Wasser- und Bodenverband; Gewässerunterhaltungsverband; Verbandsorgane; Verbandsbeirat; Gewässerunterhaltungsplan; Einvernehmen; Wasserbehörde; Feststellungsbescheid; Umfang der Gewässerunterhaltungspflicht; Klagebefugnis des Verbandsbeirats; Adressat; Drittschutz; Binnenrecht

Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt (Oder) vom 20. April 2016 wird abgelehnt.

Die Kosten des Berufungszulassungsverfahrens trägt der Kläger; die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen im Berufungszulassungsverfahren sind erstattungsfähig.

Der Streitwert wird für die zweite Rechtsstufe auf 5.000,00 EUR festgesetzt.

I.

Der Kläger ist der Verbandsbeirat des beigeladenen Wasser- und B..., eines Gewässerunterhaltungsverbandes. Teile des Verbandsgebiets liegen im Landkreis O....

Der Beigeladene hatte bereits im September 2013 beim beklagten Landrat des Landkreises O... um Durchsicht und Bestätigung des Gewässerunterhaltungsplans für 2013 gebeten, worauf der Beklagte mit Schreiben vom 1. Oktober 2013 geantwortet hatte, dass gegen den Plan keine Einwände bestünden. Nachdem der Kläger sein Einvernehmen mit dem Gewässerunterhaltungsplan 2013 verweigert hatte, beantragte der Beigeladene unter dem 7. November 2013 beim Beklagten unter Berufung auf § 86 Abs. 1 BbgWG die Bestätigung des Gewässerunterhaltungsplans. Nach Anhörung des Klägers erließ der Beklagte unter dem 9. Januar 2014 einen an den Beigeladenen adressierten Feststellungsbescheid mit folgender Feststellung:

„Zur Erfüllung der im geltenden Wasserrecht gemäß § 39 WHG vorgegebenen Pflicht ist insbesondere die Erhaltung des Gewässerbettes, auch zur Sicherung eines ordnungsgemäßen Wasserabflusses, der vorhandenen Fließgewässer für die Ortslagen der Gemeinde S... unerlässlich.

Die im Gewässerunterhaltungsplan 2013 (Zeitram 01.03.2013 bis 28.02.2014) Teil D - LK O... - enthaltenen Unterhaltungsmaßnahmen an den dort aufgeführten Gewässerabschnitten dienen lediglich der Erhaltung der Funktionsfähigkeit der Gewässer und sind mindestens im genannten Umfang zur Erfüllung der Unterhaltungspflicht auszuführen.“

Der Kläger erhob am 6. Februar 2014 Widerspruch, den der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 12. März 2014 zurückwies.

Das Verwaltungsgericht hat die am 8. April 2014 erhobene Klage mit Urteil vom 20. April 2016 abgewiesen. Die Klage sei mangels Klagebefugnis unzulässig.

Das Urteil ist dem Kläger am 23. Mai 2016 zugegangen. Er hat am 23. Juni 2016 die Zulassung der Berufung beantragt und seinen Zulassungsantrag erstmals am 25. Juli 2016 (Montag) begründet.

II.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Wird die Berufung nicht in dem Urteil des Verwaltungsgerichts zugelassen, so ist die Zulassung innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils zu beantragen (§ 124a Abs. 4 Satz 1 VwGO). Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO). Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn einer der Gründe des § 124 Abs. 2 VwGO dargelegt ist und vorliegt (§ 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO).

Danach ist die Berufung hier nicht zuzulassen.

1. Die Darlegungen des Zulassungsantrages wecken keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Der Zulassungsantrag hat keinen tragenden Rechtssatz und auch keine erhebliche Tatsachenfeststellung des Urteils schlüssig angegriffen.

