Bundeskanzler a.D., Anspruch auf ein Büro für die Wahrnehmung "fortwirkender Verpflichtungen" aus dem Amt (verneint), Verwaltungsrechtsweg (nicht-verfassungsrechtliche Streitigkeit), Klagebefugnis, Passivlegitimation, Gewohnheitsrecht, objektiv-rechtliches Organisationsermessen des Dienstherrn, Gleichbehandlungsgrundsatz, "Amt nach dem Amt"

Soweit die Berufung zurückgenommen worden ist, wird das Berufungsverfahren eingestellt.

Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des aufgrund des Urteils jeweils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird zugelassen.

Der Kläger war von 1998 bis 2005 Bundeskanzler der Beklagten. Er begehrt von dieser die weitere Zurverfügungstellung eines Büros (Räume und Personal), welches durch Beschluss des Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestages vom 19. Mai 2022 „ruhend gestellt“ worden war.

Seit dem Jahr 1967 werden durchgängig Büros für aus dem Amt geschiedene Bundeskanzler aus dem Bundeshaushalt finanziert (vgl. zum Folgenden Bundesrechnungshof, Bericht an den Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages nach § 88 Abs. 2 BHO über die Versorgung und Ausstattung der ehemaligen Bundespräsidenten, Bundeskanzler und Bundestagspräsidenten – Teilprüfung: Bundeskanzler, 18. September 2018). Der erste Bundeskanzler Adenauer erhielt nach seinem Ausscheiden im Jahr 1963 ein Sekretariat, das die CDU finanzierte. Für einen persönlichen Referenten wurde eine Leerstelle zur Verfügung gestellt. Für Bundeskanzler a.D. Erhard wurden im Jahr 1966 zur „Abwicklung fortwirkender Verpflichtungen“ eine Sekretärin des Bundeskanzleramts und ein persönlicher Referent genehmigt. Im Jahr 1967 beschloss die Bundesregierung mit Zustimmung des Haushaltsausschusses, dass früheren Bundeskanzlern ein persönlicher Referent, eine Sekretärin und ein Kraftfahrer mit Wagen zur Verfügung gestellt werden kann.

Die Stellenausstattung entwickelte sich von drei Stellen im Jahr 1974 (ein Referent, ein Sachbearbeiter und ein Chefkraftfahrer) hin zu sieben Stellen im Jahr 2018 (zwei Büroleiter, drei Sachbearbeiter, eine Sekretärin, ein Chefkraftfahrer). Für das Büro des im November 2015 verstorbenen Bundeskanzlers a.D. Schmidt waren in den Haushaltsplänen bis 2016 sechs, im Jahr 2017 fünf und von 2018 bis 2020 ein Mitarbeiter ausgewiesen. Dem Büro von Bundeskanzler a.D. Kohl, der im Juni 2017 verstarb, waren bis 2017 sieben und von 2018 bis 2021 zwei Mitarbeiter zugewiesen. Für das Büro des Klägers waren bis 2019 sieben und 2020 und 2021 fünf Mitarbeiter vorgesehen.

Der Haushaltsausschuss des Bundestages fasste am 8. November 2012 folgenden Beschluss (HHA-Drs. 17/5763 (neu), zitiert nach dem Bericht des Bundesrechnungshofes vom 18. September 2018, S. 33):

1. Die zukünftigen Bundespräsidenten und Bundeskanzler erhalten nach ihrem Ausscheiden aus dem Amt ihre Büros in Räumlichkeiten des Deutschen Bundestages in der Bundeshauptstadt Berlin.
2. Die personelle Ausstattung der zukünftigen Bundespräsidenten und Bundeskanzler umfasst nach ihrem Ausscheiden: eine Planstelle der Wertigkeit B 6, eine Planstelle der Wertigkeit B 3, eine Stelle mit der Wertigkeit E 14 und eine Stelle mit der Wertigkeit E 8.
3. Die Dienstkraftfahrzeuge einschließlich der Fahrer werden entsprechend der Festlegung des Bundeskriminalamtes gestellt.
4. Die Kosten für das Personal (vgl. Nr. 2), die Kosten der Amtsausstattung sowie die Kosten der Dienstkraftfahrzeuge einschließlich Fahrer sind in den Einzelplänen 01 bzw. 04 zu veranschlagen.
5. (…).

Das Büro der Bundeskanzlerin a.D. Merkel verfügt über neun Mitarbeiter.

Die Büros der aus dem Amt geschiedenen Bundeskanzler sind in Räumen des Deutschen Bundestages untergebracht, welche bis zum Ende der 19. Legislaturperiode von der jeweiligen Fraktion zur Verfügung gestellt worden sind. Im Fall des Klägers waren dies zuletzt sieben von der SPD-Fraktion bereitgestellte Räume. In der 20. Legislaturperiode wurde diese Praxis auf der Grundlage eines Beschlusses des Hauptausschusses des Bundestages in dessen Funktion als Haushaltsausschuss für das verbliebene Büro der Bundeskanzlerin a.D. Merkel geändert. Der Beschluss lautet nach Mitteilung der Verwaltung des Deutschen Bundestages auf Anfrage des Gerichts insoweit wie folgt:

„Die künftige Bundeskanzlerin a. D. wird nach ihrer Kanzlerschaft im Bundesinteresse liegende Aufgaben wahrnehmen, die aus fortwirkenden amtlichen Pflichten resultieren. Ihr soll hierzu aus Bundesmitteln ein Büro zur Verfügung gestellt werden, für das das Bundeskanzleramt (BK) die Personalausstattung und die Bundestagsverwaltung die Ausstattung mit Sachmitteln trägt.“

Am 19. Mai 2022 beschloss der Haushaltsausschuss des Bundestages auf Antrag von SPD, Grünen und FDP:

„1. Der Haushaltsausschuss stellt fest, dass Bundeskanzler a.D. Schröder keine fortwirkende Verpflichtung aus dem Amt mehr wahrnimmt. Das Büro des Bundeskanzlers a.D. Schröder wird daher ruhend gestellt.

(…)

5. Der Haushaltsausschuss fordert die Bundesregierung auf, sicherzustellen, dass die Amtsausstattung ehemaliger Bundeskanzlerinnen und Bundeskanzler nach der fortwirkenden Verpflichtung aus dem Amt erfolgt und nicht statusbezogen.“

In Umsetzung dieses Beschlusses fielen im Bundeshaushalt für das Jahr 2022 die Stelle des Büroleiters (AT B 6) und des Referenten (E 14) weg, die übrigen drei Stellen blieben zunächst mit der Maßgabe bestehen, dass sie für die Abwicklung des Büros genutzt und nicht nachbesetzt würden. Zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung sind in dem früheren Büro des Klägers keine Mitarbeiter des Bundeskanzleramtes mehr beschäftigt.

Die Leiterin der Zentralabteilung des Bundeskanzleramtes teilte dem Leiter des Büros des Klägers mit Schreiben vom 10. Juni 2022 mit, dass der Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages das Büro des Klägers ruhend gestellt habe und bat um Übergabe der amtlichen Unterlagen des Büros des Klägers an das Bundeskanzleramt.

Der Kläger hat am 11. August 2022 Klage erhoben und beantragt, die Beklagte zu verurteilen, die Ruhendstellung seines Büros aufzuheben und ihm das Büro mit der bisherigen Sach- und Stellenausstattung auch zukünftig zur Verfügung zu stellen, hilfsweise festzustellen, dass die Ruhendstellung rechtswidrig sei. Zur Begründung hat er im Wesentlichen geltend gemacht, dass keine verfassungsrechtliche Streitigkeit vorliege. Vielmehr gehe es um „Verfahrenshandlungen des Haushaltsausschusses und des Bundeskanzleramtes im administrativen Vollzug ihrer Aufgaben und nicht in der Funktion als Hilfsorgan eines Verfassungsorgans.“ Er habe einen Anspruch auf Fortsetzung der Personal- und Sachausstattung seines Büros aus der langjährig geübten Staatspraxis. Diese berücksichtige, dass die herausgehobene Stellung des Bundeskanzlers – ebenso wie bei dem Bundespräsidenten – nicht mit dem Ende der Amtszeit wegfalle, sondern aus dem Status heraus Erwartungen der nationalen und internationalen Öffentlichkeit an die Abbildung dieses Status in der Öffentlichkeit bestehen blieben. Da es an einer gesetzlichen Grundlage fehle, könne der Kläger sich für seinen Anspruch auf die Staatspraxis in Verbindung mit dem Grundsatz der Gleichbehandlung und entstandenes Gewohnheitsrecht berufen.

