Zur Erhebung von Baugebühren für Werbeanlagen in Brandenburg

Die Kostenentscheidung im Bescheid vom 25. Oktober 2017 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 31. Januar 2018 sowie die im Widerspruchsbescheid enthaltene Kostenfestsetzung werden aufgehoben.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 Prozent des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

Die Klägerin betreibt gewerbsmäßig Werbeanlagen, deren Ansichtsfläche sie an Dritte vermietet. Sie wehrt sich gegen eine Gebührenfestsetzung für die Errichtung einer solchen Werbeanlage.

Mit Bescheid des Beklagten vom 25. Oktober 2017 wurde ihr die entsprechende Baugenehmigung für den „Neubau einer beidseitig bewirtschaftbaren Großflächen-Wechselwerbeanlage“ mit einer Größe von 9,52 m² erteilt. Für die Entscheidung erhob der Beklagte unter IV. desselben Bescheids eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 3.500 Euro.

Zum Zwecke einer möglichst einheitlichen Ausübung des ihm zustehenden Gebührenermessens bei Rahmengebühren hat der Beklagte eine ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift entworfen, die zum Verfahren beigezogen worden ist (Beiakte 2). In den einleitenden Ausführungen der hier einschlägigen Fassung vom 15. Januar 2017 heißt es unter anderem: „Im Regelfall erfolgt die Ermittlung der Gesamtgebühr mit einer Aufteilung der Rahmengebühr in zwei Komponenten. Einerseits wird dabei der Verwaltungsaufwand in die Kategorien gering, mittel und groß; andererseits die Bedeutung der Amtshandlung in die Kategorien klein, mittel und groß abgestuft. [...] Entsprechend der Bedeutung dieser Kategorien ermittelt sich die Höhe der Teilgebühren. Aus der Summe der Teilgebühren ergibt sich dann die vom Schuldner zu tragende Gesamtgebühr.“ Hinsichtlich der Genehmigung einer Werbeanlage hat der Beklagte dementsprechend folgende Differenzierungen vorgenommen:

Am 14. Dezember 2017 legte die Klägerin durch ihre Prozessbevollmächtigten Widerspruch gegen die Gebührenfestsetzung ein. Die Höhe der Gebühr sei übersetzt. Sie verstoße gegen das Äquivalenzprinzip, da sie erdrosselnde Wirkung habe. Sie übersteige den jährlichen Gewinnbetrag deutlich. Damit sei die Wirtschaftlichkeit der Anlage in Frage gestellt. Zudem lägen die Gebühren für vergleichbaren Werbeanlagen in anderen Bundesländern deutlich unter 1.000 Euro.

Mit Widerspruchsbescheid vom 31. Januar 2018 wies der Beklagte den Widerspruch zurück. Dem Äquivalenzprinzip sei genüge getan. Die Gebührenhöhe sei nicht unverhältnismäßig. Der einschlägige Gebührenrahmen reiche bis 7.000 Euro. Er sei hier nicht annähernd ausgeschöpft worden. Dass in anderen Bundesländern geringere Gebühren verlangt würden, sei kein zulässiges Bewertungskriterium. Das Gebührenermessen sei fehlerfrei ausgeübt worden. Man habe sich an der entsprechenden Verwaltungsvorschrift orientiert. Der Gebührenanteil „Verwaltungsaufwand“ sei korrekt als „mittel“ eingestuft worden. Hier sei auch nur die unterste Stufe von 500 Euro angesetzt worden. Diese komme zum Tragen, wenn Dienststellen und Behörden beteiligt worden seien. Dies seien hier einerseits mit Blick auf die Lage der Werbeanlage an einer Landesstraße der Landesbetrieb Straßenwesen und andererseits die Gemeinde gewesen. Hinsichtlich des gewichtigeren anderen Gebührenbestandteils sei die Bedeutung der Amtshandlung mit „sehr groß“ angesetzt worden. Die Werbeanlage habe eine Ansichtsfläche von insgesamt ca. 20 m² und falle deshalb in die höchste Stufe der wirtschaftlichen Bedeutung. Da die Anlage unbeleuchtet sei, sei der untere Schwellenwert des entsprechenden Teilrahmens angesetzt worden. Der Gebührenansatz sei somit korrekt und wie sonst für alle ähnlich gelagerten Anträge üblich ermittelt worden.

Der Widerspruchsbescheid, für den eine Widerspruchsgebühr in Höhe von 350 Euro festgesetzt wurde, wurde den Prozessbevollmächtigten der Klägerin gegen Empfangsbekenntnis am 5. Februar 2018 zugestellt.

Am 2. März 2018 ist die vorliegende Klage beim Gericht eingegangen.

Zur Begründung ihrer Klage wiederholt die Klägerin im Kern ihr Vorbringen aus dem Widerspruchsverfahren. Ergänzend trägt sie unter anderem vor: Die Verwaltungsvorschrift entspreche nicht dem Äquivalenzprinzip und verstoße auch gegen den Gleichheitsgrundsatz. Es sei nicht nachvollziehbar, wie schon ein geringer Verwaltungsaufwand eine Gebühr von 500 Euro auslösen solle. Die jeweilige Gemeinde sei immer zu hören. Wenn ein mittlerer Verwaltungsaufwand zu einem Gebührenanteil von bis zu 1.000 Euro führen könne, nur weil andere Dienststellen und Behörden zu beteiligen seien, sei auch dies nicht nachvollziehbar. Solche Beteiligungen seien ganz üblich. Es könne auch nicht sein, dass bereits dann ein großer Verwaltungsaufwand vorliege, wenn Planungsrecht zu prüfen sei. Die Bauaufsichtsbehörde müsse in der Lage sein, auch ohne besondere Mühewaltung Planungsrecht zu erkennen und anzuwenden. Der entsprechende Teilgebührenrahmen sei viel zu hoch angesetzt. Schon die einfache Frage nach dem Einfügen nach der Art der Nutzung könne hier eine Gebührenbemessung bis zu 2.500 Euro auslösen. Auch die Differenzierungen hinsichtlich der Bedeutung der Amtshandlung seien nicht nachvollziehbar. Es sei schon nicht einsichtig, dass der Beklagte insoweit zwischen Werbeanlagen an der Stätte der Leistung und Fremdwerbeanlagen unterscheiden dürfe. Nicht einmal der Streitwertkatalog des Bundesverwaltungsgerichts unterscheide danach. Zudem führe hier bereits jedwede euroformatige Fremdwerbung zu der Annahme einer Bedeutung von bis zu 3.000 Euro. Berücksichtige man ferner, dass der Sachwalter die Frage des Einfügens nach der Art der Nutzung zu prüfen habe, so komme man bereits bei einer einfachen, unbeleuchteten euroformatigen Plakatanschlagstafel auf eine Gebühr von bis zu 5.500 Euro. Unlängst sei zudem für ein anderes Unternehmen vom Beklagten eine Baugenehmigung für eine doppelseitige, beleuchtete Fremdwerbeanlage in Fürstenwalde erteilt worden, für die nur eine Gebühr in Höhe von 1.500 Euro erhoben worden sei.

