Fortsetzungsfeststellungsklage; Passentziehung; Passversagung; Strafverfolgung; Flucht vor -; Fluchtwillen; Aufenthalt im Ausland; Thailand; Höhe der zu erwartenden Freiheitsstrafe; Haftbefehl; internationale Fahndung; Auslieferung; Umgehung der Vorschriften über die -; "verdeckte Auslieferung"; Rückführung nach Deutschland; maßgeblicher Prüfungszeitpunkt; Abschiebehaft; Zusammenarbeit mit den thailändischen Behörden; Konsularrecht (abgetrennt); RiVASt 2008

Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 29. September 2011 wird zurückgewiesen.

Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der im Jahre 1950 in M... geborene Kläger begehrt die Feststellung der Rechtswidrigkeit einer Verfügung der Deutschen Botschaft in Bangkok vom 25. Mai 2010, mit der diese ihm seinen Reisepass entzogen hat.

Der Maßnahme lag ein entsprechendes, über einen Verbindungsbeamten des Bundeskriminalamtes bei der Deutschen Botschaft in Bangkok übermitteltes Ersuchen der Staatsanwaltschaft Düsseldorf vom 14. Mai 2010 zugrunde. Darin hieß es, die Staatsanwaltschaft Düsseldorf ermittle unter anderem wegen Vorenthaltens von Arbeitsentgelt und Steuerhinterziehung auch gegen den Kläger. Gegen ihn und weitere Beschuldigte habe das Amtsgericht Düsseldorf am 8. Februar 2010 Haftbefehl erlassen. Die internationale Fahndung sei veranlasst. Nach den der Staatsanwaltschaft vorliegenden Erkenntnissen halte sich der Kläger seit über einem Jahr regelmäßig mit einem Touristenvisum gemeinsam mit seinem Lebensgefährten, der dort auch ein Gewerbe angemeldet haben solle, in Thailand auf. Nach den durch das Bundeskriminalamt ermittelten Erkenntnissen sei damit zu rechnen, dass er spätestens am 15. Mai 2010 zeitweise wieder nach Singapur zum Zwecke der Visumsverlängerung ausreisen werde. Bereits aus diesem Grund sei die Bearbeitung äußerst eilbedürftig. Zudem befänden sich in diesem Verfahren bereits mehrere Personen in Untersuchungshaft, und Umfang und Komplexität der Tatvorwürfe erforderten eine gemeinsame Anklageerhebung und Verhandlung gegen alle Beschuldigten. Nach den Mitteilungen des Bundeskriminalamtes entspreche es der üblichen Handhabung der thailändischen Behörden in der Bearbeitung von internationalen Fahndungsersuchen, den Beschuldigten festzunehmen und abzuschieben. Voraussetzung dafür sei allerdings, dass von dort aus entsprechende passbeschränkende Maßnahmen angeordnet würden.

In dem beigefügten Europäischen Haftbefehl hieß es, der Kläger habe im Zeitraum 2003 bis 2007 in mindestens 93 Fällen als Lohnsachbearbeiter die Beschuldigten H..., N... und S... dabei unterstützt, Sozialversicherungsbeiträge vorzuenthalten sowie Lohn- und Umsatzsteuern zu hinterziehen. Der Gesamtschaden betrage rund 12 Millionen Euro. Die Hauptbeschuldigten hätten in Schlachthöfen Schwarzarbeiter beschäftigt, wobei sie diese zum Teil vermischt in Kolonnen mit ausländischen Werkvertragsarbeitnehmern eingesetzt hätten. Die infolge der unzulässigen Arbeitnehmerüberlassung auf die Löhne der Werkvertragsarbeitnehmer im Inland zu entrichtenden Sozialversicherungsbeiträge hätten sie pflichtwidrig ebenfalls nicht abgeführt. Die Gesellschaften hätten keine Umsatzsteuererklärungen abgegeben oder zu Unrecht Vorsteuerbeträge geltend gemacht. Der Kläger sei für die Meldung der Löhne zur Sozialversicherung verantwortlich gewesen und habe in Kenntnis der getroffenen Schwarzlohnvereinbarungen sowie der Rechnungsgestaltung gehandelt. Die Höchstdauer der zu erwartenden Freiheitsstrafe betrage 10 Jahre.

Mit dem streitgegenständlichen Bescheid entzog die Deutsche Botschaft in Bangkok dem Kläger aus den von der Staatsanwaltschaft Düsseldorf angeführten Gründen seinen Reisepass und forderte die unverzügliche Übergabe an die Botschaft. Außerdem entzog sie dem Kläger alle weiteren in seinem Besitz befindlichen deutschen Ausweisdokumente und ordnete die sofortige Vollziehung der Verfügung an. Zur Begründung nahm die Behörde § 8 i.V.m. § 7 Abs. 1 Nr. 2 PaßG in Bezug, wonach ein Pass entzogen werden kann, wenn bestimmte Tatsachen die Annahme begründen, dass sich der Passinhaber der Strafverfolgung entziehen will: Der Kläger entziehe sich durch die Ausreise nach Thailand und die Fortdauer seines Aufenthalts in Thailand bewusst der Strafverfolgung. Es bestehe für ihn ein erheblicher Anreiz, nicht nach Deutschland zurückzukehren und sich insbesondere dort nicht den Strafverfolgungsbehörden zu stellen. Durch die Straftaten, derer er dringend verdächtig sei, sei ein Schaden in Höhe von ca. 12 Mio. Euro entstanden. Es sei deshalb davon auszugehen, dass eine Anklage zum Landgericht und die Verhängung einer nicht unerheblichen Freiheitsstrafe bei einer Höchstdauer von 10 Jahren zu erwarten seien. Es sei nicht anzunehmen, dass er sich zur Durchführung des weiteren Verfahrens freiwillig zur Verfügung halten werde. Die Passentziehung sei ein geeignetes Mittel, die Strafverfolgung in Deutschland zu fördern, da dem Kläger auf diese Weise ein weiterer Aufenthalt in Thailand unmöglich gemacht und er zur Rückkehr veranlasst werde. Dem öffentlichen Interesse der deutschen Ermittlungs- und Strafverfolgungsbehörden an einer Durchsetzung des staatlichen Strafanspruchs sei gegenüber dem Interesse des Klägers an einem weiteren Aufenthalt in Thailand der Vorrang zu geben, weil ohne die Strafverfolgung die Rechtsordnung nicht wirksam aufrechterhalten werden könne. Von der Flucht vor Strafvollstreckung ins Ausland gehe eine negative Vorbildwirkung aus, der staatliche Rechtsverfolgungsanspruch werde untergraben und damit das öffentliche Vertrauen in eine funktionierende Strafrechtspflege gestört. Der Strafzweck, Unrecht zu sühnen und dieses dem Straftäter vor Augen zu führen sowie andere vor ähnlichen Begehungsweisen abzuschrecken, werde durch einen Entzug vor der Strafverfolgung ins Ausland vereitelt. Zur Vermeidung einer Ausreise in ein Drittland sei die Anordnung der sofortigen Vollziehung geboten. Ein Reiseausweis als Passersatz zur Rückkehr in die Bundesrepublik Deutschland könne ihm von der Deutschen Botschaft Bangkok jederzeit ausgestellt werden.

Am 2. Juni 2010 nahmen Beamte der thailändischen Fremdenpolizei den Kläger in dessen Wohnung in Thailand fest und verbrachten ihn in das Immigration Deten-tion Center (IDC) in Bangkok. Dort händigten ihm am selben Tag Mitarbeiter der deutschen Botschaft den o.a. Bescheid aus und nahmen seinen Pass an sich. Daraufhin nahmen die thailändischen Behörden den Kläger in Abschiebehaft.

Am 7. Juni 2010 stellte die Deutsche Botschaft in Bangkok dem Kläger ein Passersatzpapier aus, mit dem er am 10. Juni 2010 in Begleitung von zwei deutschen Zollbeamten nach Deutschland zurückreiste. Auf dem Flughafen Düsseldorf wurde er verhaftet und von dort in die Justizvollzugsanstalt Wuppertal verbracht.

Bereits am 7. Juni 2010 hat der Kläger beim Verwaltungsgericht Berlin Klage auf Aufhebung des Passentziehungsbescheides sowie Herausgabe des Reisepasses erhoben und die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage beantragt. Nachdem das Auswärtige Amt mit Bescheid vom 11. August 2010 den Passentziehungsbescheid mit Wirkung zum 10. Juni 2010 wegen Änderung der Sachlage und Zweckerfüllung widerrufen hatte, hat der Kläger seine Klage auf Feststellung der Rechtswidrigkeit des Passentziehungsbescheides umgestellt und das Eilverfahren für erledigt erklärt.

