Presserechtlicher Auskunftsanspruch, Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung der Bundesregierung, Auskunft zu einer verfassungsrechtlichen Einschätzung des Fachreferats des Bundeskanzleramts, Beteiligung der Bundesregierung an einem Organstreitverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht

Auf die Beschwerde der Antragsgegnerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 13. Februar 2024 mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung geändert. Der Antrag, der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO aufzugeben, dem Antragsteller Auskunft darüber zu erteilen, welche der im Antrag zur Einsetzung des 2. Untersuchungsausschusses der 20. Wahlperiode vom 18. April 2023 aufgeführten und in der Bundestagsdrucksache 20/6420 wiedergegebenen Einzelfragen nach dem Ergebnis der verfassungsrechtlichen Einschätzung verfassungsrechtlich zulässig und welche verfassungsrechtlich unzulässig sind und mit welchen spezifischen verfassungsrechtlichen Gründen die Aussagen zur Zulässigkeit und Unzulässigkeit begründet werden, wird abgelehnt.

Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 13. Februar 2024 wird zurückgewiesen.

Der Antragsteller trägt die Kosten beider Rechtszüge.

Der Wert des Beschwerdegegenstandes wird auf 5.000 Euro festgesetzt.

I. Der Antragsteller hat im erstinstanzlichen Verfahren wörtlich beantragt,

dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO aufzugeben, dem Antragsteller Auskunft zu folgenden Fragen zu erteilen:

1. Kommt die 12-seitige verfassungsrechtliche Einschätzung des Bundeskanzleramts zur Zulässigkeit bzw. Nichtzulässigkeit der im Antrag zur Einsetzung des 2. Untersuchungsausschusses der 20. Wahlperiode vom 18. April 2023 aufgeführten und in der Bundestagsdrucksache 20/6420 wiedergegebenen Einzelfragen (im Folgenden: „verfassungsrechtliche Einschätzung“) zu unterschiedlichen Ergebnissen hinsichtlich deren verfassungsrechtlicher Zulässigkeit?
2. Welche der im Antrag zur Einsetzung des 2. Untersuchungsausschusses der 20. Wahlperiode aufgeführten und in der Bundestagsdrucksache 20/6420 wiedergegebenen Einzelfragen sind nach dem Ergebnis der verfassungsrechtlichen Einschätzung
   1. verfassungsrechtlich zulässig?
   2. verfassungsrechtlich unzulässig?
3. Mit welchen konkreten verfassungsrechtlichen Erwägungen werden die zu 2 a. und b. getroffenen Aussagen jeweils begründet?
4. Hat das Bundeskanzleramt die verfassungsrechtliche Einschätzung an Dritte außerhalb des Bundeskanzleramts weitergegeben?
5. Falls ja, wann (Datum), an wen, zu welchem Zweck?
6. Hat Bundesminister (BM) R_____ persönlich die verfassungsrechtliche Einschätzung an Dritte außerhalb des Bundeskanzleramts weitergegeben?
7. Falls ja, wann (Datum), an wen, zu welchem Zweck?
8. Hat BM R_____ die verfassungsrechtliche Einschätzung oder Auszüge daraus an Medienvertreter weitergegeben?
9. Falls ja, wann (Datum)?
10. Hat BM R_____ Informationen aus der rechtlichen Einschätzung im Format der Hintergrundgespräche, wie sie der Verein der Parlamentskorrespondenten BPK e.V. vorsieht, an Medienvertreter übermittelt?
11. Hat BM R_____ im Zeitraum seit 18. April 2023 Hintergrundgespräche mit Medienvertretern im Bundeskanzleramt geführt, bei denen a. die Zulässigkeit bzw. Nichtzulässigkeit des Einsetzungsantrags oder b. der beantragte 2. Untersuchungsausschuss als solcher ein Thema war?
12. Hat BM X_____ a. die verfassungsrechtliche Einschätzung b. Auszüge daraus oder c. Informationen daraus an Vertreter der X_____ im Bundestag weitergegeben bzw. diesen mitgeteilt?
13. Wann (Datum) hat die Hausleitung des Bundeskanzleramts die Erstellung der verfassungsrechtlichen Einschätzung beauftragt?
14. Wann (Datum) hat die verfassungsrechtliche Einschätzung Bundeskanzler T_____ vorgelegen?
15. Wann (Datum) wurde Bundeskanzler X_____ erstmals über die Ergebnisse der verfassungsrechtlichen Einschätzung informiert?

