allgemeiner öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch, kommunaler Wahlbeamter, kommunale Satzung, Aufwandsentschädigung für die Teilnahme an Sitzungen, Dienstaufwandsentschädigung zur Abdeckung des zusätzlichen persönlichen Aufwandes, besoldungsrechtlicher Gesetzesvorbehalt, Dienstbezüge, Vergütung, Ungültigkeit von Satzungen, Vertrauensschutz

Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 28. Oktober 2021 wird abgelehnt.

Die Kosten des Berufungszulassungsverfahrens trägt der Kläger.

Der Streitwert wird für die zweite Rechtsstufe auf 11.625,00 Euro festgesetzt.

Der Antrag des Klägers, der sich gegen die Rückforderung einer auf Grundlage einer kommunalen Satzung gezahlten Aufwandsentschädigung für die Teilnahme unter anderem an Versammlungen der Gemeindevertretung wendet, auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

Der Kläger war kommunaler Wahlbeamter und vom Jahre 2003 bis Mitte des Jahres 2017 hauptamtlicher Bürgermeister der beklagten Gemeinde im Land Brandenburg. Im Zeitraum vom Februar 2010 bis Dezember 2015 wurden ihm für die Teilnahme z.B. an Versammlungen der Gemeindevertretung, Ortsbeiräten, kommunalen Ausschüssen und Arbeitskreisen Sitzungsgelder in Form von Aufwandsentschädigungen in Höhe von insgesamt 11.625,00 Euro gezahlt, die neben die ebenfalls gezahlte (Dienst-) Aufwandentschädigung zur Abdeckung des mit dem übertragenen Amt verbundenen zusätzlichen persönlichen Aufwandes nach der damals geltenden Kommunaldienstaufwandsentschädigungsverordnung traten. Grundlage der Gewährung der Aufwandsentschädigung war die Entschädigungssatzung der Gemeinde in der Fassung der ersten Änderungssatzung vom 2. November 2010 (Amtsblatt der Gemeinde vom 12. November 2010, S. 16), die – bis zu ihrer Aufhebung im Jahre 2016 – in § 1 eine Aufwandsentschädigung und das Sitzungsgeld nicht nur für Gemeindevertreterinnen und Gemeindevertreter vorsah, sondern auch für Bedienstete der Gemeindeverwaltung. Nach deren § 6 Abs. 5 erhielten Kommunalbedienstete für die angeordnete Teilnahme an Versammlungen der Gemeindevertretung, von Ortsbeiräten und kommunalen Ausschüssen eine Aufwandsentschädigung in Form eines Sitzungsgeldes. Mit dem angefochtenen Bescheid vom 7. Dezember 2018 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 1. Oktober 2019 forderte die Beklagte den Kläger zur Rückzahlung dieser Aufwandsentschädigung auf.

Der Antrag des Klägers ist auf ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) und grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) gestützt.

1. Der Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils wurde teilweise nicht den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO entsprechend dargelegt bzw. liegt im Übrigen nicht vor.

Die Berufung ist wegen des Zulassungsgrundes der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils zuzulassen, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine einzelne erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und auch die Richtigkeit des Ergebnisses der Entscheidung derartigen Zweifeln unterliegt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 18. Juni 2019 – 1 BvR 587/17 – juris Rn. 32; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 27. November 2024 – 4 N 61/24 – juris Rn. 7). Der Antrag auf Zulassung der Berufung muss sich mit den entscheidungstragenden Gründen der angefochtenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts auseinandersetzen und im Einzelnen substantiiert darlegen, aus welchen Gründen ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils vorliegen (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 13. September 2024 – OVG 4 N 61/20 – juris Rn. 3). Ist die angegriffene Entscheidung selbständig tragend auf mehrere Begründungen gestützt, müssen sämtliche Begründungen schlüssig in Zweifel gezogen werden, weil anderenfalls die fehlerhafte Begründung hinweggedacht werden kann, ohne dass sich am Ergebnis des Verwaltungsgerichts etwas änderte (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 10. Mai 2021 – OVG 4 N 48.18 – EA S. 3; vgl. Rudisile in: Schoch/Schneider, VwGO, Stand August 2024, § 124 Rn. 25; Wysk, VwGO, 4. Aufl. 2025, Rn. 47).

