Personalvertretungsrecht; Arbeitszeit; Dienstvereinbarung; gleitende Arbeitszeit; Auszubildende; Ausnahme von einer Gleitzeitvereinbarung; Störung der Ausbildung; Teilnahme an Lernprojekt

Die Beschwerde des Beteiligten gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 17. März 2009 wird zurückgewiesen.

Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.

I.

Im Streit ist, ob die Festlegung einer festen Arbeitszeit für Auszubildende beim Bezirksamt Neukölln gegen die dort bestehende Gleitzeitvereinbarung verstößt.

Die Beteiligten schlossen am 13. Mai 1991 eine Dienstvereinbarung zur gleitenden Arbeitszeit (DV GlAz). Nach deren § 1 Abs. 1 können vollbeschäftigte Mitarbeiter (Arbeiter, Angestellte und Beamte einschließlich der Auszubildenden) Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeit innerhalb allgemein festgelegter zeitlicher Grenzen selbst bestimmen. Die Dienstvereinbarung gilt nicht für Mitarbeiter, deren Dienstleistung durch einen feststehenden oder wechselnden Dienstplan nach der Anlage 1 zur Dienstvereinbarung gesondert geregelt ist. Unter der Überschrift „Einschränkende Regelungen“ schreibt § 8 DV GlAz vor:

„(1) Das Recht der Mitarbeiter, innerhalb der Gleitzeit den Beginn und das Ende der Anwesenheitszeit selbst zu bestimmen, kann nur insoweit ausgeübt werden, als der ordnungsgemäße Arbeitsablauf bzw. die Aus- und Fortbildung nicht gestört wird. Insbesondere sind die Sprechstunden einzuhalten.

Darüber hinaus müssen in besonders berechtigten Fällen (z.B. bei BVV-Sitzungen, Ausschußsitzungen, Veranstaltungen usw.) ggf. auch außerhalb der Rahmenzeit Arbeitsleistungen erbracht werden.

(2) Bei Vorliegen zwingender dienstlicher oder betrieblicher Erfordernisse sind die unter diese Dienstvereinbarung fallenden Mitarbeiter auf Verlangen des zuständigen Büroleiters verpflichtet, vorübergehend mindestens die festgelegte (am jeweiligen Arbeitsplatz maßgebende) regelmäßige Anwesenheitszeit unter Beachtung des § 2 Abs. 5 einzuhalten. Diese Ausnahmeregelung ist den betroffenen Mitarbeitern in jedem Falle spätestens am vorhergehenden Arbeitstag bekanntzumachen. Sie bedarf der Einwilligung der Abteilung Personal und Verwaltung und des Personalrats.

Für die in der Berufsausbildung stehenden Beschäftigten findet dieser Absatz keine Anwendung.

(3) Die Einschränkungen der Teilnahme an der gleitenden Arbeitszeit müssen Ausnahmen bleiben und dürfen nicht durch regelmäßige Wiederholungen zu einer Abänderung der in dieser Dienstvereinbarung festgelegten Neuordnung der Arbeitszeit führen.“

Mit am 1. September 2008 beim Antragsteller eingegangenem Schreiben vom 20. August 2008 unterrichtete der Beteiligte den Antragsteller unter dem Betreff „Festlegung einer Arbeitszeit für die Auszubildenden des Bezirksamtes Neukölln im Rahmen der Dienstvereinbarung über die gleitende Arbeitszeit“ über ein Projekt zur umfassenden „Nachhilfe“ im Lernbereich Öffentliches Verwaltungsrecht, Rechtskunde und Wirtschaftslehre, Staatskunde und Haushaltswesen mit dem Ziel eines erfolgreichen Ausbildungsabschlusses; das Projekt umfasse eine Anwesenheitspflicht, die Pflicht entsprechende Hausaufgaben zu erstellen und vorbereitet an diesen Stunden teilzunehmen. Dieses Lernprojekt könne nur organisiert und erfolgreich abgeschlossen werden, wenn die Auszubildenden eine feste Arbeitszeit hätten. Die freie Bestimmung von Beginn und Ende der Anwesenheitszeit würde die Aus- und Fortbildung stören. Daher habe sich die Dienststelle entschlossen, für die Auszubildenden folgende einschränkenden Regelungen festzulegen:

