsamen Fachobergerichten (sowie der Gerichtsleitungen der gemeinsamen Fachobergerichte) wirken die Richterwahlausschüsse beider Länder als gemeinsamer Richterwahlausschuss zusammen, der – so Art. 2 Abs. 3 Satz 1 FachogStV – als Richterwahlausschuss für das Fachobergericht tagt. Der gemeinsame Richterwahlausschuss besteht aus den Mitgliedern der Richterwahlausschüsse beider Länder (Art. 2 Abs. 1 Satz 3 FachogStV). Den Vorsitz führen die zuständige Senatorin und die zuständige Ministerin, die kein Stimmrecht haben (Art. 2 Abs. 1 Satz 5 FachogStV), im Wechsel von Sitzung zu Sitzung (Art. 2 Abs. 3 Satz 2 FachogStV). Erforderlich für die Wahl durch den gemeinsamen Richterwahlausschuss ist die Mehrheit der Berliner und die Mehrheit der Brandenburger Mitglieder (Art. 2 Abs. 1 Satz 4 FachogStV). Das Nähere zur Richterwahl regelt eine Geschäftsordnung, die sich der gemeinsame Richterwahlausschuss mit der Mehrheit der stimmberechtigten ständigen Mitglieder aus Berlin und der Mehrheit der stimmberechtigten ständigen Mitglieder aus Brandenburg gibt und die der Zustimmung beider Landesregierungen bedarf (Art. 2 Abs. 4 FachogStV).

Weitere Bestimmungen zur Bildung des gemeinsamen Richterwahlausschusses enthält der Staatsvertrag nicht.

Dieses Schweigen ist nicht Ausdruck eines unerkannten Regelungsdefizits, sondern Konsequenz der Ausgestaltung des gemeinsamen Richterwahlausschusses als aus den Richterwahlausschüssen beider Länder zusammengesetztes Gremium, in dem die Landesrichterwahlausschüsse nicht aufgehen, sondern gemäß Art. 2 Abs. 1 Satz 4 und Abs. 4 FachogStV mit dem Erfordernis einer doppelten Mehrheit (LT-Drs. 3/7444, Begründung II. zu Artikel 2; wortgleich: Abgh-Drs. 15/2828 S. 11) parallel entscheiden.

Wie die jeweiligen Landesrichterwahlausschüsse gebildet werden, bestimmt sich nach dem jeweiligen Landesrecht. Es liegt in der Entscheidung des jeweiligen Landesgesetzgebers, ob und inwieweit er die Richterinnen und Richter an den gemeinsamen Fachobergerichten mit Sitz im anderen Bundesland an den Wahlen zum Richterwahlausschuss (seines Landes) beteiligt. Der Staatsvertrag macht insoweit keine Vorgaben und lässt so insbesondere dem Berliner Landesgesetzgeber den Spielraum, die Finanzgerichtsbarkeit mit Gerichtssitz allein in Brandenburg bei der Bildung des Berliner Richterwahlausschusses zu berücksichtigen.

Art. 4 FachogStV, wonach auf die Richterinnen und Richter eines gemeinsamen Fachobergerichtes die Vorschriften angewendet werden, die im Sitzland des Gerichtes für diese gelten, soweit sich aus dem Staatsvertrag nichts anderes ergibt, betrifft das Dienstrecht der Richter (vgl. LT-Drs.3/7444, Begründung zu Art. 4; wortgleich Abgh-Drs. 15/2828 S. 12), d.h. die Rechtsstellung der einzelnen Richter und nicht die Bildung der Richtergremien unter Beteiligung der Richter. Hierzu trifft der Staatsvertrag in Art. 10 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 4 sowie Art. 11 Abs. 1 FachogStV eigene Regelungen. Die vom Ministerium der Justiz des Beklagten in dem von Klägerseite zitierten Schreiben vom 23. Juni 2009 an die Obergerichtspräsidenten zur Wahl der Mitglieder des Richterwahlausschusses noch vertretene Rechtsauffassung, für die Beantwortung der Frage nach der Wahlberechtigung der Richter an den gemeinsamen Fachobergerichten zu den Vorschlagslisten für die richterlichen Mitglieder des Richterwahlausschusses sei Art. 4 Abs. 1 FachogStV maßgeblich, trifft nicht zu und ist vom Beklagten zu Recht bereits im Jahr 2011 revidiert worden.