Die Klägerin beantragt,

den Genehmigungsbescheid vom 25. Oktober 2017 betreffend der Kostenentscheidung zu Ziffer IV des Bescheids in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 31. Januar 2018 aufzuheben und dem Beklagten aufzugeben, diesen nach der Rechtsauffassung des Gerichts abzuändern.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Das Äquivalenzprinzip sei nicht verletzt. Es liege kein Missverhältnis zwischen Gebühr und Leistung vor. Dass der wirtschaftliche Nutzen bei der Genehmigung einer Werbeanlage mit einer Ansichtsfläche von zweimal 9,52 m² erheblich größer sei als bei einer kleinen Anlage, könne nicht in Zweifel gezogen werden. Die in der Verwaltungsvorschrift vorgenommene Differenzierung sei ausreichend, sachgerecht und nicht unangemessen oder gar willkürlich.

Mit Schriftsätzen vom 25. April 2023 und vom 12. Juni 2023 hat die Klägerin ergänzend vorgetragen, dass die Werbeanlage seit 2018 einen Nettoertrag von 3.772,15 Euro generiert habe. Die Errichtungskosten hätten sich auf 1.368,50 Euro belaufen. Demzufolge sei die Gebühr erst im 6. und/oder 7. Jahr wieder eingespielt.

Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird ergänzend auf den übrigen Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs des Beklagten verwiesen. Die Akten waren Gegenstand der Entscheidungsfindung.

I. Die Klage, über die gemäß § 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ohne mündliche Verhandlung entschieden werden konnte, ist zulässig. Bei sachgerechter Auslegung des Klageantrags anhand des Klagebegehrens (§ 88 VwGO) handelt es sich um eine (reine) Anfechtungsklage, die nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft ist. Die Klage ist auch begründet. Der streitgegenständliche Gebührenbescheid in der Gestalt des Widerspruchsbescheids (1.) und die Gebührenfestsetzung im Widerspruchsbescheid (2.) erweisen sich als rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

1. Die Gebührenerhebung für die Baugenehmigung beruht auf §§ 1 Abs. 1, 2 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung über die Gebühren in bauordnungsrechtlichen Angelegenheiten im Land Brandenburg (BbgBauGebO) vom 20. August 2009 in Verbindung mit Tarifstelle 1.3 der Anlage 1 (Gebührenverzeichnis) in der hier maßgeblichen durch Verordnung vom 5. Oktober 2016 geänderten Fassung.

a) Die Tarifstelle verstößt gegen das verfassungsrechtliche Bestimmtheitsgebot (Art. 20 Abs. 3 des Grundgesetzes [GG]) und ist deshalb nichtig, sodass es bereits an der nach dem Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes erforderlichen Rechtsgrundlage für die Gebührenfestsetzung fehlt. Da es sich um eine Rechtsverordnung handelt, kommt dem Verwaltungsgericht insoweit eine eigene Verwerfungskompetenz zu (vgl. BGH, Urteil vom 22. Juni 2022 - VIII ZR 356/20 -, juris Rn. 21 m.w.N.).

Das aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitende Bestimmtheitsgebot verlangt vom Normgeber, die Rechtsvorschriften so genau zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 1. September 2009 - 6 C 30/08 -, juris Rn. 21 m.w.N.). Im Bereich des Gebühren- und Beitragsrechts fordert das Bestimmtheitsgebot dementsprechend eine dem jeweiligen Zusammenhang angemessene Regelungsdichte, die eine willkürliche Handhabung durch die Behörden ausschließt. Der Gebührenschuldner muss die Höhe der zu erwartenden Gebührenlast anhand der normativen Festlegungen im Wesentlichen abschätzen können (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Juni 2013 - 3 C 7/12 -, juris Rn. 16). Die zu entrichtende Gebühr muss deshalb nicht generell anhand des normativ vorgegebenen Gebührentatbestandes auf den Cent genau vorausberechnet werden können. Vielmehr können Rahmengebühren festgelegt oder die Gebührenbemessung an unbestimmte Rechtsbegriffe geknüpft werden, um der Behörde eine Gebührenfestsetzung zu ermöglichen, die unterschiedlichen Einzelfallumständen gerecht wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 4. August 2010 - 9 C 6/09 -, juris Rn. 44). Nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts wird dem Bestimmtheitsgebot jedoch nur in einfach gelagerten Fällen dadurch genügt, dass ein gesetzlicher Gebührenrahmen vorliegt und der Abgabenschuldner seine Verpflichtung aus der bisherigen Verwaltungspraxis abschätzen kann (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 30. Mai 2018 - 1 BvR 45/15 -, juris Rn. 24). In der Regel bedarf es zur Herstellung hinreichender Bestimmtheit auch bei Rahmengebühren der näheren Ausgestaltung der Gebühr durch normative Vorgaben in Gestalt von Bemessungsfaktoren, insbesondere Regelungen zur Bemessungsgrundlage der Gebühr oder der Höhe des Abgabesatzes (vgl. BVerfG, a.a.O, juris Rn. 17 und 19).

