In-Camera-Verfahren, Sperrerklärung, Nachteil des Bundes oder des Landes, Erfüllung der Aufgaben der Sicherheitsbehörden, Zusammenarbeit mit anderen Sicherheitsbehörden, Quellenschutz, Vertraulichkeitszusage, Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden eines Rechtsträgers

Die Sperrerklärung des Beklagten vom 5. April 2022 ist rechtwidrig, soweit sie die Sperrung von Blatt 19 bis 23 und Blatt 190 bis 204 des Verwaltungsvorgangs zu den gespeicherten Daten der Klägerin betrifft. Im Übrigen wird der Antrag der Klägerin abgelehnt.

I.

In dem diesem Zwischenverfahren zugrundeliegenden Klageverfahren beansprucht die Klägerin gemäß § 31 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über den Verfassungsschutz in Berlin (VSG Bln) Auskunft über die zu ihr bei der Verfassungsschutzbehörde gespeicherten Informationen.

Dem Streit zugrunde liegt ein (neuerliches) Auskunfts- und Akteneinsichtsgesuch der Klägerin vom 7. November 2019 und 22. September 2020, auf das der Beklagte der Klägerin mit Bescheid der Senatsverwaltung für Inneres und Sport vom 6. November 2020 eingeschränkt Auskunft dahin erteilte, dass neben ihren persönlichen Daten und den bereits mit Auskunftsbescheid vom 15. November 2018 mitgeteilten Informationen (vgl. dazu Beschluss des Senats vom 2. Mai 2022 - OVG 95 A 3/21 - sowie Beschluss des BVerwG vom 12. September 2022 - BVerwG 20 F 7.22 -) im Rahmen der Beobachtung linksextremistischer Bestrebungen erlangte Sachkenntnisse zu näher bezeichneten Sachverhalten gespeichert seien. Weitergehende Auskünfte würden nicht erteilt, weil Geheimhaltungsgründe vorlägen.

Mit der hiergegen gerichteten Klage verfolgt die Klägerin ihr Begehren weiter.

Mit Beschluss vom 12. März 2021 hat das Verwaltungsgericht beschlossen, zu dem Vorbringen des Beklagten, einer vollständigen Auskunft über die zur Person der Klägerin gespeicherten Informationen stünde ein überwiegendes öffentliches Geheimhaltungsinteresse sowie die verweigerte Zustimmung zur Offenlegung durch andere Sicherheitsbehörden entgegen, durch die Vorlage der vollständigen und ungeschwärzten Vorgänge des Beklagten mit den zu der Person der Klägerin gespeicherten Informationen Beweis zu erheben.

Der Beklagte hat daraufhin diejenigen Aktenteile, die personenbezogene Daten zur Klägerin enthalten, aus seinen Sachakten entnommen und in einer Akte zusammengefasst. Aus diesem Vorgang hat er sodann dem Verwaltungsgericht einige teilweise geschwärzte Auszüge vorgelegt. Soweit er die Akte geschwärzt oder Aktenbestandteile gar nicht übersandt hat, hat er mit Schriftsatz vom 5. April 2022 erklärt, dass der Vorgang nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO nicht vorgelegt werden dürfe (Sperrerklärung). Er enthalte nämlich insoweit Angaben, die zum Schutz der künftigen Aufgabenerfüllung der Verfassungsschutzbehörde und mit Blick auf den Schutz des Persönlichkeitsrechts Dritter geheim zu halten seien einschließlich solcher Aktenstücke, die dem Beklagten von anderen Sicherheitsbehörden vorgelegt worden seien.

Nachdem das Verwaltungsgericht den Antrag der Klägerin abgelehnt hat, die anderen Sicherheitsbehörden, von denen die Aktenstücke stammten, beizuladen, hat sie beantragt, festzustellen, dass die Verweigerung der Vorlage einzelner Teile des Verwaltungsvorgangs und die diesbezügliche Sperrerklärung vom 5. April 2022 rechtswidrig sind, soweit sie Dokumente betreffen, die von anderen Behörden an den Beklagten übermittelt wurden (BI. 19-23, 26-44, 58-60, 120-136, 137-178, 179-182, 183-189, 190-204, 205-250, 251-277, 278-320, 321-384, 389-408) beziehungsweise von diesem an andere Sicherheitsbehörden geschickt wurden (BI. 11-14, 15-18, 385-388), insbesondere soweit sie die Namen dieser anderen Sicherheitsbehörden beinhalten. Ausgenommen von dem Antrag seien personenbezogene Daten Dritter sowie verwaltungstechnische Daten wie Aktenzeichen, Organisationskennzeichen oder Erreichbarkeiten.