Die Bestimmungen in Art. 10 FachogStV zur Wahl der Präsidialräte bei den gemeinsamen Fachobergerichten geben entgegen der Auffassung der Klägerseite für die hier in Rede stehenden Wahlen zu den Vorschlagslisten nichts her. Die Regelungsgegenstände sind – auch wertungsmäßig – nicht vergleichbar. Der Präsidialrat ist ein beim Fachobergericht gebildetes Gremium. Er besteht aus dem jeweiligen Präsidenten bzw. der jeweiligen Präsidentin und vier aus der Richterschaft der jeweiligen Fachgerichtsbarkeit unmittelbar gewählten Richterinnen und Richtern, von denen jeweils zwei von den Berliner und zwei von den Brandenburger Richtern gewählt werden (Art. 10 Abs. 1 Satz 1 FachogStV). Mit der Bestimmung, dass die Richter des gemeinsamen Fachobergerichtes (nur) bei den Wahlen im Sitzland aktiv und passiv wahlberechtigt sind (Art. 10 Abs. 1 Satz 2 FachogStV) und damit ebenfalls zwei und nicht vier Richter in den Präsidialrat wählen, spricht sich der Staatsvertrag gegen eine unmittelbare Privilegierung der Richterinnen und Richter an den Fachobergerichten bei der Bildung ein und desselben Gremiums durch unmittelbare Wahl der Mitglieder aus. Die Wahlen zu den Vorschlagslisten sind demgegenüber den Wahlen der jeweiligen Richterwahlausschüsse in den Ländern durch den Landtag bzw. das Abgeordnetenhaus vorgelagert und verfolgen einen eigenen Zweck (dazu im Folgenden). Die mit der Klage problematisierte Privilegierung der Richter und Richterinnen an den Fachobergerichten resultiert daraus, dass sie bei den jeweiligen Wahlen mit den übrigen Richtern des jeweiligen Landes gleichbehandelt werden.

Die Entstehungsgeschichte des Staatsvertrages bzw. der hierzu erlassenen Zustimmungsgesetze führt nicht auf ein anderes Ergebnis. Für die Auslegung einer Norm kommt es auf den in dieser zum Ausdruck kommenden objektivierten Willen des Gesetzgebers an, so wie er sich aus dem Wortlaut der Vorschrift und dem Sinnzusammenhang ergibt, in den sie hineingestellt ist. Nicht entscheidend ist dagegen die subjektive Vorstellung der am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Organe oder einzelner ihrer Mitglieder. Der Entstehungsgeschichte kommt für die Auslegung regelmäßig nur insofern Bedeutung zu, als sie die Richtigkeit einer nach den allgemeinen Grundsätzen ermittelten Auslegung bestätigt oder Zweifel behebt, die ansonsten nicht ausgeräumt werden können (BVerfG, Urteil vom 17. Januar 2017 – 2 BvB 1/13 – BVerfGE 144, 20 und juris Rn. 555).

Die zitierten Gesetzesbegründungen zu den Zustimmungsgesetzen in den Ländern Brandenburg und Berlin tragen und bestätigen das dargelegte, aus dem Wortlaut und der Systematik der im Staatsvertrag getroffenen Regelungen folgende Normverständnis. Weitere Unterlagen aus der Zeit der Entstehung der Zustimmungsgesetze liegen nicht vor. Die Materialien zu dem Gesetz zu dem Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrages vom 9. Juni 2011 (LT-Drs. 5/2774 S. 46 f.) geben für die Auslegung der hier in Rede stehenden Normen nichts Wesentliches her.

