Entscheidung OVG 3a A 37/23

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 vom Hundert des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 vom Hundert des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird zugelassen.

Die Klägerin wendet sich gegen die im Rahmen einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung erfolgte Festsetzung einer Ersatzzahlung für die Beeinträchtigung des Landschaftsbildes.

Unter dem 5. Oktober 2017 beantragte die Rechtsvorgängerin der Klägerin bei dem Beklagten eine Genehmigung für die Errichtung von acht Windenergieanlagen SD E2 des Typs Enercon E-141 EP4 (Nabenhöhe 159 m, Rotordurchmesser 141 m, Gesamthöhe 229,5 m, Leistung 4,2 MW) auf den Grundstücken Gemarkung S..., Flur …, Flurstücke sowie Flur Flurstücke in der Gemeinde R.... Die in Anspruch genommenen Flächen werden überwiegend landwirtschaftlich genutzt. Südwestlich der beantragten Anlagen befinden sich bereits zehn Windenergieanlagen und für acht weitere Anlagen, die westlich der streitigen Anlagen errichtet werden sollen, lagen Genehmigungsanträge vor.

In dem mit dem Antrag vorgelegten „UVP-Bericht zur Umweltverträglichkeitsprüfung für 30 vorhandene, 8 im Verfahren befindliche und 8 beantragte Anlagen“ (Fassung 14. Februar 2020) sind zum einen die Auswirkungen der antragsgegenständlichen Anlagen auf das Landschaftsbild, das beschrieben und bewertet wird, und die Erholungsnutzung betrachtet worden und im Rahmen der Eingriffs-Ausgleichs-Planung Kompensationsmaßnahmen benannt. Zum Stichwort „Kompensation von Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes“ findet sich folgender Hinweis:

„In der Fassung des UVP-Berichts vom Mai 2018 wurde gutachterlich ein monetärer Kompensationsumfang von 245.563,13 € ermittelt. Mit Stellungahme vom 14. August 2018 wurde durch die ONB eine Ersatzzahlung in Höhe von 438.704 € festgelegt.“

In der Eingriffs-Ausgleichsbilanzierung werden dem „Kompensationsbedarf monetär“ von 245.563,13 Euro bzw. 438.704,00 Euro die Aufwendungen für die geplanten Maßnahmen M1 (55.165,28 Euro) und M3 (66.858,00 Euro) gegenübergestellt und daraus ein „monetäres Defizit“ von 123.539,85 Euro bzw. 316.680,73 Euro ermittelt.

Mit Bescheid vom 29. Mai 2020 erteilte der Beklagte der Rechtsvorgängerin der Klägerin gemäß § 4 BImSchG die beantragte Genehmigung. Als Nebenbestimmung setzte er in Abschnitt IV unter der Nr. 6.17 je Anlage eine Ersatzzahlung in Höhe von 72.097,00 Euro fest. Zur Begründung führte er wegen des beeinträchtigten Schutzgutes Landschaftsbild aus, dass der Wirkbereich I (Radius von 3.442 m = 15fache Anlagenhöhe um die Vorhabenfläche) Flächen der Wertstufe 1 und 2 umfasse. Die Flächen der Wertstufe 1 zeugten von einer stark anthropogen geprägten Landschaft durch Ackerflächen, die keine wertvollen, strukturreichen oder naturnahen Bereiche aufwiesen. Die Flächen der Wertstufe 2 im Südosten des Wirkbereichs I würden durch Wald eingenommen, wobei die Landschaftsstruktur im Wesentlichen durch die Topografie entstehe. Es bestehe eine Vorbelastung durch die intensiv befahrene Bundesstraße G.... Im Nordosten des Wirkbereichs I dominierten Grünlandflächen der Wertstufe 2. Von den Ortschaften seien je nach Ausprägung Sichtbeziehungen zum Windpark möglich; dann sei die Beeinträchtigungsintensität als hoch einzuschätzen. Als Vorbelastung seien im Wirkbereich I diverse Windenergieanlagen vorhanden, die voll erlebbar und als Beeinträchtigung des Landschaftsbildes wahrzunehmen seien. In Bezug auf die bisher nicht beeinträchtigte Fläche werde das Landschaftsbild mit einem relativ geringen Anteil von ca. 14 % der Gesamtfläche des Wirkbereichs I (Offenlandflächen im Norden und Nordosten) erheblich beeinträchtigt. Die Erheblichkeit des Teileingriffs im Wirkbereich I werde insgesamt als „mittel“ eingestuft, da der Anteil der sichtverschatteten Waldflächen und der bereits vorbelasteten Flächen sehr hoch sei und die neu beeinträchtigten Flächen einen mittleren landschaftsästhetischen Wert aufwiesen. Die Vorbelastungen des Landschaftsbildes im Fernbereich (Wirkbereich II) seien ebenso heterogen wie seine Struktur (Gewerbe- und Industrieanlagen, Autobahn, Bundesstraßen, Hochspannungsleitungen, vorhandene Windenergieanlagen).

Der Eingriff in das Landschaftsbild sei zulässig. Da Ersatzmaßnahmen zur vollständigen Kompensation erheblicher Beeinträchtigungen der Schutzgüter Boden und Landschaftsbild nicht möglich seien bzw. nicht vorgenommen werden könnten, sei die Entrichtung einer Ersatzzahlung als Nebenbestimmung in die Genehmigung aufzunehmen. Die Ersatzzahlung für das Schutzgut Landschaftsbild sei nach den Vorgaben des Kompensationserlasses Windenergie zu ermitteln. Der Beklagte folge der Darstellung und Bewertung der betroffenen Landschaftsräume durch die Vorhabenträgerin insoweit, als jeweils von einer mittleren Eingriffserheblichkeit in Bezug auf die Eigenart, Vielfalt und Schönheit der Landschaft unter Berücksichtigung der Vorbelastung auszugehen sei. Für die Wertstufe 1 werde daher antragsgemäß ein Wert von 175,00 Euro und für die Wertstufe 2 ein Wert von 375,00 Euro je Meter Anlagenhöhe angesetzt.

