Arbeitszeit, Freizeitausgleich, Dienstvereinbarung, Rahmendienstvereinbarung, Antragsbefugnis eines anderen Personalrats, Auslegung, Geschäftsgrundlage, Antragsänderung, Antragserweiterung, abstrakter Feststellungsantrag, Sachdienlichkeit

Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 1. Juli 2022 und dessen Antrag zu 2 werden zurückgewiesen.

Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.

I.

Die Senatsverwaltung für Finanzen und der Hauptpersonalrat für die Behörden, Gerichte und nichtrechtsfähigen Anstalten des Landes Berlin schlossen am 9. August 2019 mit Zustimmung der Senatsverwaltung für Inneres und Sport eine Rahmenarbeitszeitregelung für die Außendienstkräfte der bezirklichen Ordnungsämter (Allgemeiner Ordnungsdienst und Überwachung der Parkraumbewirtschaftungsgebiete) – RDV –. Diese lautet auszugsweise:

„Präambel

Durch das sich veränderte Aufgabenspektrum ergeben sich für die Ordnungsämter veränderte Anforderungen an die Arbeitszeitregelungen unter besonderer Berücksichtigung der Vereinbarkeit von Beruf und Familie.

Grundvoraussetzung für die nachstehenden Regelungen zur Rahmenarbeitszeit der Außendienstkräfte der bezirklichen Ordnungsämter ist eine zum reibungslosen Dienstablauf angemessene Personalausstattung. Das heißt, die Gewährleistung des Früh-, Mittel- und Spätdienstes im Rahmen dieser Rahmenarbeitszeitregelung darf grundsätzlich nicht zu Mehrarbeit bei den Dienstkräften des Außendienstes führen.

In Balance von Arbeitszeit- und Gesundheitsschutz und den damit verbundenen Belastungen für die Dienstkräfte in den Ordnungsämtern ist in Abwägung die Arbeitszeit so zu gestalten, dass sie der Definition der WHO „Gesundheit ist der Zustand des völligen körperlichen, geistigen und sozialen Wohlbefindens" weitgehend entspricht.

Bezogen auf die in Nachtzeiten (u.a. § 7 Abs. 5 TV-L) liegenden Teile der Einsatzzeiten der Außendienstkräfte ist dafür Sorge zu tragen, dass diese im Hinblick auf die nachts zu erwartenden Besonderheiten oder verstärkt auftretenden Aspekte ihren Aufgabenstellungen gerecht werden können und vor Beeinträchtigungen durch Übergriffe oder Bedrohungen geschützt sind (u.a. durch erfolgte oder erfolgende Qualifizierungen, die Einsatzplanung, Berücksichtigung der besonderen Belange von Dienstkräften mit Behinderungen, effektive Notlagenplanungen sowie in Bedarfsfällen vorgesehene und erfolgende Kooperationen mit anderen Behörden).

1. Arbeitszeitregelunq

a) Die nachstehende Arbeitszeitregelung gilt

A) für die Außendienstkräfte im Allgemeinen Ordnungsdienst (AOD) und

B) für die Dienstkräfte in der Überwachung der Parkraumbewirtschaftungsgebiete (PRK)

der bezirklichen Ordnungsämter. Die gesetzliche Pause von täglich 30 Minuten ist nicht Bestandteil der Arbeitszeit.

b) Innerhalb der Rahmenarbeitszeit müssen von den Tarifbeschäftigten wöchentlich nach dem TV-L fünf Dienstschichten mit je einem Fünftel der wöchentlichen Arbeitszeit gemäß TV-L unter Berücksichtigung des TV Wiederaufnahme Berlin zuzüglich einer 30 minütigen Pause geleistet werden. Von den Beamtinnen und Beamten sind wöchentlich fünf Dienstschichten mit je einem Fünftel der wöchentlichen Arbeitszeit gemäß AZVO zuzüglich einer 30 minütigen Pause zu leisten.

c) Die Dienstkräfte arbeiten innerhalb von vier Wochen nach festgestelltem Bedarf und ausreichender Personalausstattung (AOD-Dienstkräfte in Doppelstreifen und Parkraumüberwachungskräfte nach 20 Uhr in Doppelstreifen) an maximal zwei Samstagen und an höchstens zwei Sonn- oder Feiertagen, aber nicht an aufeinander folgenden Sonntagen bzw. Feiertagen. Mindestens einmal in vier Wochen bleiben ein Samstag und ein Sonntag zusammenhängend frei. Bei Arbeiten an Samstagen, Sonntagen oder Feiertagen wird auf zusammenhängenden Freizeitausgleich (Bsp. Freitag/ Samstag – Sonntag/Montag) geachtet.

d) Ist es wegen eines besonderen Ereignisses (z.B. nationale oder internationale Sportveranstaltungen, kulturelle oder politische Veranstaltungen, Katastrophenfälle) erforderlich, dass an einem weiteren Samstag oder Sonntag der Außendienst präsent sein muss, wird jeweils mit dem zuständigen Personalrat - wenn möglich mindestens zwei Wochen vor diesem Samstag bzw. Sonntag - ein ergänzender Dienstplan vereinbart.

e) Über die Bestimmungen des § 29 TV-L hinaus wird auf Wunsch der Dienstkraft und nach dienstlicher Möglichkeit bei der Erstellung der Dienstpläne darauf geachtet, dass die Außendienstkräfte dienstplanmäßig freigestellt werden, wenn besondere persönliche oder soziale Gründe gegeben sind.