Die Beklagte ist der Klage entgegengetreten. Die Klage sei im Hauptantrag bereits unzulässig, weil der Kläger nicht klagebefugt sei. Der Hauptantrag sei zudem nicht vollstreckungsfähig und daher zu unbestimmt. Der Kläger habe jedenfalls keinen Rechtsanspruch darauf, als ehemaliger Bundeskanzler ein Büro mitsamt einer bestimmten Sach- und Personalausstattung zur Verfügung gestellt zu bekommen. Das Bundeskanzleramt sei an die Entscheidungen des Haushaltsgesetzgebers gebunden. Die Staatspraxis begründe keine durchsetzbaren Ansprüche des Klägers. Ein gewohnheitsrechtlicher Anspruch scheitere daran, dass die nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts erforderliche Überzeugung der Beteiligten von der rechtlichen Verbindlichkeit einer dauernden, ständigen und gleichmäßigen Übung fehle.

Auch ein Gleichheitsverstoß liege nicht vor, weil das Bundeskanzleramt das Haushaltsgesetz ausführe, welches für den Kläger einerseits und seine Nachfolgerin im Amt andererseits unterschiedliche Regelungen vorsehe. Auf Vertrauensschutz könne sich der Kläger nicht berufen, weil er nicht in einer geschützten Rechtsposition betroffen sei. Aus dem „kw-Vermerk“ habe sich erkennbar ergeben, dass die Ausstattung weder unbefristet noch voraussetzungslos gewährt werde. Der Anwendungs- bzw. Schutzbereich der Grundrechte sei nicht eröffnet, wenn der Kläger als Bundeskanzler a.D. öffentliche Aufgaben bzw. nachwirkende Amtspflichten wahrnehme. Er sei insoweit Teil der staatlichen Sphäre und könne sich nicht auf Grundrechte berufen.

Das Verwaltungsgericht Berlin hat die Klage mit Urteil vom 4. Mai 2023 (zwischenzeitlich abrufbar über juris) abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen wie folgt ausgeführt:

Der Verwaltungsrechtsweg sei gegeben. Insbesondere handele es sich um eine Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art, da keine doppelte Verfassungsunmittelbarkeit vorliege und der geltend gemachte Anspruch auch nicht in einem Rechtsverhältnis wurzele, das maßgeblich durch Verfassungsrecht geprägt sei. Der Kläger richte seinen Anspruch nicht gegen den Haushaltsgesetzgeber, sondern gegen das Bundeskanzleramt als Organ der Exekutive. Soweit er sich hierbei auf seine Stellung als Bundeskanzler a.D. berufe, mache dies den Streit nicht zu einem verfassungsrechtlichen. Die Klage sei mit dem Hauptantrag unzulässig, soweit der Kläger von der Beklagten die Aufhebung der Ruhendstellung begehre. Ihm fehle insoweit die erforderliche Klagebefugnis. Der Beschluss des Haushaltsausschusses entfalte als rein innerorganisatorische Maßnahme gegenüber dem Kläger keine Rechtswirkungen. Soweit der Kläger mit dem Hauptantrag begehre, ihm auch zukünftig das Büro mit der bisherigen Sach- und Stellenausstattung zur Verfügung zu stellen, sei die Klage hingegen zulässig. Der Klageantrag sei hinreichend bestimmt. Er benenne Art und Umfang der begehrten Leistung, nämlich die Einrichtung des Büros auf Lebenszeit in den bisher genutzten sieben Räumen im Gebäude des Deutschen Bundestages (Sachausstattung) und mit der bisherigen Stellenausstattung.

Die Klage auf die begehrte Sach- und Stellenausstattung sei aber nicht begründet. Soweit der Kläger begehre, ihm die bisher genutzten Räume im Gebäude des Deutschen Bundestags (Sachausstattung) zur Verfügung zu stellen, fehle es an der Passivlegitimation der Beklagten, da die Räume bisher von der nach § 54 Abs. 1, Abs. 2 AbgG rechtsfähigen SPD-Fraktion zur Verfügung gestellt worden seien. Der Einwand des Klägers, es handele sich um Bundesmittel, die die Beklagte den Fraktionen zur Verfügung stelle, greife nicht durch. Denn über Bundesmittel, die einer Fraktion zugewiesen würden, könne die Beklagte nicht verfügen. Die Fraktionen dürften diese Mittel gemäß § 58 Abs. 1, Abs. 4 Satz 1 AbgG für Aufgaben verwenden, die ihnen nach dem Grundgesetz, dem Abgeordnetengesetz und der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages oblägen. Die Nutzung von Büroräumen durch bzw. die Einrichtung von Büroräumen für einen Bundeskanzler a.D. zähle nicht zu diesen Aufgaben.

Der Kläger habe auch keinen Anspruch auf die begehrte Stellenausstattung. Eine ausdrückliche einfachgesetzliche Regelung existiere nicht. Aus dem mit Haushaltsgesetz festgestellten Haushaltsplan für das Jahr 2023, der drei Stellen für das Büro ausweise, könne der Kläger keinen Anspruch ableiten, da das Haushaltsgesetz gegenüber außerhalb des organschaftlichen Rechtskreises von Parlament und Regierung stehenden Rechtsträgern keine Außenwirkung entfalte. Ein gewohnheitsrechtlicher Rechtssatz, wonach Bundeskanzler a.D. nach dem Ende ihrer Amtszeit einen Anspruch auf ein Büro mit Stellenausstattung hätten, sei nicht entstanden. Zwar gebe es seit über 50 Jahren eine ständige, gleichmäßige und allgemeine Übung, Bundeskanzlern a.D. ein Büro mit mindestens drei Stellen auf Lebenszeit einzurichten, doch fehle es an der erforderlichen Rechtsüberzeugung in den beteiligten Kreisen, dass mit dieser Praxis zugleich ein Anspruch der Bundeskanzler a.D. auf ein Büro mit entsprechender Personalausstattung bestehe. Dem von dem Kläger vorgelegten Schriftverkehr zwischen Bundeskanzleramt und Bundesfinanzministerium aus dem Jahr 2005 sei nicht zu entnehmen, dass ein Bundeskanzler a.D. unabhängig von der Entscheidung des Haushaltsgesetzgebers einen Rechtsanspruch auf ein Büro mit Stellenausstattung habe. Vielmehr seien alle Beteiligten davon ausgegangen, dass die Ausbringung der für das Büro erforderlichen Stellen der alleinigen Entscheidungsbefugnis des Haushaltsgesetzgebers unterfalle. Die Entstehung eines gewohnheitsrechtlichen Leistungsanspruchs zugunsten eines Dritten sei zudem mit der zum änderungsfesten Kern von Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG zu zählenden Budgethoheit des Parlaments unvereinbar.