Diesen Vorgaben wird die hier einschlägige Tarifstelle nicht gerecht.

Sie eröffnet lediglich einen allgemeinen Gebührenrahmen von 100 bis 7.000 Euro, bietet dem Gebührenschuldner aber keinerlei Anhaltspunkte dafür, in welchem Bereich des Gebührenrahmens sich sein Vorhaben bewegt. Es fehlt insoweit an normativen Vorgaben, damit der Gebührenschuldner die Gebührenlast zumindest annähernd berechnen kann, obschon § 5 Abs. 3 Satz 2 des Gebührengesetzes für das Land Brandenburg (GebGBbg) ausdrücklich vorsieht, dass der Verordnungsgeber Kriterien angeben kann, die die gebührenerhebende Stelle bei der Festsetzung der Gebühr bei Rahmengebühren zu beachten hat.

Die in § 4 Satz 1 und § 14 Abs. 1 GebGBbg enthaltenen Bestimmungen über die Gebührengrundsätze und die Gebührenbemessung sind nicht geeignet, diesen Mangel auszuräumen. Das Gebührenverzeichnis spiegelt diese Vorschriften so unvollkommen wider, dass der Vorbehalt des Gesetzes, der bei abgabenrechtlichen Eingriffen zu beachten ist, nicht eingehalten werden kann (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 30. Mai 2018 - 1 BvR 45/15 -, juris Rn. 22 zur ähnlichen Rechtslage in Rheinland-Pfalz). Das Gesetz muss die Tätigkeit der Verwaltung inhaltlich normieren und darf sich nicht darauf beschränken, allgemein gehaltene Grundsätze aufzustellen, und es damit dem Ermessen der Verwaltung überlassen, die Grenzen der Freiheit im Einzelnen zu bestimmen (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Dezember 1995 - 3 C 34/94 -, juris Rn. 40). Hier lässt die Tarifstelle 1.3 – anders als die Verwaltungsvorschrift des Beklagten – die nach § 4 Satz 1 und § 14 Abs. 1 GebGBbg geforderte Berücksichtigung von Verwaltungsaufwand auf der einen und von Bedeutung, wirtschaftlichem Wert oder sonstigem Nutzen der Amtshandlung auf der anderen Seite überhaupt nicht erkennen, sondern gibt nur eine Bandbreite für die mögliche Belastungssumme an (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 30. Mai 2018 - 1 BvR 45/15 -, juris Rn. 23; a.A. für eine vergleichbare Fallkonstellation augenscheinlich noch BVerwG, Urteil vom 1. März 1996 - 8 C 29/94 -, juris Rn. 11). Nicht weiter hilft in diesem Zusammenhang auch § 2 Abs. 1 Satz 3 Halbsatz 2 BbgBauGebO, der lediglich auf § 14 Abs. 1 GebGBbg verweist.

Es handelt sich hier auch nicht um einen einfach gelagerten Fall, der nähere normative Vorgaben entbehrlich macht.

Ob ein einfach gelagerten Fall vorliegt, bestimmt sich maßgeblich nach der Weite des Gebührenrahmens (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 30. Mai 2018 - 1 BvR 45/15 -, juris Rn. 25). In Genehmigungsfällen kann ferner die Vielgestaltigkeit des Genehmigungsregimes und die Unterschiedlichkeit der genehmigungspflichtigen Anlagen eine Rolle spielen (vgl. BVerfG, ebd. zu Gebühren für die Genehmigung von Windenergieanlagen).

Nimmt man den der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (a.a.O.) zugrundeliegenden (rheinlandpfälzischen) Gebührentatbestand als Maßstab, der einen Rahmen von 265,75 bis 797.600 Euro mit der Folge vorsah, dass die Maximalgebühr die Mindestgebühr um mehr als das 3.000-fache überstieg, worin das Gericht keinen wesentlichen Unterschied zu einer Situation gesehen hat, in der ein Gebührenrahmen völlig fehlt (vgl. BVerfG, a.a.O., juris Rn. 20), so ist zwar festzustellen, dass der hier streitgegenständliche Gebührenrahmen nicht annähernd so weit gefasst ist. Andererseits kann hier aber auch nicht von einem (besonders) engen Gebührenrahmen gesprochen werden. Auch hier übersteigt die Maximalgebühr die Mindestgebühr immerhin um das 69-fache.

Ein Vergleich mit der einschlägigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zeigt, dass der hier streitgegenständlichen Gebührenrahmen damit eine durchaus beachtliche Weite aufweist.

Die bisherige (weitgehende) Akzeptanz auch von teilweise erheblich weiten Rahmengebühren (vor dem Hintergrund der neueren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts insoweit – wie hier – kritisch Schönenbroicher/Pommer, in: Christ/Oebbecke, Handbuch Kommunalabgabenrecht, 2. Aufl. 2022, Rn. 701) geht – soweit ersichtlich – auf verschiedene Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts aus den 1970er Jahren zurück. Bereits seinerzeit hat das Bundesverwaltungsgericht jedoch lediglich davon gesprochen, dass es an der erforderlichen Bestimmtheit nicht schon deshalb fehlt, wenn keine feste Gebühr, sondern ein Gebührenrahmen vorgesehen ist und damit dem Verwaltungsermessen ein gewisser, in seinem Umfang sachentsprechender Entscheidungsspielraum verbleibt (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Oktober 1970 - IV C 137/68 -, VerwRspr 1971, 478). Ein Gebührenrahmen für das Aufstellen von Einwurf- bzw. Warenautomaten von 3 bis 30 DM jährlich je Stück wurde deshalb nicht beanstandet (vgl. BVerwG, a.a.O., 478 f.). Dementsprechend hat das Bundesverwaltungsgericht auch Gebührenrahmen für das Aufstellen von Wandautomaten von 20 bis 50 DM je Stück jährlich (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Oktober 1970 - IV C 38.69 -, juris Rn. 9 u. 21) und für eine sonstige über den Gemeingebrauch hinausgehende Benutzung der Straße von 1 - 30 DM je Tag (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Juni 1978 - 7 C 4/78 -, juris Rn. 9, dort ausdrücklich als „verhältnismäßig geringer Spielraum“ bezeichnet) hingenommen.