Sichtverschattungen stellten allerdings keine Wertminderung des Landschaftsbildes dar und würden daher bei der Ermittlung nicht berücksichtigt. Die Bemessung der Ersatzzahlung nach § 15 Abs. 6 Satz 3 BNatSchG ziele weniger auf eine praktisch kaum messbare monetäre Kompensation der beeinträchtigten Schutzgüter, sondern solle nur vermeiden, dass derjenige, der Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen nicht vorzunehmen habe, weil sie aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen nicht vorgenommen werden könnten oder dürften, und somit auch nicht mit den Kosten dieser Maßnahmen belastet sei, besser stehe, als derjenige, der entsprechende Maßnahmen durchzuführen habe. Insofern sei die Wertigkeit höher eingestuft worden als durch die Vorhabenträgerin, was zu einer höheren Ersatzzahlung führe. Unter Berücksichtigung des Flächenanteils der Wertstufen im Wirkbereich I ergebe sich ein Zahlungswert von 239,00 Euro je Meter Anlagenhöhe und danach ein Wert von 54.838,00 Euro je Anlage (insgesamt für acht Anlagen 438.704,00 Euro).

Zur Begründung ihres Widerspruchs hat die Rechtsvorgängerin der Klägerin geltend gemacht, die Festsetzung der Ersatzzahlung für den Eingriff in das Landschaftsbild müsse auf 261.614,85 Euro (138.075 Euro für die Beeinträchtigung des Bodens und auf 123.539,85 Euro für die Beeinträchtigung des Landschaftsbildes) reduziert werden. Der Beklagte habe entgegen § 15 BNatSchG nicht geprüft, ob der Eingriff in das Landschaftsbild ausgeglichen oder ersetzt werden könne. Dazu enthalte der Bescheid keine Ausführungen. Das Vorgehen entspreche zwar dem Erlass des Ministeriums für Ländliche Entwicklung, Umwelt und Landwirtschaft zur Kompensation von Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes durch Windenergieanlagen vom 31. Januar 2018 (Kompensationserlass Windenergie). Dieser sei jedoch mit § 15 BNatSchG unvereinbar, der vor der Festsetzung von Zahlungen die Prüfung erfordere, ob der Eingriff in das Landschaftsbild tatsächlich nicht kompensierbar sei. Von dieser Prüfung befreie auch nicht § 6 BbgNatSchAG. Ein gleichwertiger Ersatz des Eingriffs in das Landschaftsbild könne auch in anderer Weise als durch Rückbau von mastartigen Beeinträchtigungen oder Hochbauten (mindesthöhe 25 m) erfolgen. Auch hätte vor Festsetzung der Ersatzzahlung geprüft werden müssen, ob die Ersatzzahlung besser zu einer Aufwertung des Landschaftsbildes führen könne als die Kompensationsmaßnahme. Zudem seien die im UVP-Bericht vom 14. Februar 2020 vorgesehenen Ersatzmaßnahmen M1 und M3 (Heckenpflanzungen) nicht berücksichtigt worden, mit denen ein gleichwertiger Ersatz des Eingriffs in das Landschaftsbild möglich sei. Durch die landschaftsgerechte Neugestaltung in Form von Heckenpflanzungen werde die Strukturvielfalt im Übergangsbereich von Siedlung und offener Landschaft gesteigert. Sie habe zudem ökologischen Nutzen wie die Aufwertung des Bodens durch Verbesserung der Bodenstruktur und des Bodenwasserhaushalts sowie die Schaffung von Schutz-, Brut- und Nahrungshabitaten für Vögel, Insekten und Kleinsäuger am Siedlungsrand. Der Genehmigungsbescheid enthalte für die Abweichung von den fachplanerischen Einschätzungen im Eingriffs-Ausgleichs-Plan keine nachvollziehbaren und sachgerechten Gründe.

Der Beklagte wies den Widerspruch, soweit er sich gegen die Nebenbestimmung Nr. 6.17 (Ersatzzahlung für die Beeinträchtigung des Landschaftsbildes) richtete, mit Widerspruchsbescheid vom 24. März 2022 zurück. Eine Herabsetzung der Ersatzzahlung komme nicht in Betracht.

Der Kompensationserlass Windenergie sehe keine Berücksichtigung sichtverschatteter Bereiche vor, weil diese ohne Einfluss auf die Qualität des Landschaftsbildes blieben und das Ersatzgelt abstrakt ermittelt werde. Da die Maßnahmen M1 und M3 (jeweils Pflanzung zweireihiger Hecken mit insgesamt 960 m Länge) nicht geeignet seien, die durch die acht Windenergieanlagen verursachten Beeinträchtigungen zu kompensieren, könnten die hierfür veranschlagten Kosten in Höhe von 122.023,28 Euro nicht angerechnet werden. Es handele sich auch nicht um gleichwertige Ersatzmaßnahmen. Der Kompensationserlass Windenergie sei mit der Eingriffsregelung in §§ 15 ff. BNatSchG vereinbar.

