Feuerwehrbeamter; Freizeitausgleich für Zuvielarbeit; finanzielle Entschädigung in Geld; unionsrechtlicher Ausgleichsanspruch; beamtenrechtlicher Ausgleichsanspruch; Äquivalenzgrundsatz; Effektivitätsgrundsatz; Verjährung; Unterbrechung; Hemmung; Antrag bei der Behörde; Widerspruch; Verhandlungen; Stillhalteabkommen; Treu und Glauben; Einwand der unzulässigen Rechtsausübung; qualifiziertes Fehlverhalten des Dienstherrn

Das Berufungsverfahren wird hinsichtlich der Berufung des Beklagten eingestellt.

Das Verfahren wird eingestellt, soweit der Kläger einen Ausgleich für Zuvielarbeit im Zeitraum vom 1. Januar 2005 bis zum 30. November 2006 gefordert hat. Das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 26. März 2009 ist insoweit wirkungslos.

Im Übrigen wird die Berufung des Klägers zurückgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens tragen der Kläger zu 2/3 und der Beklagte zu 1/3.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 120 v.H. des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 120 v.H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Kläger verlangt Freizeitausgleich und hilfsweise einen Ausgleich in Geld für Zuvielarbeit im Zeitraum vom 1. Januar 1999 bis zum 31. Dezember 2004.

Er steht seit 1990 im Dienst des beklagten Landes, und zwar seit November 1993 als Brandmeister (A 7) und seit Mai 2003 als Oberbrandmeister (A 8). Die Wochenarbeitszeit bei der Berliner Feuerwehr betrug entsprechend der Geschäftsanweisung AV D 22 Einlage 3.1, Anhang 3 vom 20. September 2000 bis Ende Januar 2008 im 24-Stunden-Dienst durchschnittlich 55 Stunden pro Woche.

Der Kläger gibt an, er habe mit Schreiben vom 21. November 1993 und 11. Oktober 2000 (richtig wohl 1999) geltend gemacht, dass die in den Dienstplänen angeordneten wöchentlichen Arbeitszeiten rechtswidrig seien. Durch den Beklagten ist der Eingang (nicht der Inhalt) dieser Schreiben mit Schreiben vom 22. November 1993 und 28. Januar 2000 bestätigt worden. In dem zuletzt genannten Schreiben heißt es weiter: „Wir kommen nach Prüfung des Sachverhalts unaufgefordert darauf zurück.“ Unter dem 19. November 2006 beantragte der Kläger bei der Berliner Feuerwehr unter Verweis auf den Beschluss des Europäischen Gerichtshofs vom 14. Juli 2005 – C-52/04 –, die nach seiner Auffassung rechtswidrig zu viel angeordneten und von ihm geleisteten Stunden „insgesamt in Freizeit auszugleichen“; für den Fall, dass dies nicht möglich sein sollte, bat er darum, die besagten Stunden nach der Verordnung über die Gewährung von Mehrarbeitsvergütung für Beamte zu vergüten. Der Polizeipräsident in Berlin bestätigte den Eingang dieses Schreibens mit Schreiben vom 22. November 2006 mit dem Hinweis, die Prüfung des Antrages werde einige Zeit in Anspruch nehmen, wofür um etwas Geduld gebeten werde. Mit Schreiben vom 8. August 2007 forderte der Prozessbevollmächtigte des Klägers die Senatsverwaltung für Inneres auf, dem Kläger Freizeitausgleich im Umfang von 23 Stunden je Kalendermonat seit dem 14. Juli 2005 zu gewähren. Die Berliner Feuerwehr lehnte den Antrag mit Bescheid vom 2. Januar 2008 ab: Die Voraussetzungen für eine Vergütung von Mehrarbeit lägen nicht vor. Freizeitausgleich könne nicht gewährt werden, da für einen längeren Zeitraum nicht ausreichend Personal zur Verfügung stehe. Der hiergegen mit Schreiben vom 1. Februar 2008 erhobene Widerspruch wurde von der Berliner Feuerwehr mit Widerspruchsbescheid vom 14. Mai 2008 zurückgewiesen.

Mit der am 27. Januar 2008 in Kraft getretenen Verordnung über die Arbeitszeit der Beamtinnen und Beamten des feuerwehrtechnischen Dienstes und des Polizeivollzugsdienstes (Arbeitszeitverordnung Feuerwehr und Polizei – AZVO FuP –) vom 15. Januar 2008 (GVBl. S. 6 f.) wurde die regelmäßige Arbeitszeit der Beamten des feuerwehrtechnischen Dienstes im Schichtdienst einschließlich des Bereitschaftsdienstes auf im Durchschnitt 48 Stunden in der Woche festgesetzt (§ 2 Abs. 1 Satz 1). Diese Regelung wurde in den Dienstplänen der Berliner Feuerwehr ab 1. Februar 2008 umgesetzt.

Am 4. September 2007 hat der Kläger Klage beim Verwaltungsgericht Berlin erhoben, zunächst mit dem Begehren, ihm für die Zeit seit dem 14. Juli 2005 Freizeitausgleich im Umfang von 23 Stunden pro Kalendermonat zu gewähren. Mit Schriftsatz vom 23. Juni 2008, beim Verwaltungsgericht eingegangen am selben Tag, hat der Kläger sein Begehren auf den Zeitraum ab dem 1. Januar 1999 erweitert. In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht am 26. März 2009 hat der Kläger unter Einbeziehung der ablehnenden Bescheide sein Begehren auf den Zeitraum vom 1. Januar 1999 bis zum 30. September 2007 bezogen.