Der Differenz zwischen Maximalgebühr und Mindestgebühr übersteigt im vorliegenden Fall die jeweilige Differenz in den vorgenannten Fällen sowohl in relativer Hinsicht als gerade auch in absoluter Hinsicht deutlich.

Soweit das Bundesverwaltungsgericht einen mit dem vorliegenden Fall vergleichbaren Gebührenrahmen von 40 bis 10.000 DM für die Ausstellung einer abfallrechtlichen Entsorgungsbestätigung unter dem Gesichtspunkt der hinreichenden Bestimmtheit gebilligt hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 1. März 1996 - 8 C 29/94 -, juris), betraf dies allein das spezielle Bestimmtheitsgebot nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG und damit die Frage, ob sich der Parlamentsgesetzgeber mit der Vorgabe eines bloßen Gebührenrahmens begnügen darf (vgl. BVerwG, a.a.O., juris Rn. 7 ff.). Insoweit hat das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt, die dem Sachbereich des Gebührenrechts anhaftende Eigenart – u.a. Erfordernis flexibler und häufiger Anpassungen der Gebührensätze – rechtfertige es, die Festlegung der Gebührenhöhe im Einzelnen dem Verordnungsgeber bzw. innerhalb eines gesetzlich bestimmten Rahmens der zuständigen Behörde zu überlassen (vgl. BVerwG, a.a.O., juris Rn. 11).

Hier geht es stattdessen um die nachgelagerte Frage, welcher Grad an Bestimmtheit vom Verordnungsgeber zu verlangen ist. Von ihm kann und ggf. muss ein höheres Maß an Bestimmtheit verlangt werden, zumal wenn der parlamentarische Gesetzgeber den Verordnungsgeber – wie hier (§ 5 Abs. 3 Satz 2 GebGBbg) – im Zusammenhang mit Rahmengebühren ausdrücklich ermächtigt, Kriterien anzugeben, die die gebührenerhebende Stelle bei der Festsetzung der Gebühr zu beachten hat.

Im Übrigen ist die vom Bundesverwaltungsgericht in der zuletzt zitierten Entscheidung weiter vertretene Ansicht, dass die konkrete Gebührenhöhe innerhalb des dort durch die parlamentsgesetzliche Ermächtigungsnorm vorgegebenen Rahmens durch die bloße Bezugnahme auf die allgemeinen gebührenrechtlichen Grundsätze der Äquivalenz und des Kostenüberschreitungsverbots hinreichend vorgezeichnet sei (vgl. BVerwG, a.a.O, juris Rn. 11), jedenfalls für die hier maßgebliche Verordnungsebene durch die bereits oben zitierte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 30. Mai 2018 - 1 BvR 45/15 -, juris Rn. 23) als überholt anzusehen.

Spricht danach bereits der aufgezeigte Fallvergleich dafür, dass hier kein „verhältnismäßig geringer Spielraum“ mehr vorliegt, so wird dieser Befund durch eine grundsätzliche Betrachtung des vom Bundesverwaltungsgericht zugrundegelegten Maßstabs eines in seinem Umfang „sachentsprechenden“ Entscheidungsspielraums bzw. einer dem jeweiligen Sachzusammenhang „angemessenen“ Bestimmtheit (vgl. BVerwG, Urteil vom 2. Juli 1969 - IV C 68.67 -, juris Rn. 17) weiter unterstrichen.

Zur näheren Bestimmung, welcher Umfang (noch) „sachentsprechend“ bzw. „angemessen“ ist, kann entsprechend dem bereits eingangs der Entscheidungsgründe dargelegten allgemeinen Grundsatz, dass Rechtsvorschriften so genau zu fassen sind, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist (s.o.), zunächst darauf abgestellt werden, inwieweit dem Verordnungsgeber hier weitere normative Vorgaben hinsichtlich der Gebührenbemessung ohne Weiteres möglich gewesen wären (vgl. zu diesem Maßstab BVerfG, Kammerbeschluss vom 30. Mai 2018 - 1 BvR 45/15 -, juris Rn. 21; ähnlich BVerwG, Urteil vom 29. März 2019 - 9 C 4/18 -, juris Rn. 58 und BVerwG, Urteil vom 4. August 2010 - 9 C 6/09 -, juris Rn. 48). Je mehr sich der jeweilige Gebührenrahmen einer näheren Konkretisierung entzieht, etwa bei von großer Komplexität gekennzeichneten Sachverhalten (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. März 2019 - 9 C 4/18 -, ebd.) bzw. einer außergewöhnlichen Vielfalt an potentiellen Fallkonstellationen (vgl. OLG Düsseldorf, Beschluss vom 10. August 2022 - VI-3 Kart 76/21 -, juris Rn. 28 zur Gebührenvorschrift nach Nr. 8 der Anlage zu § 2 EnWGKostV in Abgrenzung zur hier bereits mehrfach zitierten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts), desto eher darf auf einen weiten Gebührenrahmen ausgewichen werden, um im jeweiligen Einzelfall angemessen reagieren zu können. Ist eine weitere Konkretisierung hingegen ohne Weiteres möglich und verzichtet der Verordnungsgeber gleichwohl auf eine solche Konkretisierung, so muss er den Gebührenrahmen enger fassen, um den Mangel der gebotenen Regelungsdichte zu kompensieren.

Weitere Anhaltspunkte für die Frage der Sachgerechtigkeit bzw. Angemessenheit des Umfangs des Gebührenrahmens bietet das Betroffensein von Grundrechten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. August 1997 - 8 B 170/97 -, juris Rn. 14). Daraus folgt: Je gewichtiger die durch die Gebührenerhebung berührten Grundrechtspositionen sind, desto enger muss ein Gebührenrahmen gefasst sein, wenn auf weitere normative Vorgaben verzichtet wird.

