Beamtinnen und Beamte, Erschwerniszulage, Führungspersonen von Verdeckten Ermittlern, weite Gestaltungsfreiheit des Verordungsgebers bei Gewährung von Zulagen

Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt (Oder) vom 30. August 2021 wird abgelehnt.

Die Kosten des Berufungszulassungsverfahrens trägt der Kläger.

Der Streitwert wird für die zweite Rechtsstufe auf über 13.000,00 bis 16.000,00 Euro festgesetzt.

Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung, der ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) und der besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) geltend macht, hat keinen Erfolg.

1. Der Kläger wurde im Dienst des beklagten Landes im Landeskriminalamt auf einem Dienstposten einer Führungsperson von Verdeckten Ermittlern verwendet und begehrt rückwirkend seit dem 1. Januar 2014 eine Erschwerniszulage in Höhe von 225 Euro monatlich gemäß § 21 Abs. 1 Ziffer 2 Brandenburgische Erschwerniszulagenverordnung (BbgEZulV) für Beamtinnen und Beamte, die in der verdeckten Ermittlung verwendet werden. Das Verwaltungsgericht hat seine Klage abgewiesen, im Kern, weil er eine Erschwerniszulage nach § 21 Abs. 1 Ziffer 2 BbgEZulV in der Fassung vom 10. September 2014 nicht beanspruchen könne, da er als bloßer Führer von Verdeckten Ermittlern anders als die Verdeckten Ermittler selbst nicht „in der Verdeckten Ermittlung“ im Sinne der genannten Bestimmung verwendet werde.

2. Der Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils wurde nicht den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO entsprechend dargelegt.

Die Berufung ist wegen des Zulassungsgrundes der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils zuzulassen, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine einzelne erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und auch die Richtigkeit des Ergebnisses der Entscheidung derartigen Zweifeln unterliegt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 18. Juni 2019 – 1 BvR 587/17 – juris Rn. 32; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 27. November 2024 – OVG 4 N 61/24 – juris Rn. 7). Der Antrag auf Zulassung der Berufung muss sich mit den entscheidungstragenden Gründen der angefochtenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts auseinandersetzen und im Einzelnen substantiiert darlegen, aus welchen Gründen ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils vorliegen (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 13. September 2024 – OVG 4 N 61/20 – juris Rn. 3).

Gemessen an diesen Anforderungen ergibt sich aus den Darlegungen des Klägers nicht, dass an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung ernstliche Zweifel bestehen.

a. Der Kläger hält die angefochtene Entscheidung des Verwaltungsgerichts im Hinblick auf den Wortlaut der Regelung des § 21 Abs. 1 Ziffer 2 BbgEZulV für zweifelhaft. Er meint, das Verwaltungsgericht habe eine „Reduktion des Anwendungsbereichs der Norm“ vorgenommen, die sich nicht ohne weiteres aus dem Wortlaut der Regelung ergebe. Zudem ergebe sich aus dem Schreiben des damaligen Ministers für Inneres und Kommunales X_____ vom 8. März 2017 an das Ministerium der Finanzen, dass der vorgenannte Minister innerhalb der Landesregierung die Ausdehnung des Anwendungsbereiches der Erschwerniszulage auf Führungspersonen von Verdeckten Ermittlern befürwortet habe.

Die Regelung des § 21 Abs. 1 Ziffer 2 BbgEZulV in der ab dem 1. Januar 2014 (bis 31. Dezember 2018) gültigen Fassung lautete:

„(1) Eine Zulage in Höhe von 225 Euro monatlich erhalten

1. (…)

2. Beamtinnen und Beamte, die in der Verdeckten Ermittlung unter einer verliehenen, auf Dauer angelegten veränderten Identität (Legende) verwendet werden.“