Das Verwaltungsgericht hat daraufhin unter dem 17. Juli 2023 beschlossen, die Akten an das Oberverwaltungsgericht zur Durchführung des Zwischenverfahrens nach § 99 Abs. 2 VwGO abgegeben. Im Zwischenverfahren hat der Beklagte den vollständigen aus 408 Blatt bestehenden Vorgang eingereicht, der dem Fachsenat bei seiner Entscheidung in vollständiger Ablichtung vorgelegen hat.

II.

1. Der Antrag der Klägerin ist zulässig. An der hierfür erforderlichen Entscheidungserheblichkeit der zurückgehaltenen Unterlagen besteht - unabhängig davon, dass das Verwaltungsgericht einen auf deren Vorlage gerichteten Beweisbeschluss erlassen hat - schon deshalb kein Zweifel, weil die Pflicht, den fraglichen Verwaltungsvorgang vorzulegen, hier Streitgegenstand des Verfahrens der Hauptsache ist und die in diesem Verfahren zu treffende Entscheidung von der allein anhand des Inhalts der betreffenden Akte zu beantwortenden Frage abhängt, ob der Vorgang - wie von der Behörde geltend gemacht - geheimhaltungsbedürftig ist (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 28. Juli 2015 - 20 F 3.15 - juris Rn. 5).

2. Der Antrag ist teilweise begründet. Nach § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO sind Behörden im Rahmen von Verwaltungsstreitsachen zur Vorlage von Urkunden oder Akten, zur Übermittlung elektronischer Dokumente und zu Auskünften verpflichtet. Nur wenn das Bekanntwerden des Inhalts dieser Urkunden, Akten, elektronischen Dokumente oder dieser Auskünfte dem Wohl des Bundes oder eines Landes Nachteile bereiten würde oder wenn die Vorgänge nach einem Gesetz oder ihrem Wesen nach geheim gehalten werden müssen, kann die zuständige oberste Aufsichtsbehörde gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO die Vorlage von Urkunden oder Akten, die Übermittlung der elektronischen Dokumente und die Erteilung der Auskünfte durch eine sog. Sperrerklärung verweigern.

Die hier von der Senatsverwaltung für Inneres und Sport abgegebene Sperrerklärung vom 5. April 2022 genügt, soweit sie zur Überprüfung im in-camera-Verfahren gestellt wird, in dem in Tenor bezeichneten Umfang nicht den Anforderungen des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO.

a. Ein Nachteil für das Wohl des Bundes und des Landes i.S.v. § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO ist gegeben, wenn und soweit die Bekanntgabe des Akteninhalts die künftige Erfüllung der Aufgaben der Sicherheitsbehörden dieser Gebietskörperschaften einschließlich deren Zusammenarbeit mit anderen Behörden erschweren oder Leben, Gesundheit oder Freiheit von Personen gefährden würde (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 6. November 2008 - 20 F 7.08 - juris Rn. 4; und vom 28. Juli 2015 - 20 F 3.15 - juris Rn. 9). Gemäß § 1 VSG Bln dient der Verfassungsschutz des Landes Berlin dem Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung sowie dem Schutz des Bestandes und der Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland und ihrer Länder. Zu seiner Aufgabe gehört es, Gefahren für die Schutzgüter durch Sammlung und Auswertung von Informationen frühzeitig zu erkennen, um deren Abwehr durch die zuständigen Stellen zu ermöglichen (vgl. § 5 Abs. 1, Abs. 2 VSG Bln). Vor diesem Hintergrund kann von einem Nachteil für das Wohl des Bundes wie auch des Landes auszugehen sein, wenn das Bekanntwerden des Inhalts der Akten Rückschlüsse auf die Organisation der Verfassungsschutzbehörden auf Bundes- und Landesebene, die Art und Weise der Informationsbeschaffung, aktuelle Ermittlungsmethoden oder etwa die praktizierte Zusammenarbeit mit anderen Stellen zulässt. Auch Aktenzeichen, Organisationskennzeichen, Arbeitstitel, Verfügungen, namentliche Hinweise auf Bearbeiter, Aktenvermerke, Arbeitshinweise, Randbemerkungen, Querverweise, Hervorhebungen und Unterstreichungen in Vorgängen einer Verfassungsschutzbehörde können grundsätzlich solche Rückschlüsse zulassen und deshalb geheimhaltungsbedürftig sein (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. Juli 2015 - 20 F 3.15 - juris Rn. 9; BVerwG, Beschluss vom 16. August 2023 – 20 F 7/23 –, juris Rn. 16; zu alledem auch Senatsbeschluss vom 18. September 2017 - OVG 95 A 2.15 - S. 4 f. BA).