Das Verwaltungsgericht ist jedenfalls im Ergebnis zu Recht davon ausgegangen, dass dem klagenden Verbandsbeirat die Klagebefugnis gegen den vom beklagten Landrat erlassenen Feststellungsbescheid in der Gestalt des Widerspruchsbescheides fehlt. Er kann nicht im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO geltend machen, durch den angegriffenen Feststellungsbescheid in der Gestalt des Widerspruchsbescheides in eigenen Rechten verletzt zu sein.

a) Der Kläger ist nicht Adressat des angegriffenen Feststellungsbescheides in der Gestalt des Widerspruchsbescheides. Der Bescheid ist lediglich an den beigeladenen Gewässerunterhaltungsverband als solchen gerichtet.

b) Dem Kläger steht gegen den angegriffenen Feststellungsbescheid in der Gestalt des Widerspruchsbescheides auch kein Drittschutz zu.

aa) Allerdings dürfte es sich bei den nach § 2a GUVG gebildeten Verbandsbeiräten um Verbandsorgane handeln, nachdem ihnen in § 2a GUVG Informations- und Mitwirkungsrechte eingeräumt worden sind, wozu auch zählt, dass die Gewässerunterhaltungspläne nach § 2a Abs. 1 Satz 4 Halbsatz 1 GUVG im Einvernehmen mit ihnen aufzustellen sind (vgl. zur Organeigenschaft von Beratungs-, Kontrollorganen allgemein: Kluth, in: Wolff/Bachof/Stober/Kluth, Verwaltungsrecht II, 7. Auflage, § 82 Rn. 156). Das Wasserverbandsgesetz als Bundesgesetz steht der Einordnung der Verbandsbeiräte als Verbandsorgan nicht entgegen. Zwar führt § 46 WVG als Verbandsorgane nur die Verbandsversammlung (oder den Verbandsausschuss) und den Verbandsvorstand auf. Gleichwohl sperrt das Wasserverbandsgesetz nicht die landesgesetzliche Schaffung weiterer Verbandsorgane. Das Wasserverbandsgesetz findet auf Verbände, die durch besonderes Gesetz errichtet worden sind oder errichtet werden, nur Anwendung, wenn dies durch Rechtsvorschriften ausdrücklich angeordnet oder zugelassen worden ist (§ 80 WVG). Es gilt danach für die durch das Gesetz über die Bildung von Gewässerunterhaltungsverbänden gesetzlich nachgegründeten Gewässerunterhaltungsverbände nur kraft der landesrechtlichen Verweisung in § 3 GUVG.

bb) Die den Verbandsbeiräten zugewiesenen Informations- und Mitwirkungsrechte sind im Grundsatz wehrfähig. Die Verbandsbeiräte sind „Kontrastorgane“ (vgl. zu diesem Begriff Wahl/Schütz, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Rn. 95 zu § 42 Abs. 2 VwGO; Czybulka, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage, Rdnr. 37 zu § 61 VwGO). Sie sollen die Interessen der von der Verbandstätigkeit betroffenen (und sie zumeist auch finanzierenden) Grundbesitzer (vgl. LT-Drs. 4/5052, Einzelbegründung zum Entwurf des § 2a GUVG) sowie der Fischer vertreten, wie sich aus ihrer in § 2a Abs. 2 GUVG geregelten Zusammensetzung ergibt. Verletzen die übrigen Verbandsorgane die Informations- und Mitwirkungsrechte eines Verbandsbeirats, so hat die Wehrfähigkeit dieser Rechte zur Folge, dass der Verbandsbeirat die Rechtsverletzung im Wege einer Feststellungsklage gerichtlich feststellen lassen kann. Hierauf hat das Verwaltungsgericht zu Recht hingewiesen.

cc) Das in § 2a Abs. 1 Satz 4 Halbsatz 1 GUVG geregelte „Recht“ des Verbandsbeirats auf einvernehmliche Aufstellung des Gewässerunterhaltungsplans vermittelt den Verbandsbeiräten indessen keine wehrfähige Position gegenüber der Feststellung des Umfangs der Gewässerunterhaltungspflicht durch die Wasserbehörde (§ 86 Abs. 1 Satz 2 BbgWG).

