Gebührenbescheid, immissionsschutzrechtliches Genehmigungsverfahren, Windenergieanlagen, (eingeschlossene) Baugenehmigung, (eingeschlossene) Waldumwandlungsgenehmigung, Antragsrücknahme, Gebührenermäßigung, angefallener Verwaltungsaufwand, (fehlender) Nutzen der Amtshandlung für Gebührenschuldner, Äquivalenzprinzip, Rahmengebühr

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 18. April 2024 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Klägerin begehrt die Teilaufhebung eines Gebührenbescheides aus einem immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren.

Im April 2015 beantragte die Klägerin eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb von 13 Windenergieanlagen einschließlich einer Waldumwandlungsgenehmigung auf dem Gebiet der Gemeinde R_____, Landkreis M_____ (im Folgenden: der Landkreis). Im November 2016 trennte der Beklagte auf Antrag der Klägerin das Verfahren in Bezug auf fünf Windenergieanlagen ab. Im April 2018 hörte der Beklagte die Klägerin zur beabsichtigten Ablehnung des Genehmigungsantrags für diese fünf Anlagen an. Im Mai 2018 nahm die Klägerin den Antrag zurück.

Mit Bescheid vom 31. August 2018 stellte der Beklagte das Genehmigungsverfahren für die fünf Windenergieanlagen ein, legte der Klägerin die Kosten des Verfahrens auf und setzte für die Bearbeitung des Verfahrens eine Verwaltungsgebühr von 97.657,01 Euro fest. Nach der Begründung des Bescheides setzt sich die Gebühr aus einem immissionsschutzrechtlichen, einem baurechtlichen und einem forstrechtlichen Anteil zusammen. Den immissionsschutzrechtlichen Gebührenanteil veranschlagte der Beklagte auf 48.687,01 Euro. Dem legte er zugrunde, dass im Fall der Genehmigungserteilung eine Gebühr von 81.145,02 Euro entstanden wäre. Diesen Betrag reduzierte der Beklagte wegen der erfolgten Antragsrücknahme gemäß § 17 GebGBbg um 40 Prozent auf 60 Prozent. Den baurechtlichen Gebührenanteil legte der Beklagte aufgrund von Angaben des Landkreises als untere Bauaufsichtsbehörde mit 46.970,00 Euro zugrunde, wobei sich die Antragsrücknahme mit einer Reduzierung um 30 Prozent auf 70 Prozent auswirkte (volle Gebühr: 67.100,00 Euro). Den forstrechtlichen Gebührenanteil bezifferte der Beklagte nach Mitteilung des Landesbetriebs Forst auf 2.000,00 Euro statt 5.000,00 Euro im Fall der Erteilung der in der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung eingeschlossenen Waldumwandlungsgenehmigung. Das entspricht einer Ermäßigung um 60 Prozent auf 40 Prozent der vollen Gebühr. Letztere ermittelte der Beklagte nach § 14 Abs. 1 GebGBbg aus der Mitte des für die Waldumwandlung vorgesehenen Gebührenrahmens von 100,00 bis 10.000,00 Euro, wobei er von einem „durchschnittlichen waldrechtlichen Verfahren“ ausging. Bei der Bemessung der Gebührenreduzierungen orientierte sich der Beklagte jeweils maßgeblich am Bearbeitungsstand des Genehmigungsverfahrens bzw. dem angefallen Verwaltungsaufwand bis zur Antragsrücknahme.

Den Widerspruch der Klägerin gegen den Bescheid vom 31. August 2018 wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 8. Juli 2019 zurück.

Die am 8. August 2019 zum Verwaltungsgericht Potsdam erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 18. April 2024 - VG 16 K 2089/19 - abgewiesen. Der Beklagte habe nach Rücknahme des Genehmigungsantrags die immissionsschutzrechtlichen, baurechtlichen und forstrechtlichen Gebührenanteile rechtsfehlerfrei bestimmt. Die Gebührenanteile von 60 Prozent, 70 Prozent und 40 Prozent lägen innerhalb des von § 17 GebGBbg vorgegebenen Rahmens von mindestens 25 Prozent und höchstens 75 Prozent der vorgesehenen Gebühr. Ermessensfehler bei der Bestimmung der Gebührenanteile seien nicht gegeben. Insbesondere sei die Orientierung des Beklagten am Bearbeitungsstand des Genehmigungsverfahrens bzw. dem angefallenen Verwaltungsaufwand nicht zu beanstanden. Den im Vergleich zur Genehmigungserteilung geringeren bzw. fehlenden Nutzen der Amtshandlung für den Betroffenen habe der Gesetzgeber pauschalierend in der Gebührenreduzierung auf höchstens 75 Prozent der vollen Gebühr abgebildet. Eine unterschiedliche Behandlung der von § 17 GebGBbg erfassten Tatbestände der Antragsablehnung einerseits, der Antragsrücknahme andererseits sei rechtlich nicht geboten. Bezogen auf den forstrechtlichen Anteil ergebe sich ein Fehler der Gebührenbemessung auch nicht daraus, dass für die Waldumwandlung eine Rahmengebühr vorgegeben sei. § 17 Satz 2 GebGBbg regele die Gebührenbemessung bei Rahmengebühren nicht abweichend von § 17 Satz 1 GebGBbg. In beiden Fällen sei zunächst die vorgesehene Gebühr zu ermitteln. Der gegenteiligen Auffassung des Verwaltungsgerichts Frankfurt (Oder) im Urteil vom 23. März 2023 - VG 5 K 560/20 -, wonach sich zunächst der gesamte Gebührenrahmen auf 25 Prozent im Mindestsatz und 75 Prozent im Höchstsatz reduziere, sei nicht zu folgen. Die einzelnen Gebührenanteile und die Gebühr insgesamt verletzten auch nicht den Äquivalenzgrundsatz. Ein grobes Missverhältnis der Gebühr(anteile) zu dem angefallenen Verwaltungsaufwand lasse sich nicht feststellen.

Dagegen wendet sich die Klägerin mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung.

Die Klägerin ist der Ansicht, eine Reduzierung der vollen Gebühr auf 25 Prozent sei vorliegend die einzig rechtmäßige Ermessensentscheidung. Bei einer Antragsrücknahme dürfe nicht ausschließlich auf den entstandenen Verwaltungsaufwand abgestellt werden. Vielmehr sei vorrangig oder zumindest auch und maßgeblich der fehlende Nutzen der Amtshandlung für den Gebührenschuldner zu berücksichtigen. Das ergebe sich schon aus der einfachrechtlichen Regelung in § 4 GebGBbg. Darüber hinaus gebiete auch das verfassungsrechtliche Äquivalenzprinzip eine solche Auslegung von § 17 GebGBbg. Weiterhin sieht sie ihre Rechtsaufassung bestätigt durch den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Münster vom 8. August 2017 - 9 B 189/17 -. Danach stehe im Fall einer Antragsablehnung bei der Gebührenermittlung der Gesichtspunkt im Vordergrund, dass bei einer negativen Sachentscheidung der Nutzen der Amtshandlung für den Betroffenen erheblich geringer ausfalle als bei einer positiven Sachentscheidung. Das müsse bei einer Antragsrücknahme erst recht gelten. § 17 GebGBbg gebe der Behörde die notwendige Flexibilität, dem Einzelfall gerecht zu werden und dabei auch zwischen Antragsablehnung und Antragsrücknahme zu unterscheiden.