Mit ihrer Klage verfolgt die Klägerin ihr Begehren weiter. Zur Begründung wiederholt und vertieft sie ihr Vorbringen aus dem Widerspruchsverfahren. Sie macht im Wesentlichen geltend: Ein Ausgleich bzw. Ersatz bei Eingriffen durch die Errichtung von Windenergieanlagen sei nicht nur möglich, wenn das Landschaftsbild durch den Rückbau gleichartiger Anlagen wiederhergestellt werde. Es reiche aus, einen Zustand zu schaffen, der den beeinträchtigten Funktionen des Naturhaushalts oder des Landschaftsbildes ähnlich sei oder ihnen nahekomme. Als Ersatz genüge die Herstellung ähnlicher Funktionen, die mit den beeinträchtigten nicht identisch sein müssten. Entgegen der Behauptung des Beklagten seien Aufforstungen oder sonstige Pflanzungen als Kompensationsmaßnahme für Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes geeignet. Vor der Festsetzung der Ersatzzahlung hätte daher zunächst geprüft werden müssen, ob der Eingriff in das Landschaftsbild durch die Windenergieanlagen tatsächlich nicht kompensierbar sei. Da der Kompensationserlass zwingend die Zahlung eines Ersatzgeldes festlege, unterbleibe die nach § 6 BbgNatSchAG gebotene Prüfung, ob die Ersatzzahlung besser zu einer Aufwertung des Landschaftsbildes führen könne. Das Vorgehen des Beklagten verstoße gegen das in Art. 72 Abs. 3 Nr. 2 GG ausgesprochene Verbot einer Abweichung von dem abweichungsfesten Kern des Bundesnaturschutzgesetzes.

Durch den Kompensationserlass reduziere sich die Akzeptanz von Windenergievorhaben, weil die zwingende Zahlung eines Ersatzgeldes in den Naturschutzfonds Brandenburg zu einer Entkoppelung zwischen Eingriff und Kompensationsmaßnahme führe, die häufig in unmittelbarer Nähe des Eingriffs und im betroffenen Gemeindegebiet erfolgten. Es sei angesichts der im Jahr 2017 geleisteten Ersatzzahlungen für die Beeinträchtigung des Landschaftsbildes „in Bezug auf den Landkreis Z...“ in Höhe von 3,8 Mio. Euro und der für diesen Landkreis im Jahr 2018 erfolgten Auszahlungen von 88.346,79 Euro zweifelhaft, ob die vom Naturschutzfonds Brandenburg durchgeführten Maßnahmen tatsächlich dem Naturhaushalt und dem Landschaftsbild des betroffenen Naturraums zugutekämen.

Die Klägerin beantragt,

die Nebenbestimmung IV.6.17 des Genehmigungsbescheides vom 29. Mai 2020 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 24. März 2022 insoweit aufzuheben, soweit danach für die WEA HF N1 eine Ersatzzahlung von mehr als 34.594,10 Euro, für die WEA HF N2 eine Ersatzzahlung von mehr als 35.041,52 Euro, für die WEA HF N3 eine Ersatzzahlung von mehr als 30.997,47 Euro und für die WEA HF N4 eine Ersatzzahlung von mehr als 31.290,09 Euro festgesetzt wird,

hilfsweise, den Beklagten zu verpflichten, unter teilweiser Aufhebung des Genehmigungsbescheides vom 29. Mai 2020 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 24. März 2022 zum Geschäftszeichen der Klägerin die beantragte immissionsschutzrechtliche Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb von vier Windenergieanlagen mit der Maßgabe zu erteilen, dass die in der Nebenbestimmung IV.6.17 festgesetzte Ersatzzahlung für die WEA HF N1 einen Betrag in Höhe von 34.594,10 Euro, für die WEA HF N2 einen Betrag in Höhe von 35.041,52 Euro, für die WEA HF N3 einen Betrag in Höhe von 30.997,47 Euro und für die WEA HF N4 N1 einen Betrag in Höhe von 31.290,09 Euro nicht überschreitet.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er wiederholt und vertieft seine Ausführungen aus dem Widerspruchsbescheid.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und die Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidungsfindung waren.

Die Anfechtungsklage hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig, aber unbegründet.

1. Nach gefestigter höchstrichterlicher Rechtsprechung ist die isolierte Anfechtung belastender Nebenbestimmungen gemäß § 42 Abs. 1 VwGO grundsätzlich statthaft, und zwar unabhängig davon, ob es sich um eine Auflage, eine Befristung, eine Bedingung oder einen Widerrufsvorbehalt handelt (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2007 – 3 C 39/06 – juris Rn. 20 = NVwZ-RR 2007, 776; Beschluss vom 31. Januar 2019 - 8 B 10/18 - juris Rn. 5 m.w.N.; Urteil vom 6. November 2019 – 8 C 14/18 – juris Rn. 13 = NVwZ 2021, 163). Die isolierte Aufhebung einer Nebenbestimmung ist ferner nicht offensichtlich und von vornherein ausgeschlossen, wenn sie Voraussetzungen für den Erlass der begünstigenden Hauptregelung sichern soll oder als Teil einer einheitlichen Ermessensregelung erlassen worden ist (dazu BVerwG, Beschluss vom 31. Januar 2019 - 8 B 10/18 - juris Rn. 5; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 6. November 2019 – 8 C 14/18 – juris Rn. 14 f. = NVwZ 2021, 163; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 28. September 2020 – OVG 11 N 39.17 - juris Rn. 75). Anders liegt es nur, wenn die fragliche Bestimmung den Regelungsgehalt des Hauptverwaltungsakts definiert und modifiziert. Demgegenüber stellt sich die Frage, ob die der Klägerin erteilte immissionsschutzrechtliche Genehmigung im Hinblick auf ihre materielle Teilbarkeit auch ohne die von ihr für rechtswidrig gehaltene Nebenbestimmung Bestand haben könnte, erst im Rahmen der Begründetheit (vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. März 2022 – 4 C 4/20 – juris; Beschluss vom 12. Oktober 2022 – 8 AV 1/22, 4 C 4/20 – juris).

Gemessen daran wird durch die Festsetzung der Ersatzzahlung der Inhalt der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb einer Windenergieanlage nicht dergestalt modifiziert, dass eine isolierte Aufhebung der Nebenbestimmung ausgeschlossen wäre. Diese Nebenbestimmung stellt eine zusätzliche und eigenständige Regelung dar, die von der Hauptregelung unterschieden werden kann.