Das „Recht“ auf einvernehmliche Aufstellung des Gewässerunterhaltungsplans ist als qualifiziertes Mitwirkungsrecht (vgl. LT-Drs. 4/5052, Einzelbegründung zum Entwurf des § 2a GUVG) ein Binnenrecht gegenüber den anderen Verbandsorganen. Solche Binnenrechte sind, wenn nicht stets (vgl. Greim/-Michl, NVwZ 2013, 775), so doch jedenfalls grundsätzlich in dem Sinne „relativ“, dass sie ausschließlich gegenüber den anderen Organen derselben juristischen Person bestehen und deshalb auch nur von diesen verletzt und diesen gegenüber verteidigt werden können, aber keine wehrfähige Position gegenüber Stellen außerhalb der juristischen Person begründen (vgl. Schenke/Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 22. Auflage, Rn. 80 zu § 42 VwGO). Mit der Verleihung von Binnenrechten soll eine Art „interne Gewaltenteilung“ geschaffen werden; grundsätzlich sollen damit aber nicht die Grenzen der juristischen Person in der Weise aufgelöst werden, dass statt oder neben ihr ein Gebilde aus einzelnen außenrechtsfähigen Teilen entsteht. So liegt es auch hier.

Der Landesgesetzgeber hat nicht nur in § 2a Abs. 1 Satz 4 Halbsatz 1 GUVG geregelt, dass Gewässerunterhaltungspläne im Einvernehmen mit den Verbandsbeiräten aufgestellt werden, sondern er hat in § 2a Abs. 1 Satz 4 Halbsatz 2 GUVG auch bestimmt, dass § 86 des Brandenburgischen Wassergesetzes „unberührt“ bleibe. Nach § 86 Abs. 1 BbgWG kann die Wasserbehörde im Streitfall auf Antrag eines Beteiligten auch feststellen, wem die Pflicht zur Gewässerunterhaltung oder eine besondere Pflicht im Interesse der Gewässerunterhaltung obliegt (Satz 1); sie stellt den Umfang dieser Pflicht allgemein oder im Einzelfall fest (Satz 2).

Der Zulassungsantrag geht davon aus, dass nicht nur die Entscheidung der Wasserbehörde, wem die Gewässerunterhaltungspflicht oder eine besondere Pflicht im Interesse der Gewässerunterhaltung obliegt (§ 86 Abs. 1 Satz 1 BbgWG), sondern auch die wasserbehördliche Feststellung des Umfangs dieser Pflicht (§ 86 Abs. 1 Satz 2 BbgWG) einen „Streitfall“ voraussetze. Er meint weiter sinngemäß, dass auch ein im Zusammenhang mit der Aufstellung des Gewässerunterhaltungsplans auftretender Streit zwischen den übrigen Verbandsorganen und dem Verbandsbeirat über den Umfang der Gewässerunterhaltungspflicht einen Streitfall in diesem Sinne darstelle, dass die Wasserbehörde über diesen Streitfall entscheide, wenn sie in dieser Lage den Umfang der Gewässerunterhaltungspflicht nach § 86 Abs. 1 Satz 2 BbgWG feststelle, dass sie insoweit sogar das Einvernehmen einer Seite „ersetze“ und dass konsequenterweise das unterlegene Verbandsorgan dagegen klagen könne. Das läuft auf die Auffassung hinaus, dass § 2a Abs. 1 Satz 4 Halbsatz 2 GUVG der Wasserbehörde hinsichtlich des verbandsintern herzustellenden Einvernehmens über den Gewässerunterhaltungsplan die Rolle eines Schiedsstelle beigemessen hätte, vor der sich unmittelbar die Verbandsorgane streiten. Dafür gibt das Gesetz indessen nichts her.