Hilfsweise für den Fall einer Ablehnung der zu 3) begehrten Auskünfte:

in a. wie vielen und b. bei welchen Einzelfragen kommt die verfassungsrechtliche Einschätzung zu dem Ergebnis, dass eine Einsetzung des Untersuchungsausschusses verfassungsrechtlich zulässig sei?

Das Verwaltungsgericht hat hinsichtlich der Frage 1 festgestellt, der Rechtsstreit sei in der Hauptsache erledigt, hinsichtlich der Fragen 2 und 3 hat es der Antragsgegnerin aufgegeben, die begehrten Auskünfte zu erteilen und hinsichtlich der übrigen Fragen den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung zurückgewiesen.

Die Beschwerde der Antragsgegnerin richtet sich gegen die Verpflichtung zur Auskunftserteilung, diejenige des Antragstellers gegen die Zurückweisung des Antrags auf die mit Frage 6 begehrte Auskunft.

II. Die zulässige Beschwerde der Antragsgegnerin ist begründet. Ihr Beschwerdevorbringen, das gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO den Umfang der Überprüfung durch das Oberverwaltungsgericht bestimmt, rechtfertigt die Änderung des angefochtenen Beschlusses im aus dem Tenor ersichtlichen Umfang.

Das Auskunftsersuchen des Antragstellers scheitert hinsichtlich der Fragen zu 2 und 3 jedenfalls am Vorliegen eines Anordnungsanspruchs. Einer entsprechenden Auskunftspflicht steht entgegen, dass damit der geschützte Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung beeinträchtigt würde. Dabei geht das Verwaltungsgericht zwar im Ansatz von einem zutreffenden Maßstab aus. Dementsprechend hat es im Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts angenommen, dass damit die Freiheit der Willensbildung der Regierung sowohl hinsichtlich der Erörterungen im Kabinett als auch bei der Vorbereitung von Kabinetts- und Ressortentscheidungen geschützt sei. Die Antragsgegnerin hat mit ihrer Beschwerde jedoch überzeugend dargelegt, dass das Verwaltungsgericht rechtsirrig die Gefahr einer Beeinträchtigung des Willensbildungsprozesses der Regierung verneint hat.

Das Verwaltungsgericht hat angenommen, Gegenstand der beiden Fragen sei ein abgeschlossener Vorgang, bei dem grundsätzlich ein Auskunftsanspruch bestehe, weil eine Beeinträchtigung der Willensbildung der Regierung nicht mehr zu befürchten sei. Dieser Ansatz blendet den Kontext aus, in dem die fragliche verfassungsrechtliche Einschätzung im Kanzleramt erstellt wurde und die Bedeutung, die sie im Rahmen laufender Willensbildungsprozesse hat. Sie betrifft nach dem unwidersprochenen Vortrag der Antragsgegnerin Fragen, die Gegenstand des bei dem Bundesverfassungsgericht unter dem Aktenzeichen - 2 BvE 13/23 - anhängigen Organstreitverfahrens der H_____ im Deutschen Bundestag sind. Die Fraktion begehrt die Feststellung, dass der Deutsche Bundestag ihren Antrag auf Einsetzung eines Untersuchungsausschusses u.a. zum Themenkomplex „Cum-Ex-Affäre“ zu Unrecht abgelehnt habe. Die Antragsgegnerin trägt in ihrer Beschwerdebegründung vor, die Bundesregierung beteilige sich an dem Organstreitverfahren, habe bereits eine Stellungnahme vorgelegt und es sei möglich und mit Blick auf eine mündliche Verhandlung vor dem Bundesverfassungsgericht wahrscheinlich, dass es zu einer weiteren Stellungnahme komme, für die der Inhalt der hier streitigen verfassungsrechtlichen Einschätzung ebenfalls relevant bleibe.