„Arbeitszeit ab 01.09.2008
Montag bis Donnerstag	von 7.15 Uhr bis 15.45 Uhr
Freitag	von 7.15 Uhr bis 14.00 Uhr
Bei Spätsprechstunden und Ausbildungsveranstaltungen beträgt die Arbeitszeit von 9.30 Uhr bis 18.00 Uhr.“

In begründeten Einzelfällen könne in Absprache mit der Ausbildungsleitung von der festgelegten Anwesenheitszeit abgewichen werden.

Mit Schreiben vom 4. September 2008 teilte der Antragsteller dem Beteiligten unter dem Betreff „Ihre Vorlage zur Mitbestimmung gem. § 85 Abs. 1 Nr. 1 PersVG“ mit, dass er der beabsichtigten generellen, unbefristeten Herausnahme der Auszubildenden aus den Regelungen der Dienstvereinbarung über die gleitende Arbeitszeit nicht zustimme. Sie stehe im Widerspruch zu § 8 Abs. 3 DV GlAz. Aus der Vorlage sei nicht erkennbar, welche Nachhilfemaßnahme an welchem Wochentag zu welcher Tageszeit stattfinden solle. Es könne deshalb nicht beurteilt werden, ob die Aus- und Fortbildung durch die weitere Teilnahme der Auszubildenden an der gleitenden Arbeitszeit im Sinne von § 8 Abs. 1 DV GlAz gestört werde. Nicht nur die Summe der angegebenen täglichen Arbeitszeiten bedürfe der Erläuterung, sondern auch, ob die Regelung nur die Auszubildenden zu Verwaltungsfachangestellten oder alle Auszubildenden erfasse, einschließlich der Auszubildenden, die das 18. Lebensjahr noch nicht vollendet hätten. Der Antragsteller stellte klar, dass er die Nachqualifizierungsmaßnahme begrüße, bat jedoch um weitere Informationen zu den nachqualifizierungsbedürftigen Auszubildenden und den in Rede stehenden Bildungsinhalten. Zugleich stellte er einen Initiativantrag, wonach nur bei namentlich benannten Auszubildenden mit Nachhilfebedarf die ergänzenden Nachqualifizierungen bei verpflichtender Teilnahme im Rahmen der Ausbildung während der Arbeitszeit stattfinden sollten. Während der Laufzeit der Nachhilfemaßnahme solle der Auszubildende befristet und nur im für die Teilnahme notwendigen Umfang von der gleitenden Arbeitszeit ausgenommen werden. Unter dem 5. September 2008 bestätigte der Beteiligte den Eingang des Initiativantrags und teilte dem Antragsteller mit, dass er ein Mitbestimmungsverfahren nicht für erforderlich halte und die Arbeitszeit der Auszubildenden entsprechend § 8 der Dienstvereinbarung wie angekündigt festgelegt habe.

Daraufhin hat der Antragsteller am 26. September 2008 das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren mit dem Feststellungsantrag eingeleitet, der Beteiligte verletze durch die Anordnung fester Arbeitszeiten für die Auszubildenden ohne seine vorherige Zustimmung sein Mitbestimmungsrecht. Zur Begründung hat er vorgetragen, dass nach dem Wortlaut von § 8 Abs. 1 DV GlAz die konkreten Ausübung des Rechts der freien Bestimmung von Anfang und Ende der Arbeitszeit eingeschränkt, nicht aber völlig beseitigt werden könne. Durch diese Regelung sei gewährleistet, dass bezogen auf die konkrete Tätigkeit eines einzelnen Beschäftigten mit Rücksicht auf seine Stellung innerhalb der Verwaltung nicht der gesamte Rahmen der gleitenden Arbeitszeit ausgeschöpft werden könne, sondern dieses Recht lediglich eingeschränkt gelte. Eine vollständige Herausnahme einer ganzen Beschäftigungsgruppe aus der gleitenden Arbeitszeit sehe die Dienstvereinbarung jedoch nicht vor.