Mit Urteil vom 26. März 2009 hat das Verwaltungsgericht den Beklagten verpflichtet, dem Kläger Freizeitausgleich für die Zeit ab Dezember 2006 bis September 2007 im Umfang von 230 Stunden zu gewähren, die Klage im Übrigen abgewiesen und die Berufung gegen das Urteil zugelassen.

Der Beklagte hat die am 29. Mai 2009 gegen das Urteil eingelegte Berufung am 30. Juli 2009 zurückgenommen.

Der Kläger hat gegen das ihm am 8. Mai 2009 zugestellte Urteil am 26. Mai 2009 Berufung eingelegt. Zunächst hat er beantragt, den Beklagten in Abänderung des abweisenden Teils des Urteils vom 26. März 2009 zu verpflichten, ihm für die Zeit vom 1. Januar 1999 bis zum 30. November 2006 Freizeitausgleich im Umfang von 23 Stunden pro Kalendermonat zu gewähren. Mit Schriftsatz vom 5. September 2011 hat der Kläger hilfsweise beantragt, den Beklagten dazu zu verurteilen, den Freizeitausgleich „entgeltlich abzugelten“.

Für den Zeitraum vom 1. Januar 2005 bis zum 30. September 2007 gewährte der Beklagte dem Kläger über den im Klageverfahren zugesprochenen Freizeitausgleich von 230 Stunden (10 Monate á 23 Stunden) hinaus eine finanzielle Vergütung im Umfang von 26,25 Stunden je Kalendermonat. Daraufhin haben die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache insoweit für erledigt erklärt.

Der Kläger ist der Ansicht, er habe nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs einen Anspruch auf Ersatz desjenigen Schadens, der ihm mit der europarechtswidrigen Überschreitung der Arbeitszeitobergrenze von 48 Stunden pro Woche im streitgegenständlichen Zeitraum entstanden sei. Die vor dem 1. Januar 2005 entstandenen Ansprüche seien nicht verjährt. Die Einrede der Verjährung sei verspätet. Ohnehin habe er seine Ansprüche außergerichtlich unstreitig mehrfach geltend gemacht. Der Beklagte habe daraufhin eine Prüfung der Ansprüche in Aussicht gestellt. Das habe zur Hemmung der Verjährung geführt, zumal er – der Kläger – davon habe ausgehen können, dass sich der Beklagte gesetzeskonform verhalte und sich der Geltendmachung der Ansprüche nur mit materiellen Einwänden widersetze. Der Beklagte handele widersprüchlich, wenn er die Zeit der Prüfung dazu nutze, die materiell begründeten Ansprüche allein unter Berufung auf den Zeitablauf abzulehnen. Durch die Bitte um Prüfung habe der Beklagte Vertrauen geschaffen, dass die als begründet erkannten Ansprüche sodann anerkannt würden. Vor diesem Hintergrund habe kein Anlass zu einer Klageerhebung bestanden. Darüber hinaus habe sich der Beklagte durch die Zusage der Prüfung der Ansprüche damit einverstanden erklärt, außergerichtlich über die Ansprüche zu verhandeln, so dass auch deshalb die Verjährung bis zum Erlass des ablehnenden Bescheides gehemmt gewesen sei. Im Hinblick auf die für das Jahr 2004 geltend gemachten Ansprüche sei zu berücksichtigen, dass die erhobene Klage mit Schriftsatz vom 23. Juni 2008 auf diesen Zeitraum erweitert worden sei.

Der Kläger beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 26. März 2009 teilweise zu ändern und den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides der Berliner Feuerwehr vom 2. Januar 2008 in Gestalt des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 14. Mai 2008 zu verpflichten, ihm für die in der Zeit vom 1. Januar 1999 bis zum 31. Dezember 2004 zuviel geleistete Arbeit von insgesamt 1.656 Stunden Freizeitausgleich zu gewähren, hilfsweise Entschädigung in Geld nach dem jeweils geltenden Stundensatz für die Mehrarbeitsvergütung zu zahlen.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er macht die Einrede der Verjährung geltend. Die Schreiben vom 21. November 1993 und 11. Oktober 1999 könnten die Verjährung weder hemmen noch unterbrechen. Auch die dazu ergangenen Eingangsbestätigungen führten nicht zur Unbeachtlichkeit der Verjährungseinrede; sie seien nicht geeignet gewesen, den Kläger von verjährungshemmenden Schritten abzuhalten.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Streitakte, den Verwaltungsvorgang des Beklagten sowie die Personalakte des Klägers verwiesen, die vorgelegen haben und bei der Entscheidungsfindung – soweit erheblich – berücksichtigt worden sind.

I. Das Verfahren war entsprechend § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen, soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben. Zudem war das Berufungsverfahren einzustellen, soweit der Beklagte die Berufung zurückgenommen hat. Mit Blick auf den erledigten Verfahrensteil war das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts für wirkungslos zu erklären (§ 173 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 269 Abs. 3 Satz 1 ZPO).

II. Im Übrigen ist die zulässige Berufung des Klägers unbegründet. Er hat für den Zeitraum vom 1. Januar 1999 bis zum 31. Dezember 2004 weder einen Anspruch auf Freizeitausgleich (hierzu 1.) noch einen Anspruch auf Entschädigung in Geld (hierzu 2.).

1. Der mit dem Hauptantrag geltend gemachte vorrangige Anspruch auf Freizeitausgleich ist aus zwingenden dienstlichen Gründen nicht erfüllbar. Der Beklagte hat hierzu in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat plausibel der Sache nach dargelegt, dass die Funktionsfähigkeit der Berliner Feuerwehr bei Gewährung von Freizeitausgleich gefährdet wäre, weil die zur Gefahrenabwehr erforderliche personelle Ausstattung nicht mehr erreicht werden könnte (vgl. zu den Anforderungen an die Unerfüllbarkeit eines Anspruchs auf Freizeitausgleich BVerwG, Urteil vom 26. Juli 2012 – 2 C 70.11 –, juris Rn. 31). Dem ist der Kläger nicht entgegen getreten.