Gemessen an diesen Anforderungen ergibt sich aus den Darlegungen des Klägers nicht, dass an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung ernstliche Zweifel bestehen.

a) Das Verwaltungsgericht hat zu Recht angenommen, dass nicht die sondergesetzliche Regelung über die Rückforderung zu viel gezahlter Dienstbezüge des § 13 Abs. 2 Satz 1 BbgBesG Rechtsgrundlage der mit dem angefochtenen Bescheid geltend gemachten Rückforderung der Aufwandsentschädigung ist. Das Verwaltungsgericht legte stattdessen den allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch zugrunde.

Soweit der Kläger meint, die gezahlte Aufwandsentschädigung stelle einen Bestandteil sein Besoldung dar und gehöre als „Vergütung" im Sinne des § 1 Abs. 3 Nr. 5 BbgBesG a.F. (§ 1 Abs. 3 Nr. 6 BbgBesG n. F.) zu den Dienstbezügen, die nur nach der speziellen Regelung in § 13 Abs. 2 Satz 1 BbgBesG zurückgefordert werden könnten, legt er nicht entsprechend § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO dar, dass an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts ernstliche Zweifel bestehen.

Die sondergesetzliche Rechtsgrundlage des § 13 Abs. 2 Satz 1 BbgBesG regelt nur die Rückforderung zu viel gezahlter Bezüge im Sinn des § 1 Abs. 3 und Abs. 4 Satz 1 BbgBesG, worunter nur Dienstbezüge (§ 1 Abs. 3 BbgBesG) und sonstige Bezüge (§ 1 Abs. 4 BbgBesG) fallen. Das Verwaltungsgericht hat dazu ausgeführt, dass die gezahlte Aufwandsentschädigung keine (Mehrarbeits-) Vergütung nach § 1 Abs. 3 Nr. 5 BbgBesG (a. F.) sei, da sie nicht nach Stunden der Mehrarbeit abgerechnet werde, sondern ausweislich der konkreten Bestimmung in der 1. Änderungssatzung unabhängig von der Zeitdauer pauschal pro Sitzung gezahlt werde. Es handele sich auch nicht um „sonstige Bezüge“ im Sinne der enumerativen Aufzählung des § 1 Abs. 4 BbgBesG. Die dem Kläger gezahlten Aufwandsentschädigungen seien zudem materiell-rechtlich keine Besoldung, wie sich auch aus § 2 Abs. 1 BbgBesG ergebe. Die Norm bestimme, dass die Besoldung der Beamten durch Gesetz geregelt wird. Die dem Kläger gewährten Aufwandsentschädigungen seien indes nicht durch Gesetz, sondern in der 1. Änderungssatzung der beklagten Gemeinde geregelt worden. Es handele sich daher auch nicht um (im Einvernehmen mit dem für das Besoldungsrecht zuständigen Ministerium) durch Rechtsverordnung festgesetzte Aufwandsentschädigungen im Sinn von § 17 BbgBesG. Schließlich würden die §§ 12 und 13 BbgBesG für die in Streit stehenden Zahlungen auch nicht nach § 65 LBG entsprechend gelten. Zwar gelten danach u. a. für die Rückforderung „von sonstigen Leistungen des Dienstherrn“ die §§ 12 und 13 des BbgBesG entsprechend. Sonstige Leistungen in diesem Sinne seinen jedoch nach § 65 Satz 2 LBG nur Kostenerstattungen und Fürsorgeleistungen, soweit sie nicht zur Besoldung und nicht zur Versorgung gehören. Um solche handele es sich bei den als Sitzungsgelder gezahlten Aufwandsentschädigungen nicht. Die Sitzungsgelder seien geschaffen worden, um die Gemeindebediensteten davon abzuhalten, Freizeitausgleich für die Teilnahme an Gemeindesitzungen zu beanspruchen, und daher nicht zur „Kostenerstattung“ für einen Ausgleich von tatsächlich entstandenen und im Einzelnen bezifferbaren Kosten. Fürsorgeleistungen stünden ohnehin offensichtlich nicht in Rede.