Er hat beantragt

festzustellen, dass die Maßnahme des Beteiligten vom 20. August 2008 gegen die Dienstvereinbarung vom 13. Mai 1991 verstößt.

Der Beteiligte ist dem Antrag entgegengetreten: Da die für die Nachqualifizierung vorgesehenen Dozenten häufig erst am Nachmittag zur Verfügung stünden, sei die Ausnahmeregelung erforderlich, um die Erreichbarkeit der Auszubildenden sicherzustellen. Sie könnten ansonsten nach Ende der Kernzeit um 15.00 Uhr den Dienst verlassen und würden nicht an der Nachhilfe teilnehmen können, was zu einer Störung der Ausbildung führen würde. § 8 Abs. 2 DV GlAz gestehe der Dienststelle bei Störung der Ausbildung die Befugnis zu, die Herausnahme aus der Gleitzeit nach eigenem Ermessen zu bestimmen. Soweit in § 8 Abs. 2 DV GlAz die Einwilligung des Personalrats angesprochen sei, entfalle dieses Erfordernis nach § 8 Abs. 2 Satz 4 DV GlAz bei Auszubildenden.

Mit Beschluss vom 17. März 2009 hat das Verwaltungsgericht Berlin dem Antrag stattgegeben und zur Begründung ausgeführt: Die Verwaltungsgerichte hätten im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren u.a. über die Zuständigkeit und Rechtsstellung der Personalvertretungen einschließlich der Frage eines Verstoßes gegen eine Dienstvereinbarung zu entscheiden. Soweit eine Dienstvereinbarung getroffen sei, die im Zusammenhang mit einem Beteiligungstatbestand stehe, sei diese Beteiligung vorweggenommen. Eine Personalvertretung habe demgemäß ein berechtigtes Interesse an der Klärung, ob sie sich bei einer Maßnahme des Dienststellenleiters ihrer Wahrnehmungszuständigkeit durch den Abschluss einer Dienstvereinbarung bereits begeben habe oder nicht. Die fragliche Maßnahme verstoße gegen die DV GlAz vom 13. Mai 1991. Diese unterwerfe die Auszubildenden im Grundsatz denselben Arbeitszeitregelungen wie die anderen Beschäftigten. Die Ausnahmeregelungen in § 8 Abs. 1 und 2 DV GlAz erlaubten keine vollständige, zeitlich unbegrenzte Herausnahme einer Beschäftigtengruppe aus der Gleitzeitvereinbarung. Insbesondere könne keine Rede davon sein, dass gegenüber der Gesamtheit der Auszubildenden berechtigte Zweifel an der Ordnungsgemäßheit der Arbeitszeitnotierungen bestünden.

Hiergegen richtet sich die Beschwerde des Beteiligten: Bereits die Zulässigkeit der Antragsänderung während des erstinstanzlichen Verfahrens sei Bedenken ausgesetzt, weil damit der Antragsgegenstand ausgewechselt worden sei. In der Sache vertritt er die Auffassung, die Herausnahme der Auszubildenden aus der Gleitzeit sei nach § 8 Abs. 1 DV GlAz zulässig, weil die Teilnahme an der Gleitzeit die ordnungsgemäße Ausbildung störe. In zwei Entscheidungen hätten die Beamtenkammern beim Verwaltungsgericht Berlin die Dienststelle als berechtigt angesehen, Beamte von der Gleitzeit wegen Zweifels an der eigenverantwortlichen Einhaltung der Arbeitszeit ohne Kontrollmöglichkeit des Dienstherrn auszuschließen, ohne Ausführungen dazu zu machen, ob die Dienststelle gegen die DV GlAz verstoßen habe. Auch sprächen Sinn und Zweck der Dienstvereinbarung für seine Auffassung.

Der Beteiligte beantragt,

den Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 17. März 2009 zu ändern und den Antrag zurückzuweisen.

Der Antragsteller beantragt,

die Beschwerde zurückzuweisen.

Er verteidigt den angefochtenen Beschluss.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Schriftsätze der Beteiligten einschließlich Anlagen Bezug genommen.

II.

Die Beschwerde des Beteiligten ist unbegründet.