Verdeckte Ermittler sind Beamte des Polizeidienstes, die unter einer ihnen verliehenen, auf Dauer angelegten, veränderten Identität (Legende) ermitteln (§ 110a Abs. 2 Satz 1 StPO, vgl. § 35 Abs. 1 BbgPolG). Bereits der Wortlaut des § 21 Abs. 1 Ziffer 2 BbgEZulV spricht dafür, dass Führungspersonen von Verdeckten Ermittlern (die also die Verdeckten Ermittler führen und nicht selbst ermitteln) nicht unter die Zulagenregelung des § 21 Abs. 1 Ziffer 2 BbgEZulV fallen. Soweit der Kläger das Schreiben des damaligen Ministers des Inneren und für Kommunales vom 8. März 2017 an das Ministerium der Finanzen anführt, ist dieses mehrere Jahre nach dem Erlass der Regelung des § 21 Abs. 1 Ziffer 2 BbgEZulV in der ab dem 1. Januar 2014 geltenden Fassung nicht geeignet, eine Auslegung der Norm im Sinne der Auffassung des Klägers zu tragen. So wurde in diesem Schreiben selbst ausgeführt, dass von der Erschwerniszulage „bedauerlicherweise Personen außen vor“ blieben, die für die Sicherheit von Verdeckten Ermittlern verantwortlich seien, wie Führungspersonen von Verdeckten Ermittlern. Das Schreiben plädiert lediglich dafür, diese in die Erschwerniszulage einzubeziehen. Es wird weiter (politisch) argumentiert, dass für den Fall, dass das Ministerium der Finanzen die Auffassung vertrete, dass die Erschwerniszulage nach § 21 Abs. 1 Ziffer 2 BbgEZulV nur den eigentlichen Ermittlern zustehe, seitens des Ministers des Inneren eine Änderung der Regelung des § 21 BbgEZulV für dringend erforderlich gehalten werde. Diese (politische) Argumentation vermag nicht zu begründen, dass die Zulagenregelung des § 21 Abs. 1 Ziffer 2 BbgEZulV über den Kreis der Beamtinnen und Beamten, wie sie ihrer Verwendung nach in der Norm beschriebenen werden, ausdehnend zu interpretieren ist. Etwas anderes folgt auch nicht aus dem Vorbringen des Klägers, dass § 21 Abs. 2 Ziffer 1 BbgEZulV neuer Fassung (gemeint ist wohl die ab dem 1. Januar 2019 geltende) nun ausdrücklich regele, dass auch Führer von Verdeckten Ermittlern eine Erschwerniszulage erhalten sollen. Vielmehr zeigt der Umstand, dass die Landesregierung durch eine Änderung der Verordnung ausdrücklich einen neuen Zulagentatbestand in § 21 Abs. 2 BbgEZulV geschaffen hat, wonach eine Zulage in Höhe von 150 Euro monatlich (mit Wirkung vom 1. Januar 2019 durch VO v. 9. November 2018, GVBl. II Nr. 76) Beamtinnen und Beamte erhalten, die in dienstlicher Funktion als Führungspersonen von Verdeckten Ermittlerinnen oder Verdeckten Ermittlern operativ verwendet werden, diese Führungspersonen nicht von der hier noch maßgeblichen Regelung des § 21 Abs. 1 Ziffer 2 BbgEZulV in der ab dem 1. Januar 2014 gültigen Fassung erfasst waren.

Auch das Vorbringen des Klägers zu einer historischen Auslegung des § 21 Abs. 1 Ziffer 2 BbgEZulV vermag die Richtigkeit der vorgenannten am Wortlaut der Norm orientierten Auslegung nicht ernsthaft zu erschüttern. Das Verwaltungsgericht führt in der angefochtenen Entscheidung mit einer eingehenden Begründung aus, dass sich aus einer entstehungsgeschichtlichen Auslegung nach dem Willen des Verordnungsgebers ergebe, dass nur die direkt als Verdeckte Ermittler tätigen Personen im Zulagentatbestand erfasst werden sollten. Der Verordnungsentwurf des Ministeriums der Finanzen zur Einleitung der Ressortabstimmung (vom 18. Dezember 2013) teile hinsichtlich der in Rede stehenden Vorschrift bereits den Wortlaut der endgültigen Fassung. Die Regelung des § 22 der Erschwerniszulagenverordnung des Bundes werde danach, um bundesspezifische Tatbestände bereinigt übernommen. Nach dessen § 22 erhalte „eine Zulage von 153,39 Euro monatlich, wer als […] Beamter unter einer ihm verliehenen, auf Dauer angelegten veränderten Identität (Legende) als Verdeckter Ermittler tätig war“. Dies sei inhaltsgleich ins Landesrecht übernommen worden. Soweit der Kläger nun mit der Zulassungsbegründung einen Auszug aus der Begründung einer Änderung der Vorschrift vom 24. Juli 2014 vorlegt, ergibt sich daraus nichts anderes. Vielmehr wird dort ausgeführt, dass der Einsatz der Beamtinnen und Beamten in der Verdeckten Ermittlung bei Verdacht auf schwerwiegende Straftaten eine auf längere Zeit angelegte Tätigkeit unter einer anderen Identität im kriminellen Milieu erfordere. Dies spricht eher dafür, dass gem. § 21 Abs. 1 Ziffer 2 BbgEZulV nur Beamtinnen und Beamten, die in der Verdeckten Ermittlung verwendet werden, und nicht deren Führungspersonen in die Zulagenregelung einbezogen sein sollten.