Diese Bewertung vermag der Kläger mit seinem Zulassungsvorbringen nicht schlüssig mit Gegenargumenten ernstlich in Zweifel zu ziehen. Soweit er meint, die gezahlte Aufwandsentschädigung sei „Vergütung“, berücksichtigt er nicht, dass nach § 1 Abs. 3 Nr. 5 BbgBesG a. F. (vgl. § 1 Abs. 3 Nr. 6 BbgBesG n. F.) zur Besoldung auch Vergütungen als Dienstbezüge gehören. Eine Vergütung ist eine Zahlung in Geld, die als Gegenleistung für eine besondere Leistung des Beamten gezahlt wird (vgl. Hebeler/Kersten/Lindern, Handbuch Besoldungsrecht, 2015, S. 128). Die Teilnahme des Klägers als kommunaler Wahlbeamter in der Funktion als hauptamtlicher Bürgermeister insbesondere an Versammlungen der Gemeindevertretung ist aber keine besondere Leistung, sondern gehört in der Regel zu den Dienstaufgaben, die durch Dienstbezüge (Grundgehalt) abgegolten werden (vgl. VGH Mannheim, Urteil vom 7. März 1994 – 1 S 2218/93 – juris Rn. 17). Bestätigt wird dies durch § 27 Abs. 1 BbgKVerf, wonach die Gemeindevertretung auch aus der Bürgermeisterin oder dem Bürgermeister als stimmberechtigtes Mitglied besteht. Hinzu kommt, dass nach § 2 Abs. 1 BbgBesG Besoldung und damit auch eine Vergütung der Beamtinnen und Beamten (nur) durch Gesetz geregelt werden können. Gesetz im Sinne des besoldungs- und versorgungsrechtlichen Gesetzesvorbehalts sind die vom Bund oder dem Land erlassenen Rechtsnormen der beamten-, besoldungs- und versorgungsrechtlichen Gesetze im formellen und materiellen Sinne (vgl. BVerwG, Urteil vom 1. April 2004 – 2 C 16.03 – juris Rn. 19; VGH Mannheim, Urteil vom 8. März 2016 – 4 S 758/15 – juris Rn. 25). Eine (verliehene) kommunale Rechtsetzung durch Satzung gehört nicht dazu, weshalb die 1. Änderungssatzung der beklagten Gemeinde keine Besoldung der Gemeindebeamten in Form von Dienstbezügen i. S. des § 1 Abs. 3 BbgBesG begründen kann.

b) Auch soweit der Kläger vorbringt, die Beklagte habe entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts den öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch im Wege der Leistungsklage geltend machen müssen und nicht – wie hier erfolgt – durch Verwaltungsakt geltend machen können, wozu er sich auf ein Urteil des Bundesverwaltungsgerichts zum zweckentfremdungsrechtlichen Wohnraumbegriff beruft, wonach feststellende Verwaltungsakte jedenfalls dann einer gesetzlichen Grundlage bedürfen, wenn ihr Inhalt etwas als Rechtens feststellt, was der Betroffene erklärtermaßen für nicht Rechtens hält (Urteil vom 29. November 1985 – 8 C 105.83 – juris Ls. 1 u. Rn. 12), legt er nicht den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO entsprechend dar, dass an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung ernstliche Zweifel bestünden. Das Verwaltungsgericht hat angenommen, dass in der hiesigen Konstellation die Gemeinde, welche die Aufwandsentschädigung durch schlichte Überweisung an den Kläger ausgezahlt hat, den allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch ihm gegenüber ungeachtet einer dafür fehlenden ausdrücklichen gesetzlichen Regelung durch Verwaltungsakt geltend machen dürfe. Der Kläger stellt dies mit seinem Zulassungsvorbringen nicht mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage. Soweit er sich auf die oben genannte Rechtsprechung zum feststellenden Verwaltungsakt beruft, so übersieht er, dass die Rückforderung der Aufwandsentschädigung hier nicht durch einen feststellenden Verwaltungsakt erfolgt ist, sondern der Erstattungsanspruch durch Leistungsbescheid gegenüber dem Kläger geltend gemacht wurde und dies in einem Ruhestandsbeamtenverhältnis eines kommunalen Wahlbeamten auf Zeit, auf das die Vorschriften für Beamte auf Lebenszeit grundsätzlich entsprechend anwendbar sind (vgl. § 6 BeamtStG, § 123 Abs. 1 LBG), erfolgt ist. Die Geltendmachung von Rückzahlungsansprüchen durch Verwaltungsakt wird in einem Beamtenverhältnis mit Über-Unterordnungsverhältnis auch ohne besondere formelle gesetzliche Grundlage als zulässig angesehen und zwar auch dann, wenn die Leistung durch schlichte Zahlung erbracht wurde. So hat das Bundesverwaltungsgericht beispielsweise ausgeführt, dass der Beklagte als öffentlich Hand einen strittigen Rückzahlungsanspruch durch Leistungsbescheid gegenüber dem Kläger geltend machen darf. Unschädlich sei hierbei auch, dass der Beklagte im Zeitpunkt des Erlasses des Leistungsbescheides nicht mehr Dienstherr des Klägers war (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. März 1977 – VI C 8.74 – juris Rn. 34 zur Rückforderung von allgemeinen Ausbildungskosten eines Beamten; vgl. in dieser Richtung auch Ossenbühl/Cornils, Staatshaftungsrecht, 6. Aufl. 2013, S. 552). Zu letzterem, auch vom Verwaltungsgericht in der angefochtenen Entscheidung angesprochenen Aspekt des Ruhestandsbeamtenverhältnisses des Klägers verhält sich das Zulassungsvorbringen des Klägers nicht substantiiert und stellt die Zulässigkeit des geltend gemachten Erstattungsanspruchs durch Leistungsbescheid damit nicht hinreichend in Frage.