Auch auf Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit der Selbstbindung der Verwaltung könne sich der Kläger nicht mit Erfolg berufen. Der Gleichheitssatz gelte für ungleiche Belastungen wie auch für ungleiche Begünstigungen. Die Ausstattung der Büros mit Personal sei keine „Begünstigung“ der Bundeskanzler a.D. in diesem Sinne. Im Gegensatz zu staatlichen Zuwendungen gemäß §§ 23, 26 Abs. 3, 44 Abs. 1 BHO handele es sich bei der Ausweisung von Stellen gemäß § 17 Abs. 5, Abs. 6 BHO nicht um eine „Leistung“ an die Bundeskanzler a.D., d.h. um eine bewusste und zweckgerichtete Mehrung fremden Vermögens. Die Büros seien vielmehr öffentlich-rechtliche Organisationseinheiten im Geschäftsbereich des Bundeskanzleramts, die dazu berufen seien, Aufgaben der öffentlichen Verwaltung bzw. Aufgaben im öffentlichen Interesse – hier: die Erfüllung „fortwirkender Verpflichtungen“ der Bundeskanzler a.D. aus ihrem früheren Amt – wahrzunehmen. Ein subjektives Recht auf Ausbringung oder Besetzung der Stellen hätten die Bundeskanzler a.D. ebenso wenig wie sonstige Dritte. Soweit die Bundeskanzler a.D. durch das Nutzendürfen dieser Ressourcen einen mittelbar-faktischen Vorteil hätten, handele es sich um einen bloßen Rechtsreflex.

Die hilfsweise erhobene Klage auf Feststellung, dass die Ruhendstellung des Büros des Klägers auf der Grundlage des Haushaltsbeschlusses vom 19. Mai 2022 rechtswidrig sei, sei als Feststellungklage zulässig, aber aus den zur Leistungsklage ausgeführten Gründen nicht begründet.

Der Kläger hat gegen das ihm am 25. Mai 2023 zugestellte Urteil des Verwaltungsgerichts am 26. Juni 2023 (Montag) Berufung eingelegt. Er macht im Wesentlichen geltend, entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei die Beklagte auch für die beanspruchte Zurverfügungstellung von sieben Büroräumen passivlegitimiert. Sie bediene sich bei der Zurverfügungstellung von Räumlichkeiten für die Bundeskanzler a.D. der jeweiligen Fraktion unter Bereitstellung der finanziellen Mittel als Erfüllungsgehilfin. Neben der vom Verwaltungsgericht bejahten langandauernden Übung bestehe auch die für die Entstehung von Gewohnheitsrecht erforderliche Überzeugung innerhalb der beteiligten Kreise einer aus der Übung folgenden rechtlichen Verbindlichkeit. Zu den beteiligten Kreisen zählten hier insbesondere das Bundeskanzleramt, das Bundesfinanzministerium, die Bundestagsverwaltung, der Bundesrechnungshof und die jeweiligen Bundeskanzler a.D. selbst. Die Rechtsüberzeugung des Bundeskanzleramtes folge aus dessen vorgelegtem Schreiben an das Bundesministerium der Finanzen vom 9. November 2005, das zeige, dass sich dem Kanzleramt ausschließlich die Frage des „wie“, nicht aber die Frage des „ob“ einer Bereitstellung der beantragten Stellen für den Kläger gestellt habe. Diese Trennung zwischen „ob“ und „wie“ werde auch in dem Schreiben des Bundesfinanzministeriums vom 17. November 2005 deutlich. Das Ministerium teile zwar zunächst mit, dass es davon ausgehe, dass die beschriebene Stellenstruktur im parlamentarischen Verfahren bewilligt werde. Für den Fall, dass dies nicht erfolge, teile es jedoch sogleich eine alternative Lösung mit, nämlich die Übernahme der Arbeitnehmer auf die nächsten freiwerdenden Planstellen der entsprechenden Wertigkeit.

Eine entsprechende Rechtsüberzeugung sei auch auf Seiten des Bundesrechnungshofes und der Bundestagsverwaltung festzustellen. In dem Bericht des Bundesrechnungshofes stimme dieser der Bundestagsverwaltung darin zu, dass es eine politische Entscheidung des Haushaltsgesetzgebers sei, wie – nicht: ob – er ehemalige Bundeskanzler ausstatten wolle. Der „Rechtsgeltungswille“ ergebe sich zudem aus der Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der AfD vom 12. Januar 2022 (BT-Drs. 20/397), welche eine langjährige Staatspraxis bestätige sowie aus den Gesetzentwürfen der Fraktionen der Grünen (BT-Drs. 19/10759) und der AfD (BT-Drs. 20/1540), welche ersichtlich davon ausgingen, dass ein Anspruch auf bedarfsgerechte Ausstattung bestehe.

Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, der Annahme einer Rechtsüberzeugung stehe die verfassungsrechtlich verankerte Budgethoheit des Parlaments entgegen, sei nicht tragfähig. Wenn eine wirksame Verbindlichkeit eines Dritten gegen den Bund bestehe, müsse der Bund diese unabhängig davon erfüllen, ob im Haushalt dafür Mittel bereitgestellt worden seien oder nicht. Der Umstand, dass eine Ausweisung von Mitteln zur Erfüllung des Anspruchs im Haushaltsgesetz bisher nicht erfolgt sei, könne daher nicht als Argument gegen die Entstehung des Anspruchs herangezogen werden. Beispiele für gewohnheitsrechtlich begründete Ansprüche seien etwa der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch oder der Anspruch auf Entschädigung für ein dem Einzelnen auferlegtes Sonderopfer. Die Argumentation der Beklagten und des Verwaltungsgerichts laufe darauf hinaus, dass es keinen Leistungsanspruch kraft Gewohnheitsrechts geben könne. Das sei aber offensichtlich nicht der Fall, wie auch das Beispiel der sachgesetzlich nicht geregelten Amtsbezüge des Bundespräsidenten zeige.

Unabhängig davon resultiere der geltend gemachte Anspruch aus dem allgemeinen Gleichheitssatz. Neben dem aufgabenbezogenen Erscheinungsbild („nachwirkende Amtspflichten“) der Büros der Bundeskanzler a.D. seien diese zugleich statusbezogen. Sie berücksichtigten im Sinne der Gewährung einer entsprechenden persönlichen Rechtsstellung die Notwendigkeit auch der Repräsentation für die Bundeskanzler a.D. Dies bilde die Janusköpfigkeit der Stellung der Bundeskanzler a.D. ab, die nicht nur fortwirkende öffentliche Aufgaben im Interesse des Bundes fortführten und dafür ausgestattet werden sollten, sondern zugleich mit dieser Ausstattung ihre persönliche – auch nach dem Ausscheiden aus dem Amt – herausgehobene Stellung als vormalige Spitzen des Verfassungsorgans Bundesregierung repräsentieren können sollten („Quasi-Organstellung“). Die Amtsausstattung der Bundeskanzler a.D. sei bisher nicht aufgaben-, sondern statusbezogen gewährt worden. Dies stelle nicht nur einen bloßen Rechtsreflex dar. Vielmehr stelle die Ausstattung einen besonderen, eigenständigen Anspruch neben der Versorgung der Bundeskanzler a.D. dar. Auch hier könne dem Anspruch nicht entgegengehalten werden, dass eine Selbstbindung der Verwaltung ausgeschlossen sei, weil in dem Haushalt keine Mittel für das Büro des Klägers mehr zur Verfügung gestellt worden seien. Jedenfalls folge aus einem rechtmäßig praktizierten Fördersystem ein Rechtsanspruch auf Teilhabe, gestützt auf Art. 3 Abs. 1 GG.