Sind Behörden – wie dies namentlich auf die Verfassungsschutzbehörde des Landes Berlin zutrifft – bei der Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben auf Angaben Dritter angewiesen, dürfen sie zudem zum Schutz des Informanten dessen Identität geheim halten (Quellenschutz). Entsprechendes gilt für Informationen, die ihnen von anderen Stellen vertraulich übermittelt wurden. Dem Wohl des Landes würden Nachteile bereitet, wenn diese Daten unter Missachtung einer zugesagten oder vorausgesetzten Vertraulichkeit an Dritte bekanntgegeben würden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. Juli 2015 - 20 F 3.15 - juris Rn. 14; BVerwG, Beschluss vom 16. August 2023 – 20 F 7/23 –, juris Rn. 17).

b) Hiervon ausgehend ist die Sperrung von Informationen durch den Beklagten teilweise zu beanstanden. Die von der Klägerin zur Überprüfung gestellte Sperrung von Aktenstücken, die dem Beklagten von anderen Sicherheitsbehörden im Rahmen des gesetzlich geregelten Informationsaustausches übermittelt wurden, ist von dem Beklagten in der Sperrerklärung zunächst mit dem Hinweis versehen worden, dass das Auskunftsbegehren insoweit von dem gesetzlichen Auskunftsanspruch nach § 31 Abs. 1 Satz 2 VerfSchG Bln nicht umfasst sei. Insoweit berücksichtigt der Beklagte nicht den Umstand, dass § 99 Abs. 1 VwGO den Umfang der Auskunftserteilung anders als die jeweiligen fachrechtlichen Zurückhaltungsgründen eigenständig regelt und es auf die Grenzen des fachrechtlich gewährten Auskunftsanspruchs nicht ankommt (vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 28. Juni 2023 – BVerwG 20 F 2.23 – juris Rn. 11). Es wäre Aufgabe des Verwaltungsgerichts, diese Grenzen bei der Verpflichtung der Behörde zur Aktenvorlage zu berücksichtigen. Das ist hier nicht geschehen.

Der Verweis des Beklagten auf die fachrechtliche Beschränkung des Auskunftsanspruchs war allerdings für die behördliche Entscheidung letztlich nicht ausschlaggebend. Das zeigen die weiteren Ausführungen in der Sperrerklärung (S. 18 f.), in denen der Beklagte auf die Geheimhaltungsgründe des § 99 Abs. 1 VwGO abstellt und eine darauf bezogene Ermessensbetätigung bietet.

Als Geheimhaltungsgrund führt der Beklagte an, dass die Preisgabe der Informationen, die er von anderen Sicherheitsbehörden erhalten hat, dem Wohle des Landes Nachteile bereiten kann, weil unter dem Aspekt des Schutzes der Zusammenarbeit mit anderen Sicherheitsbehörden die zugesagte Vertraulichkeit gewahrt werden müsse, um die künftige Zusammenarbeit nicht zu gefährden (s. insb. S. 19 der Sperrerklärung). Damit ordnet der Beklagte die Sperrung der Unterlagen zwar – wie oben dargestellt - einem Geheimhaltungsgrund des § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO zu. Allerdings kann der Schutz der künftigen Zusammenarbeit mit anderen Sicherheitsbehörden, der nicht gefährdet werden dürfe durch den Bruch einer Vertraulichkeitszusage, nach neuerer Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts nicht als Weigerungsgrund anerkannt werden, soweit er die Zusammenarbeit der eigenen Landesbehörden bei der wechselseitigen Information betrifft, denn das Land als Rechtsträger hat es in der Hand, eine reibungslose Zusammenarbeit der eigenen Landesbehörden zu organisieren (BVerwG, Beschluss vom 28. Juni 2023 – BVerwG 20 F 2.23 – juris Rn. 15). Wenn auch diese Annahme des Bundesverwaltungsgerichts im Kontext der Gründe jenes Beschlusses nur eine von mehreren Erwägungen zur Begründung der Rechtswidrigkeit der dort überprüften Sperrerklärung darstellt und nicht weiter vertieft worden ist, sieht der Senat keinen Anlass, diese Änderung bzw. Ausdifferenzierung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Weigerungsgrund des Schutzes der künftigen Zusammenarbeit mit anderen Sicherheitsbehörden nicht auf den vorliegenden Fall zu übertragen. Das führt dazu, dass die Erwägungen des Beklagten insoweit jedenfalls ermessensfehlerhaft sind.