2. Dem Kläger steht zwar dem Grunde nach für den Zeitraum vom 1. Januar 1999 bis zum 31. Dezember 2004 ein Anspruch auf finanziellen Ausgleich für europarechtswidrig zu hoch angesetzte wöchentliche Arbeitszeit (Zuvielarbeit) zu [hierzu a)], wobei der Senat offenlässt, ob dies auch für den Zeitraum vom 22. Juli 2002 bis zum 31. Januar 2003 gilt, für den der Beklagte angegeben hat, dass der Kläger in dieser Zeit dem Dienst krankheitsbedingt ferngeblieben sei. Der Anspruch ist jedoch verjährt [hierzu b)].

a) Mit Blick auf die von ihm unionsrechtswidrig geleistete Zuvielarbeit [hierzu aa)] kann sich der Kläger für den Zeitraum vom 1. Januar 2001 bis zum 31. Dezember 2004 auf einen unionsrechtlichen und einen beamtenrechtlichen Ausgleichsanspruch stützen [hierzu bb)], für den Zeitraum vom 1. Januar 1999 bis zum 31. Dezember 2000 aber nur auf einen beamtenrechtlichen Ausgleichsanspruch [hierzu cc)].

aa) Der Kläger hat vom 1. Januar 1999 bis 31. Dezember 2004 regelmäßig mehr als die unionsrechtlich höchstens zulässigen 48 Wochenstunden Dienst geleistet; der konkrete Umfang der Zuvielarbeit bedarf hier keiner näheren Erörterung. Dies verstieß gegen Art. 6 Nr. 2 der Richtlinie 93/104/EG des Rates vom 23. November 1993 über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung (RL 93/104/EG, ABl. EG Nr. L 307 vom 13. Dezember 1993 S. 18) sowie Art. 6 Buchst. b der insoweit inhaltsgleichen Nachfolge-Richtlinie 2003/88/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4. November 2003 über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung (RL 2003/88/EG, ABl. EG Nr. L 299 vom 18. November 2003 S. 9, Arbeitszeitrichtlinie), sodass die entgegenstehenden Bestimmungen des Arbeitszeitrechts des Beklagten wegen des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts außer Betracht zu bleiben haben. Nach der Begriffsbestimmung des Art. 2 Nr. 1 RL 2003/88/EG sowie Art. 2 Nr. 1 RL 93/104/EG sind Zeiten des Bereitschaftsdienstes in vollem Umfang in die Berechnung der wöchentlichen Arbeitszeit einzubeziehen, da die Beamten in der Dienststelle anwesend und jederzeit einsatzbereit sein mussten. Die Umsetzungsfrist der im Wesentlichen wortgleichen Vorgängerrichtlinie war bereits seit 1996 abgelaufen (Art. 18 Abs. 1 Buchst. a RL 93/104/EG). Eine Rechtfertigung der unionsrechtswidrigen Zuvielarbeit als Mehrarbeit war nicht möglich (zu alledem BVerwG, Urteil vom 26. Juli 2012, a.a.O., Rn. 7 m.w.N.).

bb) Die Voraussetzungen für die Geltendmachung eines unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruchs sind für den Zeitraum vom 1. Januar 2001 bis zum
31. Dezember 2004 erfüllt: Art. 6 Nr. 2 RL 93/104/EG sowie Art. 6 Buchst. b RL 2003/88/EG verleihen mit der Festsetzung einer wöchentlichen Höchstarbeitszeit dem Einzelnen Rechte, die dieser nach Ablauf der Frist zur Umsetzung in das Arbeitszeitrecht des Beklagten unmittelbar vor den nationalen Gerichten geltend machen kann (BVerwG, a.a.O., Rn. 10). Die Überschreitung der unionsrechtlich vorgegebenen Wochenarbeitszeit begründet ferner bereits seit dem 1. Januar 2001 einen hinreichend qualifizierten Verstoß (a.a.O., Rn. 11 ff., vgl. insbesondere Rn. 13). Schließlich besteht ein unmittelbarer Kausalzusammenhang zwischen dem Verstoß gegen diese Richtlinien und dem Schaden, der durch den Verlust der Ruhezeit entstanden ist, die dem Kläger zugestanden hätte, wenn die in dieser Bestimmung vorgesehene wöchentliche Höchstarbeitszeit eingehalten worden wäre (a.a.O., Rn. 18).

Für die unionsrechtswidrig geleistete Zuvielarbeit in dem besagten Zeitraum steht dem Kläger daneben ein beamtenrechtlicher Ausgleichsanspruch aus dem Grundsatz von Treu und Glauben i.V.m. den Regeln über einen Ausgleich von Mehrarbeit zu, für den schon ein einfacher Verstoß gegen Unionsrecht genügt (BVerwG, a.a.O., Rn. 23). Der Billigkeitsanspruch setzt voraus, dass der Beamte – wie hier bereits festgestellt – rechtswidrig zu viel gearbeitet hat. Er kommt aber nur für rechtswidrige Zuvielarbeit in Betracht, die ab dem auf die erstmalige Geltendmachung folgenden Monat geleistet wurde (a.a.O., Rn. 20 m.w.N.). Diese Voraussetzungen sind seit dem 1. Januar 1999 erfüllt, nachdem der Kläger – was von dem Beklagten nicht substantiiert in Frage gestellt wird und nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hinreichend ist (vgl. a.a.O., Rn. 21) – mit seinen Schreiben vom 21. November 1993 und 11. Oktober 1999 geltend gemacht hat, dass die in den Dienstplänen angeordneten wöchentlichen Arbeitszeiten rechtswidrig seien.