Das Verwaltungsgericht verkenne, dass der Nutzen der Amtshandlung auch vorliegend wesentlich geringer sei als wenn es zu einer Antragsablehnung gekommen wäre. Die Behörde müsse den hypothetischen „Wert“ eines rechtsmittelfähigen Ablehnungsbescheides bzw. dessen Fehlen berücksichtigen. Weil ein Ablehnungsbescheid nicht habe ergehen müssen, sei überdies der Verwaltungsaufwand erheblich reduziert. Vergleichsmaßstab sei der „Normalaufwand“ in einem vollständig durchlaufenen immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren, das stets durch ein hohes Maß an Komplexität gekennzeichnet sei. Soweit ein Ablehnungsbescheid im Einzelfall mit einem ähnlichen oder höheren Verwaltungsaufwand verbunden sein könne wie eine positive Sachentscheidung, sei das nicht die Regel und auch hier nicht der Fall. Richtig sei zwar, dass § 17 GebGBbg die Ersparnis der Genehmigungserteilung voraussetze. Deshalb könnten höchstens 75 Prozent der vorgesehenen Gebühr festgesetzt werden. Das besage jedoch noch nichts über die Ersparnis eines Ablehnungsbescheides. Die Anfertigung eines solchen Bescheides wäre ein wesentlicher, erheblichen Aufwand verursachender Verfahrensschritt gewesen. Dieser Verfahrensschritt sei hier entfallen. Die dadurch bedingte Reduzierung des Verwaltungsaufwandes betreffe auch den baurechtlichen Gebührenanteil. Denn wegen der Konzentrationswirkung aus § 13 BImSchG sei die abschließende Prüfung und Entscheidung auch in baurechtlicher Hinsicht bei dem Beklagten verblieben. Mit der Stellungnahme der Baugenehmigungsbehörde sei die Amtshandlung nicht abgeschlossen gewesen.

Zu beachten sei ferner, dass nach der Verfahrenstrennung keine Behördenbeteiligung im engeren Sinne mehr erfolgt sei. Das sei aufwandsmindernd bei der Ermessensausübung zu berücksichtigen gewesen. Andernfalls zahle sie - die Klägerin - im abgetrennten und im Ursprungsverfahren zweimal für Amtshandlungen, die lediglich einmal vorgenommen worden seien. Das werde mit Blick auf die Baugenehmigungsgebühr deutlich. Die Baugenehmigungsbehörde räume selbst ein, dass sie den abgetrennten Genehmigungsantrag nicht mehr baurechtlich geprüft habe. Tatsächlich sei der insoweit ersparte Verwaltungsaufwand im Vergleich zu einem zu Ende geführten, mit einem Ablehnungsbescheid abgeschlossenen Genehmigungsverfahren schon für sich genommen ganz erheblich reduziert. Zusammen mit dem erheblich geringeren Nutzen der Amtshandlung infolge der Antragsrücknahme erweise sich die Ermäßigung der Gebühr in einem möglichen Rahmen von 25 bis 75 Prozent auf 60 Prozent bzw. sogar nur 70 Prozent für den baurechtlichen Gebührenanteil als ermessensfehlerhaft.

Eine Gebühr von fast 100.000,00 Euro für einen vor der Entscheidung zurückgenommenen Genehmigungsantrag für fünf Windenergieanlagen sei unverhältnismäßig und verletze das verfassungsrechtliche Äquivalenzprinzip. Die Gebühr stehe in einem groben Missverhältnis zu den angefallenen Verwaltungskosten bzw. dem entstandenen Verwaltungsaufwand. Das zeige auch eine Kontrollüberlegung hinsichtlich der Baugenehmigungsgebühr: Lege man als Vergleichsmaßstab den Zeitgebührenwert in Höhe von 97 Euro je angefangener Stunde zugrunde, könne ein Mitarbeiter der Bauaufsichtsbehörde insgesamt 60 Acht-Stunden-Tage arbeiten, um die erhobene Gebühr zu rechtfertigen. Es sei nicht erkennbar, dass ein solcher Aufwand annähernd angefallen sei.

Schließlich halte auch die durch das Verwaltungsgericht erfolgte Auslegung von § 17 Satz 2 GebGBbg einer rechtlichen Überprüfung nicht stand. Nach der zutreffenden Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Frankfurt (Oder) habe sich der Gesetzgeber für die Regelungsmethode einer Gebührenrahmenverschiebung entschieden.

Die Klägerin beantragt,

unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 18. April 2024 - VG 16 K 2089/19 - den Bescheid der Berufungsbeklagten vom 31. August 2018 - Nr. 60.066.00/16/1.6.2V/T11 - in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 8. Juli 2019 - Az.: VIS 184/18 - aufzuheben, soweit die festgesetzte Gebühr einen Betrag in Höhe von 38.311,26 Euro übersteigt.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er verteidigt die Gebührenfestsetzung. Der fehlende Nutzen der Amtshandlung für den Betroffenen sei bei der Ermessensentscheidung nach § 17 GebGBbg nicht zu berücksichtigen. Ihm werde sowohl bei der Antragsablehnung als auch bei der Antragsrücknahme bereits dadurch Rechnung getragen, dass die vorgesehene Gebühr pauschal um 25 Prozent reduziert werde. Damit werde auch § 4 GebGBbg genüge getan. § 17 GebGBbg berechtige die Behörde ausdrücklich, bei einer sehr weit fortgeschrittenen und umfangreichen Bearbeitung auch im Fall der Antragsrücknahme bis zu 75 Prozent der vorgesehenen Gebühr festzusetzen. Eine zwingende Gebührenermäßigung auf das Mindestmaß von 25 Prozent sei nicht gefordert. Das verfassungsrechtliche Äquivalenzprinzip sei beachtet worden und nicht verletzt. Die festgesetzte Gebühr stehe nicht in einem groben Missverhältnis zur erbrachten öffentlichen Leistung. Die Gebührenbestandteile (immissionsschutzrechtlicher, baurechtlicher und forstrechtlicher Anteil) bildeten den tatsächlich entstandenen Verwaltungsaufwand ab. Damit lasse sich die erhobene Gebühr auf die Verwaltungskosten zurückführen. Inwiefern von einem erheblich reduzierten Verwaltungsaufwand auszugehen sein solle, könne nicht nachvollzogen werden. Das umfangreiche, mehrere Jahre dauernde Genehmigungsverfahren sei bis zur Entscheidungsreife bearbeitet worden. Dass die Klägerin anders als bei einer Antragsablehnung keinen rechtsmittelfähigen Bescheid erhalten habe, ändere an dem entstandenen Verwaltungsaufwand nichts. Die Erstellung eines solchen Bescheides (Genehmigungs- oder Ablehnungsbescheid) sei lediglich das Endresultat des getätigten Aufwandes und nicht als „verwaltungsaufwendigster“ Punkt anzusehen. Ebenso wenig sei die Verfahrenstrennung bei der Ermessensentscheidung aufwandsmindernd zu berücksichtigen gewesen. Im fortgeführten Verfahren für die weiteren acht Windenergieanlagen seien Gebühren für den abgetrennten Antragsteil nicht erhoben worden. Daher zahle die Klägerin auch nicht zweimal für dieselbe Amtshandlung. Vielmehr habe der für den abgetrennten Antragsteil vor der Verfahrenstrennung entstandene Verwaltungsaufwand zwingend berücksichtigt werden müssen. Schließlich sei auch der Einwand nicht nachvollziehbar, § 17 Satz 2 GebGBbg sehe eine Gebührenrahmenverschiebung vor. Mit 3.737,50 Euro wäre der forstrechtliche Gebührenanteil dann sogar höher.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird Bezug genommen auf die Streitakten, die Verwaltungsvorgänge des Beklagten (zwei Ordner Verfahrensakten, ein Halbordner Einstellungs- und Gebührenbescheid), die Verwaltungsvorgänge zu dem abgetrennten immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren (acht Ordner Antragsunterlagen, vier Ordner Verfahrensakten) und die Verwaltungsvorgänge zur baurechtlichen Bearbeitung durch den Landkreis (fragmentarisch); die genannten Akten haben vorgelegen und sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Die zulässige Berufung bleibt in der Sache ohne Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.