Nachdem der Kläger ursprünglich uneingeschränkt Berufung eingelegt hat, beantragt er nunmehr,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 4. Mai 2023 zu ändern und die Beklagte zu verurteilen, dem Kläger das Büro mit der bisherigen Sach- und Stellenausstattung (sieben Büroräume im Gebäude des Bundestages mit Ausstattung, Personalstellen: eine Stelle AT B 6, eine Stelle E 12, eine Stelle E 9a und eine Stelle E 5) auch zukünftig zur Verfügung zu stellen,

hilfsweise festzustellen, dass die Ruhendstellung des Büros des Bundeskanzlers a.D. Schröder auf Grundlage des Haushaltsbeschlusses zu TOP 45 vom 19. Mai 2022, ihm bekannt gegeben mit Schreiben des Bundeskanzleramtes vom 10. Juni 2022, rechtswidrig ist.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie sei hinsichtlich der von dem Kläger begehrten Sachausstattung nicht passivlegitimiert. Die Regelung des § 54 Abs. 2 AbgG liefe leer, wenn Klagen, welche die Verteilung der Bundesmittel nach § 58 Abs. 1 AbgG beträfen, stets gegen die Beklagte und nicht gegen die jeweilige Fraktion zu richten seien. Die Fraktionen seien auch keine Erfüllungsgehilfen der Beklagten, vielmehr dürften sie im Pflichtenkreis der Beklagten überhaupt nicht tätig werden. Schließlich habe die Beklagte schon tatsächlich keinen Zugriff auf die begehrten Räume der SPD-Bundestagsfraktion. Der Kläger könne seinen Anspruch im Übrigen nicht auf Gewohnheitsrecht stützen. Das Verwaltungsgericht habe die Sichtweise von Bundeskanzleramt und Bundesfinanzministerium zutreffend gewürdigt. Das Schreiben des Bundeskanzleramtes lasse sich nur so verstehen, dass eine Stellenausstattung von einer Entscheidung des Haushaltsgesetzgebers abhänge. Sowohl dem Bundeskanzleramt als auch dem Bundesfinanzministerium sei klar gewesen, dass der Haushaltsausschuss eine eigenständige, für die Stellenausbringung konstitutive Entscheidung über das „ob“ und das „wie“ treffen müsse. Die Ausführungen des Bundesfinanzministeriums in seinem Schreiben zu der Vorgehensweise, falls die Stellen nicht bewilligt werden sollten, unterstrichen vielmehr, dass das Ministerium nicht von einem Rechtsanspruch des Klägers auf die Stellenausstattung ausgegangen sei. Soweit es nach Auffassung des Klägers auf die Rechtsüberzeugung weiterer Akteure ankommen solle, sei festzustellen, dass die vom Kläger genannten Beteiligten seine Auffassung gerade nicht stützten.

Des Weiteren griffen die Einwände des Klägers gegen die Annahme des Verwaltungsgerichts nicht durch, die Entstehung eines gewohnheitsrechtlichen Leistungsanspruchs zugunsten eines Dritten sei mit der verfassungsrechtlich verankerten Budgethoheit des Parlaments unvereinbar. Die diesbezüglichen Ausführungen des Klägers gingen an der Sache vorbei. Entgegen seiner Auffassung gehe es nicht um die Erfüllung eines Leistungsanspruchs, dem entsprechend § 38 Abs. 1 Satz 3 BHO das Haushaltsrecht nicht entgegengehalten werden könne, sondern um dessen Entstehung. Entgegen der Auffassung des Klägers folge aus der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben weder für Bundeskanzler a.D. noch für andere Dritte ein subjektives Recht auf Ausbringung oder Besetzung von Stellen.

Hinsichtlich der Ausführungen des Klägers zu der statusbezogenen Ausstattung („Quasi-Organstellung“) sei festzustellen, dass der Kläger gegenwärtig kein Amt und keine verfassungsrechtliche Stellung mehr innehabe und das Verwaltungsgericht zutreffend festgehalten habe, dass es kein „Amt nach dem Amt“ gebe. Es bleibe unklar, wie eine solche „Quasi-Organstellung“ verfassungsrechtlich zu qualifizieren sei und auf welcher Grundlage der Kläger meine, organschaftliche Rechte ableiten zu können. Zudem wäre ihm bei der Qualifizierung als „Quasi-Organ“ die Berufung auf Art. 3 Abs. 1 GG von vornherein verwehrt und der beschrittene Verwaltungsrechtsweg unzulässig. Eine Betroffenheit in einer persönlichen Rechtsstellung folge schließlich auch nicht daraus, dass eine „Repräsentation der Person Bundeskanzler a.D.“ notwendig sei und von der Öffentlichkeit erwartet werde. Die Ausstattung der Büros diene der Erfüllung öffentlicher Aufgaben und nicht Repräsentationszwecken. Über einen Status – also ein Amt – entscheide allein der Gesetzgeber.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten sowie auf den Verwaltungsvorgang der Beklagten Bezug genommen.

Soweit der Kläger die Berufung hinsichtlich des Antrags auf Aufhebung der Ruhendstellung zurückgenommen hat (§ 126 Abs. 1 VwGO), wird das Berufungsverfahren eingestellt.

Im Übrigen ist die Berufung des Klägers zwar zulässig, bleibt aber in der Sache ohne Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.

I. Der Verwaltungsrechtsweg (§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO) ist sowohl für den Haupt- als auch den Hilfsantrag des Klägers eröffnet. Es handelt sich insbesondere nicht um einen verfassungsrechtlichen Rechtsstreit. Dies ist unbeschadet der Regelung des § 17a Abs. 5 GVG, wonach die Zulässigkeit des beschrittenen Rechtswegs nicht zum Prüfprogramm des Rechtsmittelgerichts gehört, vom Senat zu prüfen. § 17a Abs. 5 GVG ist auf das hier betroffene Verhältnis zwischen dem Verwaltungsrechtsweg und den Rechtsschutzmöglichkeiten vor dem Bundesverfassungsgericht unanwendbar (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 26. September 2011 - OVG 3a B 5.11 -, juris Rn. 23). Mit dem Begriff des Rechtswegs im Sinne von § 17a Abs. 5 GVG wird nämlich nur die Abgrenzung der Zuständigkeiten der einzelnen (Fach-) Gerichtsbarkeiten zueinander angesprochen (z.B. § 13 GVG, § 40 VwGO, § 33 FGO, § 51 SGG), die als Gerichte eine umfassende Nachprüfungskompetenz haben, nicht hingegen das Verhältnis zu dem auf die Nachprüfung von Verfassungsrecht eingeschränkten Bundesverfassungsgericht. Eine verfassungsrechtliche Streitigkeit setzt eine doppelte Verfassungsunmittelbarkeit voraus. Verlangt wird danach zum einen, dass beide Streitsubjekte Verfassungsorgane, Teile von ihnen oder andere mittelbar am Verfassungsleben beteiligte Stellen respektive Personen sind, und zum anderen, dass das Streitobjekt materiell Verfassungsrecht darstellt (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 15. September 2016 - OVG 10 S 19.16 -, juris Rn. 22; Urteil vom 26. September 2011 - OVG 3a B 5.11 -, juris Rn. 24). Dementsprechend gehören nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu den verfassungsrechtlichen Streitigkeiten, die von der Rechtswegzuweisung des § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO ausgenommen sind, solche Verfahren, bei denen das streitige Rechtsverhältnis entscheidend vom Verfassungsrecht geprägt ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 6. Juni 1997 - BVerwG 4 A 21.96 -, juris Rn. 31) und die Rechtsbeziehungen von Verfassungsorganen oder am Verfassungsleben beteiligten Organen zueinander betreffen (BVerwG, Urteil vom 2. Juli 1976 - BVerwG VII C 71.75 -, juris Rn. 14). Ob eine Streitigkeit verfassungsrechtlicher Art ist, für die der Rechtsweg zu den Verfassungsgerichten gegeben ist, bestimmt sich dementsprechend danach, welchen Charakter das Rechtsverhältnis hat, in dem die geltend gemachten Ansprüche wurzeln.