Die somit teilweise fehlerhafte Ablehnung des Aktenvorlagegesuchs des Verwaltungsgerichts hinsichtlich der im Tenor bezeichneten Aktenbestandteile betrifft im großen Umfang ersichtlich andere Weigerungsgründe im Sinne des § 99 Abs. 1 VwGO, die der Beklagte bezogen auf diese Aktenbestandteile bislang nicht geltend gemacht hat. Es ist nicht Aufgabe des Gerichts, die einzelnen Aktenbestandteile diesen Weigerungsgründen zuzuordnen, zumal insoweit auch eine darauf bezogene Ermessensentscheidung des Beklagten fehlt. Der Beklagte wird zu prüfen haben, ob er insoweit eine erneute Sperrerklärung erlässt.

c. Im Übrigen ist die Sperrerklärung, soweit sie zur Überprüfung gestellt wird, rechtmäßig. Sie nimmt mit dem Schutz der künftigen Zusammenarbeit mit anderen Sicherheitsbehörden, die mit einem Bruch der Vertraulichkeitszusage gefährdet wäre, wie ausgeführt auf einen Geheimhaltungsgrund nach § 99 Abs. 1 VwGO Bezug, der nach Durchsicht der nicht geschwärzten Akte und der in der Sperrerklärung genannten Schreiben der Herausgeberbehörden vorliegt. Das gilt auch für die im Antrag der Klägerin bezeichneten, von dem Beklagten an andere Sicherheitsbehörden übermittelten Informationen bzw. die dem zugrundeliegenden Ersuchen. Insoweit nimmt der Senat zur Vermeidung von Wiederholungen auf die Sperrerklärung Bezug und sieht von einer weiteren Begründung gemäß § 99 Abs. 2 Satz 10 VwGO wegen der gebotenen Geheimhaltung ab.

Der Beklagte hat in seiner Eigenschaft als oberste Aufsichtsbehörde auch das ihm trotz des fachgesetzlichen Auskunftsbeschränkungsgrunds durch § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO eröffnete Ermessen erkannt und geprüft, ob überwiegende Interessen an der Preisgabe der an sich zu sperrenden Aktenstücke trotz ihres geheimen Inhalts in Ansehung des prozessualen Situation der Klägerin im zugrunde liegenden Klageverfahren vor dem Verwaltungsgericht gegeben sind. Die hierzu ergangenen Erwägungen des Beklagten lassen keinen Fehler erkennen.

Einer eigenständigen Kostenentscheidung bedarf es im Verfahren vor dem Fachsenat nach § 99 Abs. 2 VwGO nicht, da es sich im Verhältnis zum Hauptsacheverfahren um einen unselbständigen Zwischenstreit handelt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. Dezember 2010 - 20 F 15/10 - juris Rn. 11). Ein Streitwert ist nicht festzusetzen, weil für dieses Zwischenverfahren keine streitwertabhängige Gerichtsgebühr anfällt.

Rechtsmittelbelehrung

Dieser Beschluss kann selbständig mit der Beschwerde angefochten werden. Über die Beschwerde entscheidet das Bundesverwaltungsgericht.

Die Beschwerde ist bei dem Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Hardenbergstraße 31, 10623 Berlin, innerhalb von zwei Wochen nach Zustellung dieser Entscheidung einzulegen. Die Beschwerde muss die angefochtene Entscheidung bezeichnen.

Rechtsanwälte, Behörden, juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse sowie Vertretungsberechtigte, die über ein elektronisches Postfach nach § 55a Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 VwGO verfügen, sind zur Übermittlung elektronischer Dokumente nach Maßgabe des § 55d VwGO verpflichtet.

Im Beschwerdeverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für die Einlegung der Beschwerde und für die Begründung. Als Bevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschulen eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. In Angelegenheiten, die ein gegenwärtiges oder früheres Beamten-, Richter-, Wehrpflicht-, Wehrdienst- oder Zivildienstverhältnis betreffen, und in Angelegenheiten, die in einem Zusammenhang mit einem gegenwärtigen oder früheren Arbeitsverhältnis von Arbeitnehmern im Sinne des § 5 des Arbeitsgerichtsgesetzes stehen einschließlich Prüfungsangelegenheiten, sind auch die in § 67 Absatz 2 Satz 2 Nr. 5 VwGO bezeichneten Organisationen einschließlich der von ihnen gebildeten juristischen Personen gemäß § 67 Absatz 2 Satz 2 Nr. 7 VwGO als Bevollmächtigte zugelassen; sie müssen durch Personen mit der Befähigung zum Richteramt handeln. Ein als Bevollmächtigter zugelassener Beteiligter kann sich selbst vertreten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt vertreten lassen; das Beschäftigungsverhältnis kann auch zu einer anderen Behörde, juristischen Person des öffentlichen Rechts oder einem der genannten Zusammenschlüsse bestehen. Richter dürfen als Bevollmächtigte nicht vor dem Gericht auftreten, dem sie angehören.