cc) Für den Zeitraum vom 1. Januar 1999 bis zum 31. Dezember 2000 kann der Kläger dem Grunde nach nur einen beamtenrechtlichen Ausgleichsanspruch geltend machen, weil es für diesen Zeitraum an einem hinreichend qualifizierten Verstoß gegen Unionsrecht fehlt. Das Bundesverwaltungsgericht hat hierzu bereits ausgeführt (vgl. a.a.O., Rn. 12 f.): „Ein derartiger Verstoß liegt vor, wenn der Mitgliedstaat die Grenzen, die seinem Umsetzungsermessen gesetzt sind, offenkundig und erheblich überschritten hat. Ob und wann dies der Fall ist, hängt unter anderem davon ab, wie eindeutig die verletzte Vorschrift ist und wie viel Spielraum dem Mitgliedstaat bei der Umsetzung eingeräumt ist. Ist eine Vorschrift der Auslegung fähig und bedürftig, ist ein hinreichend qualifizierter Verstoß gegen das Unionsrecht erst dann anzunehmen, wenn die einschlägige Rechtsprechung des Gerichtshofs verkannt worden ist (…). Die Festsetzung der Höchstarbeitszeit (48 Stunden in der Woche) durch Art. 6 Nr. 2 RL 93/104/EG sowie Art. 6 Buchst. b RL 2003/88/EG ist eindeutig. Sie war gemäß Art. 18 Abs. 1 Buchst. a RL 93/104/EG bis zum Ablauf der Umsetzungsfrist am 23. November 1996 im nationalen Recht zu verankern. Seit dem Urteil des Gerichtshofs der Union vom 3. Oktober 2000 - Rs. C-303/98, Simap – (Slg. 2000, I-7997) stand zudem fest, dass nach Art. 2 Nr. 1 RL 93/104/EG bei der Festsetzung von Höchstarbeitszeiten Bereitschaftsdienst wie Volldienst zu werten ist. In der Nachfolgerichtlinie ist auch diese Vorschrift wortgleich in Art. 2 Nr. 1 RL 2003/88/EG übernommen worden. Damit hätte spätestens zum 1. Januar 2001 das Arbeitszeitrecht für die Landesbeamten durch den Beklagten als umsetzungspflichtigen Landesgesetz- und Verordnungsgeber angepasst werden müssen. Dieser Verpflichtung ist der Beklagte während des hier streitigen Zeitraums nicht nachgekommen (vgl. § 35 Abs. 3 Satz 1 und 2 LBG Bln a.F. sowie § 6 Abs. 1 AZVO Bln), obwohl der Gerichtshof diese Rechtsprechung noch mehrfach bestätigt hat (EuGH, Urteile vom 9. September 2003 – Rs. C-151/02 Jaeger – Slg. 2003, I-08415 und vom 5. Oktober 2004 – verb. Rs. C-397/01 bis 403/01, Pfeiffer u.a. – Slg. 2004, I-8878; Beschlüsse vom 3. Juli 2001 - Rs. C-241/99 CIG – Slg. 2001, I-5141 und vom 14. Juli 2005 – Rs. C-52/04 Personalrat der Feuerwehr Hamburg – Slg. 2005, I-7113).“

b) Der Ausgleichsanspruch des Klägers ist allerdings verjährt.

aa) Nicht nur der nationalrechtliche Ausgleichsanspruch, sondern auch der unionsrechtliche Staatshaftungsanspruch unterliegt den Verjährungsregeln des nationalen Rechts (vgl. EuGH, Urteile vom 17. November 1998 – Rs. C-228/96, Aprile – Slg. 1998, I-7164 Rn. 19 m.w.N. und vom 11. Juli 2002 – Rs. C-62/00, Marks & Spencer – Slg. 2002, I-6348 Rn. 35 m.w.N.). Fehlen – wie hier – spezielle Verjährungsvorschriften des einschlägigen Fachrechts, so sind die Verjährungsvorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs entsprechend anzuwenden (BVerwG, a.a.O., Rn. 35 m.w.N.). Diese Bestimmungen unterliegen keinen unionsrechtlichen Einwänden. Die Festsetzung angemessener Ausschlussfristen für die Rechtsverfolgung im Interesse der Rechtssicherheit ist mit dem Unionsrecht grundsätzlich vereinbar. Das Unionsrecht verwehrt es einem Mitgliedstaat nicht, sich gegenüber Klagen, die einen Verstoß gegen unionsrechtliche Bestimmungen betreffen, auf eine nationale Ausschlussfrist zu berufen, auch wenn dieser Mitgliedstaat seine nationalen Rechtsvorschriften noch nicht dahin geändert hat, dass sie mit diesen Bestimmungen vereinbar sind, sofern diese Frist bei Klagen, die auf das Gemeinschaftsrecht gestützt werden, nicht ungünstiger ist als bei Klagen, die innerstaatliches Recht heranziehen, (Äquivalenzgrundsatz) und sofern nicht das Verhalten der nationalen Behörden zusammen mit der streitigen Frist nachweislich dazu geführt hat, dass dem Kläger jede Möglichkeit genommen oder es ihm übermäßig erschwert wurde, seine Rechte vor den nationalen Gerichten geltend zu machen (Effektivitätsgrundsatz) (vgl. EuGH, Urteil vom 24. März 2009 – C-445/06, Danske Slagterier –, Slg. 2009, I-02119 Rn. 31 f. m.w.N.). Mit diesen Prinzipien stehen die hier anzuwendenden zivilrechtlichen Verjährungsvorschriften im Einklang. Sie gelten unabhängig davon, ob ein Anspruch auf das Gemeinschaftsrecht oder auf das innerstaatliche Recht gestützt wird. Zugleich wurde dem Kläger durch die Fristen nicht nachweislich jede Möglichkeit genommen oder übermäßig erschwert, seine nunmehr mit der Klage geltend gemachten Ansprüche bereits vor Fristablauf geltend zu machen.