Nach diesen Maßstäben handelt es sich vorliegend nicht um eine Streitigkeit verfassungsrechtlicher Art. Die von dem Kläger beanspruchte Ausstattung mit einem Büro könnte zwar möglicherweise Gegenstand eines verfassungsrechtlich geprägten Anspruchs eines Bundeskanzlers a.D. aus einer Art „nachwirkenden“ verfassungsrechtlichen Stellung seines früheren Amtes etwa gegen den Haushaltsgesetzgeber oder die Bundesregierung sein (vgl. Schönberger, MIP 2022, 322 <328>). Indes braucht der Senat den damit verbundenen Fragen nach dem abstrakten Bestehen eines derartigen Anspruchs und nach dem für dessen Geltendmachung gegebenenfalls zu beschreitenden Rechtsweg nicht weiter nachzugehen. Der Kläger macht mit der von ihm erhobenen Klage ausdrücklich keinen verfassungsrechtlichen Anspruch geltend. Er hat ebenso deutlich klargestellt, dass seine Klage nicht auf ein Tätigwerden des Haushaltsgesetzgebers abzielt. Die Klage richtet sich gegen die Körperschaft Bundesrepublik Deutschland und nicht gegen ein Verfassungsorgan oder einen am Verfassungsleben Beteiligten. Der geltend gemachte Anspruch auf ein Büro mit Sach- und Personalausstattung, gestützt auf Gewohnheitsrecht und den Gleichbehandlungsgrundsatz, steht rechtssystematisch den in §§ 11 ff. Bundesministergesetz (BMinG) geregelten Ansprüchen des Bundeskanzlers etwa auf Amts- und Versorgungsbezüge oder eine Amtswohnung näher als seinen insbesondere in Art. 65 GG geregelten verfassungsrechtlichen Kompetenzen. Der Senat ist an dieses Klagebegehren nach § 88 VwGO gebunden und nicht dazu berufen, über den verfassungsrechtlichen Charakter eines Anspruchs zu entscheiden, der vom Kläger ersichtlich nicht zum Streitgegenstand gemacht worden ist.

Ebenso zielt der Kläger mit seinem Hilfsantrag nach seinem Vorbringen nicht auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit des Beschlusses des Haushaltsausschusses des Bundestages vom 19. Mai 2022, sondern auf das Verhältnis zwischen ihm und der Bundesrepublik Deutschland, die nicht berechtigt gewesen sei, das Büro ruhend zu stellen und damit die ihm gewährten Vorteile einzustellen.

II. Die Berufung ist statthaft, da sie vom Verwaltungsgericht zugelassen worden ist. Sie ist auch sonst zulässig. Insbesondere hat der Kläger die Berufung rechtzeitig – am 26. Juni 2023 (Montag) nach Zustellung am 25. Mai 2023 und damit innerhalb der Monatsfrist (§ 124a Abs. 2 Satz 1 VwGO) – bei dem zuständigen Verwaltungsgericht eingelegt und nach zweimaliger Fristverlängerung aufgrund rechtzeitig gestellter Fristverlängerungsanträge (§ 124a Abs. 3 Sätze 1 und 3 VwGO) auch rechtzeitig begründet.

III. Die Berufung bleibt aber in der Sache ohne Erfolg. Die Klage ist zwar zulässig (nachfolgend 1.), jedoch nicht begründet (dazu unter 2.).

1. Die Klage ist zulässig. Sie bezeichnet im Hauptantrag die von dem Kläger konkret begehrte Sach- und Stellenausstattung und ermöglicht damit die Festlegung des Streitgegenstandes sowie im Falle eines stattgebenden Urteils eine Zwangsvollstreckung, ohne das Vollstreckungsverfahren mit Sachfragen zum Leistungsumfang zu belasten (vgl. zu diesen Zwecken des Bestimmtheitserfordernisses BVerwG, Urteil vom 5. September 2013 - BVerwG 7 C 21.12 -, juris Rn. 54).

Der Kläger besitzt zudem die auch bei der allgemeinen Leistungsklage analog § 42 Abs. 2 VwGO erforderliche Klagebefugnis. Diese kann nur verneint werden, wenn die vom Kläger geltend gemachten Rechte diesem offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise zustehen können (st. Rspr., vgl. BVerwG, Urteil vom 29. April 2020 – 7 C 29/18 –, juris Rn. 15 m.w.N.). Der Senat ist nicht der Auffassung, dass die vom Kläger behaupteten Rechte diesem offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise zustehen können. Der zutreffende Hinweis des Klägers auf die fehlende sachgesetzliche Regelung der Bezüge des aktiven Bundespräsidenten (vgl. Hebeler/Kersten/Lindner, Handbuch Besoldungsrecht, 2015, § 1 Rn. 34) – die Ruhebezüge sind im Gesetz vom 17. Juni 1953 (BGBl. I, S. 406, zuletzt geändert durch Gesetz vom 5. Februar 2009, BGBl. I S. 160) geregelt – zeigt beispielhaft die lückenhafte (sach-) gesetzliche Regelung im Bereich der Amtsausstattung bzw. Versorgung der aktiven und ehemaligen Inhaber höchster Staatsämter auf, deren Ergänzung unter Rückgriff auf Gewohnheitsrecht oder den Gleichheitssatz jedenfalls nicht von vornherein ausgeschlossen erscheint.

2. Die Klage ist jedoch unbegründet. Der Kläger kann weder aus Gewohnheitsrecht (dazu im Folgenden a.) noch aus dem Gleichheitssatz (b.) einen Anspruch darauf ableiten, dass ihm die Beklagte ein Büro mit der begehrten Sach- und Personalausstattung zur Verfügung stellt. Allerdings ist die beklagte Bundesrepublik Deutschland auch für die Büroräume passivlegitimiert. Bei der allgemeinen Leistungsklage bestimmt sich der richtige Beklagte danach, welche Körperschaft nach materiellem Recht verpflichtet ist, den geltend gemachten Leistungsanspruch zu erfüllen. Der auf die Anfechtungs- und Verpflichtungsklage zugeschnittene § 78 VwGO findet insoweit keine Anwendung (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. August 2003 - BVerwG 4 C 9.02 -, juris Rn. 7; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 13. Februar 2023 - OVG 4 N 32.22 -, juris Rn. 6). Ein Anspruch eines früheren Bundeskanzlers auf ein Büro mit Sach- und Personalausstattung ist naturgemäß gegen die Bundesrepublik als diejenige Körperschaft zu richten, für die das frühere Amt ausgeübt worden ist. Die von dem Kläger begehrten Räumlichkeiten in den Gebäuden des Deutschen Bundestages befinden sich auch in der Verfügungsgewalt der Beklagten. Die Zuständigkeit der Verwaltung des Bundestages führt aufgrund der Geltung des Rechtsträgerprinzips zu keinem Beklagtenwechsel. Die inzwischen offenbar beendete Praxis der Bereitstellung der Räume durch die jeweilige Fraktion spielt insoweit keine Rolle.

a. Der Kläger hat keinen gewohnheitsrechtlichen Anspruch auf ein Büro mit der begehrten Sach- und Personalausstattung. Dabei kann offenbleiben, ob für ein Gewohnheitsrecht schon deswegen kein Raum besteht, weil der Gesetzgeber zu der hier inmitten stehenden Frage – möglicherweise bewusst – Regelungen gerade nicht getroffen hat. Jedenfalls fehlt es an den Voraussetzungen für die Entstehung von Gewohnheitsrecht. Dieses entsteht durch längere tatsächliche Übung, die eine dauernde und ständige, gleichmäßige und allgemeine ist (longa consuetudo) und von den Beteiligten als verbindliche Rechtsnorm anerkannt wird (opinio iuris – vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Januar 2009 - 2 BvR 2044/07 -, juris Rn. 62; Beschluss vom 7. Februar 1984 - 2 BvR 794/83 -, juris Rn. 1; Beschluss vom 18. Februar 1970 - 1 BvR 226/69 -, juris Rn. 23; BVerwG, Beschluss vom 31. August 1978 - BVerwG VII B 127.77 -, juris Rn. 6; Urteil vom 26. Mai 1959 - VII C 135.57 -, juris Rn. 15; Ossenbühl, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Bd. V, 3. Auflage 2007, § 100 Rn. 57; für das Völkergewohnheitsrecht Heintschel von Heinegg, in: Ipsen, Völkerrecht, 6. Aufl. 2014, § 17 Rn. 2 und Art. 38 Abs. 1 lit. b) IGH-Statut). Für die von dem Kläger im Sinne einer staatlichen Leistung an die früheren Amtsinhaber beanspruchte Ausstattung mit einem Büro ist bereits das Vorliegen einer dauernden, ständigen, gleichmäßigen und allgemeinen Übung zweifelhaft (aa.). Jedenfalls fehlt es an der erforderlichen Rechtsüberzeugung (bb.).