Die in § 86 Abs. 1 Satz 2 BbgWG geregelte Befugnis der Wasserbehörde, u. a. den Umfang der Pflicht zur Gewässerunterhaltung festzustellen, setzt schon keinen Streitfall im Sinne einer vor der Wasserbehörde ausgetragenen Auseinandersetzung zwischen zwei anderen voraus, sondern nur ein aus Sicht der Wasserbehörde bestehendes Konkretisierungsbedürfnis. Die Befugnis ist ein Relikt aus der Zeit, als die Wasserbehörden noch nicht bundesrechtlich befugt waren, den Umfang der Gewässerunterhaltung zu konkretisieren (vgl. dazu auch LT-Drs. 5/3021, Einzelbegründung zum Entwurf der Änderung des § 86 BbgWG). Die Befugnis entspricht insoweit der heutigen bundesrechtlichen Regelung des § 42 Abs. 1 Nr. 1 WHG; sie entspringt dem Bedürfnis nach der Möglichkeit wasserbehördlicher Konkretisierung der abstrakten gesetzlichen Unterhaltungspflicht (vgl. zu § 42 Abs. 1 Nr. 1 WGH: Czychowski/Reinhardt, WHG, 11. Auflage, Rn. 1, 2 zu § 42 WHG).

Aus dem Umstand, dass die in § 86 Abs. 1 Satz 2 BbgWG geregelte Befugnis zur Feststellung des Umfangs der Gewässerunterhaltungspflicht schon lange vor Einführung der Verbandsbeiräte zum 1. Januar 2009 gegolten hat, folgt, dass die danach mögliche Feststellung des Umfangs der Gewässerunterhaltungspflicht gegenüber dem Gewässerunterhaltungsverband als solchen und nicht gegenüber einzelnen Verbandsorganen erfolgt. Hieran hat sich durch § 2a Abs. 1 Satz 4 GUVG nichts geändert. Die Wasserbehörde mag bei einem Streit zwischen den übrigen Verbandsorganen und dem Verbandsbeirat über den Umfang der Unterhaltungspflicht, der eine einvernehmliche Aufstellung des Gewässerunterhaltungsplans verhindert, aktiv werden und den Umfang der Gewässerunterhaltungspflicht nach § 86 Abs. 1 Satz 2 BbgWG feststellen. In diesem Fall entscheidet sie aber nicht unmittelbar den Streit zwischen den Verbandsorganen, sondern nimmt ihn lediglich zum Anlass, gegenüber dem Verband als solchen festzulegen, was an Gewässerunterhaltung getan werden muss; sie entscheidet nicht über den Streit im Verband, sondern nimmt dem Verband als Ganzen die Sachentscheidung aus der Hand.

Aus § 2a Abs. 1 Satz 4 Halbsatz 2 GUVG ergibt sich nichts anderes. Der dort gegebene Hinweis, dass § 86 BbgWG unberührt bleibe, soll möglicherweise nur ganz allgemein klarstellen, dass § 2a Abs. 1 Satz 4 Halbsatz 1 GUVG keinerlei Auswirkungen auf die Befugnisse der Wasserbehörde nach § 86 Abs. 1 BbgWG hat und insbesondere nichts daran ändern soll, dass die Wasserbehörde den Umfang der Gewässerunterhaltungspflicht gegenüber dem Gewässerunterhaltungsverband feststellen kann. Der Hinweis soll möglicherweise aber auch gerade aufzeigen, wie sich der Landesgesetzgeber die Lösung für den Fall vorstellt, dass das in § 2a Abs. 1 Satz 4 Halbsatz 1 GUVG vorgesehene Einvernehmen nicht zustande kommt und damit eine Blockade der Gewässerunterhaltung droht (vgl. dazu Skrobotz, LKV 2013, 289, 291 f.); es liegt nicht fern, dass der Landesgesetzgeber sich über derartige Fälle Gedanken gemacht hat. Unbeschadet dessen gibt die Formulierung „§ 86 des Brandenburgischen Wassergesetzes bleibt unberührt“ nichts für die Annahme her, der Landesgesetzgeber habe der Wasserbehörde insoweit die Rolle einer Stelle zugewiesen, vor der sich unmittelbar die einzelnen Verbandsorgane

streiten. Dafür ist die Formulierung zu schwach. Sie lässt allenfalls erkennen, dass die Wasserbehörde ihre (allgemeine) Befugnis zur Feststellung des Umfangs der Unterhaltungspflicht gegenüber dem Gewässerunterhaltungsverband auch dann ergreifen kann, wenn wegen fehlenden verbandsinternen Einvernehmens über den Gewässerunterhaltungsplan eine Blockade der Gewässerunterhaltung droht. Mehr ist ihr nicht zu entnehmen; es ist das eine, ein bestehendes rechtliches Instrument auch als Lösung für ein neues Problem vorzusehen, und das andere, ihm dazu eine neue inhaltliche Stoßrichtung zu geben; die Formulierung „bleibt unberührt“ macht deutlich, dass der Landesgesetzgeber bestenfalls ersteres gewollt hat.