c) Ohne Erfolg bleibt auch die formelle Rüge des Klägers, für den Erlass des Bescheides vom 7. Dezember 2018 durch die beklagte Gemeinde, vertreten durch den Bürgermeister, sei nicht letzterer, sondern die Gemeindevertretung als Dienstvorgesetzter des Hauptverwaltungsbeamten (vgl. § 61 Abs. 2 Satz 1 BbgKVerf a. F., § 60 Abs. 2 Satz 1 BbgKVerf a. F.) zuständig gewesen, die dies auch nach seiner aktiven Dienstzeit bleibe. Zutreffend führt das Verwaltungsgericht aus, dass es keine rechtliche Verpflichtung dazu gibt, dass der Dienstvorgesetzte für sämtliche in Bezug auf ein früheres Dienstverhältnis zu treffenden Entscheidungen zuständig ist. Die Zuständigkeit des Dienstvorgesetzten bezieht sich nur auf beamtenrechtliche Entscheidungen über persönliche Angelegenheiten des Beamten (vgl. § 2 Abs. 1 und 2 LBG) wie z.B. die Erstellung dienstlicher Beurteilungen, Versetzungen oder das Verbot der Führung von Dienstgeschäften. Der Erlass eines Leistungsbescheides zur Geltendmachung eines Erstattungsanspruches hinsichtlich einer Aufwandsentschädigung ist hingegen keine persönliche Angelegenheit, sondern konnte als Geschäft der laufenden Verwaltung (vgl. § 54 Abs. 1 Nr. 5 BbgKVerf) durch den Bürgermeister als Hauptverwaltungsbeamten gegenüber dem Kläger als kommunalem Ruhestandsbeamten erlassen werden.

d) Auch das Vorbringen des Klägers, das Verwaltungsgericht habe bei der Prüfung des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs fehlerhaft angenommen, dass die an ihn gezahlte Aufwandsentschädigung in Form von Sitzungsgeld ohne rechtlichen Grund erbracht worden sei, begründet keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils.

Der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch dient der Rückgängigmachung ohne Rechtsgrund erbrachter Leistungen oder sonstiger rechtsgrundloser Vermögensverschiebungen. Der dem Anspruch zugrundeliegende Rechtsgedanke hat sich im öffentlichen Recht in gesetzlichen Regelungen niedergeschlagen, z.B. im Anwendungsbereich der Abgabenordnung in deren § 37. Wo es an einer gesetzlichen Regelung fehlt, greift der allgemeine öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch als eigenständiges öffentlich-rechtliches Rechtsinstitut. Danach sind im Rahmen eines öffentlich-rechtlichen Rechtsverhältnisses ohne rechtlichen Grund erbrachte Leistungen herauszugeben (BVerwG, Urteile vom 27. Oktober 1998 – 1 C 38.97 – juris Rn. 16 und vom 12. März 1985 – 7 C 48.82 – juris Rn. 12 ff.; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 13. Dezember 2006 – OVG 10 B 13.05 – juris Rn. 97; Maurer/Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, 20. Aufl. 2020, § 29 Rn. 28 ff. jeweils m.w.N.).