aa. Die anhand der vorgelegten Unterlagen und allgemein zugänglichen Quellen wie insbesondere dem Bericht des Bundesrechnungshofes vom 18. September 2018 feststellbare Staatspraxis genügt nicht den Anforderungen der Rechtsprechung (BVerfG, Beschluss vom 15. Januar 2009 - 2 BvR 2044/07 -, juris Rn. 62; Beschluss vom 7. Februar 1984 - 2 BvR 794/83 -, juris Rn. 1; Beschluss vom 18. Februar 1970 - 1 BvR 226/69 -, juris Rn. 23; BVerwG, Beschluss vom 31. August 1978 - BVerwG VII B 127.77 -, juris Rn. 6; Urteil vom 26. Mai 1959 - BVerwG VII C 135.57 -, juris Rn. 15) an eine längere tatsächliche Übung, die eine dauernde und ständige, gleichmäßige und allgemeine ist. Zunächst fehlt es bereits an einer gleichmäßigen, einheitlichen Übung. Zwar werden seit mehr als 50 Jahren für aus dem Amt geschiedene Bundeskanzler durch die Beklagte Büros mit Sach- und Personalausstattung eingerichtet und unterhalten. Der Umfang dieser Ausstattung unterlag dabei jedoch beachtlichen Schwankungen: So waren nach 1967 zunächst drei Stellen üblich, während zuletzt – d.h. bis zum Tod der früheren Bundeskanzler Schmidt und Kohl – offenbar sieben Stellen zur regulären Ausstattung zählten. Nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts waren für das Büro des im November 2015 verstorbenen Bundeskanzlers a.D. Schmidt in den Haushaltsplänen bis 2016 sechs, im Jahr 2017 fünf und von 2018 bis 2020 ein Mitarbeiter ausgewiesen. Dem Büro von Bundeskanzler a.D. Kohl, der im Juni 2017 verstarb, waren bis 2017 sieben und von 2018 bis 2021 zwei Mitarbeiter zugewiesen. Für das Büro des Klägers waren bis 2019 sieben und 2020 sowie 2021 fünf Mitarbeiter vorgesehen. Das Büro der Bundeskanzlerin a.D. Merkel verfügt über neun Mitarbeiter. Eine einheitliche Praxis hinsichtlich des Umfangs der Stellenausstattung lässt sich darin auch unter Berücksichtigung sachgerechter Kriterien wie etwa des zeitlichen Abstands zum Ausscheiden aus dem Amt nicht feststellen. So waren für den Bundeskanzler a.D. Schmidt 33 Jahre nach dem Amtsende sechs Stellen, für den Bundeskanzler a.D. Kohl knapp 19 Jahre nach dem Ausscheiden aus dem Amt sieben und für den Kläger 16 Jahre nach dem Ende der Amtszeit fünf Stellen vorgesehen. Für die Bundeskanzlerin a.D. Merkel wurde das Büro erstmals mit neun Stellen ausgestattet. Damit ist weder eine durchgehend einheitliche noch eine anhand gleichmäßig angewendeter, abstrakter Kriterien abgestufte Praxis erkennbar. Ein gewohnheitsrechtlicher Rechtssatz muss aber – wie jeder andere Rechtssatz auch – konkret formulierbar sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Mai 1959 - BVerwG VII C 135.57 -, juris Rn. 15; Ossenbühl, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Bd. V, 3. Auflage 2007, § 100 Rn. 57). Schon daran scheitert vorliegend die Feststellung eines gewohnheitsrechtlichen Anspruchs. Das Gericht kann die Beklagte nicht zu einer Leistung an den Kläger verpflichten, deren konkreter Inhalt bzw. Umfang im Unklaren bleibt. Dies kann auch mit Hilfe des Arguments des Klägers, das „ob“ eines Büros habe niemals in Frage gestanden, nicht überwunden werden: Selbst wenn die Voraussetzungen für einen gewohnheitsrechtlichen Anspruch – anders als vom Senat angenommen – im Übrigen erfüllt wären, bliebe der Ausspruch einer Verpflichtung, dem Kläger überhaupt ein Büro zur Verfügung zu stellen, unvollständig und mangels Bestimmtheit nicht vollstreckbar.

Der Senat hält das Vorliegen einer consuetudo im Sinne der Gewährung einer staatlichen Leistung an den jeweiligen früheren Amtsinhaber auch im Übrigen für zweifelhaft. Die bis zur Ruhendstellung des Büros des Klägers über 50 Jahre andauernde Staatspraxis stellt sich als organisatorische Entscheidung der Beklagten bzw. des Haushaltsgesetzgebers dar, staatliche Ressourcen für die Erfüllung nachwirkender Amtspflichten früherer Bundeskanzler einzusetzen, welche als öffentliche Aufgaben anerkannt werden (vgl. dazu ausführlich im Folgenden unter bb.), und nicht als versorgungsähnliche Leistung dieser Ressourcen an die Person der früheren Amtswalter.

bb. Letztlich kann die Frage einer dauernden und ständigen, gleichmäßigen und allgemeinen Übung dahingestellt bleiben, weil es jedenfalls an der erforderlichen Anerkennung durch die Beteiligten fehlt, dass der – im Folgenden unterstellten – Übung eine verbindliche Rechtsnorm zugrunde liegt (zu diesem Erfordernis vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Januar 2009 - 2 BvR 2044/07 -, juris Rn. 62; Beschluss vom 7. Februar 1984 - 2 BvR 794/83 -, juris Rn. 1; Beschluss vom 18. Februar 1970 - 1 BvR 226/69 -, juris Rn. 23; Beschluss vom 28. Juni 1967 - 2 BvR 143/61 -, juris Rn. 25; BVerwG, Beschluss vom 31. August 1978 - BVerwG VII B 127.77 -, juris Rn. 6; Urteil vom 26. Mai 1959 - BVerwG VII C 135.57 -, juris Rn. 15). Notwendig ist die Rechtsüberzeugung der Beteiligten, dass die Rechtsbeziehungen innerhalb eines bestimmten Bereichs durch einen ungeschriebenen, verbindlichen Rechtssatz geordnet sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 31. August 1978 - BVerwG VII B 127.77 -, juris Rn. 6). Diese Überzeugung zeichnet sich durch eine von der Wandelbarkeit des (politischen) Willens losgelöste Grundposition aus, dass eine bestimmte Verhaltensweise geboten ist, weil sie dem entspricht, was die Rechtssubjekte als dem Recht gemäß betrachten (vgl. Heintschel-Heinegg, in: Ipsen, Völkerrecht, 6. Aufl. 2014, § 17 Rn. 14). Im Unterschied dazu beruht der politische Brauch bzw. die Höflichkeit (courtoisie) auf politischen Erwägungen. Ihre Einhaltung bzw. Fortführung kann gegebenenfalls politisch, nicht aber rechtlich beansprucht werden.

Auf der Grundlage dieser Maßstäbe ist die für einen gewohnheitsrechtlichen Rechtssatz erforderliche Rechtsüberzeugung nicht feststellbar. Der Senat stellt dabei maßgeblich auf diejenigen Beteiligten auf Seiten der Beklagten ab, die in der bisherigen Staatspraxis über die Einrichtung der Büros für die Bundeskanzler a.D. und den Umfang der Ausstattung entschieden haben, d.h. den Haushaltsgesetzgeber bzw. den Haushaltsausschuss des Bundestages sowie die Bundesregierung bzw. das Bundeskanzleramt und das Bundesministerium der Finanzen. Deren in das Verfahren eingeführte Äußerungen lassen auf einen politischen Brauch und nicht auf die Überzeugung einer rechtlichen Verpflichtung schließen (1). Die Ausweisung der Planstellen für die Büros der ehemaligen Bundeskanzler ist vielmehr Ausdruck einer staatlichen Organisationsentscheidung ohne rechtliche Außenwirkung (2).