Zur Begründung seiner Klage hat der Kläger ausgeführt: Der Passentziehungsbescheid sei rechtswidrig gewesen, weil es dafür an einer gesetzlichen Grundlage gefehlt habe. Das Passgesetz sei in einer Konstellation der „verdeckten Auslieferung“ nicht anwendbar. Außerdem verstoße die Umgehung der Auslieferungsvorschriften durch eine Passentziehung gegen höherrangiges Recht. Zudem hätten die Voraussetzung einer Passentziehung nach dem Passgesetz nicht vorgelegen, da von den passrechtlichen Vorschriften nur die Fluchtgefahr, nicht aber die Flucht erfasst sei. Ferner habe sich der Kläger nicht mit Fluchtwillen, sondern aufgrund seiner Lebensplanung in Thailand aufgehalten. Er habe Anfang 2009 seinen Lebensmittelpunkt mit seinem Partner nach Thailand verlegt. Ferner sei die Passentziehung unverhältnismäßig gewesen, weil er bereit gewesen sei, sich dem Strafverfahren in Deutschland zu stellen, und ihm eine Inhaftierung unter menschenunwürdigen Haftbedingungen in Thailand nicht habe zugemutet werden können. Schließlich sei er durch die Maßnahmen der Botschaft weiter belastet, weil ihn die thailändischen Behörden auf eine „schwarze Liste“ gesetzt hätten, so dass ihm eine Einreise nach Thailand verwehrt sei.

Mit Beschluss vom 11. Juli 2011 hat die 23. Kammer das Verfahren insoweit abgetrennt als es „die Rechtmäßigkeit des Zusammenwirkens der Botschaft mit thailändischen Behörden, das zur Inhaftierung des Klägers in Thailand führte (Konsularrecht)“ zum Gegenstand hat, und an die für das Konsularrecht zuständige 34. Kammer abgegeben (VG 34 K 254.11).

Mit Urteil vom 29. September 2011 hat das Verwaltungsgericht die Fortsetzungsfeststellungsklage abgewiesen. Der Passentziehungsbescheid sei rechtmäßig gewesen. Er habe seine Rechtsgrundlage in § 8 i.V.m. § 7 Abs. 1 Nr. 2 PaßG. Diese Vorschriften des Passgesetzes seien anwendbar und mit höherrangigem Recht vereinbar. Sie verstießen insbesondere nicht gegen die in Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Freiheit der Ausreise und des fortgesetzten Aufenthaltes im Ausland. Es sei verfassungsrechtlich zulässig, eine Person durch die Entziehung bzw. Versagung des Passes daran zu hindern, sich der staatlichen Strafgewalt zu entziehen. Die Anwendung des Passgesetzes sei nicht durch das Gesetz über die internationale Rechtshilfe in Strafsachen (IRG) ausgeschlossen. Beide Gesetze hätten unterschiedliche Regelungsbereiche: Das IRG regele das Verhältnis der Bundesrepublik Deutschland zu ausländischen Staaten im Bereich der Rechtshilfe für Strafsachen, unter anderem bei Auslieferung, Vollstreckung und sonstiger Rechtshilfe, während das Passgesetz das Verhältnis des deutschen Staates zu deutschen Staatsangehörigen im Bereich des Passwesens bestimme. Der Kläger habe sich durch seinen Aufenthalt in Thailand der Strafverfolgung in Deutschland entziehen wollen. Die Vorschriften fänden nach Wortlaut, Systematik sowie Sinn und Zweck auch auf Fälle Anwendung, in denen der Passinhaber sich bereits im Ausland auf der Flucht befinde. Der Kläger habe auch den Willen gehabt, sich durch einen fortgesetzten Aufenthalt in Thailand der Strafverfolgung im Bundesgebiet zu entziehen. Ihm habe bei einer Rückkehr ins Bundesgebiet auf Grund des gegen ihn bestehenden Haftbefehls, von dem er seinerzeit Kenntnis gehabt habe, die sofortige Inhaftierung gedroht. Ein weiterer erheblicher Anreiz, nicht ins Bundesgebiet zurückzukehren, habe darin bestanden, dass er aufgrund des Strafverfahrens ernsthaft mit einer Verurteilung zu einer Freiheitsstrafe habe rechnen müssen, deren Vollstreckung nicht mehr zur Bewährung hätte ausgesetzt werden können. Er sei im Februar 2010 wegen sexuellen Missbrauchs von Kindern und Besitzes kinderpornografischer Schriften zu einer Gesamtfreiheitsstrafe von einem Jahr und vier Monaten verurteilt worden, wobei die Vollstreckung der Strafe zur Bewährung ausgesetzt worden sei. Diese Strafe sei mit einer Strafe aus dem noch offenen Strafverfahren gesamtstrafenfähig, so dass im Falle einer Verurteilung eine Gesamtfreiheitsstrafe von mehr als zwei Jahren nahe gelegen habe. Auch hätten die dem Haftbefehl des Amtsgerichts Düsseldorf vom 8. Februar 2010 zugrunde liegenden Vorwürfe für sich genommen eine nicht unerhebliche Freiheitsstrafe erwarten lassen. Neben der Höhe der zu erwartenden Freiheitsstrafe in Deutschland habe für einen Fluchtwillen gesprochen, dass der Kläger bewusst seine Meldeverhältnisse und damit seinen Wohnort verschleiert habe. Er sei durchgehend unter seiner Anschrift in Düsseldorf mit der Hauptwohnung gemeldet gewesen. Nach seinem Vorbringen habe er aber Anfang 2009 seinen Lebensmittelpunkt nach Thailand verlegt, ohne diesen Umstand der zuständigen Meldebehörde mitzuteilen. Ein weiteres Indiz für den Fluchtwillen sei in dem zeitlichen Zusammenhang zwischen der Verlagerung des Lebensmittelpunktes nach Thailand Anfang 2009 und der Kenntnis von der Schwere der strafrechtlichen Vorwürfe Ende 2008 zu sehen. Zwar habe der Kläger bereits seit längerem Kenntnis von dem Strafverfahren, jedoch sei er bis zu einem Vernehmungstermin bei der Steuerfahndungsstelle des Finanzamtes Düsseldorf am 11. Dezember 2008 davon ausgegangen, dass es sich um eine kleinere Sache handele. Zudem habe der Kläger während seines Aufenthalts in Thailand trotz Kenntnis eines gegen ihn bestehenden Haftbefehls keine Anstrengungen unternommen, mit den Strafverfolgungsbehörden eine Absprache herbeizuführen. Auch der Umstand, dass er noch im Februar 2010 freiwillig ins Bundesgebiet eingereist sei, um sich dem Strafverfahren wegen sexuellen Missbrauchs von Kindern und Besitzes kinderpornografischer Schriften zu stellen, vermöge die Annahme eines Fluchtwillens nicht auszuräumen, weil er erst nach seiner letzten Ausreise Kenntnis von weiteren Umständen erlangt habe, die einen erheblichen Anreiz für einen Verbleib im Ausland begründet hätten. Damals habe er weder gewusst, dass gegen ihn ein Haftbefehl bestanden habe, noch sei er seinerzeit vorbestraft gewesen. Schließlich habe der Kläger im Klageverfahren erklärt, gegen seinen Willen ins Bundesgebiet zurückgeführt worden zu sein. Die Passentziehung lasse keine Ermessenfehler erkennen. Der Entzug des Reisepasses sei geeignet, erforderlich und angemessen gewesen. Die Rechtsauffassung des Klägers, die Passentziehung sei rechtswidrig, weil sie lediglich der Umgehung eines Auslieferungsverfahrens gedient habe, sei irrig. Beide Verfahren könnten unabhängig voneinander durchgeführt werden und verfolgten verschiedene Zwecke, die sich allenfalls partiell deckten. Richtig sei nur, dass sich ein Auslieferungsverfahren erübrige, wenn der von der Passentziehung betroffene deutsche Staatsangehörige wegen des daraus resultierenden illegalen Aufenthaltes in Thailand von der thailändischen Immigrationsbehörde abgeschoben werde. Das sei jedoch gerade der Zweck, der mit der Passentziehung verfolgt werde. Schließlich habe die Botschaft bei der Ermessensausübung im Rahmen der Passentziehung die Inhaftierung des Klägers in Thailand und die Haftverhältnisse im IDC nicht berücksichtigen müssen. Denn die Inhaftierung des Klägers habe nicht unmittelbar auf dem Entzug seines Reisepasses beruht, sondern habe ihren Grund in dem Zusammenwirken deutscher Stellen mit thailändischen Behörden gehabt. Da die Passentziehung rechtmäßig gewesen sei, stehe dem Kläger ein Folgenbeseitigungsanspruch in der Form, dass die Deutsche Botschaft in Bangkok thailändischen Behörden die Rechtswidrigkeit der Passentziehung mitzuteilen habe, nicht zu. Soweit der Kläger die Feststellung der Rechtswidrigkeit des Zusammenwirkens deutscher Stellen mit thailändischen Behörden begehre, die zu seiner Inhaftierung und Beendigung seines Aufenthalts in Thailand geführt hätten, sei dies nicht Streitgegenstand dieses Verfahrens, sondern des Verfahrens VG 34 K 254.11.