Die an den Kläger aufgrund einer kommunalen Satzung gezahlten Aufwandsentschädigungen in Form von Sitzungsgeldern sind infolge der Nichtigkeit jedenfalls der Regelungen des § 1, § 6 Abs. 5 der Entschädigungssatzung in der Fassung der 1. Änderungssatzung eine ohne rechtlichen Grund erbrachte Leistung, die herauszugeben ist. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht angenommen, dass die vorgenannten Regelungen der Entschädigungssatzung über eine Aufwandsentschädigung in Form eines Sitzungsgeldes für die kommunalen Bediensteten und damit auch den Kläger gegen höherrangiges Recht verstoßen. Nach § 30 Abs. 4 BbgKVerf können (ehrenamtliche) Gemeindevertreter eine angemessene Aufwandsentschädigung erhalten. Das Nähere regelt eine Entschädigungssatzung. Diese Vorschrift ermächtigt eine Gemeinde nicht, durch Satzung eine Aufwandsentschädigung für hauptamtliche Beamte der Gemeinde, insbesondere für den Bürgermeister als kommunalem Wahlbeamten, zu regeln. Eine analoge Anwendung dieser Vorschrift auf beamtete Gemeindebedienstete, insbesondere kommunale Wahlbeamte, ist schon deshalb nicht zulässig, weil sie den im Besoldungsrecht geltenden Grundsatz des besoldungsrechtlichen Gesetzesvorbehalts (§ 2 Abs. 1 BbgBesG), wonach die Besoldung der Beamtinnen und Beamten durch Gesetz geregelt wird, widersprechen dürfte (vgl. VGH Mannheim, Urteil vom 7. März 1994 – 1 S 2218/93 – juris Rn. 13). Zu letzterem gehört, wie erwähnt, die Rechtsetzung durch die kommunale 1. Änderungssatzung der Gemeinde nicht.

Ergänzend dazu führt das Verwaltungsgericht aus, dass die in der 1. Änderungssatzung geregelte Gewährung von Sitzungsgeldern unter dem Etikett der Aufwandsentschädigung Leistungen an kommunale Beamte zur Folge hätte, obwohl kein entsprechender Aufwand vorliege. Auch soweit die Regelung dem Zweck gedient haben solle, Mehrarbeit abzugelten, stehe das mit der Rechtslage nicht in Einklang. Denn Mehrarbeit könne nur unter bestimmten gesetzlichen Voraussetzungen (vgl. § 76 Abs. 2 LBG) abgegolten werden, so nicht ohne eine dienstliche Anordnung derselben und auch nicht pauschal und nicht losgelöst von einem bestimmten zeitlichen Umfang der (nicht durch Zeitausgleich kompensierbaren) Mehrarbeit. Diese Erwägungen werden durch das Zulassungsvorbringen des Klägers nicht substantiiert angegriffen.

Zutreffend führt das Verwaltungsgericht weiter an, dass die in dem damaligen Zahlungszeitraum geltende – inzwischen mit Ablauf des 6. Juni 2018 durch § 10 Satz 2 Nr. 2 BbgKomBesV aufgehoben – Kommunaldienstaufwandsentschädigungsverordnung (KomDAEV) vom 1. Dezember 1994 (GVBl. II S. 991), geändert durch Verordnung vom 28. November 2001 (GVBl. II S. 638), für den in Streit stehenden Zeitraum eine abschließende zusätzliche Dienstaufwandsentschädigung zur Abdeckung des mit dem übertragenen Amt verbundenen zusätzlichen persönlichen Aufwandes vorsehe. So regele § 3 Abs. 1 Satz 1 KomDAEV, dass die Dienstaufwandsentschädigung der hauptamtlichen Bürgermeister, Oberbürgermeister und Amtsdirektoren monatlich in Gemeinden oder Städten und Ämtern gestaffelt nach Einwohnerzahl einen bestimmten Betrag (im Falle einer Gemeinde wie der Beklagten 150,00 Euro) nicht überschreiten dürfe. Auch dieser rechtliche Ansatz des Verwaltungsgerichtes spricht dagegen, dass die Gemeinde in ihrer kommunalen Entschädigungssatzung eine zusätzliche Aufwandsentschädigung, insbesondere für den hauptamtlichen Bürgermeister für die Teilnahme insbesondere an Versammlungen der Gemeindevertretung in Form eines Sitzungsgeldes regeln dürfte. Die gegenteilige Rechtsansicht des Klägers, die Beklagte könne in ihrer Entschädigungssatzung zusätzliche Aufwandsentschädigungen für ihre kommunalen Beamten regeln, überzeugt daher nicht.