(1) Die fehlende Überzeugung einer rechtlichen Verpflichtung der Beklagten zur Einrichtung eines Büros für den Kläger folgt zunächst aus dem vom Kläger vorgelegten Schriftverkehr zwischen dem Bundeskanzleramt und dem Bundesministerium der Finanzen vom November 2005, welchen bereits das Verwaltungsgericht überzeugend gewürdigt hat (vgl. den Abdruck bei juris Rn. 46) und worauf der Senat gemäß § 130b Satz 2 VwGO Bezug nimmt. Ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass das Bundeskanzleramt und das Bundesministerium der Finanzen zwar ersichtlich davon ausgegangen sind, dass die entsprechenden Stellen im parlamentarischen Verfahren bewilligt werden würden. Im Falle eines rechtsverbindlichen, gewohnheitsrechtlichen Anspruchs müsste dies jedoch nicht ausdrücklich betont werden. Gegen die Annahme einer rechtlich verbindlichen Übung spricht insbesondere auch folgende Passage aus dem Schreiben des Bundesministeriums der Finanzen vom 17. November 2005:

„Bei der Bewilligung einer AT B 6-Stelle für BK a.D. Dr. Kohl handelte es sich seinerzeit bereits um eine Ausnahme. Gleichfalls als Ausnahme war das spätere Zugeständnis einer zweiten B 6-Stelle zu werten. Der zwischenzeitlichen Entwicklung trägt somit die obige Stellenstruktur hinreichend Rechnung. Ich darf darauf hinweisen, dass für den Bundespräsidenten a.D. Rau keine Stelle oberhalb B 3 bewilligt wurde.“

Hätte es zum damaligen Zeitpunkt eine rechtsverbindliche Übung der Ausstattung der Büros der Bundeskanzler a.D. mit einer bestimmten Zahl und Wertigkeit von Stellen gegeben, wäre für das in den zitierten Ausführungen zum Ausdruck kommende Verfahren der politischen Aushandlung kein Raum geblieben. Im Fall eines gewohnheitsrechtlichen Anspruchs hätte für das Büro des früheren Bundeskanzlers Kohl auch nicht ausnahmsweise erst eine und später noch eine zweite B 6-Stelle bewilligt werden können. Der für notwendig gehaltene Hinweis, dass für den Bundespräsidenten a.D. Rau keine Stelle oberhalb B 3 bewilligt worden war, kennzeichnet ebenso einen politischen Aushandlungsprozess. Wäre lediglich ein Rechtsanspruch zu erfüllen gewesen, wären derartige Erwägungen überflüssig.

Der Beschluss des Haushaltsausschusses des Bundestages vom 8. November 2012 deutet ebenso darauf hin, dass der Ausschuss die Festlegung der angemessenen Sach- und Personalausstattung der Büros der Bundeskanzler a.D. nicht bereits für gewohnheitsrechtlich geregelt gehalten, sondern eine politische Festlegung für zukünftig aus dem Amt scheidende Bundeskanzler für notwendig gehalten hat. Dass diese Festlegung im Fall der Bundeskanzlerin a.D. Merkel nicht eingehalten worden ist, unterstreicht nicht nur den politischen Charakter des Beschlusses vom 8. November 2012, sondern insgesamt des staatlichen Willensbildungsprozesses zu den Fragen nach „ob“ und „wieviel“ der Büros der Bundeskanzler a.D.

Den im Bericht des Bundesrechnungshofes vom 18. September 2018 (dort S. 8 f.) wiedergegebenen Beschlüssen der Bundesregierung und des Haushaltsausschusses aus dem Jahr 1967 lässt sich nur entnehmen, dass ein Sekretariat mit einer bestimmten Ausstattung zur Verfügung gestellt werden „kann“. Mit dem Verwaltungsgericht (vgl. den Abdruck bei juris Rn. 46) geht auch der Senat schließlich davon aus, dass das Fehlen jeglichen Schriftverkehrs mit dem Kläger selbst auf einen bloßen Verwaltungsbrauch hindeutet.

Insgesamt erscheint die staatliche Praxis der Ausstattung der Büros der Bundeskanzler a.D. daher gerade nicht von der Wandelbarkeit des politischen Willens losgelöst, sondern diesem im Gegenteil unterworfen.

(2) Die Annahme eines gewohnheitsrechtlichen Anspruchs auf der Grundlage einer Rechtsüberzeugung widerspräche zudem dem – subjektiv-rechtlichen Bindungen nicht unterworfenen – Organisationsermessen der Beklagten. Nach der dienstrechtlichen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschluss vom 25. Juli 2022 - BVerwG 2 B 14.22 -, juris Rn. 9; Urteil vom 10. Dezember 2020 - BVerwG 2 A 2.20 -, juris Rn. 14, 17, jeweils m.w.N.) bestimmt die jeweils zuständige öffentlich-rechtliche Körperschaft allein im Rahmen ihrer Organisationsgewalt Zahl und Art der Arbeitsplätze im öffentlichen Dienst. Die Ausbringung von Planstellen im Haushaltsplan durch den Haushaltsgesetzgeber erfolgt gemäß dessen organisatorischer Gestaltungsfreiheit nach den Bedürfnissen der Verwaltung. Die gleiche Dispositionsfreiheit kommt beim exekutiven Vollzug des Haushalts – im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben des Haushalts- und Besoldungsrechts – dem Dienstherrn bei der Stellenbewirtschaftung zu. Ihm allein obliegt es, darüber zu entscheiden, ob, gegebenenfalls in welcher Anzahl, in welcher Weise und zu welchem Zeitpunkt er eine Stelle bereitstellen will. Das Bereitstellen und die Ausgestaltung von Stellen dient grundsätzlich allein dem öffentlichen Interesse an einer bestmöglichen Erfüllung der öffentlichen Aufgaben. Ein Beamter hat grundsätzlich keinen Anspruch auf rechtsfehlerfreie (ermessensfehlerfreie) Ausübung des Organisationsermessens. Es fehlt insoweit an der dafür notwendigen subjektiv-rechtlichen Rechtsgrundlage.

Diese Rechtsprechung grenzt das objektiv-rechtliche Organisationsermessen des Dienstherrn zwar unmittelbar nur gegenüber dem subjektiv-rechtlichen Anwendungsbereich des Art. 33 Abs. 2 GG ab (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Juli 2022 - BVerwG 2 B 14.22 -, juris Rn. 9; Urteil vom 10. Dezember 2020 - 2 A 2.20 -, juris Rn. 15). Doch auch gegenüber dem von dem Kläger in Anspruch genommenen subjektiven Recht auf ein Büro bleibt festzuhalten, dass die Ausübung des Organisationsermessens allein dem öffentlichen Interesse an einer bestmöglichen Erfüllung der öffentlichen Aufgaben dient. Der Haushaltsgesetzgeber und auf der Grundlage von dessen Festlegungen das Bundeskanzleramt haben in dem Umfang der bereitgestellten Stellen entschieden, die Unterstützung der früheren Bundeskanzler bei der Wahrnehmung fortwirkender Amtspflichten als öffentliche Aufgabe anzusehen und staatliche Ressourcen in Form von Stellen dafür einzusetzen. Diese Entscheidung orientiert sich allein am öffentlichen Interesse. Für die von dem Kläger beanspruchten Büroräume kann nichts anderes gelten.