2. Die Klage ist jedoch unbegründet. Die Nebenbestimmung Nr. 6.17 ist, soweit sie eine Ersatzzahlung in Höhe von 54.838,00 Euro je Windenergieanlage für die Beeinträchtigung des Landschaftsbildes festsetzt, rechtmäßig und verletzt die Klägerin daher nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Die Frage nach der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Nebenbestimmung hängt von der Sach- und Rechtslage bei Erlass des Widerspruchbescheides am 24. März 2022 ab. Dieser Zeitpunkt, der sich grundsätzlich nach dem einschlägigen materiellen Recht richtet (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. März 2004 - 8 C 5.03 - juris Rn. 35; Urteil vom 15. November 2007 - 1 C 45.06 - juris Rn. 13), lässt sich hier der bindenden Vorgabe des § 15 Abs. 6 Satz 4 BNatSchG entnehmen. Danach hat die zuständige Behörde die Ersatzzahlung im Zulassungsbescheid festzusetzen und verleiht ihm dadurch seine endgültige, für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage maßgebliche Gestalt (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 10. Januar 2017 - 4 LC 198/15 - juris Rn. 67; so auch OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 17. März 2016 - OVG 11 B 14.15 - juris Rn. 19).

Der Beklagte durfte die naturschutzrechtliche Nebenbestimmung der von der Klägerin nach § 4 BImSchG begehrten Anlagengenehmigung, zu der auch die Errichtung einer Windenergieanlage gehört (§ 1 Abs. 1 Satz 1 4. BImSchV i.V.m. Nr. 1.6.2 des Anhanges 1), gemäß § 12 Abs. 1 Satz 1 BImSchG beifügen, weil sie erforderlich war, um die Genehmigungsvoraussetzungen sicherzustellen, § 6 Abs. 1 Nr 2 BImSchG (vgl. auch Seibert, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand: September 2022, BImSchG § 13 Rn. 89b). Die Festsetzung der Ersatzzahlung lässt sich auf §§ 13 Satz 2, 15 Abs. 6 BNatSchG in Verbindung mit § 6 BbgNatSchAG stützen.

§ 13 Satz 2 BNatSchG bestimmt, dass vom Verursacher nicht vermeidbare erhebliche Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft durch Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen oder, soweit dies nicht möglich ist, durch einen Ersatz in Geld zu kompensieren sind. Nach § 15 Abs. 6 Satz 1 BNatSchG hat der Verursacher Ersatz in Geld zu leisten, wenn ein Eingriff nach Absatz 5 zugelassen oder durchgeführt wird, obwohl die Beeinträchtigung nicht zu vermeiden oder nicht in angemessener Frist auszugleichen oder zu ersetzen ist. Die Ersatzzahlung bemisst sich gemäß § 15 Abs. 6 Satz 2 BNatSchG nach den durchschnittlichen Kosten der nicht durchführbaren Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen einschließlich der erforderlichen durchschnittlichen Kosten für deren Planung und Unterhaltung sowie die Flächenbereitstellung unter Einbeziehung der Personal- und sonstigen Verwaltungskosten. Sind diese nicht feststellbar, sieht § 15 Abs. 6 Satz 3 BNatSchG vor, dass sich die Ersatzzahlung nach Dauer und Schwere des Eingriffs unter Berücksichtigung der dem Verursacher daraus erwachsenden Vorteile bemisst. Da der Bund von der Ermächtigung in § 15 Abs. 7 Satz 1 BNatSchG, das Nähere zur Kompensation von Eingriffen zu regeln, bislang keinen Gebrauch gemacht hat, richtet sich dies nach Landesrecht, soweit es den vorstehenden Absätzen nicht widerspricht (§ 15 Abs. 7 Satz 2 BNatSchG).

Nach § 6 Abs. 1 BbgNatSchAG soll eine Ersatzzahlung abweichend von § 15 Abs. 6 Satz 1 BNatSchG auch geleistet werden, wenn durch die Verwendung der Ersatzzahlung nach Satz 2 und 3 eine Aufwertung des Naturhaushalts oder des Landschaftsbildes mit gleichen Aufwendungen besser verwirklicht werden kann als durch Ausgleich oder Ersatz der Beeinträchtigung nach § 15 Abs. 2 BNatSchG. Die Ersatzzahlung soll nach Möglichkeit im Gebiet des betroffenen Landkreises oder der kreisfreien Stadt, ansonsten im betroffenen Naturraum verwendet werden.

Diese gesetzlichen Voraussetzungen für die Festsetzung einer Ersatzzahlung liegen hier vor.

Die Errichtung der genehmigten Windenergieanlagen führt zu einem Eingriff in Natur und Landschaft im Sinne von § 14 Abs. 1 BNatSchG, weil es sich um eine Veränderung der Gestalt von Grundflächen handelt, die das Landschaftsbild erheblich beeinträchtigen kann. Das Schutzgut „Landschaftsbild“ wird maßgeblich durch die mit dem Auge wahrnehmbaren Zusammenhänge von einzelnen Landschaftselementen bestimmt, die von Bedeutung sind, soweit sie das Landschaftsbild unter den Aspekten Vielfalt, Eigenart und Schönheit mitprägen (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 1990 - 4 C 44.87 - juris Rn. 35; OVG Münster, Urteil vom 5. September 2017 - 8 A 1125/14 - juris Rn. 64). Dessen erhebliche Beeinträchtigung liegt vor, wenn eine die Landschaftsoberfläche berührende Veränderung von einem für die Schönheiten der natürlich gewachsenen Landschaft aufgeschlossenen Durchschnittsbetrachter als nachteilig und störend empfunden wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 1990 - 4 C 44.87 - juris Rn. 35; Urteil vom 21. Januar 2016 - 4 A 5.14 - juris Rn. 146; Urteil vom 22. November 2016 - 9 A 25.15 - juris Rn. 16; Urteil vom 27. Juli 2021 - 4 A 14.19 - juris Rn. 93). Der Eingriff betrifft dabei die gesamte Fläche, auf die sich die Errichtung der Windenergieanlage nachteilig auswirkt, und zwar unabhängig von der Frage, ob die Anlage von jedem einzelnen denkbaren Standort aus tatsächlich wahrzunehmen ist (anders OVG Lüneburg, Urteil vom 10. Januar 2017 - 4 LC 198/15 - juris Rn. 122).