Die vom Ministerium der Justiz des Beklagten im bereits genannten Schreiben vom 23. Juni 2009 verlautbarte Rechtsauffassung lässt ebenso wenig einen belastbaren Rückschluss auf die hier relevante Entstehungsgeschichte zu wie der Umstand, dass das Land Brandenburg und das Land Berlin erst im Vorfeld der Neuwahl des Berliner Richterwahlausschusses im Zuge der Abgeordnetenhauswahlen 2011 das Einvernehmen darüber hergestellt haben, die Richterinnen und Richter an den gemeinsamen Fachobergerichten seien in beiden Ländern und nicht qua Staatsvertrag nur im Sitzland des jeweiligen Fachobergerichts zu den zu erstellenden Vorschlagslisten für die Wahl zum Richterwahlausschuss aktiv und passiv wahlberechtigt. Der Prozess der Meinungsbildung hat nachvollziehbar den Bedarf nach einer gerichtlichen Klärung ausgelöst (vgl. auch Bericht über die Evaluation des Brandenburgischen Richtergesetzes, LT-Drs. 6/2831, S. 22 und Anlage 2, S.11), führt aber nicht auf ein bestimmtes Ergebnis und belegt auch nicht ein im Wege der Auslegung zu füllendes Regelungsdefizit.

Nach dem somit allein maßgeblichen Brandenburger Landesrecht sind die Richter an den gemeinsamen Fachobergerichten mit Sitz in Berlin zu den Wahlen für die Vorschlagslisten zu dem Brandenburger Richterwahlausschuss aktiv und passiv wahlberechtigt.

Die in die Vorschlagsliste für die Wahl der ständigen richterlichen Mitglieder aufzunehmenden Richterinnen und Richter werden von den auf Lebenszeit ernannten Richterinnen und Richtern (§ 15 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 BbgRiG), die in die Vorschlagslisten für die Wahl der nichtständigen richterlichen Mitglieder aufzunehmenden Richterinnen und Richter werden von den auf Lebenszeit ernannten Richterinnen und Richtern des jeweiligen Gerichtszweigs (§ 15 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 BbgRiG) gewählt.

Wahlberechtigt sind alle Richterinnen und Richter auf Lebenszeit, die am Wahltag einem Gericht angehören (§ 89 Abs. 1 Satz 1 und 2 BbgRiG). Die Wahlberechtigung erlischt bei einer Abordnung an eine Verwaltungsbehörde, sobald bei dieser eine Wahlberechtigung nach personalvertretungsrechtlichen Vorschriften besteht (§ 89 Abs. 1 Satz 3 BbgRiG). Wählbar sind alle Richterinnen und Richter auf Lebenszeit, die am Wahltag einem Gericht im Anwendungsbereich des Richtergesetzes angehören (§ 89 Abs. 2 BbgRiG).

Das Brandenburger Richtergesetz gilt für die Berufsrichterinnen und -richter im Dienst des Landes. Mit diesem Wortlaut, der die Formulierung in Art. 2 Abs. 1 Satz 1 FachogStV aufgreift, wonach die planmäßigen Richter eines gemeinsamen Fachobergerichtes „im Dienste beider Länder“ stehen, lässt § 1 Abs. 1 Satz 1 BbgRiG keinen Zweifel, dass auch die Richterinnen und Richter an gemeinsamen Fachobergerichten mit Sitz in Berlin von dem Geltungsbereich des Gesetzes erfasst sind. Die Formulierung ist bewusst gewählt. Der Gesetzgeber hatte bei der Neufassung des Richtergesetzes, die 2011 im Wege der Parallelgesetzgebung mit Berlin mit dem Gesetz zur Angleichung des Richterrechts in den Ländern Berlin und Brandenburg erfolgte, den Staatsvertrag vor Augen, lag doch das praktische Bedürfnis nach einer Vereinheitlichung des Richterrechts in der Bildung gemeinsamer Fachobergerichte begründet (LT-Drs. 5/2774 S. 1).

Das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg gehört zur Brandenburger Verwaltungsgerichtsbarkeit (vgl. §§ 3, 4, 5 Satz 2, 6 Satz 2, 11 und 12 des Brandenburgischen Verwaltungsgerichtsgesetzes; BVerwG, Beschluss vom 22. März 2018 – 10 BN 1.17 – juris Rn. 5 und 7). Es ist ein Gericht im Anwendungsbereich des Brandenburger Richtergesetzes, dem die Richterinnen und Richter, denen gemäß § 27 DRiG ein Richteramt bei dem Oberverwaltungsgericht übertragen ist, im Sinne von § 89 Abs. 2 BbgRiG angehören.