Hiergegen richtet sich die vom Senat mit Beschluss vom 15. November 2013 zugelassene Berufung des Klägers, zu deren Begründung er vorträgt: Durch die Abtrennung der Anträge, festzustellen, dass das Zusammenwirken der Botschaft der Bundesrepublik Deutschland in Bangkok mit thailändischen Behörden, das zu seiner Inhaftierung und Rückführung nach Deutschland geführt habe, rechtswidrig gewesen sei, sowie die beklagte Bundesrepublik zu verurteilen, gegenüber den thailändischen Behörden die Rechtswidrigkeit der Passentziehung mitzuteilen (VG 34 K 254.11), werde er seinem gesetzlichen Richter entzogen und in Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG verletzt. Denn der Berichterstatter der 23. Kammer habe über das Zusammenwirken der Behörden in weiten Teilen bereits entschieden. Dadurch, dass das Verwaltungsgericht den Zweck der „verdeckten Auslieferung“, nämlich die Abschiebung wegen herbeigeführten illegalen Aufenthalts, seiner Prüfung billigend zugrunde gelegt habe, erstrecke sich das vorliegende Urteil auf den abgetrennten Verfahrensteil. Es sei nicht zu erwarten, dass die 34. Kammer eine hierzu anders lautende Entscheidung treffen werde, zumal die 23. Kammer auch über die - im vorliegenden Verfahren nicht beantragte - Folgenbeseitigung entschieden habe. In der Sache lägen schon die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Passentziehung nicht vor und sei die Ermessensentscheidung fehlerhaft. § 7 Abs. 1 Nr. 2 PaßG sei auf Fälle nicht anwendbar, in denen sich der Passinhaber bereits im Ausland befinde. Ein „Sich-der-Strafverfolgung-entziehen-wollen“ setze einen Aufenthalt im Inland voraus. Zudem habe der Kläger sich nicht der Strafverfolgung entziehen, sondern in Thailand eine neue Existenz mit seinem Bekannten aufbauen wollen. Das Verwaltungsgericht habe bei seinen Überlegungen zur Straferwartung übersehen, dass es sich bei ihm nicht um einen Massenmörder oder sonstigen Schwerverbrecher handele. Er sei im fraglichen Strafverfahren zu einer Freiheitsstrafe verurteilt worden, die die zuvor bereits rechtskräftig in anderer Sache verhängte Strafe unter Bildung einer Gesamtstrafe um lediglich ein Jahr und vier Monate überstiegen habe. Danach habe sich gerade keine hohe Straferwartung bestätigt. Weshalb aus einer so geringfügigen Verurteilung die Bereitschaft erwachsen solle, sich über einen unabsehbar langen Zeitraum auf Flucht zu begeben, sei nicht nachvollziehbar. Insbesondere unter Berücksichtigung des Umstandes, dass der Kläger erstmals eine Freiheitsstrafe verbüßt habe und er bei guter Führung mit einer Entlassung zum 1/2- oder 2/3-Zeitpunkt habe rechnen können, also auch bei der gebildeten Gesamtstrafe eine realistische Erwartung der Dauer des Strafvollzugs von nicht einmal zwei Jahren im Raum stehe, erschließe sich bei einer so niedrigen Straferwartung die Unterstellung einer Fluchtgefahr nicht. Mangels empirischer Befunde zu der Frage, ob eine Aussicht auf eine Freiheitsstrafe von bis zu drei Jahren überhaupt geeignet sei, einen Fluchtanreiz zu begründen, bleibe es bei bloßen Vermutungen und Spekulationen. Ebenfalls nicht nachvollziehbar sei, weshalb das Verwaltungsgericht eine Verschleierung der Meldeverhältnisse annehme, nur weil der Kläger sich in Deutschland nicht abgemeldet habe. Eine Abmeldung hätte für die deutschen Behörden keinen Erkenntnisgewinn gehabt. Der Aufenthalt des Klägers in Thailand sei ohnehin bekannt und ohne weiteres ermittelbar gewesen. Schließlich sei der Kläger ja zielgerichtet unter seiner thailändischen Anschrift verhaftet worden. Auch habe das Verwaltungsgericht aus einer aus dem Zusammenhang gerissenen Äußerung eines Dritten nicht unterstellen dürfen, der Kläger sei über den Umfang der ihm vorgeworfenen Tat in Unkenntnis gewesen. Dass der Kläger nachträglich gegen seine Behandlung in Thailand protestiert habe, könne nicht im Nachhinein einen Fluchtwillen begründen. Schließlich sei auch niemand gezwungen, aktiv an seiner eigenen Strafverfolgung mitzuwirken, weshalb aus einer bloßen Untätigkeit des Klägers nicht auf einen Fluchtwillen geschlossen werden könne. Die Entscheidung der Botschaft sei jedenfalls ermessensfehlerhaft gewesen. Hätte das Verwaltungsgericht die Verfahrenstrennung beachtet, hätte es das Verhalten der aus-ländischen Behörde bei seiner Entscheidung nicht berücksichtigen dürfen. Bei Außerachtlassen des Zusammenwirkens mit den thailändischen Behörden zwecks „verdeckter Auslieferung“ hätten mildere Mittel als die Passentziehung auf der Hand gelegen. Insbesondere sei nicht ersichtlich, weshalb nicht andere passbeschränkende Maßnahmen zum selben Erfolg geführt hätten. Darüber hinaus sei eine Passentziehung schon mit Rücksicht auf den Ablauf des Reisepass zum 29. September 2013 gar nicht erforderlich gewesen. Jedenfalls mit Erlass des Haftbefehls am 8. Februar 2010 sei die Verjährung der Strafverfolgung mit der Wirkung unterbrochen gewesen, dass eine mindestens dreijährige Verjährungsfrist ab diesem Datum erneut zu laufen begonnen habe. Der Kläger hätte zu der erst mit Beschluss vom 3. September 2010 auf den 26. Oktober 2010 terminierten Hauptverhandlung auch im Ausland geladen werden können. Im Falle seines Nichterscheinens hätte sein Verfahren abgetrennt und vorläufig ohne Auswirkung auf den Lauf der Verjährungsfrist eingestellt werden können. In Relation zur Restgültigkeitsdauer seines Reisepasses sei somit die Entziehung nicht erforderlich gewesen. Erst im Falle des Nichterscheinens zur Hauptverhandlung hätten im Übrigen erstmals objektiv erkennbare Tatsachen vorgelegen, die die Annahme eines „Sich-der-Strafverfolgung-entziehen-wollens“ gerechtfertigt hätten und zur Begründung passbeschränkender Maßnahmen hätten herangezogen werden können. Der Kläger hätte ohnehin bereits im Ermittlungsverfahren zu einem Vernehmungstermin geladen werden können, bei dem man ihm hätte mitteilen können, dass seine Anwesenheit in Deutschland wegen des Verfahrens überhaupt erwünscht sei und ihm so eine eigenständige Rückkehr ermöglichen können. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts hätte die Deutsche Botschaft im Rahmen ihrer Ermessensentscheidung die Inhaftierung des Klägers in Thailand und die dortigen Haftverhältnisse mit zu berücksichtigen gehabt. Das Verwaltungsgericht setze sich in Widerspruch zu tragenden Gründen des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 25. März 1981. Danach bänden die Grundrechte in ihrem sachlichen Geltungsumfang die deutsche öffentliche Gewalt auch soweit Wirkungen ihrer Betätigung außerhalb des Hoheitsbereichs der Bundesrepublik Deutschland einträten. Da die Freiheitsentziehung des Klägers direkte Folge des Passentzuges gewesen sei und von den deutschen Behörden auch so geplant gewesen sei, müssten die nach deutschem Recht notwendigen gesetzlichen Voraussetzungen für die Freiheitsentziehung vorliegen. Das Passgesetz enthalte indes keine Rechtsgrundlage für freiheitsentziehende Maßnahmen. Damit seien die Rechtsgarantien bei Freiheitsentziehungen aus Art. 104 Abs. 1, 2 und 3 GG sowie aus Art. 5 Abs. 2 bis 4 EMRK verletzt. Die Zustände in der thailändischen Abschiebehaft stellten überdies körperliche Misshandlungen dar, die Art. 1 Abs. 1 GG und Art. 3 EMRK verletzten. Das Besuchsverbot in der thailändischen Haft verletze Art. 8 EMRK. Die Umgehung des IRG durch Zweckentfremdung des Passgesetzes begründe zudem einen Verstoß gegen das rechtsstaatliche und faire Verfahren (Art. 20 Abs. 3 GG, Art. 6 EMRK). Sie degradiere den Kläger zum bloßen Objekt staatlichen Handelns und erfolge willkürlich (Art. 3 Abs. 1, 20 Abs. 3 GG, Art. 6 EMRK). Dass das Passgesetz hier zweckentfremdet worden sei, ergebe sich unschwer aus dem Schriftverkehr zwischen dem Mitarbeiter des BKA, dem Mitarbeiter des Hauptzollamtes K... und dem BKA-Verbindungsbeamten in Bangkok. Es dränge sich der Eindruck auf, dass die Auslandsvertretung die über den BKA-Verbindungsbeamten übermittelte Anweisung der deutschen Strafverfolgungsbehörden ohne Ausübung eigenen Ermessens befolgt habe. Dem könne die Beklagte nicht entgegenhalten, ein Auslieferungsersuchen hätte für den Kläger schwerer wiegende Folgen gehabt als die Passentziehung. Es sei nicht Aufgabe der Exekutive, einschlägige Normen durch Anwendung sachfremder Gesetze zu umgehen, um vermeintlich schwerere Folgen abzuwenden. Ermessenserwägungen in Bezug auf eine wochenlange Auslieferungshaft im Falle eines Auslieferungsersuchens anstelle der Passentziehung habe die Beklagte ausweislich der Begründung des angegriffenen Bescheides auch gar nicht angestellt. Ebenfalls nicht erwogen habe die Beklagte, dem Kläger zugleich mit dem Passentzug einen Passersatz für die Rückreise nach Deutschland auszustellen. Stattdessen habe sie für seine Inhaftierung in Thailand gesorgt. Selbst wenn aber §§ 7 und 8 PaßG die Passentziehung gerechtfertigt hätten, wäre der Bescheid der Botschaft der Bundesrepublik Deutschland in Bangkok vom 25. Mai 2010 rechtswidrig, weil § 1 Abs. 1 IRG die Vorschriften der §§ 7 und 8 PaßG verdränge, soweit die Passentziehung der „verdeckten Auslieferung“ diene. Wenn sich der Rechtshilfeverkehr mit dem Ausland in strafrechtlichen Angelegenheiten nach dem IPR richte, stehe das Gesetz der Internationalen Rechtshilfe in Strafsachen als lex specialis der Inszenierung einer „verdeckten Auslieferung“ über das Passgesetz entgegen. Einschlägig für das Betreiben eines Auslieferungsverfahrens seien die Regelungen des IRG. Das Passgesetz sei hingegen nicht auf ein Auslieferungsverfahren ausgerichtet und enthalte keine Rechtsgrundlagen für freiheitsbeschränkende Maßnahmen. Die vom Verwaltungsgericht zur Begründung seiner Gegenansicht herangezogene Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 1. Februar 1971 sei nicht einschlägig, weil sich das Urteil allein auf die Neuausstellung eines Reisepasses beziehe. Die Passentziehung zur Bewirkung einer „verdeckten Auslieferung“ sei jedoch nicht Gegenstand dieser Entscheidung. Das Verwaltungsgericht heiße die offene Umgehung einschlägiger Vorschriften durch staatliche Behörden gut. Es komme hinzu, dass die „verdeckte Auslieferung“ durch Passentziehung nur im Zusammenwirken mit den ausländischen Behörden funktioniere. Die ausländische Behörde müsse vom illegalen Aufenthalt des Betroffenen informiert und von einer Ingewahrsamnahme des Betroffenen überzeugt werden. Insoweit erweise sich auch die Verfahrenstrennung als fehlerhaft, weil die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides u.a. von der Rechtmäßigkeit der vorläufigen Festnahme des Klägers, der Vorführung vor die Mitarbeiter der Deutschen Botschaft im IDC sowie der anschließenden Abschiebehaft dort abhänge. Die Entscheidung des Verwaltungsgerichts verletze Art. 11 GG, der die Einreisefreiheit als Teil der Freizügigkeit schütze. Die Passentziehung wirke fort. Der Kläger stehe weiterhin auf der „Schwarzen Liste“ der thailändischen Behörden, die ihm deshalb keine Einreisegenehmigung erteilten. Seine Versuche, aus einem Nachbarland zu seinem Lebensgefährten nach Thailand zu reisen, seien deshalb gescheitert.