Auch das Vorbringen des Klägers zum Sinn und Zweck des § 21 Abs. 1 Ziffer 2 BbgEZulV in der ab dem 1. Januar 2014 gültigen Fassung vermag die Auslegung des Verwaltungsgerichts, wonach die Führungspersonen von Verdeckten Ermittlern nicht von der Zulage erfasst sind, nicht ernstlich infrage zu stellen. Der Kläger meint, dass Verdeckte Ermittler und deren Führungspersonen als Einheit arbeiten würden und beide unter Verwendung der Legende im kriminellen Milieu tätig seien und nimmt dabei auf eine Stellungnahme des Landeskriminalamtes vom 5. Januar 2016 Bezug. Diese Argumente des Klägers vermögen aber den Wortlaut des § 21 Abs. 1 Ziffer 2 BbgEZulV nicht zu überwinden, zumal die Führungspersonen von Verdeckten Ermittlern selbst keine Ermittlungen vornehmen, sondern zumindest auch organisatorisch administrative Aufgaben wahrnehmen, die sich deutlich von der Verwendung Verdeckter Ermittler unterscheiden.

b. Das Vorbringen des Klägers zum Gleichheitssatz kann die Richtigkeit der Annahme des Verwaltungsgerichtes, wonach § 21 Abs. 1 Ziffer 2 BbgEZulV in der am 1. Januar 2014 gültigen Fassung nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoße, nicht ernstlich in Zweifel ziehen.

Der allgemeine Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) gebieten dem Gesetzgeber bzw. Verordnungsgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Es ist grundsätzlich Sache des Gesetzgebers bzw. Verordnungsgebers, diejenigen Sachverhalte auszuwählen, an die er dieselben Rechtsfolgen knüpft und die er so als rechtlich gleich qualifiziert. Diese Auswahl muss er jedoch sachgerecht treffen. Bei der Prüfung der Verfassungsmäßigkeit von besoldungsrechtlichen Vorschriften hat der Gesetzgeber bzw. Verordnungsgeber eine verhältnismäßig weite Gestaltungsfreiheit. Wegen des weiten Spielraums politischen Ermessens, innerhalb dessen er das Besoldungsrecht den tatsächlichen Notwendigkeiten und der fortschreitenden Entwicklung anpassen und verschiedenartige Gesichtspunkte berücksichtigen darf, ist Maßstab der verfassungsrechtlichen Prüfung nicht, ob der Gesetzgeber bzw. Verordnungsgeber die gerechteste, zweckmäßigste und vernünftigste Lösung gewählt hat. Sofern nicht von der Verfassung selbst getroffene Wertungen entgegenstehen, ist nur die Überschreitung äußerster Grenzen zu beanstanden, jenseits derer sich normativen Vorschriften bei der Abgrenzung von Lebenssachverhalten als evident sachwidrig erweisen (vgl. u.a. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 13. September 2024 – OVG 4 N 61/20 – juris Rn. 14; BVerfG, Beschluss vom 23. Mai 2017 – 2 BvR 883/14 u.a. – juris Rn. 85 m.w.N.).