Nach Auffassung des Senats kommt es danach nicht mehr darauf an, ob ein gewohnheitsrechtlicher Leistungsanspruch mit der grundgesetzlich geschützten Budgethoheit des Bundestages unvereinbar wäre, wie vom Verwaltungsgericht angenommen worden (Urteilsabdruck, juris Rn. 47) und was zwischen den Beteiligten weiterhin streitig ist.

b. Der Kläger kann sich bei der Ausstattung mit einem Büro gegenüber der Beklagten auch nicht auf den Grundsatz der Gleichbehandlung nach Art. 3 Abs. 1 GG berufen. In Ansehung der bereits dargelegten uneinheitlichen Staatspraxis betreffend den Umfang der für die Bundeskanzler a.D. eingerichteten Büros fehlt es bereits an einer konkret formulierbaren Verwaltungspraxis, die – etwa vergleichbar der Vergabe staatlicher Subventionen (vgl. dazu nur BVerwG, Urteil vom 21. August 2003 - BVerwG 3 C 49.02 -, juris Rn. 12) – zum Gegenstand eines Anspruchs auf Gleichbehandlung oder derivativer Teilhabe gemacht werden könnte.

Ungeachtet dessen kann sich der Kläger vorliegend vor allem aber deswegen nicht auf die Gewährleistung des Art. 3 Abs. 1 GG berufen, weil er nicht in einer subjektiven Rechtsposition betroffen ist. Der Gleichheitssatz kann nur Geltung beanspruchen, wo subjektive Rechte berührt sind. Andernfalls könnten Maßnahmen und Entscheidungen, die allein dem objektiven Recht zuzuordnen sind, über die Vermittlung des Gleichheitssatzes in weitem Umfang zur verwaltungsgerichtlichen Prüfung gestellt werden. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verlangt daher für die Anwendung des Gleichheitssatzes im Fall einer beanspruchten staatlichen Leistung eine ungleiche Begünstigung (st. Rspr., vgl. nur BVerfG, Urteil vom 17. Dezember 2014 - 1 BvL 21/12 -, juris Rn. 121 m.w.N.). Die Entscheidung des Haushaltsgesetzgebers bzw. des Bundeskanzleramtes, für die aus dem Amt geschiedenen Bundeskanzler Büros einzurichten bzw. zu unterhalten, stellt jedoch eine rein an dem öffentlichen Interesse einer angemessenen Erfüllung öffentlicher Aufgaben orientierte staatliche Organisationsentscheidung dar, keine Begünstigung der früheren Amtsinhaber in diesem Sinne (vgl. bereits vorstehend a bb (2) sowie das erstinstanzliche Urteil, juris Rn. 50: „Leistung“). Zutreffend ist insoweit die Einordnung des Verwaltungsgerichts (a.a.O., Rn. 52), die Möglichkeit der Nutzung des Büros stelle einen bloßen Rechtsreflex dar.

Es handelt sich bei den Büros auch nicht um eine statusbezogene, versorgungsähnliche staatliche Gewährleistung. Ein Statusamt oder eine „Quasi-Organstellung“ der Bundeskanzler a.D. ist rechtlich zunächst einmal nicht definiert. Die von dem Kläger beschriebenen Tätigkeiten im Rahmen seiner „nachwirkenden Amtspflichten“ sind zwar nicht in (seinem) privaten Interesse erfolgt, gleichwohl nimmt der Kläger dabei aber auch keine mit einem erkennbaren Amt verbundenen Kompetenzen oder Befugnisse wahr. Soweit dem Handeln und dem Auftreten aus dem Amt geschiedener Bundeskanzler und Bundespräsidenten („elder statesmen“) von der Öffentlichkeit, staatlichen Stellen und mitunter auch den Regierungen anderer Staaten besondere Bedeutung beigemessen wird, geschieht dies aus politischen Gründen, nicht auf der Grundlage eines Amtes, für das eine rechtliche Grundlage jedenfalls nicht ersichtlich ist. Von daher vermag auch das Vorbringen des Klägers, er sei ohne das Büro gezwungen, auf eigene Kosten öffentliche Aufgaben wahrzunehmen, einen subjektiv-rechtlichen Anspruch auf die Zurverfügungstellung eines Büros nicht zu begründen.

3. Der auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Ruhendstellung des Büros gerichtete Hilfsantrag des Klägers ist zulässig. Er ist der Sache nach auf die Feststellung eines Anspruchs des Klägers gegen die Beklagte gerichtet, ihm das Büro (im bisherigen Umfang) weiterhin zur Verfügung zu stellen. Denn in diesem Falle wäre die Ruhendstellung rechtswidrig. Im Verhältnis zu der im Hauptantrag geltend gemachten allgemeinen Leistungsklage gegen einen Hoheitsträger greift die Subsidiarität der allgemeinen Feststellungsklage (§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO) nicht, weil nach der Rechtsprechung bei Klagen gegen öffentlich-rechtliche Körperschaften davon auszugehen ist, dass aufgrund deren Gesetzesbindung ein Vollstreckungsdruck nicht erforderlich ist und anders als bei der Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage gegenüber der allgemeinen Leistungsklage keine Gefahr des Unterlaufens der besonderen Sachurteilsvoraussetzungen besteht (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 1970 - BVerwG VI C 8.69 -, juris Rn. 12). Der Hilfsantrag ist jedoch aus den unter 2. ausgeführten Gründen nicht begründet, weil der Kläger keinen Rechtsanspruch auf ein Büro hat und daher nicht zu erkennen ist, dass die Ruhendstellung rechtswidrig gewesen ist.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.

Die Revision war wegen grundsätzlicher Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) zuzulassen.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen die Entscheidung steht den Beteiligten die Revision an das Bundesverwaltungsgericht zu.

Die Revision ist bei dem Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Hardenbergstraße 31, 10623 Berlin, innerhalb eines Monats nach Zustellung dieser Entscheidung einzulegen. Die Revisionsfrist ist auch gewahrt, wenn die Revision innerhalb der Frist bei dem Bundesverwaltungsgericht, Simsonplatz 1, 04107 Leipzig, eingelegt wird. Die Revision muss die angefochtene Entscheidung bezeichnen.

Die Revision ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieser Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist bei dem Bundesverwaltungsgericht, Simsonplatz 1, 04107 Leipzig, einzureichen. Die Revisionsbegründung muss einen bestimmten Antrag enthalten, die verletzte Rechtsnorm und, soweit Verfahrensmängel gerügt werden, die Tatsachen angeben, die den Mangel ergeben.

Rechtsanwälte, Behörden, juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse sowie Vertretungsberechtigte, die über ein elektronisches Postfach nach § 55a Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 VwGO verfügen, sind zur Übermittlung elektronischer Dokumente nach Maßgabe des § 55d VwGO verpflichtet.

Im Revisionsverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für die Einlegung der Revision. Als Bevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschulen eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. In Angelegenheiten, die ein gegenwärtiges oder früheres Beamten-, Richter-, Wehrpflicht-, Wehrdienst- oder Zivildienstverhältnis betreffen, und in Angelegenheiten, die in einem Zusammenhang mit einem gegenwärtigen oder früheren Arbeitsverhältnis von Arbeitnehmern im Sinne des § 5 des Arbeitsgerichtsgesetzes stehen einschließlich Prüfungsangelegenheiten, sind auch die in § 67 Absatz 2 Satz 2 Nr. 5 VwGO bezeichneten Organisationen einschließlich der von ihnen gebildeten juristischen Personen gemäß § 67 Absatz 2 Satz 2 Nr. 7 VwGO als Bevollmächtigte zugelassen; sie müssen durch Personen mit der Befähigung zum Richteramt handeln. Ein als Bevollmächtigter zugelassener Beteiligter kann sich selbst vertreten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt vertreten lassen; das Beschäftigungsverhältnis kann auch zu einer anderen Behörde, juristischen Person des öffentlichen Rechts oder einem der genannten Zusammenschlüsse bestehen. Richter dürfen als Bevollmächtigte nicht vor dem Gericht auftreten, dem sie angehören.