Der Kläger beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 29. September 2011 zu ändern und die Rechtswidrigkeit des Bescheides der Botschaft der Bundesrepublik Deutschland vom 25. Mai 2010 festzustellen.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie verteidigt das angefochtene Urteil und ergänzt: Der Passentzug sei das gegenüber der Auslieferung mildere Mittel zur Rückführung gewesen. Denn ein Auslieferungsverfahren hätte für den Kläger eine deutlich längere Haftzeit als die hier verbrachten acht Tage bedeutet.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Streitakten (2 Bände), auf die Akten des Verfahrens VG 34 K 254.11 (2 Bände) und den Verwaltungsvorgang (1 Hefter) Bezug genommen.

Die Berufung des Klägers ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen.

Nach dem Widerruf des Passentziehungsbescheides ist die Klage als Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO). Für das erforderliche Feststellungsinteresse genügt es, dass die gerichtliche Entscheidung geeignet ist, die Position des Klägers in rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Hinsicht zu verbessern (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. Februar 2014 - BVerwG 6 C 1.13 -, juris Rn. 10, m.w.N.). Das ist hier bereits im Hinblick auf den unwidersprochen gebliebenen Vortrag des Klägers zu bejahen, eine Feststellung der Rechtswidrigkeit der Passentziehung sei Voraussetzung dafür, dass ihn die thailändische Fremdenpolizei von der „Schwarzen Liste“ nehme und er wieder zu seinem Lebensgefährten in Thailand einreisen könne (vgl. dazu die Reise- und Sicherheitshinweise des Auswärtigen Amtes für Thailand unter dem Stichwort „Einreisebestimmungen für deutsche Staatsangehörige“). Des Weiteren ist dem Kläger ein Rehabilitationsinteresse im Hinblick auf die in Thailand erlittene achttägige Abschiebehaft nicht abzusprechen.

Die Klage ist aber unbegründet. Der Bescheid der Botschaft der Bundesrepublik Deutschland in Bangkok vom 25. Mai 2010 war rechtmäßig.

Rechtsgrundlage der Passentziehung war § 8 i.V.m. § 7 Abs. 1 Nr. 2 des Passgesetzes (PaßG) in der Fassung vom 19. April 1986 (BGBl. I S. 537), geändert durch Art. 4 Abs. 2 des Gesetzes zur Verfolgung der Vorbereitung von schweren staatsgefährdenden Gewalttaten vom 30. Juli 2009 (BGBl. I S. 2437). Nach § 8 PaßG kann dem Inhaber ein Pass entzogen werden, wenn Tatsachen bekannt werden, die nach § 7 Abs. 1 die Passversagung rechtfertigen würden. Nach § 7 Abs. 1 Nr. 2 PaßG ist der Pass zu versagen, wenn bestimmte Tatsachen die Annahme begründen, dass der Passbewerber sich einer Strafverfolgung oder Strafvollstreckung oder der Anordnung oder der Vollstreckung einer mit Freiheitsentziehung verbundenen Maßregel der Besserung und Sicherung, die im Geltungsbereich dieses Gesetzes gegen ihn schweben, entziehen will.

§ 8 i.V.m. § 7 Abs. 1 Nr. 2 PaßG ist mit höherrangigem Recht vereinbar und wird von den Vorschriften oder völkerrechtlichen Vereinbarungen über die internationale Rechtshilfe in Strafsachen nicht verdrängt. Diese Fragen sind in der höchstrichterlichen Rechtsprechung geklärt.

Die in Rede stehenden Vorschriften stehen mit dem Grundgesetz in Einklang. Da der Kläger den Pass für seinen weiteren Aufenthalt in Thailand nutzen wollte - für eine Rückkehr nach Deutschland, an der dem Kläger aber nicht gelegen war, ist ihm ein Passersatzpapier ausgestellt worden, wie es § 7 Abs. 4 PaßG vorsieht - kommt nur Art. 2 GG in Betracht. Die Reisefreiheit im Ausland wird als Ausfluss der allgemeinen Handlungsfreiheit durch Art. 2 Abs. 1 GG innerhalb der Schranken der verfassungsmäßigen Ordnung gewährleistet. Die gesetzliche Einschränkung der Reisefreiheit im Ausland entspricht der verfassungsmäßigen Ordnung. Die Entziehung eines Passes bei einem Inhaber, bei dem zu besorgen ist, dass er sich einer im Inland gegen ihn schwebenden Strafverfolgung entziehen wolle, dient der Strafrechtspflege in der Bundesrepublik Deutschland. Die Ausübung der Strafgewalt ist eine wesentliche Aufgabe des Staates. Ohne die Verfolgung strafbarer Handlungen und die Strafvollstreckung kann die Rechtsordnung nicht wirksam aufrechterhalten werden. Es ist daher verfassungsrechtlich zulässig, einen Passbewerber durch die Passversagung oder einen Passinhaber durch die Entziehung des Passes daran zu hindern, sich der staatlichen Strafgewalt zu entziehen (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 30. Oktober 1958 - BVerwG I C 128.58 - Buchholz 402.00 § 7 PaßG Nr. 4 S. 15, und Beschluss vom 1. Februar 1971 - BVerwG I A 5.69 - Buchholz 402.00 § 7 PaßG Nr. 9). Für diesen vom Grundgesetz gebilligten Regelungszweck spielt es keine Rolle, ob der Passinhaber noch im Geltungsbereich des Passgesetzes aufhältlich ist oder sich bereits im Ausland befindet. Dem Unterschied im Gewicht der Rechtsbeeinträchtigung zwischen einer Passversagung und einem Passentzug hat der Gesetzgeber dadurch in verfassungsmäßiger Weise Rechnung getragen, dass er letztere in das Ermessen der Behörde stellt. Innerhalb der Ermessensentscheidung hat die Behörde auch zu prüfen, ob die Passentziehung unter Berücksichtigung aller Umstände verhältnismäßig ist.