Dies verdeutlicht, dass die verfassungsrechtliche Einschätzung der Antragsgegnerin und die darin behandelten Fragen nach wie vor Gegenstand eines noch andauernden Beratungs- und Abstimmungsprozesses innerhalb der Bundesregierung sind. Vor diesem Hintergrund greift die Auffassung des Verwaltungsgerichts, die verfassungsrechtliche Einschätzung beträfe einen innerhalb des Bundeskanzleramts abgeschlossenen Willensbildungsprozess, habe aber keinen Zusammenhang mit einer Beteiligung der Bundesregierung an dem Organstreitverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht, zu kurz. Soweit es in diesem Zusammenhang auf einen Prozessbeitritt nach § 65 BVerfGG abstellt, lässt es unberücksichtigt, dass die Gefahr einer Beeinträchtigung des Willensbildungsprozesses innerhalb der Bundesregierung nicht von einem förmlichen Beitritt zu dem Verfahren im Sinne der genannten Vorschrift abhängt. Die Antragsgegnerin weist vielmehr zutreffend darauf hin, dass sich die Bundesregierung in Organstreitverfahren nach § 63 BVerfGG auch ohne formellen Beitritt im Sinne des § 65 BVerfGG beteiligen könne.

Vor diesem Hintergrund ist der Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung betroffen. Bei Erteilung der begehrten Auskünfte wäre zu befürchten, dass die Bundesregierung die Frage, ob und in welcher Weise, ggf. mit welchem inhaltlichen Standpunkt, mit welcher Argumentation sie sich an dem Organstreitverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht beteiligen wolle, nicht mehr in gleich freier Weise treffen könnte. Der Vorhalt der Antragsgegnerin, eine Preisgabe von Einzelheiten der verfassungsrechtlichen Einschätzung des Fachreferats des Bundeskanzleramts würde „unweigerlich als Positionierung des Bundeskanzleramts bzw. des Bundeskanzlers zu der im Streit stehenden Zulässigkeit der im Einsetzungsantrag ersichtlichen Fragen verstanden werden“, erscheint vor dem dargelegten Hintergrund plausibel. Daran ändert auch die Einschätzung des Verwaltungsgerichts nichts, wonach es ausweislich verschiedener Expertenmeinungen und Einschätzungen keine eindeutige Meinung zu dem Thema der Zulässigkeit oder Unzulässigkeit der Fragen gebe und eine unterschiedliche Positionierung oder Divergenz zwischen Leitungs- und Fachebene nicht zwingend einer Rechtfertigung bedürfe, weil sie zum politischen Kommunikationsalltag gehöre und der demokratischen Gestaltung immanent sei.

Soweit das Verwaltungsgericht unter Bezugnahme auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts zum 30. März 2017 - 7 C 19/15 - (NVwZ 2017, 1621 ff., juris Rn. 19 a.E.) anführt, der Kernbereichsschutz diene nicht der „Sicherung des Fundus politischer Gestaltungsmöglichkeiten und der hierauf bezogenen Argumente“, lässt es unberücksichtigt, dass Gegenstand der zitierten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts Auskunftsansprüche einer Filmtheaterbetreiberin nach dem IFG zu allen Vorgängen, die im Zusammenhang mit dem Gesetzgebungsverfahren zu einem bereits in Kraft getretenen Änderungsgesetz des Filmförderungsgesetzes standen, waren. Das Bundesverwaltungsgericht ist dem Einwand, mit der Auskunft werde in den Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung eingegriffen, nicht gefolgt. Es fehle an einer auf einzelne Unterlagen bezogenen nachvollziehbaren Darlegung, inwieweit Erwägungen aus dem vergangenen Verfahren noch von Relevanz sein könnten. Eine Versagung des Informationszugangs wegen der lediglich hypothetisch möglichen Weiter- und Wiederverwendung von Unterlagen liefe auf eine unzulässige Bereichsausnahme für die gesetzesvorbereitende Tätigkeit der Verwaltungsbehörden hinaus. Damit ist die vorliegende Situation, in der es um eine (politische) Positionierung der Bundesregierung in einem laufenden Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht geht, nicht vergleichbar.