Auch soweit der Kläger in diesem Kontext geltend macht, ihm habe nach § 3 Abs. 1 Satz 1 KomDAEV eine monatliche (Dienst-) Aufwandsentschädigung in Höhe von 150.00 Euro zugestanden, die nicht ohne rechtlichen Grund gezahlt worden sei, ändert dies nichts, denn die Beklagte hat im Zulassungsverfahren dargetan und glaubhaft gemacht, dass die mit Bescheid vom 7. Dezember 2018 rückgeforderte Aufwandsentschädigung allein die durch kommunale Satzung geregelte Aufwandsentschädigung zum Gegenstand hat. Der Kläger hat die Dienstaufwandsentschädigungen zur Abdeckung des mit dem übertragenen Amt verbundenen zusätzlichen persönlichen Aufwandes nach § 3 Abs. 1 Satz 1 KomDAEV zusätzlich erhalten und diese wurde nicht zurückgefordert.

Zutreffend führt das Verwaltungsgericht zur Rechtsfolgenseite aus, dass die o. g. Regelungen der Entschädigungssatzung in der Fassung der 1. Änderungssatzung ungültig sind. Soweit der Kläger diese Fehlerfolge in Abrede stellt und bezweifelt, dass das Nichtigkeitsdogma hier greife und anführt, die Beklagte müsse zur Rückforderung der an ihn geleisteten Aufwandsentschädigung die für den Zeitraum der Rückforderung zugrunde liegende Entschädigungssatzung aufheben, was nicht erfolgt sei, trifft dies nicht zu. Steht eine Norm mit dem höherrangigen Recht und Gesetz (Art. 20 Abs. 3 GG) nicht in Einklang, so ist sie grundsätzlich nichtig (sog. Nichtigkeitsdogma). Eine kommunale Satzung, die nicht den Anforderungen aus dem einschlägigen formellen oder materiellen Recht entspricht, ist nichtig, soweit der Gesetzgeber nichts anderes bestimmt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. März 2002 – 4 BN 60.01 – juris Rn. 27; Schumacher, Kommunalverfassungsrecht Brandenburg, Stand 3/2024, § 3 Anm. 9.1).

e) Der Kläger hat mit seinem Zulassungsvorbingen auch nicht hinreichend dargelegt, dass die Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung deshalb ernstlichen Zweifeln unterliegen würde, weil sein Vertrauen in die rechtsgrundlos erlangte Aufwandsentschädigung schutzwürdig sei. Er meint, dass er als „juristischer Laie“ keinen Anlass gehabt habe, die Rechtmäßigkeit der Entschädigungssatzung der beklagten Gemeinde – deren hauptamtlicher Bürgermeister er zum Zeitpunkt des Erlasses der Ersten Satzungsänderung war – in Frage zu stellen, insbesondere weil es kein ausdrückliches Verbot für (kommunale) Aufwandsentschädigungen gegeben habe.