Der Senat ist entgegen der Ansicht des Klägers durch die Abtrennung der Anträge, festzustellen, dass das Zusammenwirken der Botschaft der Bundesrepublik Deutschland in Bangkok mit thailändischen Behörden, das zu seiner Inhaftierung und Rückführung nach Deutschland geführt habe, rechtswidrig gewesen sei, sowie die beklagte Bundesrepublik zu verurteilen, gegenüber den thailändischen Behörden die Rechtswidrigkeit der Passentziehung mitzuteilen, an der Prüfung des Zwecks der Passversagung nicht gehindert. Insbesondere wird der Kläger dadurch nicht seinem gesetzlichen Richter entzogen und Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG nicht verletzt. Das Zusammenwirken der deutschen und der thailändischen Behörden bei der Inhaftierung und Rückführung des Klägers nach Deutschland ist von der hier allein interessierenden Frage der Rechtmäßigkeit der Passentziehung zu trennen. Die Annahme des Klägers, es sei nicht zu erwarten, dass die 34. Kammer die Zusammenarbeit der deutschen und thailändischen Behörden für mit dem Konsulargesetz unvereinbar halten werde, wenn der Senat die Passentziehung für rechtmäßig erkläre, stellt eine im Hinblick auf die Unabhängigkeit der Richter unzulässige Spekulation dar.

Soweit der Kläger durch seine Inhaftierung in Thailand die Rechtsgarantien bei Freiheitsentziehungen aus Art. 104 GG sowie Art. 5 Abs. 2 bis 4 EMRK verletzt sieht und meint, die Zustände in der thailändischen Abschiebehaft stellten körperliche Misshandlungen dar, die Art. 1 Abs. 1 GG und Art. 3 EMRK verletzten, das Besuchsverbot in der thailändischen Haft verletze zudem Art. 8 EMRK, übersieht er, dass die Beklagte mit dem streitgegenständlichen Bescheid die Inhaftierung des Klägers weder angeordnet noch bezweckt hat. Zwar ist es der Sinn und Zweck einer Passentziehung im Ausland, Druck auf den Passinhaber auszuüben, sich mit einem Passersatzpapier zurück nach Deutschland zu begeben. Dieser Druck entsteht dadurch, dass regelmäßig mit dem Verlust des Passes der Verlust des Aufenthaltsrechts einhergeht und der ausländische Staat den ehemaligen Passinhaber zur Ausreise auffordern wird. Welche Maßnahmen der ausländische Staat, hier Thailand, im jeweiligen Einzelfall ergreift, ob er es z.B. bei einer bloßen Aufforderung zur Ausreise belässt, ob er den illegalen Aufenthalt zwangsweise beendet, ob er ggf. Geldstrafen verhängt oder die betreffende Person in Abschiebehaft nimmt, unterliegt nicht der deutschen Entscheidungshoheit. Etwas anderes könnte nur dann gelten, wenn das Handeln der thailändischen Behörden der deutschen öffentlichen Gewalt zurechenbar wäre. Das aber ist hier nicht der Fall.

Zwar binden die Grundrechte in ihrem sachlichen Geltungsumfang die deutsche öffentliche Gewalt auch, soweit Wirkungen ihrer Betätigung außerhalb des Hoheitsbereichs der Bundesrepublik Deutschland eintreten (vgl. Beschlüsse des Bundesverfassungsgerichts vom 25. März 1981 - 2 BvR 1258/79 -, juris Rn. 43, und vom 26. April 2010 - 2 BvR 2179/04 -, juris Rn. 31). Die Passentziehung als solches bewirkt indes weder unmittelbar noch mittelbar einen der Bundesrepublik Deutschland zurechenbaren Eingriff in die Freiheit des Passinhabers. Sie bewirkt nach dem oben Gesagten zwar regelmäßig, dass der Staat des Aufenthalts eine Prüfung dahingehend anstellt, ob der Betreffende ausreisen soll und ob er zwecks Überwachung seiner etwa angeordneten Ausreisepflicht in Abschiebehaft genommen wird. Das Ergebnis dieser Prüfung und die Inhaftnahme des Betreffenden stellen indes selbständiges hoheitliches Verhalten eines fremden Staates im Bereich seiner Hoheitsgewalt dar, das von den Gerichten nicht am Maßstab der Grundrechte des Grundgesetzes überprüft werden kann (vgl. Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 25. März 1981, a.a.O. für den Fall der Auslieferungshaft). Es ist zudem nach dem oben Gesagten keineswegs zwangsläufig, dass die Passentziehung rechtsnotwendig, gewissermaßen automatisch, die Inhaftierung des Betreffenden im Ausland, speziell in Thailand, bewirkt. Die Durchsetzung einer infolge Passlosigkeit entstehenden Ausreiseverpflichtung des Betreffenden bedarf nicht notwendigerweise seiner Inhaftierung. Es bleibt eine innerstaatliche Angelegenheit des ausländischen Staates, ob und unter welchen Voraussetzungen er die betroffene Person zum Zwecke der Abschiebung in Haft nimmt. Eine unter Beachtung seines innerstaatlichen Rechts durch den Staat des Aufenthalts erfolgte Inhaftierung ist demgemäß nicht der Bundesrepublik Deutschland als Eingriff in das Freiheitsrecht des Klägers zuzurechnen. Dies hätte zur Voraussetzung, dass die Bundesrepublik Deutschland einen bestimmenden Einfluss auf die Ausgestaltung und den Vollzug der innerstaatlichen Ordnung des ersuchten Staates hätte. Das ist weder rechtlich noch tatsächlich der Fall.

Mit seinem Vorbringen, die Passentziehung umgehe die Vorschriften über die internationale Rechtshilfe in Strafsachen, insbesondere die Umgehung des IRG durch Zweckentfremdung des Passgesetzes begründe einen Verstoß gegen das rechtsstaatliche und faire Verfahren (Art. 20 Abs. 3 GG, Art. 6 EMRK), sie degradiere ihn zum bloßen Objekt staatlichen Handelns und erfolge willkürlich (Art. 3 Abs. 1, 20 Abs. 3 GG, Art. 6 EMRK), unterliegt der Kläger dem Rechtsirrtum, dass die Passentziehung ein Auslieferungsverfahren „umgehe“ oder dass die Vorschriften des IRG als speziellere Normen § 8 i.V.m. § 7 Abs. 1 Nr. 2 PaßG „verdränge“. Beides trifft offenkundig nicht zu.

Zwar ordnet § 1 des Gesetzes über die internationale Rechtshilfe in Strafsachen (IRG) in der Fassung vom 27. Juni 1994 (BGBl. I S. 1537), zuletzt geändert durch Gesetz vom 29. Juli 2009 (BGBl. I S. 2274), an, dass sich der Rechtshilfeverkehr mit dem Ausland in strafrechtlichen Angelegenheiten nach diesem Gesetz richtet, soweit nicht Regelungen in völkerrechtlichen Vereinbarungen vorgehen. Das IRG enthält aber keine materiell-rechtlichen Regelungen über Auslieferungsersuchen an ausländische Staaten, sodass bereits insoweit keine „Umgehung“ dieser Vorschriften durch eine Passentziehung möglich ist. Die Rechtshilfe in Form eines Auslieferungsersuchens richtet sich danach, ob der Staat des Aufenthalts vertraglich zur Auslieferung verpflichtet ist - das ist bei Thailand nicht der Fall - oder die Auslieferung nach dem Recht dieses Staates auch ohne vertragliche Verpflichtung zulässig erscheint unddie mit der Auslieferung für die verfolgte Person verbundenen Nachteile, insbesondere die Dauer des Auslieferungsverfahrens und die Haftverhältnisse im ausländischen Staat zu dem öffentlichen Interesse an der Strafverfolgung oder Vollstreckung nicht außer Verhältnis stehen (vgl. Nr. 88 der Richtlinien des Bundesministeriums der Justiz für den Verkehr mit dem Ausland in strafrechtlichen Angelegenheiten [RiVASt] vom 8. Dezember 2008 (BAnz. Nr. 196b vom 24.12.2008, S. 1).

Abgesehen davon haben, wie das Verwaltungsgericht bereits ausgeführt hat, Vorschriften über den Rechtshilfeverkehr mit dem Ausland und das Passgesetz unterschiedliche Regelungsbereiche. Während das IRG, völkerrechtliche Verträge über die gegenseitige Rechtshilfe in Strafsachen und Nr. 88 RiVASt das Verhältnis der Bundesrepublik Deutschland zu ausländischen Staaten im Bereich der Rechtshilfe für Strafsachen regeln, bestimmt das Passgesetz das Verhältnis des deutschen Staates zu deutschen Staatsangehörigen im Bereich des Passwesens. Das schließt einen Vorrang der Auslieferung gegenüber der Passbeschränkung aus.