2. Dienstverrichtung im Außendienst des Ordnungsamtes

Die Rahmenarbeitszeit erfolgt im wöchentlichen Rhythmus als Schichtdienst.

Die Rahmenarbeitszeit der Dienstkräfte im Allgemeinen Ordnungsdienst (AOD) wird festgelegt Montag bis Sonntag (einschließlich an Feiertagen)

auf die Zeit von 06:00 bis 24.00 Uhr.

3. Dienstplanunq

a) Die konkrete Dienstplanung und -einteilung innerhalb dieser Rahmenbedingungen orientiert sich an den Einsatzerfordernissen und wird von den Dienststellen vorgenommen.

b) Die Aufstellung der Rahmendienstpläne hat langfristig und im Voraus für den Zeitraum von mindestens 13 Wochen zu erfolgen und unterliegt der Mitbestimmung der für die Dienststelle zuständigen Personalvertretung.“

Die Beteiligte übersandte dem Antragsteller am 1. März 2021 (Eingang) Dienstpläne des allgemeinen Ordnungsdienstes für einen Zeitraum von April bis Mai 2021. Der Antragsteller verweigerte unter dem 3. März 2021 seine Zustimmung dazu und machte geltend: Es bestehe kein nach der Rahmenarbeitszeitregelung für die Außendienstkräfte der bezirklichen Ordnungsämter erforderlicher zusammenhängender Freizeitausgleich bei Diensten an Samstagen, Sonntagen oder Feiertagen. Dazu führte er die Betroffenen namentlich unter Angabe der Tage auf.

Die Beteiligte legte dem Antragsteller am 24. Juni 2021 erneut Dienstpläne des allgemeinen Ordnungsdienstes für April bis August 2021 vor. Der Antragsteller stimmte der Vorlage unter dem 7. Juli 2021 nicht zu und rügte: Die Regelung der Rahmenarbeitszeitregelung über zusammenhängenden Freizeitausgleich sei erneut nicht eingehalten worden. Um die Vorgaben der Rahmenarbeitszeitregelung erfüllen zu können, müsste entweder mehr Personal eingestellt werden oder es könnten nicht mehr alle Aufgaben wahrgenommen werden.

Der Antragsteller beschloss, in Bezug auf die Dienstpläne des Ordnungsamts ein personalvertretungsrechtliches Beschlussverfahren mittels seiner Bevollmächtigten einzuleiten.

Der Antragsteller hat am 21. Dezember 2021 das Verfahren beim Verwaltungsgericht Berlin anhängig gemacht zunächst mit den Anträgen 1. festzustellen, dass die Beteiligte verpflichtet sei, die Ziffer 1.c der Rahmendienstvereinbarung im Ordnungsamt durchzuführen, wonach bei Arbeiten von Dienstkräften an Samstagen, Sonn- oder Feiertagen auf zusammenhängenden Freizeitausgleich (z.B. Freitag/Samstag oder Sonntag/Montag) geachtet werde, und 2. festzustellen, dass die Veröffentlichung und Durchführung von Dienstplänen, denen der Antragsteller seine Zustimmung wegen eines Verstoßes gegen diese Regelung verweigert habe, ohne Zustimmung des Antragstellers oder eine diese Zustimmung ersetzende Entscheidung der Einigungsstelle das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers verletze.

Das Verwaltungsgericht hat in der mündlichen Anhörung am 1. Juli 2022 protokolliert, der Antragsteller beantrage „in Änderung seiner bisherigen Anträge“ festzustellen, dass die Dienststellenleitung verpflichtet sei, Dienstpläne für die Außendienstkräfte ihres Ordnungsamts so zu gestalten, dass Dienstkräfte einen zusammenhängenden Freizeitausgleich erhielten, wenn sie an Samstagen oder Sonn- oder Feiertagen arbeiteten.

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag zurückgewiesen. In der Begründung heißt es, nach Aufgabe der Rechtswegrüge durch die Beteiligte brauche nicht mehr vorab über den Rechtsweg entschieden zu werden. Das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren sei gemäß § 91 Abs. 1 PersVG eröffnet. Die Antragsänderung sei nach § 81 Abs. 3 ArbGG zulässig und durch den Gremienbeschluss des Antragstellers abgedeckt. Die Beteiligte habe sich darauf eingelassen. Die Antragsbefugnis des Antragstellers lasse sich aus den Gründen des Beschlusses des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. Juni 2019 – BVerwG 5 P 2.18 – herleiten. Die Rahmendienstvereinbarung sei zwar von anderen geschlossen worden, begründe aber eine Rechtsposition der Dienststelle und mithin des Antragstellers.