bb) Für die hier geltend gemachten Ansprüche ist die allgemeine Verjährungsregelung des § 195 BGB in der bis zum 31. Dezember 2001 geltenden Fassung (a.F.) für den Zeitraum vom 1. Januar 1999 bis zum 31. Dezember 2001 bzw. des § 195 BGB in der ab dem 1. Januar 2002 geltenden Fassung (n.F.) für den Zeitraum vom 1. Januar 2002 bis zum 31. Dezember 2004 maßgebend. Diese Bestimmungen sind nach dem Gesamtzusammenhang der für den maßgeblichen Anspruch anzuwendenden Rechtsgrundlagen und der hier zu beachtenden Interessenlage als die sachnächsten Verjährungsvorschriften analog heranzuziehen (vgl. BVerwG, a.a.O., Rn. 35).

(1) Die Verjährungsregelungen in § 199 Abs. 2 und Abs. 3 BGB gewinnen hier keine Bedeutung, da sowohl der unionsrechtliche Staatshaftungsanspruch als auch der nationalrechtliche Ausgleichsanspruch nicht zu den Schadensersatzansprüchen im Sinne dieser Normen zählen (BVerwG, a.a.O., Rn. 36). Diese Ausgleichsansprüche verkörpern vielmehr eine spezielle beamtenrechtliche Billigkeitsentschädigung, die auch aus den gesetzlichen Vorschriften über den Ausgleich überobligationsmäßiger Mehrarbeit hergeleitet wird und insoweit einem Vergütungsanspruch gleicht (vgl. BVerwG, a.a.O., Rn. 33 f.; s. ferner Senatsurteil vom 18. Oktober 2011 – OVG 4 B 13.11 –, S. 11 EA).

(2) Die hier geltend gemachten Ansprüche unterliegen nach Inkrafttreten des Schuldrechtsmodernisierungsgesetzes am 1. Januar 2002 der regelmäßigen Verjährung von drei Jahren (§ 195 BGB n.F.). Vorher entstandene Ansprüche unterlagen der 30-jährigen Verjährungsfrist, die aber nach der Übergangsvorschrift des Art. 229 § 6 Abs. 1 und 4 EGBGB auf die ab dem 1. Januar 2002 gemäß § 195 BGB geltende und an diesem Tage beginnende regelmäßige Verjährungsfrist von drei Jahren verkürzt worden ist (vgl. BVerwG, a.a.O., Rn. 36).

Bei den monatsweise nach dem 31. Dezember 2001 entstandenen Ausgleichsansprüchen beginnt die regelmäßige Verjährungsfrist mit dem Schluss des jeweiligen Jahres (§ 199 Abs. 1 Nr. 1 BGB). Außerdem muss der Gläubiger von der Person des Schuldners und den Anspruch begründenden Umständen Kenntnis erlangt haben oder diese ohne grobe Fahrlässigkeit hätte erlangen können (§ 199 Abs. 1 Nr. 2 BGB). Ein Gläubiger hat Kenntnis von den anspruchsbegründenden Umständen i.S.v. § 199 Abs. 1 Nr. 2 BGB n.F., wenn er die Tatsachen kennt, die die Voraussetzungen der anspruchsbegründenden Norm erfüllen. Das subjektive Verjährungselement des § 199 Abs. 1 Nr. 2 BGB bezieht sich regelmäßig nur auf die Tatsachen, nicht auf deren zutreffende rechtliche Würdigung (BVerwG, a.a.O., Rn. 37).

Für die Überleitungsfälle nach Art. 229 § 6 Abs. 4 Satz 1 EGBGB – hier betrifft es die vor dem 1. Januar 2002 entstandenen Ansprüche – ist zu beachten, dass der Beginn der regelmäßigen Verjährungsfrist des § 195 BGB n.F. unter Einbeziehung der soeben erörterten subjektiven Voraussetzungen des § 199 Abs. 1 Nr. 2 BGB n.F. zu berechnen ist (vgl. BGH, Urteil vom 23. Januar 2007 – XI ZR 44/06 –, juris Rn. 19 ff.).

(3) Ausgehend von dieser Rechtslage ergibt sich für die hier geltend gemachten Ansprüche im Einzelnen Folgendes:

(a) Die Ansprüche für die Jahre 1999 bis 2001 sind mit Ablauf des Jahres 2004 verjährt (vgl. Art. 229 § 6 Abs. 4 EGBGB in Verbindung mit § 195 BGB n.F.). Wie der hier angenommene und von dem Beklagten nicht substantiiert bezweifelte Inhalt der klägerischen Schreiben vom 21. November 1993 und 11. Oktober 1999 belegt, waren dem Kläger zu den besagten Zeitpunkten und damit erst recht am 1. Januar 2002 sowohl der Gläubiger als auch die anspruchsbegründenden Umstände bekannt. Die Schreiben sind an seinen Dienstherrn gerichtet und rügen die Zuvielarbeit.

(b) Für die Ansprüche aus den Jahren 2002 bis 2004 gilt das neue Verjährungsrecht. Für das Jahr 2002 begann die Frist mit Ablauf des 31. Dezember 2002 und endete am 31. Dezember 2005. Die Verjährung für die Ansprüche des Jahres 2003 begann mit Ablauf des 31. Dezember 2003 und endete am 31. Dezember 2006. Schließlich endete die für die Ansprüche aus dem Jahre 2004 mit Ablauf des 31. Dezember 2004 begonnene Verjährungsfrist am 31. Dezember 2007.

cc) Die Verjährung der geltend gemachten Ansprüche ist weder unterbrochen noch gehemmt worden.