I. Die Klage ist als (Teil-)Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1, 1. Var. VwGO zulässig, insbesondere statthaft (vgl. z.B. VGH München, Urteil vom 4. Oktober 2011 - 22 BV 11.757 - juris Rn. 19; OVG Lüneburg, Urteil vom 14. Dezember 2009 - 12 LC 275/07 - juris Rn. 19; VG Potsdam, Urteil vom 18. April 2024 - 6 K 831/20 - juris Rn. 16; VG Magdeburg, Urteil vom 22. August 2023 - 4 A 129/21 MD - juris Rn. 27; VG Frankfurt [Oder], Urteil vom 23. März 2023 - 5 K 560/20 - juris Rn. 33; jeweils ohne Diskussion). Die Klägerin war nicht darauf verwiesen, ihr Ziel einer Verringerung der Gebührenforderung mittels der Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1, 2. Var. VwGO) zu verfolgen. Auch mit einem verminderten Betrag stellt sich die Gebührenforderung für sie nicht als begünstigender Verwaltungsakt dar. Unabhängig davon erweist sich die Anfechtungsklage als rechtsschutzintensiver (vgl. VG Schwerin, Urteil vom 23. Juni 2020 - 7 A 2216/18 SN - juris Rn. 34).

II. Das Anfechtungsbegehren ist jedoch unbegründet. Soweit die Gebührenfestsetzung im Bescheid vom 31. August 2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 8. Juli 2019 im Streit steht, ist sie rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

1. Maßgeblich für die Überprüfung der Gebührenerhebung ist der Zeitpunkt des Entstehens der Gebührenschuld (vgl. OVG Greifswald, Urteil vom 20. Dezember 2022 - 3 LB 851/17 - juris Rn. 61 ff.). Das ist gemäß § 10 Abs. 1 GebGBbg vorliegend der Zeitpunkt der Rücknahme des Genehmigungsantrags im Mai 2018. Das Gebührengesetz für das Land Brandenburg vom 7. Juli 2009 (GVBl. I S. 246) war in diesem Zeitpunkt zuletzt geändert worden durch Gesetz vom 10. Juli 2014 (GVBl. I Nr. 32). Für die hier einschlägigen, auf der Grundlage von § 3 Abs. 1 GebGBbg erlassenen Gebührenordnungen gilt Folgendes:

-    Die Gebührenordnung des Ministeriums für Umwelt, Gesundheit und Verbraucherschutz (GebOMUGV) vom 22. November 2011 (GVBl. II Nr. 77) war im maßgeblichen Zeitpunkt zuletzt geändert worden durch die am 1. August 2017 in Kraft getretene Verordnung vom 25. Januar 2018 (GVBl. II Nr. 7).

-    Die Brandenburgische Baugebührenordnung (BbgBauGebO) vom 20. August 2009 (GVBl. II S. 562) war im maßgeblichen Zeitpunkt zuletzt geändert worden durch die am 18. Oktober 2016 in Kraft getretene Verordnung vom 5. Oktober 2016 (GVBl. II Nr. 53). Zu beachten ist allerdings die Übergangsvorschrift des § 6 BbgBauGebO. Danach ist für Verfahren, die gemäß § 89 Abs. 4 der Brandenburgischen Bauordnung vom 19. Mai 2016 (GVBl. I Nr. 14) noch nach der Brandenburgischen Bauordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 17. September 2008 (GVBl. I S. 226) fortzuführen sind, zusätzlich anwendbar die Anlage 1 der Brandenburgischen Baugebührenordnung, die zuletzt durch Verordnung vom 3. August 2015 (GVBl. II Nr. 37) geändert worden ist.

-    Die Verordnung zur Erhebung von Verwaltungsgebühren in den Bereichen Land- und Forstwirtschaft sowie Jagd (GebOLandw) wurde erstmals durch Verordnung vom 17. September 2019 (GVBl. II Nr. 76) geändert und ist daher in ihrer ursprünglichen Fassung vom 11. Juli 2014 (GVBl. II Nr. 47) anzuwenden.

2. Rechtsgrundlage der Gebührenerhebung ist § 1 Abs. 1 i.V.m. § 17 und § 13 Abs. 1 GebGBbg. Nach der zuerst genannten Bestimmung sind für die öffentlichen Leistungen der Behörden des Landes, der Gemeinden, der Gemeindeverbände und der sonstigen unter Aufsicht des Landes stehenden juristischen Personen des öffentlichen Rechts nach diesem Gesetz Gebühren und Auslagen zu erheben. Nach § 17 Satz 1 GebGBbg beträgt die Gebühr, wenn ein Antrag auf Vornahme einer öffentlichen Leistung nach Beginn, aber vor Beendigung der sachlichen Bearbeitung zurückgenommen oder ein Antrag aus anderen Gründen als wegen Unzuständigkeit abgelehnt wird, mindestens 25 Prozent höchstens jedoch 75 Prozent der vorgesehenen Gebühr. Daran anknüpfend bestimmt § 17 Satz 2 GebGBbg, dass sich bei Rahmensätzen „daher“ der Mindestsatz auf 25 Prozent und der Höchstsatz auf 75 Prozent reduzieren. Nach § 13 Abs. 1 GebGBbg wird die Gebühr für jede öffentliche Leistung im Sinne von § 2 GebGBbg erhoben, auch wenn diese mit anderen zusammen vorgenommen wird (Satz 1). Sie wird von derjenigen Behörde erhoben, die die öffentliche Leistung unmittelbar gegenüber dem Gebührenschuldner vornimmt (Satz 2). Sofern erforderlich hat die beteiligte Behörde der erhebenden Behörde die Höhe der Gebühr, ihre Berechnung und Begründung unter Angabe der Rechtsgrundlage mitzuteilen (Satz 3).

Die „vorgesehene Gebühr“ im Sinne des § 17 Satz 1 GebGBbg ergibt sich aus den Gebührenordnungen gemäß § 3 Abs. 1 GebGBbg, hier also der oben bereits erwähnten Gebührenordnung des Ministeriums für Umwelt, Gesundheit und Verbraucherschutz, der Brandenburgischen Baugebührenordnung und der Verordnung zur Erhebung von Verwaltungsgebühren in den Bereichen Land- und Forstwirtschaft sowie Jagd. Folgende Tarifstellen sind im Einzelnen einschlägig:

· Tarifstelle 2.1.1 Buchst. a der Anlage 2 zur Gebührenordnung des Ministeriums für Umwelt, Gesundheit und Verbraucherschutz in der hier maßgeblichen Fassung der Verordnung vom 27. Juni 2014 (GVBl. II Nr. 40): Danach beträgt die Gebühr für die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung 180 Euro + 0,5 Prozent der Errichtungskosten.

· Tarifstelle 1.1.1. der Anlage 1 zur Brandenburgischen Baugebührenordnung in der hier maßgeblichen ursprünglichen Fassung von 2009: Danach beträgt die Gebühr für die Errichtung und Änderung von baulichen Anlagen sowie anderer Anlagen und Einrichtungen im Baugenehmigungsverfahren 1,0 Prozent des anrechenbaren Bauwertes, mindestens 100 Euro.

· Tarifstelle 5.2.2.2 der Anlage 2 zur Verordnung zur Erhebung von Verwaltungsgebühren in den Bereichen Land- und Forstwirtschaft sowie Jagd in der hier maßgeblichen ursprünglichen Fassung von 2014: Danach ist für Entscheidungen nach dem Waldgesetz des Landes Brandenburg, soweit sie in Zulassungen aufgrund anderer Gesetze eingeschlossen oder ersetzt werden, ein Gebührenrahmen von 100,00 bis 10.000,00 Euro vorgesehen.

Für die Bemessung der Rahmengebühr im Einzelfall gilt § 14 Abs. 1 GebGBbg. Danach sind bei der Festsetzung der Gebühr zu berücksichtigen: 1. der mit der öffentlichen Leistung verbundene Verwaltungsaufwand; und 2. die Bedeutung, der wirtschaftliche Wert oder der sonstige Nutzen der öffentlichen Leistung für den Schuldner sowie auf Antrag dessen wirtschaftliche Verhältnisse.

Bei der Ausfüllung der Gebühr nach § 17 GebGBbg steht der Behörde Ermessen zu (vgl. VG Potsdam, Urteil vom 18. April 2024 - 6 K 831/20 - juris Rn. 38; N.P. Benedens/L. Benedens, in: Benedens/Liese/Tropp, Verwaltungsgesetze Brandenburg, Erl. 4.1 zu § 17 GebGBbg). Das Gleiche gilt für die Gebührenbemessung nach § 14 Abs. 1 GebGBbg (vgl. VG Frankfurt [Oder], Urteil vom 23. März 2023 - 5 K 560/20 - juris Rn. 62; N.P. Benedens/L. Benedens, in: Benedens/Liese/Tropp, Verwaltungsgesetze Brandenburg, Erl. 4. zu § 14 GebGBbg).