Das Verwaltungsgericht hält den Antrag für unbegründet. Die Dienstvereinbarung sei wie ein Gesetz auszulegen. Das Verwaltungsgericht führt aus, der Dienststellenleitung sei zuzustimmen, dass der Wortlaut „geachtet“ auf eine Einschränkung deute. Damit könne ein Kriterium für die Gestaltung von Dienstplänen bezeichnet sein, dem andere entgegenlaufen könnten. Andererseits verliehen die ausdrückliche Erwähnung dieses Kriteriums und die Achtensvorgabe diesem Kriterium Gewicht und ließen es nicht als ein beliebiges erscheinen, über das man sich bei aller Achtung im Ergebnis auch ohne besonderen Grund hinwegsetzen könne. Einzuräumen sei aber, dass der Wortlaut nicht eindeutig sei. Jedoch stünden auch systematische Erwägungen dem Verständnis des Antragstellers entgegen. So falle auf, dass der Satz vor dem hier fraglichen eindeutig sei, wenn er bestimme, dass mindestens einmal in vier Wochen ein Samstag und ein Sonntag zusammenhängend freiblieben. Zeige das aber, dass die Dienstvereinbarungsparteien klare Regelungen treffen könnten, dann deute das darauf, dass das „geachtet“ etwas Schwächeres ausdrücken solle. Zu den systematischen Argumenten gegen das Verständnis des Antragstellers gehöre, dass die Präambel als Grundvoraussetzung für die nachstehenden Regelungen zur Rahmenarbeitszeit der Außendienstkräfte der bezirklichen Ordnungsämter eine zum reibungslosen Dienstablauf angemessene Personalausstattung zähle. Anders formuliert stünden danach Regelungen der Rahmendienstvereinbarung unter dem Vorbehalt, dass der Dienstablauf wegen angemessener Personalausstattung reibungslos verlaufen könne. Komme es wegen mangelnder Personalausstattung zu Reibungen im Dienstablauf, dann seien Einschränkungen der Verabredung möglich. Lediglich Mehrarbeit, um die es hier nicht gehe, solle grundsätzlich ausgeschlossen sein. Die Fachkammer teile die Auffassung des Antragstellers nicht, dass einer Präambel keine Bedeutung zukomme. Präambeln träfen zumeist keine konkreten Regelungen, wohl aber programmatische Aussagen, die – wie es hier der Fall sei – für die Auslegung konkreter Regelungen von Bedeutung sein könnten. Dem stehe nicht entgegen, dass die ausreichende Personalausstattung auch eingangs von Ziffer 1 Buchstabe c) angeführt werde. Das sei kein Argument dafür, dass sie nur dort von Bedeutung sein solle. In die gleiche Richtung gehe es, dass die Arbeitszeit so zu gestalten sei, dass sie dem völligen Wohlbefinden nur weitgehend entspreche. Auch das lasse Einschränkungen zu. Es erscheine der Fachkammer fernliegend, dass die Dienstvereinbarung den vom Antragsteller in der mündlichen Anhörung angeführten Gesundheitsbegriff der WHO zum alleinigen Maßstab einer Dienstplangestaltung machen wollte. Erfahrungsgemäß gebe es Menschen, für die Arbeit (gleich zu welcher Zeit) das völlige Wohlbefinden einschränke, auch wenn sie sich ihr pflichtgemäß und beanstandungsfrei stellten. Als zu schwach gegenläufig werte die Fachkammer, dass in Ziffer 1 Buchstabe e) der Rahmenarbeitszeitregelung bei der Erstellung der Dienstpläne „auf Wunsch der Dienstkraft und nach dienstlicher Möglichkeit“ auf eine Freistellung geachtet werde. In Anbetracht der aufgeführten Argumente verstehe sie das nicht dahin, dass es nur beim Achten im Rahmen des Buchstaben e) auf die dienstlichen Möglichkeiten ankommen solle, diese aber im Rahmen des letzten Satzes des Buchstabens c) ohne Bedeutung sein sollten.

Der Antragsteller hat gegen den ihm am 5. Juli 2022 zugestellten Beschluss am 25. Juli 2022 Beschwerde eingelegt, am 30. August 2022 erfolgreich beantragt, die Begründungsfrist bis zum 5. Oktober 2022 zu verlängern, und an diesem Tag die Beschwerde samt Antragstellung begründet.