(1) Eine Unterbrechung der Verjährung nach § 210 Satz 1 BGB a.F. bzw. eine Hemmung der Verjährung gemäß § 204 Abs. 1 Nr. 12 BGB n.F. ist nicht eingetreten. Nach diesen Bestimmungen wird die Verjährung unterbrochen bzw. seit dem 1. Januar 2002 gehemmt durch die Einreichung eines Antrags bei einer Behörde, wenn die Zulässigkeit der Klage von der Vorentscheidung dieser Behörde abhängt und innerhalb von drei Monaten nach Erledigung des Gesuchs die Klage erhoben wird.

Der Lauf der Verjährungsfrist wird allerdings nur durch den nach § 126 Abs. 3 BRRG bzw. § 54 Abs. 2 Satz 1 BeamtStG im Beamtenrecht vorgeschalteten Widerspruch unterbrochen bzw. gehemmt, nicht aber durch den (bloßen) Antrag des Beamten gegenüber seinem Dienstherrn. Verjährungsunterbrechende bzw. -hemmende Wirkung hat nur das auf eine unmittelbar der Klage vorgeschaltete Entscheidung gerichtete Gesuch des Beamten. Dieses muss den eindeutigen Willen zur gerichtlichen Durchsetzung des Anspruchs gegenüber der Behörde erkennen lassen. Es muss auf eine (nochmalige) Überprüfung der Rechtslage gerichtet sein, um – auch im Interesse der Entlastung der Gerichte – zu vermeiden, dass die Behörde in unnötige Rechtsstreitigkeiten verwickelt wird. Diesem Zweck dient die erstmalige Geltendmachung eines Anspruchs eines Beamten (noch) nicht. Der Antrag des Beamten ist zunächst nur auf die Konkretisierung des sich aus dem Gesetz nur abstrakt ergebenden Anspruchs und damit auf den Erlass eines Verwaltungsaktes gerichtet, der sodann erst in dem der Entlastung der Gerichte dienenden förmlichen Vorverfahren nochmals zu überprüfen ist. Ob die Willenserklärung des Beamten darauf zielt, Widerspruch zu erheben, oder auf den Erlass eines Ausgangsbescheides gerichtet ist, ist anhand der Bedeutung zu klären, die ihr nach ihrem Wortlaut, ihrem Zweck und den sonstigen erkennbaren Begleitumständen zukommt. Nach der auf öffentlich-rechtliche Erklärungen entsprechend anwendbaren Vorschrift des § 133 BGB ist insoweit eine Auslegung geboten, die nicht beim Wortlaut stehen bleibt, sondern stets Sinn und Begleitumstände einbezieht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. April 2011 – 2 B 27.10 –, juris Rn. 18 f.).

Die Schreiben des Klägers vom 21. November 1993, 11. Oktober 1999, 19. November 2006 und 8. August 2007 waren nach den erläuterten Maßstäben nicht geeignet, die Verjährung zu unterbrechen bzw. zu hemmen. Mit ihnen rügt der Kläger zwar die Rechtswidrigkeit der Zuvielarbeit und bezieht sich dabei in den Schreiben aus den Jahren 2006 und 2007 auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs, um eine Anerkennung von Bereitschaftszeiten als Arbeitszeit bzw. die Gewährung von Freizeitausgleich zu erreichen. Der Kläger beschränkt sich hierbei aus der maßgeblichen Sicht des Empfängers auf Hinweise und überlässt die nähere Konkretisierung der Ansprüche nach Art (Freizeitausgleich oder finanzielle Entschädigung) und Umfang dem Dienstherrn. Den Schreiben – das gilt auch für das Schreiben vom 8. August 2007, in dem der Kläger die Senatsverwaltung des Innern zur Klagevermeidung auffordert, zu seinen Ansprüchen Stellung zu nehmen – lässt sich nicht ansatzweise entnehmen, dass der Kläger bereits entschlossen ist, seinen Anspruch auch unmittelbar im Klagewege durchzusetzen, ohne einen Ausgangsbescheid seines Dienstherrn abzuwarten. Die Schreiben sind damit allenfalls auf den Erlass eines Ausgangsbescheides gerichtet und verjährungsrechtlich ohne Bedeutung (vgl. im erörterten Sinne bereits VG Berlin, Urteil vom 22. Februar 2013 – VG 5 K 376.12 –, juris Rn. 16).

Der dann mit Schreiben vom 1. Februar 2008 erhobene Widerspruch gegen den Bescheid der Berliner Feuerwehr vom 2. Januar 2008 konnte eine hemmende Wirkung schon deshalb nicht entfalten, weil die maßgeblichen Ansprüche zum Erhebungszeitpunkt bereits verjährt waren.

(2) Die Erhebung der Klage am 4. September 2007 vermochte die Verjährung der streitgegenständlichen Ansprüche nicht gemäß § 204 Abs. 1 Nr. 1 BGB n.F. zu hemmen, weil sich der mit ihr verfolgte Antrag auf die Geltendmachung der Ansprüche für den Zeitraum ab dem 14. Juli 2005 beschränkt hat. Die hier maßgeblichen Ansprüche sind von dem Kläger erst am 23. Juni 2008 in das Klageverfahren einbezogen worden.

(3) Eine Hemmung der Verjährung ist auch nicht durch Verhandlungen der Beteiligten gemäß § 203 Satz 1 BGB n.F. eingetreten. Nach dieser Vorschrift ist, wenn zwischen dem Schuldner und dem Gläubiger Verhandlungen über den Anspruch oder die den Anspruch begründenden Umstände schweben, die Verjährung gehemmt, bis der eine oder der andere Teil die Fortsetzung der Verhandlungen verweigert.