3. Ausgehend von den aufgeführten Bestimmungen lässt die Gebührenerhebung durch den Beklagten keine Rechtsfehler erkennen. Insbesondere sind keine nach § 114 Satz 1 VwGO beachtlichen Ermessensfehler ersichtlich.

3.1 Mit ihren im Berufungsverfahren erhobenen Einwänden gegen die Gebührenerhebung dringt die Klägerin nicht durch.

a. Der Beklagte war nicht gehalten, die Höhe der Gebührenermäßigung nach § 17 GebGBbg - zumindest auch oder sogar vorrangig - danach zu bestimmen, dass die aufgrund der Antragsrücknahme im Bescheid vom 31. August 2018 erfolgte Einstellung des immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens für die Klägerin keinen unmittelbaren Nutzen hatte. Entgegen der Ansicht der Klägerin kommt dem Nutzen der Amtshandlung für den Betroffenen bei der Gebührenbemessung nach § 17 GebGBbg regelmäßig keine Bedeutung zu. Vielmehr wird das Ermessen zur Ausfüllung des durch die Regelung vorgesehenen Gebührenrahmens maßgeblich dadurch gelenkt, in welchem Stadium der Bearbeitung sich der Antrag im Zeitpunkt seine Rücknahme oder Ablehnung befand (so im Fall der Antragsrücknahme auch N.P. Benedens/L. Benedens, in: Benedens/Liese/Tropp, Verwaltungsgesetze Brandenburg, Erl. 4.1 zu § 17 GebGBbg). Andere Bemessungsfaktoren als die Deckung des Verwaltungsaufwandes sind für die Ausübung des Gebührenermessens grundsätzlich nicht relevant. Das ergibt die Auslegung der Norm nach Wortlaut, Systematik sowie Sinn und Zweck (aa. bis cc.). Das Äquivalenzprinzip gebietet kein anderes Verständnis (dd.).

aa. Dem Wortlaut von § 17 GebGBbg lassen sich keine Kriterien entnehmen, nach denen der Gebührenrahmen von mindestens 25 Prozent und höchstens 75 Prozent der vollen Gebühr im Einzelfall auszufüllen ist. Darin unterscheidet sich § 17 GebGBbg von parallelen Regelungen anderer Bundesländer, die solche Bemessungskriterien teilweise ausdrücklich vorsehen. Das gilt einerseits etwa für § 7 Abs. 1 Satz 1 SächsVwKostG, wonach die Gebühr im Fall der Rücknahme oder anderweitigen Erledigung des Antrags „je nach Fortgang der Sachbehandlung“ zu erheben ist (ähnlich Art. 8 Abs. 2 Satz 1 BayKG). Andererseits folgt das brandenburgische Gebührenrecht auch nicht der Regelungstechnik von § 6 VGebO Bln. Dort ist in Absatz 1 Satz 3 für die Bemessung der Gebühr die entsprechende Anwendung der Regelung in § 5 VGebO Bln über die Gebührenbemessung bei Rahmengebühren vorgesehen. Ähnlich wie § 14 Abs. 1 GebGBbg stellt § 5 VGebO Bln neben dem Verwaltungsaufwand unter anderem auf die Bedeutung des Gegenstandes und den wirtschaftlichen Nutzen für die Beteiligten ab. Dass es auch nach § 17 GebGBbg nicht anders als in § 7 Abs. 1 Satz 1 SächsVwKostG maßgeblich auf den Fortgang der Sachbehandlung ankommt, klingt schon im Wortlaut der Regelung immerhin aber insoweit an, als es in Satz 1 heißt: „nach Beginn, aber vor Beendigung der sachlichen Bearbeitung“. Es liegt nahe, dass die damit zum Ausdruck gebrachte „gleitende Skala“ der Sachbehandlung mit dem Rahmen für die Gebührenbemessung von 25 bis 75 Prozent korrespondiert.

bb. Systematisch ist das Fehlen von Bemessungsfaktoren in § 17 GebGBbg dahingehend zu verstehen, dass es ausschließlich auf den angefallenen Verwaltungsaufwand ankommt und insbesondere der Nutzen der Amtshandlung für den Gebührenschuldner daneben unbeachtlich ist.

Dafür spricht der Vergleich mit § 14 Abs. 1 GebGBbg. Ebenso wie § 17 GebGBbg ist § 14 GebGBbg in Abschnitt 3 „Vorschriften für die Festsetzung von Gebühren und Auslagen“ des Gebührengesetzes für das Land Brandenburg geregelt. Wenn der brandenburgische Landesgesetzgeber für die Gebührenbemessung nach § 17 GebGBbg die gleichen Kriterien hätten vorsehen wollen wie nach § 14 Abs. 1 GebGBbg, hätte es nahe gelegen, dass er die Vorgaben des § 14 Abs. 1 GebGBbg in § 17 GebGBbg ausdrücklich wiederholt. Alternativ hätte er - wie der Verordnungsgeber in Berlin (s.o.) - die entsprechende Anwendung der Regelung zur Gebührenbemessung bei Rahmengebühren anordnen können. Beides ist unterblieben. Daraus kann zunächst der Schluss gezogen werden, dass die bei einer Antragsrücknahme oder –ablehnung zu berücksichtigenden Ermessensgesichtspunkte jedenfalls nicht identisch sind mit denen aus § 14 Abs. 1 GebGBbg (im Ergebnis ähnlich, allerdings bei teilweise abweichender Gesetzeslage und mit unterschiedlichen Folgerungen, OVG Münster, Beschluss vom 8. August 2017 - 9 B 189/17 - juris Rn. 32; VG Magdeburg, Urteil vom 22. August 2023 - 4 A 129/21 MD - juris Rn. 55).

Weitergehend lässt die von § 14 Abs. 1 GebGBbg abweichende Formulierung von § 17 GebGBbg den Schluss zu, dass von den auch in § 14 Abs. 1 GebGBbg genannten Bemessungsfaktoren lediglich der Verwaltungsaufwand maßgeblich ist. Denn die Orientierung am Verwaltungsaufwand ist im Gebührenrecht der „Normalfall“ (vgl. BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9/98 u.a. - juris Rn. 67). Sie entspricht dem „gebührentypischen“ Kostendeckungsprinzip (für diese Formulierung: OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 23. März 2023 - OVG 6 B 15/21 - juris Rn. 45; ähnlich BVerwG, Urteil vom 4. August 2010 - BVerwG 9 C 6.09 - juris Rn. 38: „gebührentypische[r] Entgeltcharakter“). Mit Gebühren wird regelmäßig die besondere Zweckbestimmung verfolgt, Einnahmen zu erzielen, um spezielle Kosten der individuell zurechenbaren öffentlichen Leistung ganz oder teilweise zu decken (BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9/98 u.a. - juris Rn. 58 m.w.N.). Andere Gebührenzwecke wie z.B. die Vorteilsabschöpfung sind dadurch nicht ausgeschlossen. Auch bei einer Gebührenbemessung nach anderen Kriterien als dem der Kostendeckung tritt der Gesichtspunkt der Deckung des Verwaltungsaufwandes als gebührenbegrenzender Bemessungsfaktor jedoch nicht völlig zurück (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 29. März 2012 - OVG 1 B 50.11 - juris Rn. 19; OVG Magdeburg, Beschluss vom 10. Oktober 2024 - 3 L 140/24 - juris Rn. 14). Das folgt schon aus dem - auch im Äquivalenzprinzip angelegten - Entgeltcharakter der Gebühr, der es verbietet, Gebühren völlig unabhängig von den Kosten der gebührenpflichtigen Leistung festzusetzen (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. September 2001 - BVerwG 6 C 13.00 - juris Rn. 14). Bei der Regelung der Gebührenzwecke verfügt der Gebührengesetzgeber über einen weiten Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum. Er muss in der Gebührenregelung jedoch hinreichend klar zum Ausdruck bringen, welche Gebührenzwecke jenseits der Kostendeckung er verfolgt (vgl. BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9/98 u.a. - juris Rn. 62 ff.).