Der Antragsteller verweist zur Begründung seiner nunmehr zwei Anträge auf die erstinstanzlich zunächst angekündigten Anträge, die auf Drängen des Verwaltungsgerichts durch den gestellten Antrag (jetzt Antrag zu 1) ersetzt worden seien. Diesen habe das Verwaltungsgericht zu Unrecht zurückgewiesen. Dessen Wortlautargument überzeuge nicht, weil „wird geachtet“ gleichbedeutend sei mit „ist zu achten“. Die Anordnung habe Geltung im Sinne einer Mussvorschrift. Wörter wie „ist einzuhalten“, „müssen“, „sollen“ oder „können“ würden durchgehend nicht verwendet. Es spreche auch nichts dafür, dass eine für den Gesundheitsschutz so wesentliche Vorgabe nach dem Willen der Parteien der Rahmendienstvereinbarung überhaupt nur gelten solle, wenn die Personalausstattung ausreiche. Der Präambel lasse sich ein solcher Vorbehalt nicht entnehmen. Sollte es Einschränkungen geben, wären sie ausdrücklich im Text erwähnt wie etwa in Ziffer 1.e: „wird auf Wunsch der Dienstkraft und nach dienstlicher Möglichkeit“ oder “wenn besondere persönliche oder soziale Gründe gegeben sind“. Der Antragsteller regt Ermittlungen bei den Parteien der Rahmendienstvereinbarung an. Der Antrag zu 2 sei zulässig, weil eine Wiederholungsgefahr bestehe und sich diese immer noch in der Praxis realisiere. Regelmäßig sei die Einigungsverhandlung mit dem Hauptpersonalrat deutlich zu spät versucht worden, oft nach Erledigung der Maßnahme. Der Antragsteller bedürfe einer Klarstellung für die Zukunft. Die Beteiligte habe sich nach dem hier angefochtenen Beschluss bereits als Gewinnerin angesehen, obwohl das Verwaltungsgericht dem Erfordernis des zusammenhängenden Freizeitausgleichs Gewicht verliehen habe. Der Hinweis auf das Erfordernis sei ein beachtlicher Zustimmungsverweigerungsgrund gewesen. Die Beteiligte müsse sich im Stufenverfahren darüber streiten, wofür im konkreten Einzelfall die besseren Argumente sprächen.

Der Antragsteller beantragt,

den Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 1. Juli 2022 abzuändern und

1. festzustellen, dass die Beteiligte verpflichtet ist, Dienstpläne für die Außendienstkräfte ihres Ordnungsamtes so zu gestalten, dass Dienstkräfte einen zusammenhängenden Freizeitausgleich erhalten, wenn sie an Samstagen, Sonn- oder Feiertagen arbeiten;

2. festzustellen, dass die Veröffentlichung und Durchführung von Dienstplänen durch die Beteiligte für die Außendienstkräfte ihres Ordnungsamtes, zu denen der Antragsteller seine Zustimmung formwirksam und fristgerecht verweigert hat wegen eines Verstoßes gegen die Vorgabe in Ziffer 1.c der Rahmendienstvereinbarung über die “Rahmenarbeitszeitregelung für die Außendienstkräfte der bezirklichen Ordnungsämter“, wonach bei Arbeiten von Dienstkräften an Samstagen, Sonn- oder Feiertagen auf zusammenhängenden Freizeitausgleich (z.B. Freitag/Samstag oder Sonntag/Montag) geachtet wird, ohne Zustimmung des Antragstellers oder eine diese ersetzende Entscheidung der Einigungsstelle dessen Mitbestimmungsrecht verletzt.

Die Beteiligte beantragt,

die Beschwerde und den Antrag zu 2 zurückzuweisen.

Die Beteiligte widerspricht ausdrücklich der erneuten Antragsänderung. Das verändere den Streitgegenstand. Der neue Antrag wäre auch nicht sachdienlich. Es treffe auch nicht zu, dass kein Einigungsstellenverfahren eingeleitet worden sei. Für einen späteren Dienstplanzeitraum sei das geschehen. Bislang habe die Einigungsstelle die Sache noch nicht terminiert. Die rechtliche Fragestellung im dortigen Verfahren entspreche im Kern dem hiesigen Antrag zu 1. Diesen habe das Verwaltungsgericht zutreffend zurückgewiesen. Es werde vom Antragsteller zu Unrecht suggeriert, die Beteiligte missachte regelmäßig die Rahmendienstvereinbarung. Das Grundproblem sei in der unzureichenden Personalausstattung zu sehen. Die Beteiligte bemühe sich umfangreich, die Situation zu verbessern. Sie biete auch weitere Maßnahmen zur Stabilisierung der Arbeitsbedingungen an.

Wegen des weiteren Vorbringens wird auf die Schriftsätze des Antragstellers und der Beteiligten sowie auf das Sitzungsprotokoll des Senats Bezug genommen.

II.

Die Beschwerde ist zulässig. Der Antragsteller hat seine Beschwerde in der gesetzlichen Form und Frist eingelegt und rechtzeitig unter Beifügung eines Antrags mit Gründen versehen, wie es § 91 Abs. 2 PersVG, § 89 Abs. 2 ArbGG verlangt.