Vorliegend haben die Beteiligten nicht über den Anspruch oder die den Anspruch begründenden Umstände verhandelt. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofes ist der Begriff „Verhandlungen“ im Sinne von § 203 Satz 1 BGB n.F. zwar weit auszulegen. Diesem Ansatz entsprechend muss der Gläubiger dafür lediglich klarstellen, dass er einen Anspruch geltend machen und worauf er ihn stützen will. Anschließend genügt jeder ernsthafte Meinungsaustausch über den Anspruch oder seine tatsächlichen Grundlagen, sofern der Schuldner dies nicht sofort und erkennbar ablehnt. Verhandlungen schweben schon dann, wenn eine der Parteien Erklärungen abgibt, die der jeweils anderen die Annahme gestatten, der Erklärende lasse sich auf Erörterungen über die Berechtigung des Anspruches oder dessen Umfang ein. Nicht erforderlich ist, dass dabei Vergleichsbereitschaft oder Bereitschaft zum Entgegenkommen signalisiert wird oder dass Erfolgsaussicht besteht (vgl. BGH, Urteile vom 12. Mai 2011 – IX ZR 91/08 –, juris Rn. 8, und 14. Juli 2009 – XI ZR 18/08 –, juris Rn. 16, jeweils m.w.N.). Vor dem Hintergrund dieser Rechtsprechung wäre ein Schreiben, in dem der Schuldner einem Gläubiger eine Prüfung des Anspruchs sowie eine nähere Nachricht über deren Ausgang ankündigt, wohl als verjährungshemmend einzustufen. Die für zivilrechtliche Schuldner-Gläubiger-Konstellationen entwickelten Grundsätze werden den Besonderheiten eines öffentlich-rechtlichen Anspruchs, der gegenüber einer Behörde geltend gemacht wird, jedoch nicht gerecht und können deshalb nicht ohne Einschränkungen übertragen werden. Eine Behörde ist anders als zivilrechtlich handelnde Personen zur Entgegennahme von Anträgen, die in ihren Zuständigkeitsbereich fallen, verpflichtet und darf sie nicht deshalb verweigern, weil sie den Antrag in der Sache für unzulässig oder unbegründet hält (vgl. § 24 Abs. 3 VwVfG). Darüber hinaus muss sie dem Antragsteller zumindest mitteilen, in welcher Art und Weise sie über den Antrag befinden wird (vgl. dazu Kallerhoff in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl., 2008, § 24 Rn. 75 f.). Entspricht die Behörde diesen Pflichten – wie hier mit ihren Eingangsbestätigungen vom 22. November 1993, 28. Januar 2000 und 22. November 2006 –, kann der Antragsteller nicht allein damit schon die Erwartung verbinden, die Behörde werde sich auf verjährungshemmende Verhandlungen über den geltend gemachten Anspruch einlassen. Eine hiervon abweichende Betrachtungsweise ließe sich nicht mit der bereits zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts vereinbaren, nach der nicht schon der Antrag, sondern erst der Widerspruch die Verjährung unterbricht bzw. hemmt (vgl. zu alledem bereits VG Berlin, a.a.O., Rn. 19). Im Hinblick auf die Schreiben des Dienstherrn aus den Jahren 1993 und 2000 ist ferner zu berücksichtigen, dass der Tatbestand des § 203 Satz 1 BGB erst mit Wirkung vom 1. Januar 2002 durch das Schuldrechtsmodernisierungsgesetz eingeführt worden ist und das zuvor geltende allgemeine Verjährungsrecht keine entsprechende Bestimmung aufwies. Keiner der Beteiligten konnte somit seinerzeit davon ausgehen, dass diese Schreiben zu einer Hemmung der Verjährung des Anspruchs führen würden (dazu ebenfalls VG Berlin, a.a.O., Rn. 20).

(4) Die Verjährung der geltend gemachten Ansprüche ist schließlich nicht nach § 205 BGB gehemmt. Danach ist die Verjährung gehemmt, solange der Schuldner auf Grund einer Vereinbarung mit dem Gläubiger vorübergehend zur Verweigerung der Leistung berechtigt ist. Dieser Fall eines so genannten „Stillhalteabkommens“ liegt hier nicht vor. Es ist nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs nur anzunehmen, wenn der Schuldner aufgrund einer rechtsgeschäftlichen Vereinbarung berechtigt sein soll, vorübergehend die Leistung zu verweigern, und der Gläubiger sich umgekehrt der Möglichkeit begeben hat, seine Ansprüche jederzeit weiterzuverfolgen (BGH, Urteil vom 15. Juli 2010 – IX ZR 180/09 –, juris Rn. 15 m.w.N.). Für eine solche Absprache bieten weder die Schreiben des Klägers vom 21. November 1993, 11. Oktober 1999, 19. November 2006 und 8. August 2007 noch die Eingangsbestätigungen des Dienstherrn vom 22. November 1993, 28. Januar 2000 und 22. November 2006 einen hinreichenden Anhalt. Insbesondere die Schreiben des Klägers vermögen nicht den Willen des Gläubigers zu vermitteln, dem Dienstherrn ein Leistungsverweigerungsrecht gegenüber dem nach Art und Höhe konkret noch nicht feststehenden Anspruch zu vermitteln. Der Kläger hat damit im Gegenteil zum Ausdruck gebracht, dass er auf einer möglichst zeitnahen Erfüllung seines Anspruchs bzw. einer zügigen Beseitigung des aus seiner Sicht zu monierenden Missstands besteht.