Die Bewertung der Eingriffswirkungen eines Vorhabens unterliegt ebenso wie die Bewertung der Kompensationswirkung von Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen, insbesondere was deren Quantifizierung betrifft, der naturschutzfachlichen Einschätzung der Genehmigungsbehörde. Die im Genehmigungsbescheid vorgenommenen Quantifizierungen bei Eingriffswirkungen und Kompensationsmaßnahmen sind daher nur einer eingeschränkten gerichtlichen Kontrolle zugänglich; sie sind vom Gericht hinzunehmen, sofern sie im Einzelfall naturschutzfachlich vertretbar sind und auch nicht auf einem Bewertungsverfahren beruhen, das sich als unzulängliches oder gar ungeeignetes Mittel erweist, um den gesetzlichen Anforderungen gerecht zu werden. Um dies beurteilen zu können, muss die Eingriffs- und Kompensationsbilanz im Bescheid hinreichend nachvollziehbar offengelegt werden, wobei eine verbal-argumentative Darstellung grundsätzlich genügt (vgl. im Einzelnen BVerwG, Urteil vom 9. Juni 2004 - 9 A 11.03 - juris Rn. 118 f.; Urteil vom 18. März 2009 - 9 A 40.07 - juris Rn. 28; Urteil vom 24. März 2011 - 7 A 3.10 - juris Rn. 50; Urteil vom 6. November 2012 - 9 A 17.11 - juris Rn. 145; Urteil vom 22. November 2016 - 9 A 25.15 - juris Rn. 16).

Der Genehmigungsbescheid legt - ohne dass Ansatzpunkte für eine Fehlerhaftigkeit dieser Bewertung auszumachen sind - ausführlich unter Beschreibung der betroffenen Landschaft (einerseits stark anthropogen geprägte Landschaft mit Ackerflächen und andererseits Waldflächen), der bestehenden Vorbelastungen sowie der Bewertung der anlagenbedingten Wirkungen die Voraussetzungen eines Eingriffs in das Landschaftsbild dar. Insoweit spielt die von der Klägerin geltend gemachte Sichtverschattung – wie ausgeführt – keine Rolle.

Der Beklagte vertritt zutreffend den Standpunkt, dass die im Sinne von § 15 Abs. 1 BNatSchG nicht vermeidbare Beeinträchtigung des Landschaftsbildes durch die in der Eingriffs-Ausgleichs-Planung des „UVP-Berichts zur Umweltverträglichkeitsprüfung“ (Fassung 14. Februar 2020) beschriebenen Maßnahmen nicht (teilweise) ausgeglichen oder ersetzt wird und diese Maßnahmen damit nicht vorrangig zu berücksichtigen sind.

Ausgleich und Ersatz stehen gemäß § 15 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG als Formen der Realkompensation alternativ nebeneinander (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. November 2012 - 9 A 17.11 - juris Rn. 139; Beschluss vom 19. September 2014 - 7 B 6.14 - juris Rn. 18). Eine Beeinträchtigung ist ausgeglichen, wenn und sobald die beeinträchtigten Funktionen des Naturhaushalts in gleichartiger Weise wiederhergestellt sind und das Landschaftsbild landschaftsgerecht wiederhergestellt oder neugestaltet ist (§ 15 Abs. 2 Satz 2 BNatSchG). Ersetzt ist eine Beeinträchtigung, wenn und sobald die beeinträchtigten Funktionen des Naturhaushalts in dem betroffenen Naturraum in gleichwertiger Weise hergestellt sind und das Landschaftsbild landschaftsgerecht neugestaltet ist (§ 15 Abs. 2 Satz 3 BNatSchG).

Die von der Klägerin vorgesehenen Maßnahmen M1 und M3 in Form von zweireihigen Strauchheckenpflanzungen auf einer Gesamtlänge von 960 m sind nicht geeignet, das Landschaftsbild landschaftsgerecht wiederherzustellen oder neu zu gestalten.

Der Beklagte ist in seinem Widerspruchsbescheid vom 24. März 2022 in naturschutzfachlich nicht zu beanstandender Weise (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 6. November 2012 - 9 A 17.11 - juris Rn. 139; Beschluss vom 19. September 2014 - 7 B 6.14 - juris Rn. 18) davon ausgegangen, dass nicht jede Kompensationsmaßnahme als landschaftsgerechte Kompensation anerkannt werden könne. Liege eine erhebliche Beeinträchtigung des Landschaftsbildes vor, sei ein vollständiger Ausgleich oder Ersatz nur dann gegeben, wenn ein Zustand geschaffen werde, der in gleicher Art, mit gleichen Funktionen und ohne Preisgabe wesentlicher Faktoren des optischen Beziehungsgefüges den vor dem Eingriff vorhandenen Zustand in weitest möglicher Annährung fortführe. Ein solcher Ausgleich bzw. Ersatz sei bei Eingriffen durch die Errichtung von Windenergieanlagen nur selten möglich. Aufforstungen oder sonstige Pflanzungen kämen hier nicht als Maßnahmen zum Ausgleich bzw. Ersatz erheblicher Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes in Betracht, weil sie gerade nicht ermöglichten, den ursprünglichen Zustand der Landschaft in weitest gehender Annäherung fortzuführen. Die spezifischen Eingriffsfolgen durch den turmartigen Eindruck von Windenergieanlagen könnten durch Anpflanzungen nicht kompensiert werden. Diese Bewertung unterliegt keinen durchgreifenden Bedenken.