Hiervon ausgehend legt der Verzicht des Gesetzgebers auf eine Normierung von anderen Bemessungsfaktoren in § 17 GebGBbg es nahe, dass maßgeblich entsprechend dem Kostendeckungsprinzip als „Normalfall“ der entstandene Verwaltungsaufwand sein soll.

Der Hinweis der Klägerin auf § 4 GebGBbg verfängt demgegenüber nicht. Zwar werden dort ebenfalls - wie in § 14 Abs. 1 GebGBbg - neben dem Verwaltungsaufwand die Bedeutung, der wirtschaftliche Wert und der sonstige Nutzen der öffentlichen Leistung für den Schuldner erwähnt (Satz 1). Schon ausweislich seiner Überschrift regelt § 4 GebGBbg aber allein die „Bemessung der Gebührensätze“, die hier nicht in Streit steht. Das bestätigt auch die systematische Stellung der Vorschrift im Abschnitt 2 „Allgemeine Grundsätze für Gebührenordnungen“ des Gebührengesetzes für das Land Brandenburg. Darauf hat zu Recht schon das Verwaltungsgericht hingewiesen (vgl. ferner N.P. Benedens/L. Benedens, in: Benedens/Liese/Tropp, Verwaltungsgesetze Brandenburg, Erl. 1. zu § 4 GebGBbg: „Die Vorschrift wendet sich nur an den Verordnungsgeber“). Käme § 4 Satz 1 GebGBbg die ihm von der Klägerin beigemessene Bedeutung zu, wäre zudem nicht ohne Weiteres einsichtig, warum es in § 14 Abs. 1 GebGBbg der Benennung von Kriterien für die Gebührenbemessung bedurfte.

Unabhängig davon dürfte die Klägerin § 4 Satz 1 GebGBbg auch inhaltlich missverstehen. Die Bestimmung greift das Äquivalenzprinzip auf (vgl. LT-Drs. 4/6974, S. 23). Das Äquivalenzprinzip besagt im Kern indes nur, dass sich die Gebühr nicht zu weit von ihrem Entgeltcharakter entfernen darf (s.u.). Es wird damit vor allem dann relevant, wenn für die Ermittlung einer bestimmten Gebühr neben der Deckung des Verwaltungsaufwandes als gebührenbegrenzender Bemessungsfaktor weitere Bemessungskriterien wie Vorteilsabschöpfung oder Verhaltenslenkung herangezogen werden dürfen. Welche Bemessungskriterien das im Land Brandenburg grundsätzlich sind, ergibt sich aus § 4 Satz 1 GebGBbg. Das bedeutet jedoch nicht, dass diese Bemessungsfaktoren bei der Gebührenberechnung stets kumulativ berücksichtigt würden. Das legt schon der Wortlaut von § 4 Satz 1 GebGBbg nahe, der jedenfalls die weiteren Bemessungskriterien außer dem Verwaltungsaufwand alternativ benennt („der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen der öffentlichen Leistung für den Schuldner“). Dass diese weiteren Bemessungskriterien auch insgesamt unberücksichtigt bleiben können und ausschließlich auf den Verwaltungsaufwand abgestellt werden kann, zeigt die in § 5 Abs. 2 Nr. 3 GebGBbg vorgesehene Möglichkeit, Zeitgebühren festzusetzen. Solche Zeitgebühren werden nach feststehenden Stundensätzen berechnet (zur Ermittlung im Baurecht vgl. § 2 Abs. 7 BbgBauGebO). Mit ihnen kann dem Ziel des Gebührenrechts, die Kosten für den Verwaltungsaufwand abzudecken, am einfachsten genüge getan werden. Zeitgebühren folgen dem Kostendeckungsprinzip. Eine Berücksichtigung der Bedeutung, des wirtschaftlichen Wertes oder des sonstigen Nutzens der öffentlichen Leistung für den Schuldner ist bei dieser Bemessungsform ausgeschlossen (vgl. Prömper/Stein, BGebG, 2019, § 11 Rn. 10 f.). Für das Gebührenrecht anderer Bundesländer ist in der obergerichtlichen Rechtsprechung ausdrücklich anerkannt, dass die verschiedenen Ansätze der Gebührenbemessung alternativ vorgesehen sind (vgl. nur OVG Magdeburg, Beschluss vom 10. Oktober 2024 - 3 L 140/24 - juris Rn. 14 m.w.N.).

Ohnehin ist bei „negativen“ Amtshandlungen wie Verfahrenseinstellungen oder Antragsablehnungen eine Bemessung der Gebühr nach einem „positiven“ Wert des Gegenstandes der Amtshandlung für den Betroffenen nicht oder allenfalls sehr begrenzt möglich. Bei solchen Amtshandlungen erscheint es daher besonders naheliegend und sachgerecht, das Kostendeckungsprinzip heranzuziehen (vgl. u.a. OVG Lüneburg, Urteile vom 4. Dezember 2019 - 10 LC 261/17 - juris Rn. 106 und vom 20. Dezember 2017 - 13 LC 115/17 - juris Rn. 187). So zielt auch das Vorbringen der Klägerin in erster Linie darauf, dass bei einer Antragsrücknahme - negativ - der Mangel eines Nutzens der Amtshandlung für den Betroffenen als Korrektiv in die Gebührenberechnung einfließen müsse. Der mangelnde Nutzen für den Betroffenen ist jedoch kein eigenständiger gebührenrechtlicher Bemessungsfaktor. Insbesondere kann er keine Durchbrechung des Kostendeckungsprinzips dergestalt rechtfertigen, dass die Gebühr den zurechenbaren Verwaltungsaufwand unterschreitet. Auch das Äquivalenzprinzip verlangt nicht, dass die gebührenauslösende öffentliche Leistung für den Gebührenschuldner einen Nutzen hat (s.u.).

cc. Unter Berücksichtigung der vorstehenden Ausführungen entspricht es letztlich auch dem Sinn und Zweck von § 17 GebGBbg, dass sich die Ermessensentscheidung über die Gebührenermäßigung entsprechend dem Entgeltcharakter der Gebühr und dem Kostendeckungsprinzip am angefallenen Verwaltungsaufwand auszurichten hat. Es soll der Verwaltungsaufwand abgegolten werden, der bis zur Antragsrücknahme oder –ablehnung entstanden ist. Das erscheint sachgerecht, weil die Gebühr ihrem Wesen nach eine Gegenleistung für eine besondere Leistung der öffentlichen Hand ist (so schon BVerwG, Urteil vom 24. März 1961 - VII C 109.60 - juris Rn. 32) und diese Leistung bei antragsgebundenem Behördenhandeln zuallererst darin besteht, den Antrag zu bearbeiten und zur Entscheidungsreife zu führen (vgl. VG Magdeburg, Urteil vom 22. August 2023 - 4 A 129/21 MD - juris Rn. 57). Liegt die erbrachte Verwaltungsleistung im unteren Bereich, kann das Ermessen der Behörde dergestalt „auf Null“ reduziert sein, dass sie zu einer Gebührenermäßigung auf das Mindestmaß von 25 Prozent des vollen Betrages verpflichtet ist (vgl. OVG Magdeburg, Beschluss vom 4. Juni 2013 - 2 L 62/12 - juris Rn. 7 [zu § 12 Abs. 3 VwKostG LSA]). Das kann insbesondere dann der Fall sein, wenn im Zeitpunkt der Antragsrücknahme mit der sachlichen Bearbeitung gerade erst begonnen worden war. Der bloße Umstand der Antragsrücknahme als solcher soll der gesetzlichen Regelung zufolge dagegen ersichtlich noch nicht zu einer solchen Ermessensreduzierung führen.