Der im Termin vor der Fachkammer gestellte Feststellungsantrag ist zulässig.

Entgegen der Auffassung des Beteiligten hat der Antragsteller mit der Formulierung seines Feststellungsantrags nicht den Antragsgegenstand ausgewechselt, sondern seinen angekündigten Antrag im Hinblick auf die hier in Rede stehende Mitbestimmung in der besonderen Form der Dienstvereinbarung präzisiert. Nach § 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PersVG Berlin bestimmt der Personalrat, soweit keine Regelung durch Rechtsvorschrift oder Tarifvertrag besteht, gegebenenfalls durch Abschluss von Dienstvereinbarungen über Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeit und der Pausen sowie die Verteilung der Arbeitszeit auf die einzelnen Wochentage mit. Ist die vom Antragsteller beanstandete Arbeitszeitregelung für die Auszubildenden beim Bezirksamt von der Dienstvereinbarung vom 13. Mai 1991 gedeckt, gilt sie als mitbestimmt; verstößt sie gegen die Dienstvereinbarung, liegt darin zugleich eine Verletzung des Mitbestimmungsrechts aus § 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PersVG Berlin, so wie es der Antragsteller in seinem angekündigten Antrag formuliert hatte. Somit unterscheiden sich die Anträge in der Sache nicht.

Da die mit Schreiben vom 20. August 2008 angekündigte und zum 1. September 2008 umgesetzte Arbeitszeitregelung für die Auszubildenden andauert und der Initiativantrag zu keinem Erfolg geführt hat, besteht das Feststellungsinteresse des Antragstellers fort.

Der Antrag ist auch begründet.

Die Maßnahme des Beteiligten vom 20. August 2008 verstößt gegen die Dienstvereinbarung vom 13. Mai 1991. Der Beteiligte ist nicht berechtigt, die Auszubildenden von der bestehenden Gleitzeitregelung ohne Zustimmung des Antragstellers auszunehmen.

§ 1 der Dienstvereinbarung, gegen deren Wirksamkeit auf der Grundlage von § 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PersVG Berlin keine Bedenken bestehen, regelt, dass die vollbeschäftigten Mitarbeiter des Bezirksamtes Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeit innerhalb allgemein festgelegter zeitlicher Grenzen selbst bestimmen können. Dies gilt nach § 1 Abs. 1 und Abs. 3 DV GlAz ausdrücklich auch für die Auszubildenden des Bezirksamtes, die nicht nach Anlage 1 zu § 1 Abs. 3 DV GlAz aus der Dienstvereinbarung ausgenommen sind.

Mit der Anordnung vom 20. August 2008 hat der Beteiligte alle Auszubildenden des Bezirksamtes aus der Gleitzeitregelung unbefristet und für die gesamte Dauer ihrer Ausbildung mit der Begründung herausgenommen, dass sie Nachhilfe in bestimmten Lernbereichen benötigten, um die Ausbildung erfolgreich abschließen zu können; ein selbständiges Bestimmen von Beginn und Ende der Anwesenheitszeit würde die Aus- und Fortbildung stören. Da der Antragsteller seine Zustimmung zu dieser Maßnahme verweigert hat, wäre sie personalvertretungsrechtlich nur zulässig, wenn sie auf der Grundlage von § 8 DV GlAz einseitig vom Beteiligten verfügt werden könnte. Das ist indes nicht der Fall.

Gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 DV GlAz kann das Recht der Mitarbeiter, innerhalb der Gleitzeit den Beginn und das Ende der Anwesenheitszeit selbst zu bestimmen, nur insoweit ausgeübt werden, als der ordnungsgemäße Arbeitsablauf bzw. die Aus- und Fortbildung nicht gestört wird. Nach dieser Regelung müssen die Mitarbeiter einschließlich der Auszubildenden bei der Selbstbestimmung ihrer Anwesenheitszeiten auf die dienstlichen Belange Rücksicht nehmen. Sind dienstliche Aufgaben zwingend innerhalb bestimmter Zeiten wahrzunehmen, wie z.B. die in § 8 Abs. 1 Satz 2 DV GlAz angesprochenen Sprechstunden des Bezirksamtes, müssen die Mitarbeiter einschließlich der Auszubildenden ihre Anwesenheitszeiten daran ausrichten. Auch wenn sich die Vereinbarung in § 8 Abs. 1 DV GlAz in erster Linie an die Mitarbeiter richtet, schließt sie eine Anordnung des Leiters der Dienststelle im Einzelfall zur Vermeidung einer Störung u.a. der Aus- und Fortbildung nicht aus.