Eine Qualifizierung der Maßnahmen M1 und M3 als Ausgleichsmaßnahme kommt nicht in Betracht, weil hierdurch im betroffenen Landschaftsraum kein Zustand geschaffen wird, der in gleicher Art, mit gleichen Funktionen und ohne Preisgabe wesentlicher Faktoren des optischen Beziehungsgefüges den vor dem Eingriff vorhandenen Zustand in weitestmöglicher Annährung fortführt (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 1990 - 4 C 44.87 - juris Rn. 36; Fischer-Hüftle/Schumacher, in: Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, 3. Aufl. 2021, § 15 Rn. 53).

Der Wirkbereich der zu erwartenden Beeinträchtigung des Landschaftsbildes durch die rund 229 m hohen Windenergieanlagen geht um ein Vielfaches über die örtlich und räumlich begrenzte Wahrnehmbarkeit der zu pflanzenden Gehölze hinaus, deren Wirkbereich sich – insbesondere was die Höhe angeht - auf die unmittelbare Umgebung beschränkt.

Schließlich scheidet eine Bewertung als Ersatzmaßnahme, durch die das Landschaftsbild landschaftsgerecht neugestaltet wird, aus. Auch wenn insoweit grundsätzlich ein größerer räumlicher Bereich in Betracht kommen kann, gilt für Ersatzmaßnahmen ebenfalls, dass die durch den Eingriff verursachten nachteiligen Folgen eines Vorhabens möglichst umfassend vermieden oder kompensiert werden sollen (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2002 - 4 A 15.01 - juris Rn. 100; Urteil vom 9. Juni 2004 - 9 A 11.03 - juris Rn. 109; Urteil vom 6. November 2012 - 9 A 17.11 - juris Rn. 142). Ziel ist es, einen Zustand zu schaffen, dem im Rahmen einer Gesamtbilanzierung der gleiche Wert zuzusprechen ist wie dem Zustand, der vor dem Eingriff bestand (vgl. Louis, in: NuR 2004, 714, 715; Lau, in: NuR 2011, 762, 763). Für eine vollständige Kompensation durch eine landschaftsgerechte Neugestaltung des Landschaftsbildes an anderer Stelle des vom Eingriff betroffenen Raumes ist erforderlich, dass diese in Art und Ausmaß den durch den Eingriff zerstörten Funktionen und Werten des Landschaftsbildes entspricht (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 16. Dezember 2009 - 4 LC 730/07 - juris Rn. 48; Fischer-Hüftle/Schumacher, in: Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, 3. Aufl. 2021, § 15 Rn. 45; Guckelberger, in: Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 3. Aufl. 2021, § 15 Rn. 50). Entscheidend ist, dass die Wirkungen des Eingriffsvorhabens selbst in den Hintergrund treten und das Landschaftsbild nicht negativ dominieren oder prägen, sondern unter der Schwelle der Erheblichkeit bleiben (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 16. Dezember 2009 - 4 LC 730/07 - juris Rn. 49; Louis, in: NuR 2004, 714, 715).

Aufgrund der spezifischen und schwerwiegenden Beeinträchtigung des Landschaftsbildes durch die genehmigten Windenergieanlagen, die gerade aus deren erheblicher Gesamthöhe von 229 m und der damit verknüpften weithin sichtbaren technogenen Überformung erwächst, wird durch die von der Klägerin vorgesehenen Maßnahmen keine landschaftsgerechte Neugestaltung vorgenommen, die die Wirkungen des Eingriffsvorhabens in den Hintergrund treten lässt und unter die Schwelle der Erheblichkeit drückt. Maßnahmen mit einem irgend gearteten landschaftsgestaltenden Effekt, die keine vergleichbare Flächenwirkung haben, reichen hierfür nicht aus. Allenfalls solche Maßnahmen, die im Sinne einer Äquivalenz an den jeweiligen Eingriff heranreichen, kommen für eine Vollkompensation der Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes durch eine Ersatzmaßnahme in Betracht, was letztlich im Wesentlichen allein auf einen Rückbau von Bauwerken, die wie eine Windenergieanlage im Raum wirksam sind, zutrifft (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 16. Dezember 2009 - 4 LC 730/07 - juris Rn. 49; Urteil vom 10. Januar 2017 - 4 LC 198/15 - juris Rn. 101; Beschluss vom 11. Mai 2020 - 12 LA 150/19 - juris Rn. 80; Guckelberger, in: Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 3. Aufl. 2021, § 15 Rn. 51; Fischer-Hüftle/Schumacher, in: Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, 3. Aufl. 2021, § 15 Rn. 55; Lütkes, in: Lütkes/Ewer, BNatSchG, 2. Aufl. 2018, § 15 Rn. 20; Fest/Fechler, in: NVwZ 2016, 1050, 1054; Frenz, in: UPR 2016, 329; Operhalsky/Fechler, ZUR 2016, 649, 651; Fülbier, in: NuR 2017, 804, 807 ff.; vgl. auch § 13 Abs. 2 der Bundeskompensationsverordnung vom 14. Mai 2020, BGBl. I S. 1088, wonach Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes, die von Mast-, Turm- oder sonstigen Hochbauten verursacht werden, die höher als 20 Meter sind, in der Regel nicht ausgleichbar oder ersetzbar sind, allerdings der Rückbau bestehender Mast- und Turmbauten im räumlichen Zusammenhang als Ausgleichs- und Ersatzmaßnahme anzuerkennen ist).

Dem wird die hier vorgesehene Pflanzung von Strauchhecken trotz deren erheblicher Gesamtlänge nicht gerecht. Diese Maßnahme ist – anders als die genehmigten Windenergieanlagen mit einer jeweiligen Gesamthöhe von rund 229 m – aufgrund ihrer geringen Höhe nur in einem sehr begrenzten Umfeld wahrnehmbar und reicht nicht einmal im Ansatz an die durch die acht Windenergieanlagen verursachte erhebliche Beeinträchtigung des Landschaftsbildes heran. Das spricht letztlich auch gegen eine Anerkennung als Teilkompensation.