Gemessen an diesen Grundsätzen ist der Umfang des nach Tarifstelle 1.3 vorgesehenen Gebührenrahmens nicht mehr sachgerecht bzw. angemessen.

Zunächst ist festzustellen, dass dem Verordnungsgeber hier eine nähere Konkretisierung des Gebührenrahmens ohne Weiteres möglich gewesen wäre. Dies zeigt bereits die ursprüngliche Fassung des Gebührenverzeichnisses vom 20. August 2009. Danach wurde zwischen Werbeanlagen an der Stätte der Leistung (Tarifstelle 1.3.1) und sonstigen Werbeanlagen (Fremdwerbung) (Tarifstelle 1.3.2) unterschieden. Erstere Tarifstelle gliederte sich in vier unterschiedliche Gebührenrahmen auf. Letztere Tarifstelle wurde sogar durch sechs unterschiedliche Gebührenrahmen weiter ausdifferenziert. Insgesamt waren damit zehn verschiedene Gebührenrahmen für Werbeanlagen vorhanden. Sie reichten von „50 bis 200 Euro“ (Errichtung einer unbeleuchteten Werbeanlage an der Stätte der Leistung) bis zu „200 bis 5.000 Euro“ (Errichtung einer sonstigen beleuchteten Werbeanlage einschließlich [Wechsel]-Lichtbild- oder Laserwerbeanlagen). Dies dürfte – anders als der heutige einheitliche Gebührenrahmen von 100 bis 7.000 Euro – auch vor dem Hintergrund der neueren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts unter dem Gesichtspunkt des Bestimmtheitsgebots nicht zu beanstanden gewesen sein.

Auch die ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift des Beklagten zeigt, dass verschiedene Kriterien zur näheren Konkretisierung ohne Weiteres denkbar sind.

Mit Blick auf die Betroffenheit von Grundrechten ist weiter festzustellen, dass hier – anders als bei vielen anderen Gebührentatbeständen – nicht nur die allgemeine Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG, sondern vielmehr die Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG berührt ist. Die Gebührenregelung für Werbeanlagen bewirkt einen mittelbaren Eingriff in die Berufsfreiheit, weil sie in einem engen Zusammenhang mit der Ausübung eines Berufs steht und eine zumindest objektiv berufsregelnde Tendenz erkennen lässt. Soweit die Betreiber von Werbeanlagen – wie häufig – für die Errichtung der Baugenehmigung bedürfen, beruht der Eingriff darauf, dass die dafür erhobenen Gebühren ihre erwerbswirtschaftliche Tätigkeit beschränken. Betroffen ist insoweit zwar regelmäßig nur die Berufsausübungsfreiheit. Die Berufswahlfreiheit wäre nur eingeschränkt, wenn die sinnvolle Ausübung des Berufs faktisch unmöglich gemacht würde, was allenfalls bei Gebühren mit erdrosselnder Wirkung angenommen werden könnte, wofür hier nichts ersichtlich ist. Auch die Berufsausübungsfreiheit stellt indes eine gewichtigere Grundrechtsposition dar als die bloße allgemeine Handlungsfreiheit in finanzieller Hinsicht.

Zu der nach alledem nicht mehr als sachgerecht bzw. angemessen zu bewertenden Weite des Gebührenrahmens tritt hier hinzu, dass Werbeanlagen auch eine zumindest nicht unerhebliche Unterschiedlichkeit aufweisen, wie die ursprüngliche Fassung des Gebührenverzeichnisses und die Verwaltungsvorschrift des Beklagten mit den dort angeführten Beispielen anschaulich verdeutlichen, was unterstreicht, dass hier kein einfach gelagerter Fall im Sinne der aufgezeigten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (mehr) vorliegt, der den Verzicht auf weitere normative Vorgaben ausnahmsweise rechtfertigt. Die Gebührenschuldner sind hier vielmehr unzumutbaren Unsicherheiten ausgesetzt (vgl. zu diesem Maßstab BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1/99 -, juris Rn. 176). Dies verdeutlicht auch folgende Kontrollüberlegung:

Auch ein juristischer Laie dürfte zwar in der Lage sein, objektiv zu erkennen, ob es sich bei seinem Fall um einen wenig aufwendigen und bedeutsamen oder sehr komplexen mit großer wirtschaftlicher Bedeutung handelt. In solchen Fällen wird er also zumindest in der Lage sein, sein Vorhaben dem unteren bzw. oberen Bereich des Gebührenrahmens zuzuordnen. Von ganz eindeutigen Fällen abgesehen, bei denen sich eine Gebühr nahe der Mindest- oder Maximalgebühr aufdrängt, also mit Blick auf das insoweit verbleibende sehr breite Spektrum der mittelschweren Fälle begegnet eine Einordnung ohne weitere normative Vorgaben hier hingegen erheblichen Unsicherheiten. Dies vermag beim hier streitgegenständlichen Gebührenrahmen durchaus einen Unterschied von mehreren Tausend Euro ausmachen. Dass die zu entrichtende Gebühr nach der Rechtsprechung nicht auf den Cent genau vorausberechnet werden können muss (s.o.), rechtfertigt – jedenfalls hier – keine Unsicherheiten im Bereich von ggf. mehreren Tausend Euro. Unsicherheiten in einer solchen absoluten Höhe sind vielmehr unzumutbar, gerade wenn sie – wie hier – ohne Weiteres vermeidbar sind (s.o.).