Der Beteiligte ist auch im Beschwerdeverfahren den Nachweis schuldig geblieben, dass die Beibehaltung der gleitenden Arbeitszeit die Ausbildung stören würde. Die Nachhilfeveranstaltungen finden offenbar nur an einzelnen Tagen der Woche statt, wie sich schon aus dem vorletzten Absatz des Schreibens des Beteiligten vom 20. August 2008 ergibt, wonach bei Spätsprechstunden und Ausbildungsveranstaltungen die Arbeitszeit von 09.30 Uhr bis 18.00 Uhr dauert. Für die Sicherung der Teilnahme an diesen Nachhilfeveranstaltungen wäre es ausreichend gewesen, sie zu Pflichtveranstaltungen zu bestimmen, was die Auszubildenden zur Teilnahme und zur eigenverantwortlichen Einschränkung der Gleitzeit insoweit zwänge. So hätte der Beteiligte z.B. die aus seiner und aus Sicht des Antragstellers notwendigen Nachhilfeveranstaltungen, die außerhalb der Kernzeiten stattfinden, in den verbindlichen Ausbildungsplan aufnehmen können mit der Folge, dass die Auszubildenden an diesen Tagen ihre Anwesenheitszeit darauf einzurichten hätten und der Beteiligte in Einzelfällen, in denen dies nicht funktioniert, entsprechende Anwesenheitszeiten festlegen könnte. Diesen Weg ist er allerdings nicht gegangen, sondern hat - ohne Rücksicht auf die Zeiten der jeweiligen Nachhilfeveranstaltungen - die Auszubildenden von der gleitenden Arbeitszeit insgesamt ausgenommen. Diese generelle Anordnung findet in § 8 Abs. 1 DV GlAz jedoch schon deshalb keine Grundlage, weil keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich sind, dass die Ausbildung an Tagen ohne Nachhilfeveranstaltung durch die Teilnahme an der gleitenden Arbeitszeit gestört wird. Für die Anfertigung von Hausaufgaben und die Vorbereitung der Lehrveranstaltungsstunden gilt dies erst recht.

Zwar hat der Beteiligte mit der Beschwerde vortragen lassen, die Auszubildenden bedürften einer strafferen Führung und Überwachung der Arbeitszeiten, weil sie offensichtlich mit den ihnen zugesprochenen Freiräumen der Einteilung der Arbeitszeit noch nicht zurechtkämen. Abgesehen davon, dass dieses Vorbringen von der Begründung der Maßnahme im Schreiben des Beteiligten vom 20. August 2008 abweicht, fehlt es insoweit an greifbaren Anhaltspunkten, dass bei allen Auszubildenden des Bezirksamtes berechtigte Zweifel an einer korrekten eigenverantwortlichen Einhaltung der Arbeitszeit bestehen. Da bereits die Fachkammer im angefochtenen Beschluss darauf hingewiesen hat, dass nach ihrer Einschätzung von solchen die Gesamtheit der Auszubildenden betreffenden Zweifeln an der Ordnungsgemäßheit der Arbeitszeitnotierungen keine Rede sein könne, musste sich dem Beteiligten seine Darlegungslast in diesem Punkt aufdrängen.

Der Hinweis des Beteiligten auf Entscheidungen der für das öffentliche Dienstrecht zuständigen Kammern des Verwaltungsgerichts Berlin in diesem Zusammenhang geht fehl. In den diesen Beschlüssen zugrunde liegenden Sachverhalten ging es um Einzelfälle von Mitarbeitern, bei denen Zweifel an einer korrekten eigenverantwortlichen Einhaltung der Arbeitszeit tatsächlich bestanden und bei denen deshalb die Teilnahme an der Gleitzeit den ordnungsgemäßen Arbeitsablauf störte.