Das Brandenburger Richtergesetz räumt in § 99 den Regelungen des Staatsvertrages den Vorrang ein, trifft selbst aber keine Sonderregelungen für die Richter an den gemeinsamen Fachobergerichten. Trifft der Staatsvertrag keine Bestimmung, wie dies in Bezug auf die Wahlen zu den Richterwahlausschüssen – wie ausgeführt – der Fall ist, findet das Richtergesetz auch für diese Anwendung.

Wählen die Richter an den gemeinsamen Fachobergerichten kraft des jeweiligen Landesrechts sowohl im Sitzland als auch im anderen Land die in die Vorschlagslisten für den jeweiligen Richterwahlausschuss aufzunehmenden Richter mit und sind in diesem Sinne „doppelt wahlberechtigt“, begegnet dies keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, die etwa eine verfassungskonforme (weite) Auslegung von Art. 4 FachogStV indizieren könnten.

Abgesehen davon, dass die Richterinnen und Richter an den gemeinsamen Fachobergerichten bei den jeweiligen Wahlen ihre Stimme mit dem gleichem Zähl- und Erfolgswert wie die übrigen wahlberechtigten Landesrichter abgeben und mit gleichen Chancen zur Wahl antreten, unterliegen die Wahlen zu den Vorschlagslisten nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen an demokratische Wahlen politisch-parlamentarischer Art, insbesondere nicht dem Grundsatz der formalen Wahlgleichheit (vgl. BVerfG, Beschluss vom 16. Dezember 1975 – 2 BvL 7/74 – juris LS 1).

Die Wahlen zu den Vorschlagslisten zur Wahl der richterlichen Mitglieder im Richterwahlausschuss durch den Landtag haben eine andere Bedeutung und Funktion als Wahlen zu Volksvertretungen im Sinne von Art. 22 LV Bbg, Art. 20 Abs. 2, Art. 38 GG.

Der Richterwahlausschuss selbst ist keine Volksvertretung, insbesondere kein Parlamentsausschuss, sondern ein selbständig entscheidendes Gremium mit behördenähnlichem Charakter (vgl. Böckenförde, Verfassungsfragen der Richterwahl, 2. Aufl. 1998, S. 85; Lieber, in: Lieber/Iwers/Ernst, Verfassung des Landes Brandenburg, 2012, Art. 109 Anm. 3; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 9. Juli 2019 – 3 B 122.18 – juris Rn. 20). Richterinnen und Richter nehmen nicht als gewählte „Volksvertreter“, sondern als berufsständische Vertreter an Wahlausschüssen teil (vgl. Tschentscher, Demokratische Legitimation der Dritten Gewalt, 2006, S. 179). Der gesetzliche Zweck ihrer Beteiligung liegt in der Sicherung von Unabhängigkeit und Eignung der Richterschaft gegenüber parteipolitischen Begehrlichkeiten (Tschentscher, a.a.O. S. 262). Die richterlichen Mitglieder im Richterwahlausschuss sollen damit nicht den berufs- und personalpolitischen Auffassungen einzelner Richter, Richtergruppen oder berufsständischen und gewerkschaftlichen Organisationen der Richter und der Durchsetzung ihrer eigenen Interessen dienen, sondern dem Nutzen der Rechtspflege zum Wohl der Allgemeinheit (vgl. BVerfG, Beschluss vom 16. Dezember 1975 – 2 BvL 7/74 – juris Rn. 32 zum Präsidialrat).