Der Kläger legt nicht den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO genügend dar, dass die von ihm beanstandete Regelung des § 21 Abs. 1 Ziffer 2 BbgEZulV die dem Verordnungsgeber gezogenen Grenzen seiner weiten Gestaltungsfreiheit überschreitet. Das Verwaltungsgericht hat dazu ausgeführt, dass die Differenzierung zwischen den Verdeckten Ermittlern einerseits und ihren Führungspersonen andererseits sachgerecht sei. Würden die Führungspersonen von Verdeckten Ermittlern ebenfalls mit dem kriminellen Milieu in Berührung kommen, so sei der Verdeckte Ermittler als unmittelbare Kontaktperson der Kriminellen bei den Ermittlungen offensichtlich einer höheren Gefährdung ausgesetzt (vgl. dazu auch OVG Berlin-Brandenburg, Beschlüsse vom 3. Juni 2020 – OVG 4 N 65/18 – und – OVG 4 N 66/18 –). Diese Bewertung vermag der Kläger mit seinem pauschalen Vorbringen, 4/5 der Tätigkeit einer Führungsperson von Verdeckten Ermittlern sei „erschwernisbezogene Tätigkeit“ und diese arbeite in enger „Fühlungsnahme“ mit dem Verdeckten Ermittler im kriminellen Milieu, nicht substantiiert infrage zu stellen.

Das Verwaltungsgericht führt zur Begründung, dass der Verordnungsgeber eine sachgerechte Auswahl der Zulagenberechtigten in § 21 Abs. 1 Ziffer 2 BbgEZulV getroffen habe, ergänzend an, dass die Verwendung als Führungsperson von Verdeckten Ermittlern mit einer angehobenen Dienstpostenbewertung nach der Besoldungsgruppe A 12 bereits hinreichend berücksichtigt worden sei. Zwar wirke sich diese Neubewertung bei dem Kläger besoldungsrechtlich allenfalls in Form einer Zulage nach § 46 BBesG a.F. aus, da er nur ein Statusamt der Besoldungsgruppe A 11 innehabe. Es genüge aber, dass der Beklagte auf eine hinreichende Ausstattung des Landeskriminalamtes mit Planstellen der Besoldungsgruppe A 12 hinwirken sollte, um die Funktion und das Statusamt mittelfristig in Einklang bringen zu können. Das pauschale Vorbringen des Klägers in seinem Einzelfall, dass er ein Statusamt der Besoldungsgruppe A 12 nicht innehabe und die besondere Erschwernis damit nicht kompensiert werde, legt nicht substantiiert dar, dass der Verordnungsgeber mit der für alle Beamtinnen und Beamte geltenden Regelung des §  21 Abs. 1 Nr. 2 BbgEZulV die äußerste Grenze seiner verhältnismäßig weiten Gestaltungsfreiheit überschritten habe und dass die von ihm getroffene Abgrenzung des begünstigten Personenkreises der Zulagenregelung evident sachwidrig wäre.

3. Auch der Zulassungsgrund der besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) rechtfertigt die Zulassung der Berufung nicht. Derartige Schwierigkeiten sind dann gegeben, wenn die Rechtssache überdurchschnittliche, das normale Maß nicht unerheblich überschreitende Schwierigkeiten verursacht und sich diese auf Fragen beziehen, die für den konkreten Fall entscheidungserheblich sind, wobei zur Darlegung des Zulassungsgrundes erforderlich ist, dass die Fragen, in Bezug auf die sich solche Schwierigkeiten stellen, konkret bezeichnet werden und erläutert wird, worin die besondere Schwierigkeit besteht (u.a. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 13. September 2024 – OVG 4 N 61/20 – juris Rn.17; Beschluss vom 27. Mai 2021 – OVG 4 N 68.18 – juris Rn. 17 m.w.N.). Diese Voraussetzungen erfüllt das Zulassungsvorbringen des Klägers nicht. Der Kläger führt lediglich die Frage an, ob eine vom Wortlaut abweichende Auslegung des Verordnungstextes nicht leicht zu beantworten sei und eine rechtlich nicht einfache Auslegung der Vorschrift gegeben sei. Die Ausführung zu 2. und die dort dargestellten Maßstäbe zeigen vielmehr, dass bereits der Wortlaut des § 21 Abs. 1 Ziffer 2 BbgEZulV dafür spricht, dass Führungspersonen von Verdeckten Ermittlern nicht unter die Zulagenregelung des § 21 Abs. 1 Ziffer 2 BbgEZulV fallen und im Übrigen die Auslegung dieser Norm keine überdurchschnittlichen, das normale Maß überschreitenden Schwierigkeiten verursacht.

4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 42 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).