Dass die Gebührenhöhe hier nicht, auch nicht im Wesentlichen, verlässlich abschätzbar ist, zeigt auch ein Vergleich mit der der Kammer bekannten Praxis anderer Bauaufsichtsbehörden. So wird im Landkreis B... für vergleichbare Werbeanlagen offenbar regelmäßig eine deutlich höhere Gebühr festgesetzt, als es der Beklagte tut. Da sich das Bestimmtheitsgebot hier vor allem an den Verordnungsgeber richtet, der gehalten ist, für das ganze Land einheitliche Vorgaben zu machen, sind solche Unterschiede nicht hinnehmbar. Es muss durch eine entsprechende Regelungsdichte nach Ansicht der Kammer gerade auch sichergestellt sein, dass die Verwaltungspraxis in den verschiedenen Landkreisen in jeweils vergleichbaren Fällen nicht völlig auseinanderläuft. Der von der Klägerin vorgetragene Fall einer Werbeanlagen in Fürstenwalde, den der Beklagte nicht in Zweifel gezogen hat, zeigt zudem, dass es auch allein im Zuständigkeitsbereich des Beklagten für vergleichbare Werbeanlage zu erheblich differierenden Gebührenfestsetzungen kommt.

Diese Unsicherheit wird hier zumindest für den Zuständigkeitsbereich des Beklagten auch nicht dadurch ausgeglichen, dass er sich in Form seiner Verwaltungsvorschrift die Mühe gemacht hat, eine weitere Konkretisierung zum Zwecke einer gleichmäßigen und vorhersehbaren Ermessensausübung vorzunehmen. Diese Verwaltungsvorschrift ist unabhängig davon, dass sie aus anderen Gründen gegen höherrangiges Recht verstößt (s.u.) und zudem augenscheinlich nicht veröffentlicht worden ist, nicht geeignet, den Bestimmtheitsmangel auf der Verordnungsebene zu heilen. Ermächtigt der parlamentarische Gesetzgeber den Verordnungsgeber nämlich – wie hier – ausdrücklich, Kriterien anzugeben, die die gebührenerhebende Stelle bei der Festsetzung der Gebühr innerhalb eines Gebührenrahmens zu beachten hat (vgl. § 5 Abs. 3 Satz 2 BbgGebG), so ist der Verordnungsgeber verpflichtet, von dieser Ermächtigung Gebrauch zu machen und Bemessungsfaktoren durch Rechtssatz zu normieren, wo es – wie hier – der Natur der Sache nach geboten wäre. Weicht er stattdessen auf die Verwaltungspraxis aus, dann verfehlt er damit die von der Legislative intendierte und in der Sache angemessene Regelungsdichte (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 30. Mai 2018 - 1 BvR 45/15 -, juris Rn. 26).

b) Ohne dass es darauf für das vorliegende Verfahren ankommt, merkt die Kammer mit Blick auf die jedenfalls ihrer Ansicht nach gebotene Neufassung des Gebührenverzeichnisses an, dass sich auch die in der Tarifstelle 1.3 vorgesehene Gebührenermäßigung als rechtswidrig erweisen dürfte. Die Tarifstelle sieht unter „Anmerkung“ folgende Gebührenermäßigung vor: Für gleiche Werbeanlagen auf demselben Baugrundstück ermäßigen sich die Gebühren für die zweite und jede weitere Anlage auf ein Viertel, wenn die Bauanträge gleichzeitig zur Prüfung vorgelegt werden. Dies verstößt gegen Art. 3 Abs. 1 GG in seiner Ausprägung als Gebot der Belastungsgleichheit.

Bei der Erhebung von Gebühren, bei der es sich in der Regel um Massenverfahren handelt, lässt der Gleichheitssatz grundsätzlich auch generalisierende, typisierende und pauschalisierende Regelungen zu, die verlässlich und effizient vollzogen werden können. Die wirtschaftlich ungleiche Wirkung der Typisierung auf die Abgabepflichtigen darf aber ein gewisses Maß nicht übersteigen. Vielmehr müssen die Vorteile der Typisierung im rechten Verhältnis zu der mit ihr notwendig verbundenen Ungleichheit der Belastung stehen. Können wie hier (vgl. § 14 Abs. 1 Nr. 2 GebGBbg) Gebühren nach der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen der gebührenpflichtigen öffentlichen Leistung erhoben werden, so entspricht eine Differenzierung der Gebührenhöhe nach dem durch die gebührenpflichtige Leistung vermittelten Vorteil grundsätzlich dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG, wenn Gebührenpflichtige mit gleichem Vorteil gleich hohe und Gebührenschuldner mit unterschiedlichem Vorteil ihren unterschiedlichen Vorteilen entsprechend verschieden hohe Gebühren zu entrichten haben. Weicht die Gebührenhöhe davon ab, so ist die jeweilige Gebührenhöhe nicht mehr durch den Gebührenzweck des Vorteilsausgleichs gerechtfertigt. Es bedarf daher zur Rechtfertigung der Ungleichbehandlung eines besonderen Grundes. Ein solcher Grund kann sich dabei insbesondere aus anderen Gebührenzwecken (etwa steuerliche Lenkungszwecke) oder dem Ziel der Verwaltungsvereinfachung ergeben (vgl. zu alledem BVerwG, Urteil vom 13. Juni 2023 - 9 CN 2/22 -, juris Rn. 68 f.).

Die Gebührenermäßigung ist hier offensichtlich nicht durch den Gebührenzweck des Vorteilsausgleichs gerechtfertigt. Es liegt auf der Hand, dass es hinsichtlich des durch die Baugenehmigungen für Werbeanlagen vermittelten Vorteils keinen Unterschied macht, ob Bauanträge für gleiche Werbeanlagen auf demselben Baugrundstück gleichzeitig oder gestaffelt zur Prüfung vorgelegt werden oder es um gleiche Werbeanlagen auf unterschiedlichen Baugrundstücken geht.