Bei Leistungen des Staates an den Bürger, der der Kläger trotz seiner ehemaligen Funktion als hauptamtlicher Bürgermeister ist, die ohne einen (dazwischen geschobenen) Verwaltungsakt erfolgen, kann das Vertrauen auf den Bestand der rechtsgrundlos erlangten Leistung vom Grundsatz her schutzwürdig sein, zumal es nicht selten mehr oder weniger vom Zufall abhängt, ob entsprechende Leistungsbescheide erlassen werden oder die Leistung – wie hier – direkt ausgezahlt wird (vgl. Maurer/Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, 20. Aufl. 2020, § 29 Rn. 36). Nach der vom Verwaltungsgericht angeführten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes sind allerdings auf den allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch die Vorschriften des § 818 Abs. 3 und 4, § 819 Abs. 1 BGB nicht entsprechend anzuwenden. Der allgemeine öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch entfällt vielmehr aus Vertrauensschutzgesichtspunkten, wenn das private Vertrauensschutzinteresse das öffentliche Interesse an der Wiederherstellung einer dem Gesetz entsprechenden Vermögenslage überwiegt (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. März 1985 – 7 C 48.82 – juris Ls. 2 und3, Rn. 13 ff.). Der Kläger, der als hauptamtlicher Bürgermeister von der Gemeinde über Jahre besoldet wurde und als Ruhestandsbeamter Versorgungsbezüge erhält, hat bereits nicht dargelegt, dass die rechtsgrundlos erlangte Aufwandsentschädigung in Höhe von 11.625,00 Euro bei ihm nicht mehr vorhanden ist oder dass er mit ihr in einer Weise Verfügungen getroffen hat, die sich ohne zumutbare Nachteile nicht mehr rückgängig machen ließen. Er hat auch sonst keine Umstände dargelegt, die dazu führen würden, dass sein Interesse am Schutz des Vertrauens auf die Beständigkeit der eingetretenen Vermögensverschiebung das Interesse der beklagten Gemeinde an der Durchsetzung des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit überwiegen würde. Sein Vertrauen auf den Bestand der Vermögenslage ist nicht stets schutzwürdig, selbst wenn er von der Rechtsgrundlosigkeit der Vermögensverschiebung durch Zahlung der Aufwandsentschädigung, wie er behauptet, keine Kenntnis gehabt hatte. Der Kläger war zum Zeitpunkt der Zahlung der Aufwandsentschädigung kommunaler Wahlbeamter und hauptamtlicher Bürgermeister der Gemeinde. Wenn er meint, er habe damals „als juristischer Laie“ kein Anlass gehabt, die Rechtmäßigkeit der Entschädigungssatzung in Zweifel zu ziehen, berücksichtigt er nicht, dass er als kommunaler Wahlbeamter an den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit gebunden ist. Ihm kann zugemutet werden, dass er etwa durch Nachfragen bei der kommunalen Aufsichtsbehörde oder bei kommunalen Spitzenverbänden Kenntnisse in Erfahrung bringt, ob für die Regelung einer Aufwandsentschädigung durch kommunale Satzung unter Einbeziehung von ihm als Bürgermeister eine tragfähige rechtliche Grundlage hat. Im Hinblick auf den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit (Art. 20 Abs. 3 GG) muss das Interesse der beklagten Gemeinde darauf gerichtet sein, eine ohne Rechtsgrundlage eingetretene Vermögensverschiebung zu beseitigen und den rechtmäßigen Zustand wiederherzustellen, gerade wenn der Leistungsempfänger ehemaliger kommunaler Wahlbeamter der Gemeinde war.

f) Aus den Darlegungen des Klägers ergibt sich nicht, dass an der Richtigkeit der Annahme der angegriffenen Entscheidung, wonach dem öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch zur Rückforderung der Aufwandsentschädigung nicht die Einrede der Verjährung entgegenstehe, ernstliche Zweifel bestünden.

Das Verwaltungsgericht hält eine entsprechende Anwendung der dreijährigen kenntnisabhängigen Regelverjährung nach § 195, § 199 Abs. 1 BGB auf den öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch für sachgerecht. Der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch in seiner hier einschlägigen Ausprägung ist strukturell mit dem zivilrechtlichen Bereicherungsanspruch gemäß § 812 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 BGB eng verwandt. Da dieser der dreijährigen Verjährung nach § 195 BGB unterliegt, ist es sachgerecht, ihr auch den entsprechenden Erstattungsanspruch zu unterwerfen. Diese Regelung stellt in Anbetracht der Kenntnisabhängigkeit des Verjährungsbeginns (§ 199 Abs. 1 Nr. 2 BGB) und der Möglichkeit einer Verjährungshemmung (§§ 203 ff. BGB) einen angemessenen Ausgleich zwischen den Grundsätzen der Rechtssicherheit und des Rechtsfriedens einerseits und dem Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung andererseits sicher (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 27. November 2019 – 9 C 5.18 – Rn. 14 ff. zu Rückabwicklung eines nichtigen Vertrages; Jauernig, BGB, 19. Aufl. 2023, § 195 Rn. 3). Gemessen daran sei, so die erste tragende Erwägung des Verwaltungsgerichts, der Rückforderungsanspruch nicht verjährt (vgl. im Einzelnen EA S. 11 bis 18). Als zweiten die angegriffene Entscheidung tragenden selbständigen Grund führt das Verwaltungsgericht an, dass der Berufung des Klägers auf die Verjährung zudem der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung nach Treu und Glauben (§ 242 BGB) entgegenstehe (EA S. 18 ff.). Es folgt dabei der Rechtsauffassung, dass es bei einem entsprechenden strengen Maßstab dem Kläger nach Treu und Glauben (§ 242 BGB) verwehrt ist, sich auf die eingetretene Verjährung zu berufen (vgl. dazu auch Jauernig, BGB, 19. Aufl. 2023, § 194 Rn. 8 und § 242 Rn. 51; BGH, Urteil vom 14. November 2013 – IX ZR 215/12 – juris Rn. 14). Der Kläger zieht mit seinem Zulassungsvorbringen, dass das Verwaltungsgericht einen groben Verstoß gegen Treu und Glauben zu Unrecht angenommen habe, weil aus § 30 Abs. 4 BbgKVerf nicht zu entnehmen sei, dass eine Aufwandsentschädigung nicht für Hauptverwaltungsbeamte geregelt werden könne und er keinen Anlass gehabt habe, die Rechtmäßigkeit der Entschädigungssatzung in Frage zu stellen, nur den zweiten tragenden Grund, wonach es dem Kläger nach Treu und Glauben verwehrt sei, sich auf die eingetretene Verjährung zu berufen, in Frage. Den ersten tragenden Grund, wonach der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch in entsprechender Anwendung von § 195, § 199 Abs. 1 BGB nicht verjährt sei, zieht der Kläger nicht schlüssig in Zweifel, so dass selbst dann, wenn man die zweite tragende Begründung als fehlerhaft ansehen und hinwegdenken würde, sich am Ergebnis der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung nichts ändern würde.