dd) Gründe, die es dem Beklagten verwehren, sich auf die Verjährung der Ansprüche des Klägers für den streitgegenständlichen Zeitraum zu berufen, liegen nicht vor.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist der Dienstherr nicht nur berechtigt, sondern nach dem Grundsatz der sparsamen Haushaltsführung grundsätzlich auch verpflichtet, gegenüber Besoldungs- und Versorgungsansprüchen die Einrede der Verjährung geltend zu machen (vgl. Urteil vom 15. Juni 2006 – 2 C 14.05 –, juris Rn. 23). Damit wird dem Rechtsfrieden wie auch möglichen Beweisschwierigkeiten Rechnung getragen, ohne dass der Grundsatz der Alimentationspflicht prinzipiell in Frage gestellt wird. Die Geltendmachung der Einrede kann jedoch unter besonderen Umständen des einzelnen Falls als Verstoß gegen Treu und Glauben zu werten und damit unzulässig sein. Der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung greift dabei aber nicht bei jedem Fehlverhalten der Behörde. Andernfalls wäre die Einrede der Verjährung schon bei jedem rechtswidrigen Verhalten unzulässig. Erforderlich ist vielmehr ein qualifiziertes Fehlverhalten des Dienstherrn, das nicht notwendig schuldhaft zu sein braucht, das aber angesichts der Umstände des Einzelfalls die Einrede der Verjährung deshalb als treuwidrig erscheinen lässt, weil der Beamte veranlasst worden ist, verjährungsunterbrechende oder - nunmehr - verjährungshemmende Schritte zu unterlassen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die beamtenrechtliche Fürsorgepflicht keine allgemeine Pflicht des Dienstherrn begründet, seine Bediensteten über mögliche Ansprüche zu informieren und über die insofern einschlägigen Vorschriften zu belehren. Unerheblich ist auch, ob der Beamte keine Kenntnis von den ihm zustehenden Ansprüchen hatte oder ob er von der rechtzeitigen Geltendmachung bewusst abgesehen hat, weil er nach Treu und Glauben davon ausgehen konnte, der Dienstherr werde sich nicht auf die Verjährung berufen (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Juni 2006, a.a.O.).

Gemessen an diesen Grundsätzen liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass der Kläger durch den Beklagten in unzulässiger Weise dazu veranlasst worden wäre, auf verjährungsunterbrechende oder -hemmende Schritte zu verzichten. Dem Beklagten fällt kein qualifiziertes Fehlverhalten zur Last; insbesondere hat er den Kläger nicht davon abgehalten, seinen Anspruch rechtzeitig durch Widerspruch oder Klage geltend zu machen. Die Schreiben des Beklagten vom 22. November 1993, 28. Januar 2000 und 22. November 2006 erweisen sich in diesem Zusammenhang als unergiebig. Zwar durfte der Kläger nach Erhalt dieser Schreiben erwarten, dass sich der Dienstherr in dieser Angelegenheit unaufgefordert wieder melden werde. Es liegen jedoch keine konkreten Anhaltspunkte dafür vor, nach denen der Kläger gemessen an dem Grundsatz von Treu und Glauben davon ausgehen durfte, er könne bei einer Untätigkeit seines Dienstherrn selbst untätig bleiben und darauf vertrauen, dass der Dienstherr die Einrede der Verjährung (dauerhaft) nicht erheben werde. Spätestens jeweils vor Ablauf der Jahre 2005, 2006 und 2007, also nach über drei Jahren, in denen es zwischen den Beteiligten zu keinem Kontakt gekommen ist, war der Kläger deshalb gehalten, von sich aus verjährungshemmende Schritte zu unternehmen. Ihm blieb es jedenfalls auch nach den besagten Schreiben des Dienstherrn unbenommen, sich zur Durchsetzung seiner Ansprüche über die Rechtslage zu informieren und gegebenenfalls Rechtsrat einzuholen. Hiervon ist der Kläger nicht treuwidrig abgehalten worden (vgl. VG Berlin, a.a.O., Rn. 23). Entsprechendes gilt, soweit klägerseits in der mündlichen Verhandlung auf die im politischen Raum angesiedelten Gespräche zwischen dem Senator des Innern Dr. K..., dem Landesbranddirektor B... und einer Gewerkschaftsvertreterin hingewiesen worden ist. Abgesehen davon ist ohnehin nicht zu ersehen und von dem Kläger auch nicht vorgetragen worden, dass in diesen Verhandlungen die hier geltend gemachten Ausgleichsansprüche wegen Zuvielarbeit thematisiert worden sind.

III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 155 Abs. 2, § 161 Abs. 2 VwGO. Soweit der Beklagte seine Berufung zurückgenommen hat, sind ihm die Kosten aufzuerlegen (§ 155 Abs. 2 VwGO). Dies betrifft 230 Stunden. Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit bezogen auf den Zeitraum vom 1. Januar 2005 bis 30. November 2006, für den der Kläger 23 Stunden je Kalendermonat geltend gemacht hatte (zusammen 529 Stunden), übereinstimmend für erledigt erklärt haben, entspricht es billigem Ermessen, die Kosten dem Beklagten gemäß § 161 Abs. 2 VwGO aufzuerlegen, der die Ansprüche des Klägers für diesen Zeitraum anerkannt und die Kostenübernahme insoweit erklärt hat. Im Übrigen trägt der Kläger die Kosten des Verfahrens, da seine Berufung für den verbleibenden Zeitraum vom 1. Januar 1999 bis zum 31. Dezember 2004 (zusammen 1.656 Stunden) erfolglos geblieben ist (§ 154 Abs. 2 VwGO). Hinsichtlich des rechtskräftig gewordenen Teils des erstinstanzlichen Urteils verbleibt es bei der Kostenentscheidung des Verwaltungsgerichts, die klarstellend insgesamt neu zu fassen war.

Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO oder § 127 Nr. 1 BRRG genannten Gründe vorliegt.