Vor diesem Hintergrund ist auch die Regelung in Nr. II.1 bis II.3 des vom Beklagten herangezogenen Erlasses des Ministeriums für Ländliche Entwicklung, Umwelt und Landwirtschaft zur Kompensation von Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft durch Windenergieanlagen vom 31. Januar 2018 (Kompensationserlass Windenergie) nicht zu beanstanden, wonach Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes durch Windenergieanlagen nur durch einen Rückbau von mastartigen Beeinträchtigungen oder Hochbauten (Mindesthöhe 25 Meter) unter den dort genannten Voraussetzungen (teilweise) ausgeglichen oder ersetzt werden können.

Die Höhe der festgesetzten Ersatzzahlung unterliegt keinen durchgreifenden Bedenken.

Der Beklagte folgt im Genehmigungsbescheid der Darstellung und Bewertung der betroffenen Landschaftsräume, die die Klägerin im UVP-Bericht vorgenommen hat. Danach ist im Bemessungskreis (15fache Anlagenhöhe) für die Wertstufen 1 und 2 jeweils von einer mittleren Eingriffsintensität in die Eigenart, Vielfalt und Schönheit der Landschaft auszugehen. Als Zahlungswert wird - wie von der Klägerin vorgeschlagen - für die Wertstufe 1 ein Betrag von 175,00 Euro und für die Wertstufe 2 von 375,00 Euro je Meter Anlagenhöhe festgelegt. Das stellt die Klägerin grundsätzlich nicht in Frage. Es drängt sich auch nichts auf, was diese Bewertung fehlerhaft erscheinen lassen könnte.

Ohne Erfolg wendet die Klägerin schließlich gegen die insgesamt festgesetzte Höhe der Zahlung ein, der Beklagte hätte die Sichtverstellung auf die zu errichtenden Windenergieanlagen in erheblichen Bereichen der Wirkzone I (nach dem UVP-Bericht 40,3 % durch Wald und 5,7 % durch Siedlungs- und Gewerbeflächen) zu ihren Gunsten berücksichtigen müssen.

Hängt - wie oben dargelegt - die Frage nach dem Vorhandensein eines Eingriffs in das Landschaftsbild nicht davon ab, ob die Windenergieanlagen von jedem einzelnen denkbaren Standort aus tatsächlich wahrnehmbar sind, gilt entsprechendes für die Beantwortung der Frage, wie der hierdurch verursachte Eingriff von seinem Gewicht her zu bewerten ist. Auch insoweit kommt es nicht auf eine punktuelle Betrachtung von einem individuellen Standort an, sondern die prägende Wirkung des Landschaftsbildes ergibt sich erst bei der hiervon losgelösten Betrachtung eines räumlichen Gesamtzusammenhanges und der davon ausgehenden (Gesamt-)Wirkung. Hierbei ist auch zu berücksichtigen, dass der sich an der Erholungsfunktion orientierende Wert des Landschaftsbildes grundsätzlich ein Erleben dieser Landschaft in der Bewegung voraussetzt. Der Bedeutung der Erholungsfunktion wird man jedenfalls nicht gerecht, wenn man für die Frage nach dem Gewicht des Eingriffs lediglich auf einen statischen Punkt abstellt und hiervon ausgehend die Beeinträchtigung des Landschaftsbildes bewertet.

Im Übrigen ist zu bedenken, dass der Kompensationserlass Windenergie in nicht zu beanstandender Weise den flächenmäßig einzubeziehenden Wirkbereich der Anlage typisierend und pauschalierend auf das Fünfzehnfache der Anlagenhöhe - hier jeweils rund 3.435 m um die Anlage herum - begrenzt, obwohl sich die Beeinträchtigung des Landschaftsbildes durch eine Windenergieanlage nicht auf diesen Radius beschränken muss. Geht man – was aus der Sicht des Senates der Fall ist - von der Zulässigkeit einer solchen Pauschalierung aus, ist es nicht geboten, innerhalb der einzubeziehenden Fläche dennoch eine punktuelle Betrachtung vorzunehmen und einzelne Teilflächen dahingehend zu untersuchen, ob und ggf. in welchem Umfang sie die Sicht auf eine Windenergieanlage versperren.

Mangels bundes- und landesrechtlicher Vorgaben sowie angesichts einer (noch immer) fehlenden anerkannten wissenschaftlichen Methode ist es grundsätzlich nicht zu beanstanden, die Bewertung eines Eingriffs in das Landschaftsbild und die davon abhängigen Ersatzzahlungen durch Verwaltungsvorschrift auszugestalten, um eine gleichmäßige Verwaltungspraxis sicherzustellen (vgl. bereits BVerwG, Urteil vom 6. November 2012 - 9 A 17.11 - juris Rn. 146 m.w.N.).