Allein der Umstand, dass ein Auslieferungsersuchen an einen ausländischen Staat und eine Beschränkung des Passes auf die Befugnis zur Einreise in die Bundesrepublik Deutschland demselben Zweck dienen, nämlich den Passinhaber zu einer Rückkehr nach Deutschland zu bewegen, schließt eine gleichzeitige Anwendung beider Maßnahmen nicht aus. Es ist in der höchstrichterlichen Rechtsprechung geklärt, dass passbeschränkende Maßnahmen neben Auslieferungsersuchen oder anstelle von Auslieferungsersuchen stattfinden können (vgl. Beschlüsse des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. April 1960 - BVerwG I C 111.58 -, Buchholz 402.00 § 7 PaßG Nr. 5 S. 16, vom 6. Oktober 1966 - BVerwG I C 19.66 -, Buchholz 402.00 § 7 PaßG Nr. 6 S. 20 f.- und vom 1. Februar 1971 - BVerwG I A 5.69 -, Buchholz 402.00 § 7 PaßG S. 2). Denn die Regelungen über den Rechtshilfeverkehr mit dem Ausland stellen keine Schutzvorschriften zugunsten eines Passinhabers dar. Auslieferungsverträge und vertragslose Auslieferungsersuchen auf der Grundlage von Nr. 88 RiVASt dienen dazu, zu verhindern, dass die Strafverfolgung des Heimatstaates gegenüber einem eigenen Staatsangehörigen daran scheitert, dass dieser sich auf das Gebiet eines anderen Staates begeben hat. Sie sind damit nicht den Interessen des betroffenen Staatsangehörigen zu dienen bestimmt. Kann ein Passinhaber aber weder aus einem völkerrechtlichen Abkommen über Rechtshilfe in Strafsachen noch aus § 1 IRG oder Nr. 88 RiVASt Rechtsansprüche auf Passerteilung oder Passerhalt herleiten (vgl. zum Vertrag über die Auslieferung und die sonstige Rechtshilfe in Strafsachen zwischen dem Deutschen Reich und dem Königreich Italien vom 12. Juni 1942 Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 6. Oktober 1966 - BVerwG I C 19.66 -, Buchholz 402.00 § 7 PaßG Nr. 6 S. 20 f.), stehen Auslieferung und Passbeschränkung auch in keiner bestimmten Rangfolge zueinander, sondern - unabhängig von den Voraussetzungen der jeweils anderen Maßnahme - selbständig nebeneinander. Ausfluss dieses „Nebeneinander“ ist die Regelung in Nr. 88 Abs. 2 RiVASt, wonach die Staatsanwaltschaft neben der Anregung eines Auslieferungsersuchen prüft, ob die deutsche Auslandsvertretung um passbeschränkende Maßnahmen (§§ 7, 8, 19 PaßG) ersucht werden soll.

Dass der Kläger aus dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) vom 18. Dezember 1986 - 5/1985/91/138 -, NJW 1987, 3066 ff. (Bozano gegen Frankreich), nichts für seine Auffassung herleiten kann, hat das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt. Auf Seite 7 und 8 des angefochtenen Urteils wird zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug genommen. Der tragenden Erwägung der Kammer, dass der Gerichtshof in seiner Entscheidung Bozano die „verdeckte Auslieferung“ in Form der Abschiebung als Verletzung von Art. 5 Abs. 1 EMRK durch den abschiebenden Mitgliedstaat (Frankreich) gerügt hat, nicht aber das Auslieferungsersuchen des Heimatstaates (Italien), hat der Kläger im Berufungsverfahren nichts Substantielles entgegengesetzt.

Die Tatbestandsvoraussetzungen für eine Passentziehung nach § 8 i.V.m. § 7 Abs. 1 Nr. 2 PaßG lagen im maßgeblichen Zeitpunkt des Bescheiderlasses vor.

Es begründeten Tatsachen die Annahme, dass der Kläger sich der gegen ihn in Deutschland schwebenden Strafverfolgung wegen Beihilfe zum Vorenthalten von Arbeitsentgelt und zur Steuerhinterziehung entziehen wollte.

Unstreitig führte die Staatsanwaltschaft Düsseldorf unter dem Aktenzeichen 130 Js 62/05 ein Ermittlungsverfahren wegen der genannten Straftaten auch gegen den Kläger als Beschuldigten. Gegen ihn und weitere Beschuldigte hatte das Amtsgericht Düsseldorf in dieser Sache Haftbefehl erlassen; er war international zur Fahndung ausgeschrieben. Ob der Kläger die ihm zur Last gelegten Straftaten begangen hat, ist schon nach dem Wortlaut der Norm unerheblich. Während die in § 7 Abs. 1 Nr. 2 PaßG zur Passversagung und in § 8 PaßG zur Passentziehung ebenfalls berechtigende Flucht vor der Strafvollstreckung eine rechtskräftige Verurteilung voraussetzt, dient die Strafverfolgung der Ermittlung des Täters (vgl. §§ 152 Abs. 2, 160 StPO). Der gegen den Kläger ergangene Haftbefehl setzte darüber hinaus einen dringenden Tatverdacht voraus (vgl. § 112 Abs. 1 StPO).

Ebenso unerheblich ist es nach dem Wortlaut der Vorschrift, dass sich der Kläger bei Bescheiderlass bereits im Ausland aufhielt. Ein „Sich-entziehen-wollen“ ist nach seinem Wortsinn nicht auf eine bevorstehende Ausreise beschränkt. Es umfasst vielmehr auch einen andauernden Aufenthalt im Ausland, vorausgesetzt, er ist von einem entsprechenden Fluchtwillen getragen (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 6. Oktober 1966 - BVerwG I C 19.66 -, Buchholz 402.00 § 7 PaßG Nr. 6, S. 18 f., zu den gleichlautenden Regelungen in § 7 Abs. 1 Buchst. b und § 8 PaßG 1952, sowie Beschlüsse vom 1. Februar 1971 - BVerwG I A 5.69 -, Buchholz 402.00 § 7 PaßG Nr. 9, S. 2, und vom 16. Oktober 1989 - BVerwG 1 A 110/89 -, juris Rn. 3; vgl. auch Beschlüsse des 5. Senats des Oberverwaltungsgerichts Berlin vom 15. April 2004 - OVG 5 S 9.04 - [Thailand], des erkennenden Senats vom 28. Februar 2006 - OVG 5 S 52.05 -, juris Rn. 3 [Schweiz], vom 11. September 2007 - OVG 5 S 56.07 -, juris Rn. 11 [Spanien], und vom 7. November 2011 - OVG 5 N 31.08 -, juris Rn. 10 [Argentinien]; vgl. auch OVG Münster, Beschluss vom 26. August 1993 - 25 A 1200/93 -, juris Rn. 5, und Süßmuth/Koch, Pass- und Personalausweisrecht, Stand Mai 2011, Rn. 16 zu § 7 PaßG). Durch § 7 Abs. 4 PaßG, wonach ein Pass oder Passersatz zur Einreise in den Geltungsbereich dieses Gesetzes nicht versagt werden darf, ist sichergestellt, dass ein Pass(ersatz) erteilt wird, wenn der Betreffende nach Deutschland zurückkehren will.

Der Kläger wollte sich durch seinen fortgesetzten Aufenthalt in Thailand der Strafverfolgung in Deutschland entziehen.

Zwar rechtfertigen weder der Wille, den Aufenthalt im Ausland fortzusetzen, noch die Tatsache, dass gegen den Passinhaber eine Strafverfolgung schwebt, jeweils für sich allein die Annahme, der Betreffende wolle sich Strafermittlungen entziehen. Erforderlich, aber auch ausreichend ist vielmehr ein Kausalzusammenhang zwischen der in Deutschland schwebenden Strafverfolgung und dem weiteren Aufenthalt im Ausland in dem Sinne, dass Tatsachen die Annahme rechtfertigen, der Antragsteller wolle sich dem Zugriff der Strafermittlungsbehörden entziehen (vgl. Beschlüsse des Bundesverwaltungsgerichts vom 1. Februar 1971, a.a.O., S. 4 und vom 16. Oktober 1989, a.a.O., Rn. 4). Für den Kausalzusammenhang zwischen dem fortgesetzten Aufenthalt des Klägers in Thailand und der Strafverfolgung genügt es, dass „bestimmte Tatsachen die Annahme begründen...“. Damit senkt der Gesetzgeber die Anforderungen an die Überzeugungsbildung: Einerseits genügen bloße Vermutungen oder Mutmaßungen nicht; andererseits bedarf es aber keines Nachweises eines Fluchtwillens des Passinhabers.

Als Tatsachen, die die Annahme eines Fluchtwillens rechtfertigen, kommen nur zeitlich vor der Passentziehung liegende Umstände in Betracht. Umstände, die der Passbehörde nicht bekannt waren oder - weil sie in der Zukunft liegen - nicht bekannt sein konnten, also auch nicht Gegenstand ihrer Ermessensentscheidung gewesen sind, scheiden als Indiz für die Annahme eines Fluchtwillens beim Passinhaber aus. Denn maßgeblicher Zeitpunkt für die Prüfung der Rechtmäßigkeit einer durch Widerruf erledigten Ermessensentscheidung kann nur der Zeitpunkt der Behördenentscheidung sein (anders für den Fall einer Verpflichtungsklage auf Ausstellung eines Passes Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 6. Oktober 1966, a.a.O., S.19).