Die Gebührenermäßigung wird auch nicht durch den weiteren legitimen Zweck der Kostendeckung (vgl. § 14 Abs. 1 Nr. 1 GebGBbg) gerechtfertigt. Der Ermäßigungstatbestand wird zwar zumindest im Ausgangspunkt dem Umstand typisierend gerecht, dass in den von ihm erfassten Fällen der Verwaltungsaufwand geringer ist. Er bildet den unterschiedlichen Verwaltungsaufwand aber nicht angemessen ab. Bei Werbeanlagen wird der nach § 14 Abs. 1 Nr. 2 GebGBbg zu berücksichtigende (wirtschaftliche) Vorteil typischerweise den Löwenanteil ausmachen. Vor diesem Hintergrund ist eine Ermäßigung der (Gesamt-)Gebühr nicht „um“, sondern „auf“ ein Viertel grob unangemessen. Sie benachteiligt andere Gebührenschuldner in unverhältnismäßiger Weise.

Diese Ungleichbehandlung ist auch nicht aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung gerechtfertigt. Der dargestellten beträchtlichen Ungleichbehandlung steht allenfalls ein geringer Vereinfachungsvorteil gegenüber.

Etwaige andere Ziele können schon deshalb nicht zur Rechtfertigung herangezogen werden, weil es einer entsprechenden Ausgestaltung der konkreten Ermächtigungsgrundlage bedarf (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Juni 2023 - 9 CN 2/22 -, juris Rn. 48 und 78), an der es hier fehlt.

c) Selbst, wenn die Gebührenfestsetzung hier auf einer wirksamen Rechtsgrundlage beruhen würde, wäre sie als ermessensfehlerhaft anzusehen und jedenfalls deshalb aufzuheben.

Der Beklagte hat sich bei der Ausübung seines Gebührenermessens ersichtlich an seiner entsprechenden Verwaltungsvorschrift orientiert. Es ist zwar im Ausgangspunkt rechtlich nicht zu beanstanden, wenn zur Ausfüllung eines Gebührenrahmens von der festsetzenden Behörde (intern) bindende Gebührenrichtlinien oder -grund-sätze entwickelt werden (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 7. Juni 2007 - OVG 11 B 6.06 -, juris Rn. 27 m.w.N.). Eine solche Verwaltungsvorschrift muss allerdings mit den einschlägigen gesetzlichen Vorschriften im Einklang stehen (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 21. März 2007 - 2 C 2/06 -, juris Rn. 7 zu Beurteilungsrichtlinien im Beamtenrecht; BVerwG, Urteil vom 14. März 1985 - 5 C 145/83 -, juris Rn. 20 zu Richtlinien im Bereich der Sozialhilfe). Dem steht nicht entgegen, dass Verwaltungsvorschriften als bloßes Binnenrecht grundsätzlich keiner unmittelbaren Rechtmäßigkeitskontrolle durch die Verwaltungsgerichte unterliegen. Denn hier geht es um die Auswirkungen der Anwendung einer womöglich rechtswidrigen Ermessensrichtlinie auf die nachfolgende Ermessensentscheidung, die nach § 114 Satz 1 VwGO der – wenn auch eingeschränkten – verwaltungsgerichtlichen Kontrolle unterliegt. Für den vorliegenden Fall kann dabei dahinstehen, ob sich jede Fehlerhaftigkeit der Ermessensrichtlinie grundsätzlich auf die folgende Ermessensentscheidung auswirkt (so wohl Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 114 Rn. 109, der bei einer auf einer rechtswidrigen Ermessensrichtlinie beruhenden Ermessenentscheidung wohl stets einen Fall des Ermessensnichtgebrauchs annimmt), oder ob – jedenfalls im Bereich des Gebührenrechts – nur solche Fehler relevant sind, die sich auf die Gebührenfestsetzung im Einzelfall auch tatsächlich auswirken und dazu führen, dass bei der Gebührenfestsetzung ein Bemessungselement grob über- zogen ist oder ein (offensichtliches) Missverhältnis zwischen Leistung und Gegenleistung bewirkt wird (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 7. Juni 2007 - OVG 11 B 6.06 -, juris Rn. 27). Hier legt ein Fehler im letztgenannten Sinn bzw. ein damit zumindest vergleichbarer Fehler vor.

Die Verwaltungsvorschrift des Beklagten sieht vor, dass für den Verwaltungsaufwand (vgl. § 14 Abs. 1 Nr. 1 GebGBbg) und die Bedeutung der Amtshandlung (vgl. § 14 Abs. 1 Nr. 2 GebGBbg) jeweils getrennte Teilbeträge gebildet werden, die anschließend zu einer Gesamtgebühr zusammengerechnet werden. Dies ist unzulässig.

Wenn § 2 Abs. 1 Satz 3 Halbsatz 2 BbgBauGebO i.V.m. § 14 Abs. 1 GebGBbg bestimmt, dass die Behörde das Maß des Verwaltungsaufwandes für die einzelne Amtshandlung und den Gegenstandswert zu berücksichtigen hat, so wird von ihr damit gefordert, zwischen Verwaltungsaufwand und Gegenstandswert eine angemessene Wertrelation herzustellen. Damit ist es unvereinbar, eine Teilgebühr für den Verwaltungsaufwand einerseits und den Gegenstandswert andererseits zu ermitteln und die beiden Teilbeträge sodann zusammenzurechnen. Stattdessen müssen die beiden Gebührenmaßstäbe in verhältnismäßiger Weise einander zugeordnet werden; die Gebühr muss aus einer Abwägung der Faktoren gewonnen werden (vgl. zur identischen Rechtslage in Niedersachsen OVG Lüneburg, Urteil vom 18. März 2004 - 7 LB 112/03 -, juris Rn. 35; vgl. zur weitgehend identischen Rechtslage in Hessen ferner VGH Kassel, Urteil vom 13. Juni 2007 - 5 UE 1179/06 -, juris Rn. 39; vgl. ferner VG Berlin, Urteil vom 26. Juni 2019 - 4 K 207.17 -, juris Rn. 32 und OVG Lüneburg, Beschluss vom 16. Juni 2020 - 11 LC 138/19 -, juris Rn. 46 jeweils m.w.N.).