Die Kommentarliteratur zu der bundesrechtlichen Parallelvorschrift des § 10 Abs. 5 Satz 1 BGebG teilt das am Kostendeckungsprinzip orientierte Verständnis des Gebühren(ermäßigungs)tatbestandes. Danach wird das in § 10 Abs. 5 Satz 1 BGebG eröffnete Ermessen zur Ausfüllung des Gebührenrahmens von bis zu 75 Prozent der für die Leistung vorgesehenen Gebühr durch die bereits entstandenen Verwaltungskosten gelenkt und zielt auf die Abgeltung dieser Kosten (Prömper/Stein, BGebG, 2019, § 10 Rn. 31). Soweit sich die Klägerin für ihre gegenteilige Ansicht demgegenüber auf den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Münster vom 8. August 2017 - 9 B 189/17 - (juris) bezieht, ist dieser zu einer anderen Fallgestaltung und Rechtslage ergangen. Auch sonst dürfte die Klägerin die Bedeutung der Entscheidung für den vorliegenden Fall überstrapazieren.

Dass § 17 GebGBbg - wie § 10 Abs. 5 Satz 1 BGebG - für die Gebührenermittlung an die (hypothetische) Gebühr angeknüpft, die für die „positive“ Amtshandlung entstanden wäre, dient der Verwaltungsvereinfachung und kann ebenfalls als sachgerecht angesehen werden. Soweit dadurch in einem Fall wie hier mittelbar die Errichtungskosten in die Gebührenermittlung einfließen, sieht sich das jedenfalls keinen grundlegenden Einwänden ausgesetzt. Insoweit wird darauf abgestellt, dass der Aufwand bei der Prüfung der Genehmigungsvoraussetzungen für eine genehmigungsbedürftige Anlage bei typisierender Betrachtungsweise umso höher ist, je höher die Errichtungskosten sind (vgl. VG Halle [Saale], Urteil vom 28. Mai 2013 - 4 A 241/11 - juris Rn. 48). Wertgebühren, die bei der Gebührenerhebung für Anlagen- oder Baugenehmigungen die Investitions- oder Baukosten als Bemessungsgrundlage wählen, sind deshalb auch nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts grundsätzlich unbedenklich (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Januar 2000 - BVerwG 11 C 5.99 - juris Rn. 41).

dd. Das Äquivalenzprinzip erfordert keine andere Betrachtung.

Das Äquivalenzprinzip als gebührenrechtliche Ausprägung des verfassungsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zieht dem Gebührengesetzgeber nur sehr weite Grenzen. Es besagt, dass Gebühren nicht in einem groben Missverhältnis zu der mit ihr abgegoltenen Leistung der Verwaltung stehen dürfen (vgl. nur BVerwG, Beschlüsse vom 20. Dezember 2023 - BVerwG 9 BN 4.23 - juris Rn. 9 und vom 4. März 2019 - BVerwG 9 B 1.19 - juris Rn. 4 m.w.N.). Darüber hinaus dürfen Gebühren nicht völlig unabhängig von den Kosten der gebührenpflichtigen Staatsleistung festgesetzt werden. Das gilt auch dann, wenn neben dem Zweck der Kostendeckung weitere Gebührenzwecke verfolgt werden, insbesondere zum Zweck des Vorteilsausgleichs der wirtschaftliche Wert der gebührenpflichtigen Amtshandlung in Rechnung gestellt wird. Auch in solchen Fällen muss der Entgeltcharakter der Gebühr dadurch gewahrt bleiben, dass sich die Gebührenhöhe nicht völlig von den Kosten des Verwaltungsaufwandes lösen darf (vgl. BVerwG, Urteile vom 29. April 2021 - BVerwG 9 C 1.20 - juris Rn. 30 und vom 30. April 2003 - BVerwG 6 C 5.02 - juris Rn. 13 f. m.w.N.). Die Prüfung, ob das Äquivalenzprinzip verletzt ist, erfordert eine wertende Beurteilung des Verhältnisses zwischen den Kosten des Verwaltungsaufwandes und der Gebührenhöhe (vgl. BVerwG, Urteile vom 13. Juni 2023 - BVerwG 9 CN 2.22 - juris Rn. 56 und vom 30. April 2003 - BVerwG 6 C 5.02 - juris Rn. 15).

Das Äquivalenzprinzip ist damit zwar nicht identisch mit dem Kostendeckungsprinzip (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Januar 2000 - BVerwG 11 C 5.99 - juris Rn. 41). Es ist aber auch nicht darauf angelegt, dass Ziel der Kostendeckung aufzuweichen. Im Gegenteil, bleibt der angefallene und abzugeltende Verwaltungsaufwand auch nach dem Äquivalenzprinzip der zentrale Orientierungspunkt für die Gebührenbemessung. Seine tiefere finanzverfassungsrechtliche Bedeutung und Rechtfertigung bezieht das Äquivalenzprinzip daraus, dass die für die Abgrenzung zur Steuer unerlässliche Abhängigkeit der Gebühr von einer Gegenleistung nur erhalten bleibt, wenn deren Höhe den Wert der öffentlichen Leistung nicht übersteigt (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Januar 2000 - BVerwG 11 C 5.99 - juris Rn. 40). Seine Funktion liegt demnach darin, der Gebührenerhebung bei einer Überschreitung des Verwaltungsaufwandes eine Obergrenze zu setzen, die sich allerdings nicht allgemein festlegen lässt (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 5. Januar 2023 - OVG 12 A 5/21 - juris Rn. 19). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts fordert das Äquivalenzprinzip deshalb auch nicht, dass dem Gebührenschuldner aus der behördlichen Tätigkeit ein unmittelbarer, konkret bezifferbarer Wert zufließt (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Januar 2000 - BVerwG 11 C 5.99 - juris Rn. 43 m.w.N.). Auch die bloße Prüfung einer Anzeige oder eines Antrags, die nicht zu einer „positiven“ Verwaltungsentscheidung führt, kann aus diesem Grund gebührenpflichtig sein. Es ist umgekehrt gerade der Verzicht auf Gebühren zur Abdeckung eines entstandenen Verwaltungsaufwandes, der problematisch sein kann. Das ergibt sich schon aus dem Haushaltsrecht.

Das auf die Deckung der Verwaltungsaufwandes abzielende Verständnis von § 17 GebGBbg verhindert eine Gebührenerhebung, die völlig unabhängig ist von den Kosten der gebührenpflichtigen Staatsleistung. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der „Akzessorietät“ der Gebühr nach § 17 GebGBbg zur „vorgesehenen Gebühr“, in die ihrerseits der Gesichtspunkt der Kostendeckung maßgeblich mit einfließt und nach dem Äquivalenzprinzip einfließen muss. Das gilt auch für den als Rahmengebühr ausgestalteten forstrechtlichen Gebührenanteil, der nach § 14 Abs. 1 GebGBbg ebenfalls nicht vollständig abgekoppelt ist von dem mit der öffentlichen Leistung verbundenen Verwaltungsaufwand. Des Weiteren führt die am Kostendeckungsprinzip orientierte Auslegung von § 17 GebGBbg auch nicht per se dazu, dass Gebühren in einem groben Missverhältnis zu der mit ihr abgegoltenen Leistung der Verwaltung stehen.