Die Erstellung von Vorschlagslisten im Wege der Wahl stellt sich als justizinternes Verfahren einer Vorstufe der Wahl der richterlichen Mitglieder im Richterwahlausschuss durch den Landtag dar (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 9. Juli 2019 – 3 B 122.18 – juris Rn. 27). Die Wahl auf die Vorschlagsliste verleiht den Gewählten keine demokratische Legitimation. Vielmehr sprechen ihnen die wahlberechtigten Richterinnen und Richter als Berufsgruppe das Vertrauen aus, dass sie ihre berufliche Erfahrung und ihren richterlichen Sachverstand im Interesse an einer qualifizierten – vor allem unabhängigen und unparteilichen – Richterschaft und einer leistungsfähigen Rechtspflege in den Richterwahlausschuss einbringen werden. Das Ziel, die Unabhängigkeit und Effizienz der Rechtsprechung und einer ihrem besonderen Status gerecht werdenden Richterschaft zu sichern, soll nach der Vorstellung des Gesetzes allen Richterinnen und Richtern gemeinsam sein. Der Beteiligung der Richterschaft über die Wahl der Vorschlagslisten liegt die legitime Erwartung des Gesetzgebers zugrunde, dass die Wahl auf in ihrem Richteramt erfahrene und in der Richterschaft allgemein anerkannte und geschätzte Personen fällt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 16. Dezember 1975 – 2 BvL 7/74 – juris Rn. 42 f.). Die Vorschlagslisten bilden damit die Grundlage für die Wahl qualifizierter und von dem Vertrauen der Richterschaft getragener Richterpersönlichkeiten durch den Landtag. Das ausgesprochene Vertrauen verleiht den gewählten Richterinnen und Richtern Autorität. Diese ist umso größer, je mehr Richterinnen und Richter an der Wahl beteiligt sind. Diese Funktion der Wahlen spricht für die Beteiligung einer möglichst großen und umfassenden Zahl von Richtern unter Einbeziehung der im Dienst beider Länder stehenden Richter an den Fachobergerichten unabhängig von dem Sitzland des Gerichts. Für eine Begrenzung des Wahlrechts auf die Wahlen im Sitzland besteht von Rechts wegen kein zwingender Grund.

Die Entscheidung der Landesgesetzgeber, die Beteiligung der Richterinnen und Richter an den Fachobergerichten an den Wahlen zu den Vorschlagslisten für die Wahl des Richterwahlausschusses in beiden Ländern nicht im Staatsvertrag auszuschließen und in den jeweiligen Landesgesetzen zuzulassen, führt nicht zu einem Verstoß gegen den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG, Art. 12 Abs. 1 LV Bbg).

Der allgemeine Gleichheitssatz gebietet dem Gesetzgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Er gilt für ungleiche Belastungen wie auch für ungleiche Begünstigungen. Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen. Grundsätzlich ist der Gesetzgeber frei, aus der Vielzahl der Lebenssachverhalte die Tatbestandsmerkmale auszuwählen, die für die Gleich- oder Ungleichbehandlung maßgebend sein sollen. Es kommt nicht darauf an, ob der Gesetzgeber die gerechteste, zweckmäßigste und vernünftigste Regelung getroffen hat. Knüpft eine Ungleichbehandlung nicht an personenbezogene, sondern an situationsgebundene Kriterien an und enthält zudem keine Differenzierungsmerkmale, die in der Nähe des Art. 3 Abs. 3 GG angesiedelt sind, steht dem Gesetzgeber ein größerer Regelungsspielraum offen; dies gilt insbesondere dann, wenn die Betroffenen die Anwendung der eine Ungleichbehandlung auslösenden Regelung durch Gebrauchmachen von einer Wahlmöglichkeit beeinflussen oder gar ausschließen können. Für die Anforderungen an Rechtfertigungsgründe für gesetzliche Differenzierungen kommt es wesentlich darauf an, in welchem Maß sich die Ungleichbehandlung von Personen oder Sachverhalten auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten auswirken kann. Genauere Maßstäbe und Kriterien dafür, unter welchen Voraussetzungen der Gesetzgeber den Gleichheitssatz verletzt, lassen sich allerdings nicht abstrakt und allgemein, sondern nur in Bezug auf die jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereiche bestimmen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Mai 2017 – 2 BvL 10/11 – juris Rn. 96 f. m.w.N.).