Die Beschwerde ist unbegründet, soweit der Antragsteller weiterhin den erstinstanzlich gestellten Antrag – Antrag zu 1 – verfolgt (A.). Dem Antrag zu 2, dessen Anbringung die Beteiligte widerspricht, ist vom Senat nicht nachzugehen, weil er nicht sachdienlich ist (B.).

A. Ist wie hier mit dem Antrag zu 1 die Auslegung einer Dienstvereinbarung und deren Durchführung durch die Dienststellenleitung im Streit, steht eine Entscheidung gemäß § 91 Abs. 1 Nr. 3 PersVG über Zuständigkeit, Geschäftsführung und Rechtsstellung der Personalvertretungen an (entsprechend BVerwG, Beschluss vom 27. Juni 2019 – 5 P 2.18 – juris Rn. 22).

Der Antragsteller ist antragsbefugt. Das trifft auf einen Personalrat zu, wenn er durch die begehrte Entscheidung in seiner personalvertretungsrechtlichen Rechtsposition betroffen werden kann, was regelmäßig nur dann der Fall ist, wenn er eigene Rechte geltend macht, deren Verletzung nach seinem Vorbringen möglich, also nicht von vornherein ausgeschlossen ist (BVerwG, Beschluss vom 27. Juni 2019 – 5 P 2.18 – juris Rn. 26). Dem Personalrat steht grundsätzlich das Recht zu, von der Dienststellenleitung, mit der er eine Dienstvereinbarung abgeschlossen hat, die vertragsgemäße Durchführung dieser Vereinbarung zu verlangen (BVerwG, Beschlüsse vom 27. Juni 2019 – 5 P 2.18 – juris Rn. 28 und vom 8. Juni 2023 – 5 P 3.22 – juris Rn. 19). Zwar haben weder der Antragsteller noch die Beteiligte am Abschluss der Rahmendienstvereinbarung mitgewirkt. Der Antragsteller beruft sich gleichwohl auf eigene Rechte, wenn er der umstrittenen Regelung eine zwingende Wirkung beimisst. Die Aufstellung von Dienstplänen ist an sich gemäß § 85 Abs. 1 Nr. 1 PersVG mitbestimmungspflichtig (C.-H. Germelmann, in: Germelmann/Binkert/Germelmann, PersVG Berlin, 4. Aufl. 2022, § 85 Rn. 46). Die Mitbestimmung kann gegebenenfalls, wie es einleitend in § 85 Abs. 1 PersVG heißt, durch Abschluss von Dienstvereinbarungen erfolgen. Soweit eine Dienstvereinbarung gemäß § 74 PersVG wirksam geschlossen und inhaltlich abschließend ist, bleibt für eine individuelle Mitbestimmung kein Raum mehr. § 74 PersVG ist jedoch offen für den Abschluss von Rahmendienstvereinbarungen (entsprechend Annuß, in: Richardi/Dörner/Weber/Annuß, Personalvertretungsrecht, 6. Aufl. 2024, § 63 Rn. 38). Die hier in Streit stehende Rahmendienstvereinbarung trifft Regelungen für die bezirklichen Ordnungsämter, sieht weiterhin die Aufstellung der konkreten Dienstplanung und -einteilung durch die jeweiligen Dienststellen vor und belässt es ausdrücklich bei der Mitbestimmung der zuständigen Personalvertretung (Nr. 3 a und b RDV). Damit macht die Rahmendienstvereinbarung den Antragsteller im Bereich seiner Dienststelle zum Sachwalter der getroffenen Regelungen.

Der Antrag zu 1 ist unbegründet. Der Rahmendienstvereinbarung ist nicht die zwingende Wirkung zu entnehmen, dass Dienstkräfte einen zusammenhängenden Freizeitausgleich erhalten müssen, wenn sie an Samstagen, Sonn- oder Feiertagen arbeiten.

Das ergibt sich nicht bereits daraus, dass die Dienstvereinbarung nicht in der Dienststelle gelten würde. Denn nach § 74 Abs. 2 Satz 1 PersVG können Dienstvereinbarungen für einen größeren Bereich getroffen werden mit Geltung für die jeweilige Bezirksverwaltung. In Anbetracht von § 74 Abs. 2 Satz 2 PersVG waren die Parteien zum Abschluss der Dienstvereinbarung berechtigt und haben das in dieser Vorschrift vorausgesetzte Einvernehmen der für die Bezirksämter zuständigen obersten Dienstbehörde eingeholt.