Ein Konflikt mit dem Äquivalenzprinzip kann allenfalls dann drohen, wenn in die volle Gebühr, die nach § 17 GebGBbg als Berechnungsgröße heranzuziehen ist, in nennenswertem Umfang der Nutzen der mit dieser Gebühr abzugeltenden „positiven“ Amtshandlung für den Betroffenen einfließt. Denn in diesem Fall würde der Nutzen dieser „positiven“ Amtshandlung mittelbar auch in die Berechnung der Gebühr nach § 17 GebGBbg eingehen, obwohl dem Kostenschuldner dieser Nutzen nicht zugutekommt. Soweit es dadurch zu einem groben Missverhältnis zwischen Gebühr und abgegoltener Leistung kommen würde, müsste der Nutzen dieser „positiven“ Amtshandlung dann aus der Gebühr nach § 17 GebGBbg wieder „herausgerechnet“ werden. Um den damit verbundenen Aufwand zu vermeiden und die Gebührenermittlung zu erleichtern, sieht § 17 GebGBbg indes den Abzug von 25 Prozent der „vorgesehenen Gebühr“ vor. Wie das Verwaltungsgericht in Übereinstimmung mit dem Beklagten zutreffend angenommen hat, trägt § 17 GebGBbg dem geringeren Nutzen der Amtshandlung für den Betroffenen bei einer negativen Entscheidung oder bei der Antragsrücknahme mit dem 25-prozentigen Abschlag in pauschaler Weise Rechnung. Insoweit kann § 17 GebGBbg mit dem Verwaltungsgericht selbst als Ausfluss des Äquivalenzprinzips angesehen werden. Der Gesetzgeber bewegt sich damit innerhalb des ihm zustehenden weiten Entscheidungs- und Gestaltungsspielraums. Weder das Äquivalenzprinzip noch der allgemeine Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG mit dem darin enthaltenen Prinzip der Gebührengerechtigkeit verlangen, dass stets der zweckmäßigste, vernünftigste, gerechteste oder wahrscheinlichste Maßstab herangezogen wird. Vielmehr sind Typisierungen und Pauschalierungen ausgehend von den mit ihnen verbundenen erhebungstechnischen Vorteilen (Praktikabilität, Wirtschaftlichkeit u.a.) grundsätzlich möglich. Ein striktes Gebot der Leistungsproportionalität ist verfassungsrechtlich nicht gefordert (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Dezember 2023 - BVerwG 9 BN 4.23 - juris Rn. 9 m.w.N.). Auch das Bundesverfassungsgericht erkennt ausdrücklich an, dass der Gesetzgeber bei der Ordnung der Gebührenerhebung und Gebührenbemessung berechtigt ist, die Vielzahl der Einzelfälle in einem Gesamtbild zu erfassen. Er darf generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen treffen, die verlässlich und effizient vollzogen werden können (BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9/98 u.a. - juris Rn. 62). Soweit im Einzelfall dennoch ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip möglich erscheinen könnte, kann dem auf der Ebene der Anwendung von § 17 GebGBbg in dem konkreten Fall begegnet werden (s.u.).

Hinzuweisen ist im Übrigen darauf, dass nach der Rechtslage in Brandenburg eine weiterreichende, über § 17 GebGBbg hinausgehende Gebührenermäßigung oder sogar eine Gebührenbefreiung aus Billigkeitsgründen weiterhin möglich ist (§ 17 Satz 3 i.V.m. § 20 GebGBbg). Aus Gründen der Verfahrensökonomie hat sich der Landesgesetzgeber lediglich dafür entschieden, dies aus § 17 GebGBbg auszulagern und eine entsprechende Entscheidung als antragsgebundene Entscheidung auszugestalten (vgl. LT-Drs. 4/6974, S. 35).

b. Unabhängig davon hat der Beklagte - worauf das Verwaltungsgericht zu Recht hingewiesen hat - in seinen Ermessenserwägungen ausdrücklich berücksichtigt, dass die Klägerin aus der Verfahrenseinstellung keinen unmittelbaren Nutzen ziehen kann und der Nutzen „ggf. noch geringer ausfällt als im Falle einer Ablehnung“. Er hat dem jedoch den entstandenen Verwaltungsaufwand gegenübergestellt und geprüft, „ob das Äquivalenzinteresse gewahrt ist“ (vgl. S. 7 ff. des Bescheides vom 31. August 2018 und S. 13 ff. des Widerspruchsbescheides vom 8. Juli 2019). Gegen diesen Ansatz ist mit Blick auf die eingeschränkte gerichtliche Kontrolle der behördlichen Ermessensentscheidung nichts zu erinnern (vgl. auch VG Magdeburg, Urteil vom 22. August 2023 - 4 A 129/21 MD - juris Rn. 58). Anders wäre es nur, wenn das Ergebnis der Ermessensbetätigung nicht mit dem Äquivalenzprinzip vereinbar wäre.

c. Der Beklagte hat die Gebührenanteile für die immissionsschutzrechtliche, baurechtliche und forstrechtliche Bearbeitung des Genehmigungsantrags der Klägerin anhand des bis zur Antragsrücknahme jeweils angefallenen Verwaltungsaufwandes in rechtlich nicht zu beanstandender Weise auf 60 Prozent, 70 Prozent bzw. 40 Prozent der vollen Gebühr(en) veranschlagt. Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts hierzu können im Wesentlichen überzeugen. Sie stützen sich unter anderem auf die eingehenden Darlegungen des Beklagten im Bescheid vom 31. August 2018 und im Widerspruchsbescheid vom 8. Juli 2019. Diese erscheinen ihrerseits weithin nachvollziehbar und plausibel. Die beigezogenen Verwaltungsvorgänge belegen, dass die Bearbeitung des Genehmigungsantrags nicht nur langwierig und aufwendig, sondern im Zeitpunkt der Antragsrücknahme auch bereits bis zur Entscheidungsreife vorangetrieben worden war. Das gilt auch für die baurechtliche Bearbeitung durch den Landkreis.

Konkrete, durchgreifende Fehler bei der Bestimmung des angefallenen Verwaltungsaufwandes zeigt die Klägerin nicht auf. Ihr Einwand, der Beklagte habe den hypothetischen Arbeitsaufwand für den unterbliebenen Ablehnungsbescheid abziehen müssen, greift nicht durch. Jedenfalls unter den Gegebenheiten des vorliegenden Falls durfte der Beklagte davon ausgehen, dass die „Ersparnis“ des Ablehnungsbescheides nicht ins Gewicht fällt und vernachlässigbar erscheint (vgl. S. 8 des Bescheides vom 31. August 2018 und S. 14 des Widerspruchsbescheides vom 8. Juli 2019). Nicht zuletzt war im Zeitpunkt der Antragsrücknahme bereits eine Anhörung zur Antragsablehnung erfolgt. Ohnehin ist fraglich, wie nicht (mehr) durchgeführte, „fiktive“ Verfahrensschritte quantifiziert werden sollten. Zudem stellen sie den tatsächlich entstandenen Verwaltungsaufwand nicht infrage. Im Übrigen verkennt der Einwand der Klägerin, dass es sich auch bei der Gebührenbemessung im Einzelfall um keinen Vorgang handelt, der in jeder Hinsicht mathematische Genauigkeit und Exaktheit beanspruchen kann. Gewisse Vergröberungen sind vielmehr auch insoweit der Natur der Sache geschuldet. Das gilt gerade auch dann, wenn die Gebührenbemessung - wie hier - eine Ermittlung der real erbrachten Leistung erfordert. Auch ist keine doppelte Abgeltung von Amtshandlungen - wie sie die Klägerin geltend macht - erkennbar. Ebenso geht die Rüge der Klägerin fehl, es müsse sich aufwandsmindernd auswirken, dass nach der Verfahrenstrennung insbesondere bezüglich der baurechtlichen Bearbeitung keine Behördenbeteiligung im engeren Sinne mehr erfolgt sei. Zu Recht hat der Beklagte den bis zur Verfahrenstrennung entstandenen Verwaltungsaufwand für die fünf Windenergieanlagen anteilig in die Gebührenbemessung eingestellt.

d. Auf die Frage, ob es sich bei § 17 Satz 2 GebGBbg abweichend von der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts um eine Gebührenrahmenverschiebung handelt, kommt es nicht an. Nach der von dem Beklagten im Berufungsverfahren vorgenommenen Alternativberechnung des forstrechtlichen Gebührenanteils wäre die Klägerin durch einen dahingehenden Rechtsfehler bei der Bestimmung der vollen Gebühr im Fall der Erteilung der Waldumwandlungsgenehmigung von 2.000,00 Euro nicht beschwert. Demnach betrüge der Gebührenrahmen im Fall einer Gebührenrahmenverschiebung 25,00 bis 7.500,00 Euro (statt 100,00 bis 10.000,00 Euro), eine mittlere Gebühr beliefe sich mithin auf 3.737,50 Euro. Dem ist die Klägerin nicht mit konkretem Vorbringen entgegengetreten. Ihren Ausführungen lässt sich nicht entnehmen, dass und warum der Gebührenanteil für die forstrechtliche Bearbeitung bei Zugrundelegung einer Gebührenrahmenverschiebung nicht nur unterhalb des Betrags von 3.737,50 Euro liegen, sondern auch weniger als 2.000,00 Euro betragen sollte. Eine „doppelte“ Berücksichtigung des Ermäßigungstatbestandes, wie sie der Klägervertreter im Termin vorgeschlagen hat, scheidet aus Sicht des Senats aus. Der Ermäßigungstatbestand ist mit der Anwendung auf den Gebührenrahmen „verbraucht“. Ebenso wenig führt der Hinweis des Klägervertreters auf § 14 GebGBbg weiter.