Nach diesen Maßstäben besteht hier ein weiter Gestaltungsspielraum. Die Richter an den gemeinsamen Fachobergerichten sind bei den Wahlen zu den Vorschlagslisten in beiden Ländern aktiv und passiv wahlberechtigt, weil sie, anders als die Richter im Dienst nur eines Landes, im Dienst beider Länder stehen. Hierin liegt ein gemessen am allgemeinen Gleichheitssatz nicht zu beanstandendes Unterscheidungskriterium, wobei die Privilegierung der Richter an den gemeinsamen Fachobergerichten daraus folgt, dass sie vom jeweiligen Landesgesetzgeber behandelt werden wie alle im Dienst des jeweiligen Landes stehenden Richter. Ihre daraus im Hinblick auf die Zusammensetzung des gemeinsamen Richterwahlausschusses folgende „doppelte“ Wahlmöglichkeit wirkt sich nicht auf die Ausübung grundrechtlicher Freiheiten aus und wirkt nicht auf die Rechte der Richterinnen und Richter ein, die im Dienst eines der Länder stehend nur an den Wahlen zu den Vorschlagslisten für den Richterwahlausschuss dieses Landes teilnehmen. Ihre Rechtsposition verschlechtert sich nicht dadurch, dass mit den Richtern an den Fachobergerichten eine größere Zahl von Richtern an den Wahlen teilnimmt. Wie ausgeführt, kommt es nicht darauf an, inwieweit sich die Chancen einer berufspolitische Interessen verfolgenden Gruppe von Richterinnen und Richtern, ihre Kandidaten in den Richterwahlausschuss zu bringen, bei einer höheren Zahl von Wahlberechtigten verschlechtern.

Sind die Richter an den gemeinsamen Fachobergerichten sowohl bei den Wahlen zu den Vorschlagslisten in Brandenburg als auch in Berlin passiv wahlberechtigt, ist rechtlich nicht von vornherein ausgeschlossen, dass ein Richter oder eine Richterin in beide Richterwahlausschüsse gewählt wird. Dies begründet nicht die Unvereinbarkeit der bestehenden gesetzlichen Regelung mit höherrangigem Recht. Abgesehen davon, dass die Wahl derselben Person in beide Richterwahlausschüsse voraussetzt, dass ein bereits gewähltes Mitglied im Richterwahlausschuss eines Landes sich im anderen Land noch einmal zur Wahl stellt und der Landtag bzw. das Abgeordnetenhaus dieses dessen ungeachtet wählt, ist eine Stimmabgabe in beiden mit dem Erfordernis einer doppelten Mehrheit parallel abstimmenden Richterwahlausschüssen nicht ausgeschlossen.

Weitere Wahlverstöße haben die Klägerinnen und Kläger nicht gerügt und werden auch vom Senat nicht festgestellt. Die Wahlberechtigung der seit dem 1. August 2019 an das Ministerium der Justiz abgeordneten Vorsitzenden Richterin am Verwaltungsgericht ist von den Wahlvorständen zutreffend bejaht worden. Bei einer Abordnung an eine Verwaltungsbehörde erlischt die Wahlberechtigung gemäß § 89 Abs. 1 Satz 3 BbgRiG i.V.m. § 4 Abs. 1, § 13 Abs. 2 PersVG erst nach einer Dauer der Abordnung von drei Monaten, was hier am Wahltag, dem 22. Oktober 2019, noch nicht der Fall war.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, § 159 Satz 2 VwGO. Es ist sachgerecht, die Kosten der Klage, über die nur einheitlich entschieden werden kann, den Klägern und Klägerinnen als Gesamtschuldnern aufzuerlegen, weil diese ihr identisches Klageinteresse nur gemeinsam durchsetzen können. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO, § 127 BRRG genannten Gründe vorliegt. Insbesondere wirft die streitentscheidende Auslegung des Staatsvertrages und die Anwendung des Brandenburger Richtergesetzes, soweit es sich um gemäß § 71 DRiG, § 191 Absatz 2 VwGO, § 63 Absatz 3 Satz 2 BeamtStG und § 127 Nr. 2 BRRG revisibles Richterdienstrecht (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. April 2021 – 2 C 13.20 – juris Rn. 8) handeln sollte, keine in einem Revisionsverfahren zu klärenden Rechtsfragen von grundsätzlicher Bedeutung auf.