Ob der Beschluss des Verwaltungsgerichts zudem aus einem oder mehreren der zahlreichen weiteren Gründe, auf die die Antragsgegnerin ihre Beschwerde stützt, zu ändern gewesen wäre, lässt der Senat ausdrücklich offen. Ebenso wenig ist damit entschieden, ob die Auskunftsansprüche nach Abschluss des genannten Organstreitverfahrens vor dem Bundesverfassungsgericht bestehen.

III. Die Beschwerde des Antragstellers hat keinen Erfolg. Das Beschwerdevorbringen rechtfertigt keine Änderung oder Aufhebung des angefochtenen Beschlusses.

Gegenstand der Beschwerde des Antragstellers ist dabei allein die Beantwortung der Frage 6 (Hat Bundesminister R_____ persönlich die verfassungsrechtliche Einschätzung an Dritte außerhalb des Bundeskanzleramts weitergegeben?). Das Verwaltungsgericht hat insoweit einen Anordnungsanspruch mit der Begründung verneint, die begehrte Auskunft sei bereits erteilt, die Frage sei mit der E-Mail der Antragsgegnerin vom 25. August 2023 beantwortet. U.a. zu der hier interessierenden Frage 6 ist dort ausgeführt: „Wie die übrigen Mitglieder der Bundesregierung steht Bundesminister X_____ in regelmäßigem Austausch mit Abgeordneten des Deutschen Bundestags zu einer Vielzahl von Themen. Die Inhalte und organisatorischen Einzelheiten derartiger Kontakte werden weder dokumentiert noch statistisch erfasst. Im Übrigen verweise ich auf unsere Antworten vom 11. und 22. August. Weitere Einzelheiten lassen sich nicht rekonstruieren.“

Die Einwände des Antragstellers zeigen nicht auf, weshalb die Einschätzung des Verwaltungsgerichts, damit sei die Frage beantwortet, unzutreffend sei. Er macht geltend, in dem abschließenden Satz des Zitats sei die Wiedergabe oder Zusammenfassung einer Antwort des mit Blick auf die Frage sachlich zuständigen Behördenmitarbeiters im Rahmen einer Abfrage präsenten dienstlichen Wissens nicht im Ansatz zu erkennen, vielmehr werde eine Aussage über die subjektive Unmöglichkeit der Behörde getroffen, Informationen im Sinne der Fragestellung zusammenzustellen. Das Verwaltungsgericht verkenne, dass sich der Auskunftsanspruch nicht auf eine behördlicherseits objektivierte „Auswertung“ tatsächlich vorhandener Informationen bzw. deren „Ergebnis“ beziehe, sondern grundsätzlich auf eine Mitteilung eben dieser Antworten, bei der es sich im Fall einer Abfrage präsenten dienstlichen Wissens um eine konkrete Aussage oder Mitteilung des sachlich zuständigen Mitarbeiters handeln müsse.

Dass die Annahme des Verwaltungsgerichts, die Angabe in der E-Mail vom 25. August 2023, weitere Einzelheiten ließen sich nicht rekonstruieren, beziehe sich (auch) auf die Einholung einer entsprechenden dienstlichen Stellungnahme des Bundesministers, unzutreffend wäre, ist mit diesem Vortrag nicht hinreichend dargelegt. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass jener Bundesminister in der Befragung der Bundesregierung im Deutschen Bundestag vom 13. Dezember 2023 auf die Frage eines Bundestagsabgeordneten, ob er den „Schriftsatz“ an die SPD-Fraktion weitergegeben habe, antwortete: „Es handelt sich um keinen Schriftsatz, sondern es handelt sich um einen Vermerk zur Frage der Verfassungsgemäßheit oder -widrigkeit dieses Einsetzungsbegehrens. Und wem ich wann was gegeben habe, kann ich Ihnen ehrlicherweise jetzt nicht mehr sagen“ (BT-Plenarprotokoll 20/143).

Auf den Einwand des Antragstellers, das Verwaltungsgericht gebe die Senatsrechtsprechung im Beschluss vom 24. Februar 2022 - OVG 6 S 55/21 - (juris Rn. 32) unrichtig bzw. unvollständig wieder, kommt es vor diesem Hintergrund nicht entscheidungserheblich an.

IV. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).