Unabhängig davon teilt der Senat die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass § 17 Satz 2 GebGBbg keine von § 17 Satz 1 GebGBbg abweichende Ermittlungsmethode in Form einer Gebührenrahmenverschiebung normiert. Die gegenteilige Ansicht des Verwaltungsgerichts Frankfurt (Oder) im Urteil vom 23. März 2023 - VG 5 K 560/20 - (juris Rn. 55 ff.) überzeugt nicht (vgl. im Ergebnis auch N.P. Benedens/L. Benedens, in: Benedens/Liese/Tropp, Verwaltungsgesetze Brandenburg, Erl. 3. zu § 17 GebGBbg; ferner zu § 10 BGebG Prömper/Stein, BGebG, 2019, § 10 Rn. 4 f.). Zwar spricht der Wortlaut von § 17 Satz 2 GebGBbg zumindest insoweit für eine Gebührenrahmenverschiebung, als es in der Bestimmung heißt, bei Rahmensätzen reduzieren sich „der Mindestsatz auf 25 Prozent und der Höchstsatz auf 75 Prozent“. Sowohl nach ihrer weiteren Formulierung („daher“) als auch nach ihrer systematischen Stellung in § 17 GebGBbg zielt die Bestimmung jedoch erkennbar darauf ab, die Ermittlungsmethode des Satzes 1 auf die Fälle einer Rahmengebühr zu übertragen. Für dieses Verständnis der Norm spricht auch, dass eine an den Verwaltungskosten ausgerichtete Einzelfallentscheidung zur Ausfüllung des Gebührenrahmens von 25 bis 75 Prozent der vollen Gebühr, wie § 17 Satz 1 GebGBbg sie vorsieht, bei einer Rahmengebühr ansonsten ausgeschlossen wäre. Aus der Gesetzesbegründung zu § 17 Satz 2 GebGBbg ergibt sich nichts Anderes (vgl. LT-Drs. 5/6023, Begründungsteil S. 34).

e. Schließlich verletzt die Gebührenerhebung auch nicht das Äquivalenzprinzip.

Aufgrund der Regelungstechnik des § 17 GebGBbg erscheint es nicht schlechthin ausgeschlossen, dass es Fälle geben könnte, in denen die von der „vorgesehenen Gebühr“ abgeleitete Gebühr in einem groben Missverhältnis zu der erbrachten Verwaltungsleistung steht. Fließt in die Gebühr für die „positive“ Amtshandlung nämlich der Gesichtspunkt der Vorteilsabschöpfung mit ein, so treten die Verwaltungskosten mit zunehmender Größe eines Vorhabens mehr und mehr in den Hintergrund. Es besteht dann die Gefahr, dass sich schon diese Gebühr unter Verletzung des Äquivalenzprinzips von dem angefallenen Verwaltungsaufwand löst (vgl. für die Gebührenbemessung bei Erteilung einer Waldumwandlungsgenehmigung OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 5. Januar 2023 - OVG 12 A 5/21 - juris Rn. 20 ff.). Umso mehr besteht diese Gefahr bei der Gebührenerhebung nach § 17 GebGBbg. Wie ausgeführt, trägt § 17 GebGBbg dem mit dem pauschalen Abschlag von 25 Prozent grundsätzlich Rechnung (s.o.). Im Übrigen kann der beschriebenen Gefahr damit begegnet werden, dass das Äquivalenzprinzip bei der Gebührenbemessung im Einzelfall als Ermessenschranke herangezogen wird.

Vorliegend wahrt die erhobene Gebühr die Grenzen des Äquivalenzprinzips.

Ein grobes Missverhältnis ist in der Rechtsprechung unter anderem bei einer Überschreitung des Kostenaufwandes um das 4.444-Fache angenommen worden (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. April 2003 - BVerwG 6 C 5.02 - juris Rn. 15), ferner bei Überschreitungen um das 1.000-Fache (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 28. Januar 2008 - 9 A 2206/07 - juris Rn. 10), das 26-Fache (vgl. VG München, Urteil vom 9. Dezember 2003 - M 16 K 00.3538 - juris Rn. 60) sowie das Zwölffache (vgl. VGH Mannheim, Beschluss vom 29. Juli 1998 - 9 S 1763/97 - juris Rn. 31). Zudem sind ernstliche Zweifel hinsichtlich der Höhe der Gebühr bei einer Überschreitung um das 24,1-Fache bejaht und bei einer Überschreitung um 281,42 Prozent verneint worden (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 21. Oktober 2015 - OVG 11 S 4.15 - juris Rn. 25 u. 36; zum Ganzen OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 5. Januar 2023 - OVG 12 A 5/21 - juris Rn. 19).

Eine vielfache Überschreitung des Kostenaufwandes lässt sich im Lichte der vorliegenden Verwaltungsvorgänge und unter Beachtung der Darlegungen des Beklagten hier nicht feststellen. Die Klägerin selbst stellt nicht infrage, dass die Gebührenerhebung (jedenfalls) im Umfang von 38.311,26 Euro nicht zu beanstanden ist. Diesen Betrag überschreitet die erhobene Gebühr von 97.657,01 Euro gerade einmal um rd. das 2,55-Fache. Darüber hinaus zieht die Klägerin auch die von dem Beklagten für den Fall der Genehmigungserteilung berechnete volle Gebühr von insgesamt 153.245,02 Euro nicht in Zweifel. Wird die Verwaltungsleistung in dieser Gebühr angemessen abgebildet, spricht vor dem Hintergrund des Fortgangs der Sachbehandlung des Genehmigungsantrags nichts dafür, dass sich die festgesetzte Gebühr von 97.657,01 Euro erheblich von dem tatsächlich entstandenen Verwaltungsaufwand löst. Der Beklagte hat die Gebühr insgesamt um immerhin 36 Prozent reduziert. Umgekehrt bedeutet das, dass die „vorgesehene Gebühr“ um rd. 57 Prozent höher ist als die erhobene Gebühr. Die Differenz kann wesentlich aus dem Nutzen der „positiven“ Amtshandlung erklärt werden, der damit in die Gebühr nach § 17 GebGBbg gerade nicht überproportional eingeflossen ist. Eine ähnliche Plausibilitätserwägung kann isoliert für den baurechtlichen Gebührenanteil angestellt werden. Bei ihm liegt die volle Gebühr rd. 43 Prozent über der erhobenen Gebühr, obwohl der entstandene Verwaltungsaufwand nicht erheblich hinter dem Aufwand im Fall der Genehmigungserteilung zurückgeblieben ist.

Mit ihrer Kontrollüberlegung hinsichtlich der Baugenehmigungsgebühr stellt die Klägerin die Einhaltung des Äquivalenzprinzips nicht durchgreifend infrage. Dabei kommt es nicht darauf an, ob eine Vergleichsbetrachtung zulässigerweise anhand von Zeitgebühren erfolgen kann (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 21. Oktober 2015 - OVG 11 S 4.15 - juris Rn. 25). Dass die Höhe der Gebühr insgesamt unangemessen ist, zeigt die Klägerin mit der Vergleichsbetrachtung nicht auf. Ebenso wenig belegt sie, dass zumindest der baurechtliche Gebührenanteil in einem groben Missverhältnis zum angefallenen Verwaltungsaufwand steht.

3.2 Sonstige Bedenken gegen die Gebührenerhebung hat die Klägerin nicht vorgetragen und drängen sich auch von Amts wegen nicht auf. Der in § 86 Abs. 1 VwGO normierte Amtsermittlungsgrundsatz verlangt dem Gericht auch keine „ungefragte“ Fehlersuche ab (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 4. Mai 2012 - 9 A 2065/10 - juris Rn. 28 f. m.w.N.).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergeht nach § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.