Die im Kompensationserlass vorgesehenen Bemessungsregeln sind mit den gesetzlichen Vorgaben in § 15 Abs. 6 Satz 2 und 3 BNatSchG, die durch § 6 BbgNatSchAG nicht weiter konkretisiert werden, zu vereinbaren. Dass für die Beeinträchtigung des Landschaftsbildes allein auf die Dauer und Schwere des Eingriffs im Sinne von § 15 Abs. 6 Satz 3 BNatSchG und nicht zunächst auf die vorrangige Bemessung nach den durchschnittlichen Kosten nicht durchführbarer Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen im Sinne von § 15 Abs. 6 Satz 2 BNatSchG abgestellt wird, begegnet auf der Basis der zutreffenden Prämisse, dass solche in der Regel nicht zur Verfügung stehen, keinen Bedenken. Soweit es die Orientierung der Wertstufen an der Erlebniswirksamkeit des Landschaftsbildes nach dem Landschaftsprogramm Brandenburg (Karte 3.6), die Vorgabe der Betragsspannen für Zahlungswerte je Meter Anlagenhöhe je Wertstufe und die Benennung der Kriterien Vielfalt, Eigenart und Schönheit (s. hierzu auch § 1 Abs. 4 BNatSchG) betrifft, ist diese naturschutzfachliche Einschätzung zur Bewertung und Quantifizierung der Kompensationsmaßnahmen mangels konkreter gesetzlicher Vorgaben und anerkannter sonstiger Bewertungsmethoden nachvollziehbar und nicht zu beanstanden (vgl. auch OVG Lüneburg, Urteil vom 10. Januar 2017 - 4 LC 198/15 - juris Rn. 106 f.). Da das Schutzgut des Landschaftsbildes maßgeblich durch die mit dem Auge wahrnehmbaren Zusammenhänge von Landschaftselementen geprägt ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 1990 - 4 C 44.87 - juris Rn. 35), überschreitet insbesondere die im Erlass festgelegte Herleitung der Wertstufen aus der Bewertung der Erlebniswirksamkeit der Landschaft im Landschaftsprogramm (Karte 3.6) als vertretbares auf naturschutzfachlichen Kriterien beruhendes Modell den behördlichen Einschätzungsspielraum nicht. Auch die pauschalierende Vorgehensweise ist angesichts der kaum anderweitig möglichen Quantifizierung nicht zu beanstanden. Die nach § 15 Abs. 6 Satz 2 BNatSchG ebenfalls relevante Dauer des Eingriffs ist ebenso wie etwaige Vorteile nach der ausdrücklichen Angabe in II.3 lit. b und c des Erlasses in der Spanne der Zahlungswerte berücksichtigt.

Soweit der 11. Senat des OVG Berlin-Brandenburg in seinem Urteil vom 17. März 2016 - OVG 11 B 14.15 - (juris) die frühere Ersatzzahlungsregelung im Windenergieerlass 1996/2002 aufgrund der Vorgabe eines pauschalen Betrages je Meter Anlagenhöhe auch für andere als erhebliche Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes für unvereinbar mit den gesetzlichen Maßgaben erachtet hat, kann daraus für die 2018 erfolgte Neuregelung des Kompensationserlasses, der eine Pauschalierung allein für die Beeinträchtigung des Landschaftsbildes vorsieht, nichts mehr hergeleitet werden.

Ohne Erfolg beruft sich die Klägerin auf § 6 Abs. 1 Satz 1 BbgNatSchAG, wonach eine Ersatzzahlung auch geleistet werden soll, wenn durch die Verwendung der Ersatzzahlung nach Satz 2 und 3 eine Aufwertung des Naturhaushalts oder des Landschaftsbildes mit gleichen Aufwendungen besser verwirklicht werden kann als durch Ausgleich oder Ersatz der Beeinträchtigung nach § 15 Abs. 2 BNatSchG. Entgegen der von der Klägerin offenbar vertretenen Auffassung ist mit dieser Bestimmung keine zusätzliche Tatbestandsvoraussetzung für die Anordnung einer Ersatzzahlung geschaffen worden. Vielmehr wird schon durch die Formulierung, die Ersatzzahlung solle „auch“ geleistet werden, das Ziel der Regelung deutlich, die Möglichkeiten einer Ersatzzahlung zu erweitern. Dies entspricht den Vorstellungen des Gesetzgebers (vgl. LT-Drs. 5/6424, Anlage 2, Änderungsantrag 2). Ob sich diese Erweiterung noch in den Grenzen der dem Land nach Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GG eröffneten Abweichungsmöglichkeiten bewegt oder mit dem in § 13 BNatSchG zusammengefassten abweichungsfesten Grundsatz des Naturschutzrechts unvereinbar ist, der die Nachrangigkeit der Ersatzzahlung im Verhältnis zu Vermeidungs- und Kompensationsmaßnahmen vorsieht (vgl. Kerkmann/Koch, in: Schlacke, GK-BNatSchG, 2. Aufl. 2017, § 15 Rn. 44; Guckelberger, in: Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 3. Aufl. 2021, § 15 Rn. 8; Schrader, in: BeckOK- Umweltrecht, Stand: April 2022, BNatSchG § 15 Rn. 70), bedarf hier keiner Entscheidung, weil die streitige Zahlung nicht auf § 6 Abs. 1 BbgNatSchAG gestützt wurde.

Schließlich dringt die Klägerin mit ihrer Kritik an der Verwendung von Zahlungen aus dem Naturschutzfonds nicht durch, wonach diese dem Landkreis Z... nicht hinreichend zugutekämen. Zum einen ist nicht erkennbar, dass die Verwendungsentscheidungen mit den Vorgaben des § 15 Abs. 6 Satz 7 BNatSchG und § 6 Abs. 1 Satz 2 BbgNatSchAG, die die Mittelverwendung „nach Möglichkeit“ an den betroffenen Landkreis, ansonsten den weit gefassten (vgl. Gellermann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand: September 2022, BNatSchG § 15 Rn. 25; Schrader, in: BeckOK- Umweltrecht, Stand: April 2022, BNatSchG § 15 Rn. 27) betroffenen Naturraum binden, unvereinbar sind. Zum anderen ist nicht erkennbar, wie der Einsatz der nach § 15 Abs. 6 Satz 1 bis 3 BNatSchG geschuldeten Ersatzzahlung die subjektiven Rechte des Genehmigungsinhabers (jenseits einer - hier nicht vorliegenden - völligen Verfehlung der in § 15 Abs. 6 Satz 7 BNatSchG festgeschriebenen Zweckbindung) verletzen könnte.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Die Revision ist zuzulassen, weil der Senat der Frage, auf welche Weise ein Eingriff in das Landschaftsbild durch die Errichtung von Windenergieanlagen naturschutzrechtlich zu kompensieren ist, grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO beimisst.