Für die Annahme des Fluchtwillens des Klägers genügten jedoch diejenigen Anhaltspunkte, die die Deutsche Botschaft in Bangkok in ihrem Bescheid angeführt hat. Zunächst sprach der - von ihm nicht bestrittene - Aufenthalt des Klägers in Thailand deshalb für einen Fluchtwillen, weil er sich dort seit über einem Jahr mit einem Touristenvisum aufhielt, das er jeweils durch Aus- und Wiedereinreise aus einem Nachbarland verlängern ließ. Eine solche Vorgehensweise spricht gegen die vom Kläger vorgetragene Absicht einer Niederlassung in Thailand. Zudem lieferte die zu erwartende Bestrafung in Deutschland einen erheblichen Anreiz, nicht nach Deutschland zurückzukehren und sich dort den Strafverfolgungsbehörden zu stellen. Genügt die Tatsache einer schwebenden Strafverfolgung in Deutschland für sich genommen noch nicht, kann eine zu erwartende hohe Strafe den Fluchtwillen durchaus begründen.

Es ist nicht zu beanstanden, wenn die Deutsche Botschaft in Bangkok aus der Zahl der Einzeltaten und der Höchstdauer der zu erwartenden Freiheitsstrafe von zehn Jahren sowie aus dem vom Kläger mitverursachten Schaden von ca. 12 Millionen Euro auf einen Fluchtwillen geschlossen hat. Angesichts eines Strafrahmens von bis zu zehn Jahren Freiheitsstrafe bedarf es keiner vom Kläger angemahnten „empirischen Befunde“ zu der Frage, ob eine Aussicht auf eine Freiheitsstrafe von bis zu drei Jahren überhaupt geeignet sei, einen Fluchtanreiz zu begründen. Dass die gegen den Kläger später verhängte Freiheitsstrafe die Obergrenze des Strafrahmens deutlich unterschritt, ist nach dem oben dargelegten Prüfungsmaßstab ebenso unerheblich wie die vom Verwaltungsgericht aufgeworfene Frage nach einer zu erwartenden Gesamtstrafenbildung mit der gegen den Kläger im Jahre 2010 verhängten Freiheitsstrafe wegen sexuellen Missbrauchs von Kindern in 17 Fällen und des Besitzes kinderpornographischer Schriften, von der die Deutsche Botschaft in Bangkok keine Kenntnis hatte. Unergiebig ist auch die Spekulation des Klägers über eine vorzeitige Entlassung aus der Strafhaft.

Auch die Verschleierung der Meldeverhältnisse des Klägers kann zu der Annahme der Auslandsvertretung, der Kläger wolle sich der Strafverfolgung entziehen, nichts beigetragen haben. Denn die Meldeverhältnisse waren der Deutschen Botschaft ausweislich des Inhalts des Verwaltungsvorgangs nicht bekannt. Schließlich ist der zeitliche Zusammenhang zwischen der Verlagerung des Lebensmittelpunktes des Klägers nach Thailand Anfang 2009 und der Kenntnis von der Schwere der strafrechtlichen Vorwürfe Ende 2008 nicht relevant. Denn die Botschaft kannte zwar den Zeitpunkt seiner Einreise in Thailand, nicht aber den Zeitpunkt der erstmaligen Kenntnis des Klägers von der Schwere der gegen ihn erhobenen strafrechtlichen Vorwürfe. Schließlich ist auch die Erklärung des Klägers im vorliegenden Klageverfahren, nicht freiwillig nach Deutschland zurückgekehrt zu sein, für die Annahme eines Fluchtwillens im Zeitpunkt der Passentziehung belanglos.

Die Behauptung des Klägers, er hätte einer Ladung freiwillig Folge geleistet, stellt sich als Schutzbehauptung dar. Dass er im Februar 2010 nach Deutschland zurückgekehrt war, um sich dem Strafverfahren wegen sexuellen Missbrauchs Minderjähriger pp. zu stellen, das nach seinen Angaben mit einer Freiheitsstrafe von einem Jahr und vier Monaten, die zur Bewährung ausgesetzt wurde, endete, steht der Annahme eines Fluchtwillens in Bezug auf die Ermittlungen wegen Beihilfe zum Vorenthalten von Arbeitsentgelt und zur Steuerhinterziehung nicht entgegen. Der Kläger ist der Angabe des Verwaltungsgerichts, er habe im Februar 2010 weder von einem gegen ihn ausgestellten Haftbefehl noch von Einzelheiten der ihm wegen der Steuer- und Sozialabgabenhinterziehung drohenden Strafverfolgung gewusst, nicht substantiiert entgegengetreten.

Es mag zutreffen, dass der Kläger auch den Willen hatte, mit seinem Lebensgefährten in Thailand ein neues Leben aufzubauen. Das Bestehen weiterer Verblei-bensmotive schließt den Fluchtwillen nicht aus, wobei offen bleiben mag, ob eine Gleichrangigkeit mehrerer Motive eines Motivbündels genügen würde, wie das Verwaltungsgericht in Übereinstimmung mit dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Urteil vom 21. Januar 1986 - 18 A 2789/83 -, OVGE 38, 211 ff., 214) angenommen hat. Denn im vorliegenden Fall rechtfertigen die angeführten Tatsachen die Annahme, der Fluchtwille des Klägers sei der ausschlaggebende Grund für seinen Verbleib in Thailand gewesen.

Der Passentziehungsbescheid lässt Ermessensfehler nicht erkennen (§ 114 Satz 1 VwGO).

Die Deutsche Botschaft in Bangkok hat das ihr zustehende Ermessen zweifelsfrei ausgeübt. Die Annahme des Klägers, angesichts des Schriftverkehrs zwischen dem Mitarbeiter des BKA, dem Mitarbeiter des Hauptzollamtes Krefeld und dem BKA-Verbindungsbeamten an der Deutschen Botschaft in Bangkok dränge sich der Eindruck auf, dass die Auslandsvertretung die über den BKA-Verbindungs-beamten übermittelte Anweisung der deutschen Strafverfolgungsbehörden ohne Ausübung eigenen Ermessens befolgt habe, trifft nicht zu. Anlass für die Passentziehung war nicht dieser Schriftverkehr, sondern das Ersuchen der Leitenden Oberstaatsanwältin in Düsseldorf an die Rechts- und Konsularabteilung der Deutschen Botschaft in Bangkok vom 14. Mai 2010. Auch nur auf die darin mitgeteilten Tatsachen ist die Passentziehung gestützt. Die eigenen Ermessenserwägungen der Auslandsvertretung finden sich auf Seite 3 des Bescheides vom 25. Mai 2010.

Die Passentziehung war ein geeignetes Mittel, den Kläger zur Rückkehr nach Deutschland zu bewegen, damit er sich hier der gegen ihn laufenden strafrechtlichen Ermittlungen stellt. Ein gleichermaßen geeignetes, aber weniger belastendes Mittel stand nicht zur Verfügung. Unter Berücksichtigung der oben angeführten Fluchtgründe wäre eine Ladung des Klägers zur Vernehmung in Deutschland formlos oder im Wege der sonstigen Rechtshilfe nicht erfolgversprechend gewesen. Zu Recht weist das Verwaltungsgericht im angefochtenen Urteil, S. 11, darauf hin, dass ein solches Vorgehen eher geeignet gewesen wäre, den Kläger zu einer Fortsetzung seiner Flucht mit anderen Mitteln, z.B. Wohnsitznahme in einem Drittstaat, zu bewegen. Da die Deutsche Botschaft die Passentziehung unabhängig von einem etwaigen Auslieferungsverfahrens anordnen durfte, schränkten etwaige Auslieferungshindernisse die Entscheidung in Bezug auf die Passentziehung nicht ein. Es handelte sich entgegen der Ansicht des Klägers gerade nicht um die Umgehung einschlägiger Normen „durch Anwendung sachfremder Gesetze“. Die vom Kläger vermisste Erwägung, ihm zugleich mit dem Passentzug einen Passersatz für die Rückreise nach Deutschland auszustellen, hat die Deutsche Botschaft durchaus angestellt, indem sie im Bescheid den „Hinweis“ erteilt hat, dass ein Reiseausweis als Passersatz zur Rückkehr in die Bundesrepublik Deutschland jederzeit ausgestellt werden könne.

Eine ermessensmissbräuchliche Umgehung der Auslieferungsbestimmungen ist nach dem oben zur Konkurrenz der einschlägigen Rechtsgrundlagen Gesagten ausgeschlossen. Ein Auslieferungsverbot besteht nicht (vgl. dazu Beschluss des OLG Karlsruhe vom 13. Januar 1998 - 1 Ws 314/97 -, juris Rn. 16).

Die Passentziehung war auch zur Erreichung des Zieles angemessen, d.h. verhältnismäßig im engeren Sinne.