Die Dienstvereinbarung ist auch nicht gemäß § 75 PersVG ausgeschlossen und unwirksam, soweit es um die hier interessierende Regelung in Nr. 1 c Satz 3 RDV geht. Nach § 75 PersVG können Arbeitsbedingungen, die durch Tarifvertrag geregelt sind oder üblicherweise geregelt werden, nicht Gegenstand einer Dienstvereinbarung sein, was aber nicht gilt, wenn ein Tarifvertrag den Abschluss ergänzender Dienstvereinbarungen ausdrücklich zulässt (vgl. auch Annuß, in: Richardi/Dörner/Weber/Annuß, Personalvertretungsrecht, 6. Aufl. 2024, § 63 Rn. 5). Auf eine Öffnungsklausel kommt es an, weil § 75 Satz 1 PersVG auch Dienstvereinbarungen sperrt, die günstiger sind als eine tarifvertragliche Regelung (C.-H. Germelmann, in: Germelmann/Binkert/Germelmann, PersVG Berlin, 4. Aufl. 2022, § 75 Rn. 13). Der in Berlin geltende und in der Dienstvereinbarung ausdrücklich erwähnte Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder (TV-L) regelt in § 6 die regelmäßige Arbeitszeit und in § 7 Sonderformen der Arbeit wie Wechselschichtarbeit, Schichtarbeit, Bereitschaftsdienst, Rufbereitschaft, Nachtarbeit, Mehrarbeit und Überstunden. Das löst die Sperrwirkung des § 75 Satz 1 PersVG aus. Der Tarifvertrag zeigt sich allerdings mehrfach ausdrücklich offen für den Abschluss einer Dienstvereinbarung (vgl. § 6 Abs. 4, 6, 7, 9, ferner § 10 Abs. 1 TV-L). Die in § 6 Abs. 4, 9 TV-L vorgesehenen Öffnungsklauseln geben gemäß § 75 Satz 2 PersVG den Weg frei zum Abschluss einer Dienstvereinbarung mit der hier umstrittenen Regelung.

Ist die Regelung der Nr. 1 c Satz 3 RDV in der Dienststelle wirksam, kommt es auf deren Auslegung an. Dienstvereinbarungen mit ihrer die Arbeitsbedingungen oder Beschäftigungsverhältnisse der Beschäftigten normativ gestaltenden Wirkung im Bereich des Personalvertretungsrechts sind wie Gesetze auszulegen. Maßgeblich ist der im Wortlaut zum Ausdruck kommende Wille der Parteien und der von ihnen beabsichtigte Sinn und Zweck der Regelung, soweit dieser im Wortlaut noch Niederschlag gefunden hat. Ferner ist der Gesamtzusammenhang der Regelungen in den Dienstvereinbarungen von Bedeutung (BVerwG, Beschluss vom 8. Juni 2023 – 5 P 3.22 – juris Rn. 19; C.-H. Germelmann, in: Germelmann/Binkert/Germelmann, PersVG Berlin, 4. Aufl. 2022, § 74 Rn. 42). Es besteht mithin kein Grund, der Anregung des Antragstellers nachzugehen und die eine und die andere Partei der Dienstvereinbarung zu befragen, was sie sich bei deren Abschluss gedacht haben.

In Anwendung der Auslegungsregeln ist dem vom Verwaltungsgericht gefundenen Ergebnis zuzustimmen. Die Vorgabe in Nr. 1 c Satz 3 RDV, wonach auf einen zusammenhängenden Freizeitausgleich „geachtet wird“, stellt sich als Sollvorschrift heraus und nicht – wie der Antragsteller meint – als Mussvorschrift. Das zeigen schon die unterschiedlichen Formulierungen in den vorangehenden Sätzen 1 und 2 einerseits, die auch nach dem Verständnis der Beteiligten zwingende Anforderungen stellen („maximal“, „höchstens“, „Mindestens“), und in Satz 3 andererseits. Die Dienstvereinbarung stellt die Maßgabe des Arbeitsschutzes, dass auf einen zusammenhängenden Freizeitausgleich „geachtet wird“, nicht absolut, wie sich auch aus dem Gesamtzusammenhang ergibt. Denn in Nr. 3 a RDV ist von „Rahmenbedingungen“ für die konkrete, an den Einsatzerfordernissen zu orientierende Dienstplanung die Rede. Allen Arbeitsschutz- und Einsatzerfordernissen kann nur dann ohne Abstriche genügt werden, wenn die in der Präambel sogenannte Grundvoraussetzung, nämlich eine angemessene Personalausstattung, bei den Außendienstkräften der bezirklichen Ordnungsämter gewährleistet wird. Das ist allerdings nach den Mitteilungen der Beteiligten nicht immer der Fall. Dieser Abschnitt der Präambel formuliert zum einen die Notwendigkeit, sich um hinreichendes Personal zu bemühen. Er zeigt zum anderen die Einsicht der Vertragsparteien auf, dass die notwendige Personalausstattung nicht selbstverständlich ist. Angesichts dessen schwingt beim Wort „Grundvoraussetzung“ der Aspekt der Geschäftsgrundlage mit. Fällt im Vertragsrecht die Geschäftsgrundlage weg, berechtigt das zu einer Anpassung der Verhältnisse trotz bestehender Vereinbarung (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. Juni 2019 – 2 C 18.18 – juris Rn. 10). Ein Verständnis der genannten Regelung als Sollvorschrift bewahrt das von den Parteien Gewollte, soweit es möglich ist.