Die Kumulierung von Gebührenanteilen für Aufwand und Bedeutung verstößt gegen diese Vorgaben, weil sich auf diese Weise auch bei Annahme einer im Vergleich zum Aufwand niedrigeren Bedeutung stets eine höhere Gesamtgebühr ergäbe (vgl. VGH Kassel, Urteil vom 13. Juni 2007 - 5 UE 1179/06 -, juris Rn. 39). Das Gleiche gilt, wenn der Verwaltungsaufwand – wie es bei Werbeanlagen der Regelfall sein dürfte – niedriger ist als die Bedeutung. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass das Brandenburgische Landesrecht – anders als etwa das Landesrecht in Hessen (vgl. § 3 Abs. 1 Satz 3 Hessisches Verwaltungskostengesetz) – kein Kostenunterschreitungsverbot enthält. Demzufolge ist es durchaus zulässig und zur Herstellung einer angemessenen Wertrelation ggf. auch geboten, dass bei (sehr) geringer Bedeutung die insgesamt festzusetzende Gebühr den tatsächlich angefallenen Verwaltungsaufwand unterschreitet. Auch dem wird durch die Verwaltungsvorschrift des Beklagten keine Rechnung getragen.

d) Ob die von der Klägerin erhobenen Einwände durchgreifen, kann nach alledem offen bleiben. Zu dem von ihr angeführten Äquivalenzprinzip ist jedoch auszuführen, dass dieses nur verletzt ist, wenn die Gebührenregelung in einem groben Missverhältnis zu den mit ihr verfolgten Gebührenzwecken steht (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Juni 2023 - 9 CN 2/22 -, juris Rn. 56). Mit Blick auf den Gebührenzweck des Vorteilsausgleichs (§ 14 Abs. 1 Nr. 2 GebGBbg) kann davon noch nicht die Rede sein, wenn die Gebühr die Preiskalkulation lediglich zu beeinflussen geeignet ist und zu Preiserhöhungen führen kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. April 1967 - IV C 179.65 -, juris Rn. 22). Angesichts der unbegrenzten Dauer der Baugenehmigung und der Haltbarkeit von Werbeanlagen könnte sich die von der Klägerin angeführte Amortisationsdauer von hier bis zu 7 Jahren noch als hinnehmbar erweisen. Mit Blick auf den Gebührenzweck der Kostendeckung (§ 14 Abs. 1 Nr. 1 GebGBbg) gilt, dass sich die Gebühren hinsichtlich ihrer Höhe nicht vollständig von den Kosten des Verwaltungsaufwands lösen dürfen (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Juni 2023 - 9 CN 2/22 -, juris Rn. 56). Das Bundesverwaltungsgericht hat einen Verstoß gegen dieses sog. Abkopplungsverbot bei einer – wie hier – zulässigerweise auch eine Vorteilsabschöpfung bezweckenden Gebühr, die den Verwaltungsaufwand um das 35,3-fache übersteigt, noch nicht angenommen (vgl. BVerwG, a.a.O., juris Rn. 64). Daran gemessen bestehen hier keine Anhaltspunkte für einen Verstoß gegen das Abkopplungsverbot. Selbst bei einem Verwaltungsaufwand von nur 100 Euro und damit der Mindestgebühr würde die Gesamtgebühr hier den Verwaltungsaufwand nur um das 34-fache übersteigen.

e) Da der Gebührenrahmen aus den oben dargelegten Gründen unwirksam ist, kommt es abschließend nicht darauf an, ob im Fall der fehlerhaften Ausübung des behördlichen Gebührenermessens zumindest die Mindestgebühr aufrechterhalten bleiben kann und eine Aufhebung des Gebührenbescheides folglich nur in Höhe des den Mindestbetrag übersteigenden Betrags erfolgen darf (vgl. zum Streitstand etwa OVG Lüneburg, Beschluss vom 16. Juni 2020 - 11 LC 138/19 -, juris Rn. 57 m.w.N.). Fehlt es – wie hier – an einer wirksamen Mindestgebühr, weil der Gebührenrahmen insgesamt nichtig ist, muss dies zwingend die vollständige Aufhebung des Gebührenbescheids zur Folge haben.

2. Als rechtswidrig erweist sich ferner die im Widerspruchsbescheid festgesetzte Widerspruchsgebühr. Dabei kann dahinstehen, ob § 25 Abs. 1 GebGBbg auch die Widerspruchsgebühr erfasst (vgl. zum Meinungsstand VG Freiburg, Beschluss vom 5. Februar 2020 - 4 K 3733/19 -, juris Rn. 2 zu einer vergleichbaren Bestimmung des dortigen Landesrechts) und sie deshalb automatisch zum Klagegegenstand geworden ist. Denn eine sachgerechte Auslegung des Klageantrags anhand des Klagebegehrens ergibt, dass die Widerspruchsgebühr ebenfalls angefochten ist. Es liegt nämlich auf der Hand, dass derjenige, der mit einer Gebühr nicht einverstanden ist, im Zweifel auch die Gebühr für den seinen Widerspruch dagegen zurückweisenden Widerspruchsbescheid nicht tragen will.

Die Widerspruchsgebühr beruht auf § 18 Abs. 3 GebGBbg. Richtet sich der Widerspruch nur gegen die Festsetzung der Gebühren oder Auslagen, wird danach eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 10 Prozent des erfolglos angegriffenen Betrages, mindestens jedoch 10 Euro erhoben. Da der Beklagte den Widerspruch aus den oben dargelegten Gründen nicht als erfolglos hätte behandeln dürfen, fehlt es insoweit an der erforderlichen Bemessungsgrundlage.

II. Die gerichtliche Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2 der Zivilprozessordnung.

Die Berufung war gemäß §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen, weil das Urteil mit beiden selbstständig tragenden Begründungssträngen (I. 1. a) und c)) jeweils klärungsbedürftige und klärungsfähige Rechtsfragen aufwirft, die sich in einer unbestimmten Vielzahl von weiteren Fällen stellen können und deswegen das abstrakte Interesse der Allgemeinheit an der einheitlichen Entwicklung und Handhabung des Rechts berühren.