Dafür ist nur der angefochtene Bescheid, nicht aber die Zusammenarbeit der Mitarbeiter der Deutschen Botschaft in Bangkok mit den thailändischen Behörden in den Blick zu nehmen. Es trifft nicht zu, dass die Passentziehung nur im Zusammenwirken mit den ausländischen Behörden funktioniere, die vom illegalen Aufenthalt des Betroffenen informiert werden und von einer Ingewahrsamnahme des Betroffenen überzeugt werden müssten. Die von den deutschen Behörden zu verantwortende Passentziehung ist von der von den ausländischen Behörden zu verantwortenden Abschiebung sowohl tatsächlich als auch rechtlich zu trennen. Die Passentziehung bedarf keiner Mitwirkung der ausländischen Behörden. Die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides hängt auch nicht von der Rechtmäßigkeit der vorläufigen Festnahme des Klägers durch die thailändische Polizei, der Vorführung vor die Mitarbeiter der Deutschen Botschaft im thailändischen Abschiebegewahrsam sowie die anschließende Abschiebung ab. Die Rechtmäßigkeit der Zusammenarbeit der deutschen und der thailändischen Behörden, die zur Inhaftierung des Klägers in Thailand führte, ist Gegenstand des abgetrennten Verfahrens VG 34 K 254.11.

Der vom Kläger zitierte Beschluss des Bundesverfassungsgericht vom 25. März 1981 - 2 BvR 1258/79 -, juris Rn. 43, spricht nicht für, sondern gegen seine Auffassung. Darin hat das Bundesverfassungsgericht zu einem Auslieferungsersuchen entschieden:

„Das Auslieferungsersuchen als solches bewirkte indes weder unmittelbar noch mittelbar einen der Bundesrepublik Deutschland zurechenbaren Eingriff in die Freiheit des Beschwerdeführers. Es bewirkte zwar, daß der ersuchte Staat eine Prüfung dahingehend anstellte, ob die vertraglichen oder sonstigen, nach innerstaatlichem schweizerischen Recht zu beachtenden Voraussetzungen der Zulässigkeit einer Auslieferung gegeben seien, insbesondere eine Auslieferungspflicht aufgrund des Europäischen Auslieferungsübereinkommens vom 13. Dezember 1957 (BGBl 1964 II S 1369) bestehe. Das Ergebnis dieser Prüfung und die Inhaftnahme des Beschwerdeführers stellten indes selbständiges hoheitliches Verhalten eines fremden Staates im Bereich seiner Hoheitsgewalt dar, das vom Bundesverfassungsgericht nicht am Maßstab der Grundrechte des Grundgesetzes überprüft werden kann. Es trifft zumal nicht zu, daß das deutsche Auslieferungsersuchen rechtsnotwendig, gewissermaßen automatisch, die Inhaftierung des Beschwerdeführers in der Schweiz bewirkte. Die Auslieferung wird vollzogen mit der Überantwortung der betroffenen Person durch die Organe des ersuchten Staates an die Organe des ersuchenden Staates zum Zwecke der Strafverfolgung oder Strafvollstreckung. Eine Inhaftierung der betroffenen Person durch den ersuchten Staat ist hierbei keineswegs rechtlich oder tatsächlich notwendig (vgl zum Beispiel § 10 des Deutschen Auslieferungsgesetzes vom 23. Dezember 1929 (RGBl I S 239), zuletzt geändert durch Art 104 des Einführungsgesetzes zum Strafgesetzbuch vom 2. März 1974 (BGBl I S 469)). Vorbehaltlich besonderer völkerrechtlicher Verpflichtungen ist es eine innerstaatliche Angelegenheit des ersuchten Staates, ob und unter welchen Voraussetzungen er die betroffene Person zum Zwecke der Auslieferung in Haft nimmt. (…) Die unter Beachtung seines innerstaatlichen Rechts durch den ersuchten Staat erfolgte Inhaftierung ist demgemäß nicht der Bundesrepublik Deutschland als Eingriff in das Freiheitsrecht des Beschwerdeführers zuzurechnen. Dies hätte zur Voraussetzung, daß die Bundesrepublik Deutschland einen bestimmenden Einfluß auf die Ausgestaltung und den Vollzug der innerstaatlichen Ordnung des ersuchten Staates hätte. Das ist weder rechtlich noch tatsächlich der Fall.“

So liegt es hier. Das Verhalten der thailändischen Behörden ist der Beklagten nicht zuzurechnen. Zwangsläufig ist nur, dass die Passentziehung zur Ungültigkeit des thailändischen Visums führt und dies wiederum zur Illegalität des weiteren Aufenthalts des Betroffenen in Thailand. Ohne Reisepass läuft der Betroffene jederzeit Gefahr, sich bei einer der häufigen Polizeikontrolle nicht ausweisen und ein Aufenthaltsrecht nicht vorweisen zu können. Dieser Gefahr einschließlich einer möglichen Ingewahrsamnahme zum Zwecke der Sicherung der Ausreise kann der Betroffene durch seine freiwillige Ausreise begegnen, wobei ebenso zwangsläufig ist, dass der Betroffene nicht legal in ein anderes (Aus-)Land reisen kann. Die Rückreise nach Deutschland ermöglicht indes § 7 Abs. 4 PaßG, wonach dem Betroffenen ein Pass oder Passersatz zur Einreise in den Geltungsbereich des Passgesetzes nicht versagt werden darf, worauf der Kläger im angefochtenen Bescheid hingewiesen worden ist. Dieser gewöhnliche Ablauf ist als Teil der vom Gesetz zugelassenen und beabsichtigten Folgen der Passentziehung im Ausland in die Ermessensentscheidung einzustellen. Er findet sich auch im angefochtenen Bescheid in der Interessenabwägung als Teil des Interesses des Klägers an einem weiteren Aufenthalt in Thailand („…ein weiterer Aufenthalt in Thailand unmöglich gemacht wird und Sie zur Rückkehr nach Deutschland veranlasst werden...“). Dass die Beklagte demgegenüber den Strafverfolgungsinteressen Vorrang gegeben hat, ist nicht zu beanstanden und wird vom Kläger auch nicht substantiiert in Frage gestellt.

Dass infolge der Passentziehung eine Behandlung des Klägers durch den thailändischen Staat zu gewärtigen gewesen wäre, die den völkerrechtlich verbindlichen menschenrechtlichen Mindeststandard unterschritte (vgl. Beschluss des Bundesverfassungsgericht vom 25. März 1981, a.a.O., Rn. 43 a.E.), scheidet im vorliegenden Falle aus. Zwar sind die schlechten Haftbedingungen in Thailand allgemein- und gerichtsbekannt (vgl. die allgemein zugänglichen Reise- und Sicherheitshinweise des Auswärtigen Amtes für Thailand und das Merkblatt der Deutschen Botschaft in Bangkok für deutsche Strafgefangene sowie Beschluss des OLG Karlsruhe vom 13. Januar 1998 - 1 Ws 314/97 -, juris Rn. 17, und Urteil des Landgerichts Düsseldorf vom 27. Januar 2011 - 014 KLs-130 Js 62/05-8/10 -, juris Rn. 499, in den letztgenannten Entscheidungen wird die Haft in Thailand im Verhältnis 1:3 auf eine Freiheitsstrafe in Deutschland angerechnet; a.A. das AG Schwäbisch Hall, Urteil vom 4. Oktober 2000 - 1 Ls 43 Js 44778/97 -, juris (LS), das ein Anrechnungsverhältnis von 1:2 für zutreffend hält). Die Härte der Haftbedingungen resultiert daraus, dass die Umstände in den Haftanstalten einschließlich dem IDC, etwa die Unterbringung, die hygienischen Verhältnisse, die Krankenversorgung und die Ernährung für europäische Verhältnisse unzureichend sind. Dass darüber hinaus der internationale Mindeststandard, wie er sich etwa aus den „Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners“ (Resolutionen des Wirtschafts- und Sozialrats der Vereinten Nationen vom 31. Juli 1957 und vom 13. Mai 1977 - Pages/ TreatmentOfPrisoners.aspx) und den „Basic Principles for the Treatment of Prisoners“ (Resolution der Generalversammlung der Vereinten Nationen Nr. 45/111 vom 14. Dezember 1990 - ) ergibt, unterschritten würde, ist - zumal im Hinblick auf die zu erwartende kurze Ingewahrsamnahme - nicht ersichtlich, sodass sich ausdrückliche Ermessenserwägungen im Bescheid hierzu erübrigten. Eine generelle Menschenrechtswidrigkeit der Abschiebehaft in Bangkok ist vom Kläger auch nicht substantiiert dargetan worden.

Über die Folgenbeseitigung in Form einer Mitteilung der Deutschen Botschaft in Bangkok an die thailändischen Behörden über die Rechtswidrigkeit der Passentziehung hatte das Verwaltungsgericht mangels eines dahingehenden Antrags nicht zu entscheiden (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO entsprechend). Der vom Kläger gerügte Satz auf Seite 12 des angefochtenen Urteils, wonach ihm ein Folgenbeseitigungsanspruch nicht zustehe, verletzt den Kläger indes nicht in seinen Rechten. Denn in Ansehung des Klageantrags, (nur) festzustellen, dass der Bescheid der Botschaft der Bundesrepublik Deutschland in Bangkok vom 25. Mai 2010 rechtswidrig gewesen ist, erwächst die Ablehnung einer Folgenbeseitigung nicht in Rechtskraft.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 der Zivilprozessordnung.

Die Revision hat der Senat nicht zugelassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.