B. Der Antrag zu 2 ist vom Senat ohne Entscheidung in der Sache zurückzuweisen. Er ist unzulässig (vgl. Spinner, in: Germelmann/Matthes/Prütting, ArbGG, 10. Aufl. 2022, § 81 Rn. 88). Mit ihm liegt eine unzulässige Antragsänderung (Erweiterung um einen anderen Antrag) vor. Der Antragsteller hatte zwar in der ersten Instanz zunächst einen im Wesentlichen gleichen Antrag angekündigt. Entscheidend ist jedoch, dass er ihn in der mündlichen Anhörung des Verwaltungsgerichts nicht mehr gestellt hat. Gemessen am dort allein gestellten Antrag (hier der Antrag zu 1) liegt eine Antragsänderung vor, weil der Verfahrensgegenstand geändert wird (vgl. Gronimus, Das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren, 2017, § 87 Rn. 58; Koch, in: Erfurter Kommentar zum Arbeitsrecht, 24. Aufl. 2024, ArbGG § 81 Rn. 7). Eine Antragsänderung ist in zweiter Instanz zwar gemäß § 81 Abs. 3 Satz 1, § 87 Abs. 2 Satz 3 ArbGG möglich. Mangels Zustimmung der Beteiligten kommt es allerdings nach dem Gesetz auf die Sachdienlichkeit des neuen Antrags an. Im Interesse der Prozesswirtschaftlichkeit ist die nach objektiven Gesichtspunkten zu beurteilende Sachdienlichkeit dann zu bejahen, wenn damit der Streit zwischen den Beteiligten endgültig erledigt und einem weiteren Verfahren vorgebeugt wird (BAG, Beschluss vom 23. Februar 2021 – 1 ABR 12/20 – juris Rn. 25).

Der Senat kann die Sachdienlichkeit des neuen Antrags nicht erkennen. Eine Entscheidung darüber aufgrund der mündlichen Anhörung kann einem weiteren Verfahren in der Zukunft nicht vorbeugen. Ein abstrakter Feststellungsantrag, wie er mit dem Antrag zu 2 gestellt wird, ist gegenwarts- und zukunftsgerichtet (BVerwG, Beschluss vom 3. Mai 2022 – 5 P 1.22 – juris Rn. 30). Er muss sich auf künftige Sachverhalte beziehen, die in ihren Grundzügen dem Sachverhalt des anlassgebenden konkreten Vorgangs entsprechen (BVerwG, Beschluss vom 24. Januar 2019 – 5 PB 4.18 – juris Rn. 5). Die Sachlage wird sich in der Zukunft ändern, sobald über den Antrag zu 1 rechtskräftig entschieden sein wird. Bleibt es insoweit bei der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts und des Senats, dass Nr. 1 c Satz 3 RDV nicht eine Mussvorschrift ist, sondern sie lediglich beachtet werden soll, wäre eine Zustimmungsverweigerung des Antragstellers mit der bislang womöglich beachtlichen Begründung, dass die Regelung der Rahmendienstvereinbarung zwingend einzuhalten sei, voraussichtlich unbeachtlich.

Auch wenn das Berliner Personalvertretungsgesetz keinen Katalog der Gründe für eine Zustimmungsverweigerung enthält, ist eine Verweigerung unbeachtlich, wenn die angegebenen Gründe offensichtlich außerhalb des Mitbestimmungsrechts liegen; die Personalvertretung muss die Zustimmungsverweigerung auf solche Gründe stützen, die nach dem Schutzzweck des Mitbestimmungstatbestandes erheblich sein können (BVerwG, Beschluss vom 30. April 2001 – 6 P 9.00 – juris Rn. 21; Binkert, in: Germelmann/Binkert/Germelmann, PersVG Berlin, 4. Aufl. 2022, § 79 Rn. 33). Der Personalrat kann seine Zustimmungsverweigerung zwar mit der Darlegung einer bestimmten, umstrittenen Rechtsauffassung begründen. Auch insoweit ist zu unterscheiden zwischen einer Zustimmungsverweigerung, die unbegründet ist, und einer solchen, die unbeachtlich ist, weil sie entweder (objektiv) das Vorliegen eines gesetzlichen Zustimmungsverweigerungsgrundes als nicht möglich erscheinen lässt oder aber aus sonstigen (subjektiven) Gründen rechtsmissbräuchlich ist (BVerwG, Beschluss vom 3. März 2016 – 5 PB 31.15 – juris Rn. 6). Sobald jedoch im Verhältnis zwischen Antragsteller und Beteiligter die Auslegung der umstrittenen Bestimmung der Dienstvereinbarung rechtskräftig feststeht, bindet das den Antragsteller und er kann seine davon abweichende Rechtsauffassung nicht mehr als beachtlichen Grund der Zustimmungsverweigerung anführen. Die weiter aufrechterhaltene Rechtsauffassung wäre offensichtlich verfehlt und deswegen unbeachtlich (vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. September 2020 – 5 P 7.19 – juris Rn. 15).