Auch sonst besteht kein Anlass zur Annahme, dass den Verbandsbeiräten ein wehrfähiges Recht gegen einen Verwaltungsakt zusteht, mit dem die Wasserbehörde den Umfang der Gewässerunterhaltungspflicht gegenüber dem Gewässerunterhaltungsverband feststellt. Zwar mag ausnahmsweise ein Binnenrecht für den Fall nach außen wirken, dass mit einem gegenüber der juristischen Person erlassenen Verwaltungsakt der Bestand des Binnenrechts selbst angegriffen (vgl. Schenke/Schenke, a. a. O., unter Hinweis auf OVG Münster, Urteil vom 30. März 2004 - 15 A 2360/02 - juris, Rn. 24 ff.) oder letztlich gezielt vorgegeben wird, wie das Binnenrecht zu verstehen und auszuüben ist (vgl. für den Fall, dass die Kommunalaufsicht die Durchführung einer Gemeinderatssitzung vorgibt: VGH München, Beschluss vom 20. Oktober 2011 - 4 CS 11.1927 - juris, Rn. 5). Das kann hier aber offen bleiben. Ein solcher Fall liegt bei der Feststellung des Umfangs der Unterhaltungspflicht gegenüber dem Gewässerunterhaltungsverband nicht vor.

2. Die Rechtsache weist mit Blick auf die Darlegungen des Zulassungsantrages keine besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten auf (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO); die sich stellenden Fragen können ohne weiteres im Zulassungsverfahren geklärt werden, wie die Ausführungen zu 1) zeigen.

3. Der Rechtssache kommt mit Blick auf die Darlegungen des Zulassungsantrages keine grundsätzliche Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zu.

Die Frage,

welche Rechtsstellung dem Kläger als Kontrastorgan gegenüber dem Verband, dessen Funktionsträger er sei, und gegenüber Dritten zukommen könne,

ist hier nur entscheidungserheblich, soweit es um die Rechtsstellung des Verbandsbeirats gegenüber der Wasserbehörde geht, wenn diese den Umfang der Unterhaltungspflicht nach § 86 Abs. 1 Satz 2 BbgWG feststellt. Insoweit ist sie indessen - wie unter 1) - geschehen, auch ohne Durchführung eines Berufungsverfahrens dahin zu beantworten, dass dem Verbandsbeirat aus § 2a Abs. 1 Satz 4 GUVG keine wehrfähige Rechtsposition gegenüber der Wasserbehörde zukommt.

Die Frage,

ob das Versagen des Einvernehmens nach § 2a Abs. 1 Satz 4 GUVG einen „Streitfall“ im Sinne des § 86 Abs. 1 Satz 1 BbgWG darstelle,

ist nicht entscheidungserheblich. Sie geht schon daran vorbei, dass der Beklagte nicht auf der Grundlage des § 86 Abs. 1 Satz 1 BbgWG, sondern auf der Grundlage des § 86 Abs. 1 Satz 2 BbgWG entschieden hat.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, § 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, die im Zulassungsverfahren angefallenen außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen für erstattungsfähig zu erklären, weil der Beigeladene im Zulassungsverfahren einen eigenen Antrag gestellt und sich damit selbst einem Kostenrisiko ausgesetzt hat (§ 154 Abs. 3 VwGO).

Die Streitwertfestsetzung auf § 47 Abs. 3 und 1, § 52 Abs. 3 des Gerichtskostengesetzes (GKG).

Dieser Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 und § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar.

Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist nach § 124 a Abs. 5 Satz 4 VwGO nunmehr rechtskräftig.