§ 8 Abs. 2 DV GlAz bildet ebenfalls keine taugliche Grundlage für die fragliche Maßnahme. Danach sind die unter die Dienstvereinbarung fallenden Mitarbeiter auf Verlangen des zuständigen Büroleiters verpflichtet, bei Vorliegen zwingender dienstlicher oder betrieblicher Erfordernisse vorübergehend mindestens die festgelegte (am jeweiligen Arbeitsplatz maßgebende) regelmäßige Anwesenheitszeit einzuhalten. Abgesehen davon, dass nach dieser Regelung lediglich eine vorübergehende, nicht aber - wie hier - eine dauernde Anordnung getroffen werden könnte, die außerdem nach Satz 3 der Vorschrift der - hier verweigerten - Einwilligung des Antragstellers bedürfte, steht der Anwendung auf Auszubildende bereits Satz 4 der Vorschrift entgegen. Danach findet „dieser Absatz“ auf die in der Berufsausbildung stehenden Beschäftigten keine Anwendung. Die Stellung des vierten Satzes innerhalb von § 8 Abs. 2 DV GlAz erhellt, dass er sich auf diesen zweiten Absatz bezieht, und nicht nur - wie der Beteiligte vortragen lässt - auf den vorstehenden Satz, wonach die Ausnahmeregelung nach § 8 Abs. 2 Satz 1 DV GlAz der Einwilligung des Personalrats bedarf. An diesem systematischen Zusammenhang kann bereits nach dem Wortlaut der Vereinbarung kein Zweifel bestehen. Im Übrigen aber ergibt die Regelung nur so einen Sinn. Denn bei Auszubildenden kann angesichts der Art ihrer Beschäftigung zur Ausbildung von vornherein kein zwingendes dienstliches oder betriebliches Erfordernis für eine bestimmte Arbeitsleistung innerhalb eines bestimmten Zeitraums bestehen, weil sie in der Dienststelle zur Ausbildung und nicht zur Erfüllung dienstlicher oder betrieblicher Erfordernisse beschäftigt sind.

Die vom Beteiligten angemahnte Auslegung nach Sinn und Zweck der Dienstvereinbarung spricht nicht für, sondern gegen seine Rechtsauffassung. Die Einschränkungsregelungen sind ersichtlich darauf gerichtet, in Einzelfällen den dienstlichen oder betrieblichen Erfordernissen durch zeitlich begrenzte Abweichungen von dem ansonsten innerhalb der Kern- und Rahmenzeit frei bestimmbaren Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeit Rechnung zu tragen. Sie finden ihre Grenze in einer generellen und dauerhaften Ausnahme einer ganzen Beschäftigtengruppe aus der Gleitzeitvereinbarung. Diese Zielrichtung findet seinen Ausdruck in § 8 Abs. 3 DV GlAz. Danach müssen die Einschränkungen der Teilnahme an der gleitenden Arbeitszeit Ausnahmen bleiben und dürfen nicht durch regelmäßige Wiederholungen zu einer Abänderung der in der Dienstvereinbarung festgelegten Neuordnung der Arbeitszeit führen. Die in Rede stehende generelle und unbefristete Herausnahme aller Auszubildenden aus der Gleitzeit erhebt dagegen die Ausnahme zur Regel und verstößt deshalb auch gegen den Grundgedanken der Einschränkungsregelungen.

Da es sich angesichts der Offenkundigkeit der Unzulässigkeit der angeordneten Ausnahme von der Gleitzeitvereinbarung nicht um im gegenseitigen Einvernehmen zu behebende „Mängel“ der Dienstvereinbarung oder „Auslegungsschwierigkeiten“ im Sinne von § 9 Abs. 2 DV GlAz handelt, steht dem Beteiligten zur Durchsetzung der Maßnahme nur die Kündigung der Dienstvereinbarung nach § 9 Abs. 1 Satz 1 DV GlAz zu Gebote.

Die Rechtsbeschwerde war mangels Zulassungsgrundes nicht zu eröffnen.