Sobald rechtskräftig feststeht, dass Nr. 1 c Satz 3 RDV eine Sollvorschrift ist, wird dem Antragsteller nicht die Möglichkeit der Zustimmungsverweigerung bei der Aufstellung von Dienstplänen genommen. Bei einer Ermessensregelung, hier in Gestalt einer Sollvorschrift, kann die Personalvertretung ihre Zustimmung beachtlich verweigern mit von ihr angeführten Gründen, die in das behördliche Ermessen hineinreichen (Binkert, in: Germelmann/Binkert/Germelmann, PersVG Berlin, 4. Aufl. 2022, § 79 Rn. 33). Der vom Antragsteller gestellte Antrag zu 2 deckt einen solchen Fall allerdings nicht ab. Mit ihm wird lediglich die abstrakte Feststellung angestrebt, dass der Hinweis auf einen Verstoß gegen Nr. 1 c Satz 3 RDV ausreichen solle. Diese Formulierung des abstrakten Feststellungsantrags wird von der Erwägung getragen, dass die Regelung eine Mussvorschrift sei. Der Antrag schließt nicht stillschweigend den Fall ein, dass abweichende Ermessensvorschläge des Antragstellers von der Beteiligten für unbeachtlich gehalten werden. Denn wenn es um eine Ermessensvorschrift geht, dürfte ein einfacher Hinweis auf einen angeblichen Verstoß gegen die Dienstvereinbarung nicht genügen. Der Personalrat müsste vielmehr im jeweiligen Fall der Zustimmungsverweigerung konkret rügen, dass und warum er die beabsichtigte Ermessensbetätigung als ungenügend, ergänzungsbedürftig, unzweckmäßig etc. ansieht.

Es kommt hinzu, dass eine – vom Antragsteller in der mündlichen Anhörung erwogene – ausdrückliche Ausdehnung des abstrakten Feststellungsantrags auf Ermessenseinwände nicht mehr auf einen konkreten Anlassfall zurückzuführen wäre. Ein abstrakter Feststellungsantrag muss sich auf künftige Sachverhalte beziehen, die in ihren Grundzügen dem Sachverhalt des anlassgebenden konkreten Vorgangs entsprechen (BVerwG, Beschluss vom 24. Januar 2019 – 5 PB 4.18 – juris Rn. 5) und im Wesentlichen dieselben Rechtsfragen aufwerfen. Es können nur solche Rechtsfragen einer Klärung zugeführt werden, die sich an dem konkreten Vorgang ausrichten, durch ihn ausgelöst und auch begrenzt werden (BVerwG, Beschluss vom 15. Dezember 2016 – 5 P 9.15 – juris Rn. 12). Ausgehend von seinem bisherigen Verständnis einer zwingenden Vorschrift hat der Antragsteller in den konkreten Anlassfällen keinerlei Einwände gegen eine Ermessensbetätigung der Beteiligten vorgebracht.

Die Rechtsbeschwerde ist mangels eines Grunds (§ 92 Abs. 1 Satz 2 ArbGG) nicht zuzulassen.

Rechtsmittelbelehrung

Die Nichtzulassung der Rechtsbeschwerde kann innerhalb einer Notfrist von einem Monat nach Zustellung dieses Beschlusses selbständig durch Beschwerde angefochten werden. Die Beschwerde ist bei dem Bundesverwaltungsgericht, Simsonplatz 1, 04107 Leipzig einzulegen. Eine Ausfertigung oder beglaubigte Abschrift dieses Beschlusses soll beigefügt werden.

Die Beschwerde ist innerhalb einer Notfrist von zwei Monaten nach Zustellung dieses Beschlusses zu begründen.

Einlegung und Begründung der Beschwerde müssen durch einen Prozessbevollmächtigten erfolgen. Als Bevollmächtigte sind außer Rechtsanwälten nur die in § 11 Absatz 2 Satz 2 Nr. 4 und 5 ArbGG bezeichneten Organisationen zugelassen. Rechtsanwälte, Behörden, juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse sowie Vertretungsberechtigte, für die ein sicherer Übermittlungsweg nach § 46c Absatz 4 Satz 1 Nr. 2 ArbGG zur Verfügung steht, sind zur Übermittlung elektronischer Dokumente nach Maßgabe des § 46g ArbGG in Verbindung mit § 72 Abs. 6, § 92 Abs. 2 Satz 1 ArbGG verpflichtet.