2. Auch der Zulassungsgrund der besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) rechtfertigt vorliegend die Zulassung der Berufung nicht. Derartige Schwierigkeiten sind dann gegeben, wenn die Rechtssache überdurchschnittliche, das normale Maß nicht unerheblich überschreitende Schwierigkeiten verursacht und sich diese auf Fragen beziehen, die für den konkreten Fall entscheidungserheblich sind, wobei zur Darlegung des Zulassungsgrundes erforderlich ist, dass die Fragen, in Bezug auf die sich solche Schwierigkeiten stellen, konkret bezeichnet werden und erläutert wird, worin die besondere Schwierigkeit besteht (u. a. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 13. September 2024 – OVG 4 N 61/20 – juris Rn.17 m.w.N.). Diese Voraussetzungen erfüllt das Zulassungsvorbringen des Klägers nicht.

Der Kläger spricht zwar die Aspekte der Anwendbarkeit von § 13 Abs. 2 Satz 1 BbgBesG, dessen Verhältnis zu dem allgemein öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch, die Frage der Notwendigkeit einer Verwaltungsaktbefugnis, Fragen des Vertrauensschutzes sowie die Frage, ob der Kläger sich nicht auf den Verstoß gegen Treu und Glauben (§ 242 BGB) berufen könne, an, legt aber auch unter Berücksichtigung der Ausführung des Senats zu Ziffer 1. nicht hinreichend dar, worin die besondere Schwierigkeit der Rechtssache bestehen soll.

3. Die Darlegungen des Klägers rechtfertigen auch nicht die Zulassung der Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).

Zur Darlegung dieses Zulassungsgrundes ist es erforderlich, dass eine bisher höchstrichterlich oder obergerichtlich noch nicht geklärte, konkrete und zugleich entscheidungserhebliche Rechts- oder Tatsachenfrage aufgeworfen und dazu erläutert wird, warum sie über den Einzelfall hinaus bedeutsam ist und im Interesse der Rechtseinheit oder der Rechtsfortbildung in einem Berufungsverfahren geklärt werden muss. Die Frage von grundsätzlicher Bedeutung muss ausformuliert werden (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 27. Mai 2021 – OVG 4 N 68.18 – juris Rn. 20 m.w.N.).

Der Kläger führt zwar aus, dass die zum Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO angeführten Rechtsfragen nicht abschließend geklärt seien und die Klärung des Verhältnisses vom allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch zu speziellen besoldungsrechtlichen Rückforderungsansprüchen im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsanwendung und der Fortbildung des Rechts geboten sei. Er formuliert damit aber in der Begründung seines Zulassungsantrags keine konkrete Rechts- oder Tatsachenfrage, die grundsätzliche Bedeutung haben soll.

4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).