Erfordernis einer Duldungsverfügung gegen Miteigentümer; zweifache Androhung eines Zwangsmittels; Funktion des Zwangsgeldes; Substantiierungspflichten bei vermeintlich nicht ausreichender Fristsetzung

Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Frankfurt/Oder vom 10. Februar 2009 wird zurückgewiesen.

Die Kosten der Beschwerde trägt der Antragsteller.

Der Wert des Beschwerdegegenstandes wird auf 2431,25 EUR festgesetzt.

I.

Der Antragsteller und seine Ehefrau (Eheleute) sind aufgrund entsprechenden Bescheids des Amts zur Regelung offener Vermögensfragen Miteigentümer des am Scharmützelsee gelegenen Grundstücks F.. Vom Uferstreifen aus, dessen Eigentumsverhältnisse zwischen den Beteiligten streitig sind, errichtete der 1989 verstorbene Grundstücksnutzer, der Vater der Ehefrau, den sie nach eigenen Angaben beerbt hat, im Jahre 1959 mit wasseraufsichtsrechtlicher Genehmigung eine in den See hineinragende Steganlage mit der Bezeichnung R.. Anfang 2007 wurde diese im Auftrag der Eheleute komplett demontiert, indem die Bohlen und nahezu sämtliche Pfähle entfernt und an Land aufgestapelt wurden. Sodann wurden ca. 25 neue Holzpfähle in den Seeboden gerammt.

Durch zwei separate, an den Antragsteller bzw. seine Ehefrau adressierte, im Wortlaut identische Bescheide vom 23. April 2007 untersagte der Antragsgegner ihnen unter Anordnung sofortiger Vollziehung weitere Arbeiten an der Steganlage (Baustopp), gab ihnen auf, die neu gerammten Holzpfähle ab dem 16. September 2007 innerhalb von zwei Monaten vollständig zurückzubauen (Rückbau) sowie dies bis zum 30. November 2007 schriftlich anzuzeigen und untersagte die Nutzung der vorhandenen Teile der Steganlage. Ferner drohte er ihnen für den Fall der Nichtbefolgung des Baustopps und der Rückbauanordnung ein Zwangsgeld in Höhe von jeweils 1000 Euro, der nicht rechtzeitigen Anzeige von 75 Euro und der Missachtung der Nutzungsuntersagung von 500 Euro an. Gegen beide Bescheide erhob der Verfahrensbevollmächtigte des Antragstellers für diesen und seine Ehefrau unter Vollmachtsvorlage jeweils separat Widerspruch. In dessen Schreiben vom 15. November 2007 an den Antragsgegner wird ausgeführt, Bezug nehmend auf ein heutiges Telefonat werde noch einmal mitgeteilt, dass für den Antragsteller heute Antrag auf Aussetzung der sofortigen Vollziehung beim Verwaltungsgericht gestellt worden sei, während dies für die Ehefrau „nach Absprache mit Ihnen“ (wegen der Mitteilung, ihr gegenüber werde „die Vollziehung ausgesetzt bzw. zumindest nicht vollstreckt werden, solange das verwaltungsgerichtliche Verfahren“ in seiner Sache laufe) nicht erfolgt sei.

Durch an den Antragsteller bzw. seinen Verfahrensbevollmächtigten gerichteten Widerspruchsbescheid vom 15. November 2007 erklärte der Antragsgegner die Nutzungsuntersagung im Bescheid vom 23. April 2007 für gegenstandslos und hob sie auf, verlängerte ferner die Rückbaufrist bis zum 15. Dezember 2007, forderte anschließende unverzügliche Rückbauanzeige, drohte für den Fall der Nichtbefolgung ein Zwangsgeld von 1.000 Euro bzw. von 75 Euro an und wies den Widerspruch ansonsten zurück. Im Widerspruchsbescheid wird u.a. ausgeführt, das Verfahren gegenüber der Ehefrau „ruhe … aus verfahrensökonomischen Gründen, bis dieses Verfahren abgeschlossen“ sei. Der Kläger hat am 14. Dezember 2007 beim Verwaltungsgericht Frankfurt (Oder) Klage zum GeschZ. VG 5 K 1875/07 erhoben, über die bisher nicht entschieden ist. Mit Beschluss vom 21. Dezember 2007 zum GeschZ. VG 7 L 365/07 lehnte das Verwaltungsgericht die Wiederherstellung - bzw. bezüglich der Zwangsgeldandrohungen - die Anordnung der aufschiebenden Wirkung dieser Klage ab.

Der Senat hat die Beschwerde des Antragstellers hiergegen durch Beschluss vom 10. April 2008 zum GeschZ. OVG 11 S 09.08 mit der Begründung zurückgewiesen, bei summarischer Prüfung sei von der Rechtmäßigkeit des Bescheids vom 23. April 2007 auszugehen, da es sich um keine Instandsetzung oder Reparatur, sondern die - keinen Bestandsschutz genießende - Neuerrichtung der Steganlage handele und der hierin liegende Eingriff in Natur und Landschaft gemäß § 10 Abs. 2 Nr. 9 BbgNatSchG unter dem Gesichtspunkt des Biotopschutzes für den dortigen Röhrichtgürtel materiell nicht genehmigungsfähig erscheine.

Durch Bescheid vom 16. Mai 2008 setzte der Antragsgegner die in der Verfügung vom 23. April 2007 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 15. November 2007 für den Fall nicht erfolgten Rückbaus und unterbliebener Anzeige angedrohten Zwangsgelder von 1.000 bzw. 75 Euro fest, setzte eine neue Rückbaufrist bis zum 23. Mai 2008 und eine Anzeigefrist bis zum 28. Mai 2008 und drohte für den Fall der Nichtbefolgung der Rückbauanordnung bzw. unterbleibender Anzeige in den gesetzten Nachfristen neue Zwangsgelder in Höhe von 7.500 bzw. 75 Euro an. Zur Begründung verwies er im Wesentlichen darauf, dass der Antragsteller seiner Rückbau- und Anzeigeverpflichtung trotz erfolglosen Verfahrens auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes bisher nicht nachgekommen und eine weitere Verzögerung nicht hinnehmbar sei.

Den Antrag des Antragstellers auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs wies das Verwaltungsgericht Frankfurt (Oder) durch Beschluss vom 10. Februar 2009 zum GeschZ. 5 L 239/08 mit der Begründung zurück, ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der angeordneten Vollstreckungs-maßnahmen bestünden nicht, da deren Voraussetzungen vorlägen und er auch zivilrechtlich befugt sei, der Rückbauverfügung Folge zu leisten. Denn der Steg befinde sich vollständig auf dem im Eigentum der Bundesrepublik Deutschland, Bundesschifffahrtsverwaltung, stehenden Schwemmland vor dem Grundstück der Eheleute bzw. im dieser gehörenden See, so dass nur diese, wofür aber nichts ersichtlich sei, Einspruch gegen die Durchführung der Beseitigungsar-beiten erheben könne, nicht aber die Ehefrau. Die Beitreibung des Zwangs-geldes vor erneuter Androhung eines solchen verlange das Verwaltungsvollstreckungsgesetz des Landes Brandenburg (VwVGBB) nicht; die erfolgte Verbindung von Festsetzung eines ersten und Androhung eines neuen Zwangsgeldes sei zulässig. Auch die nur einwöchige Frist für den Rückbau könne nicht beanstandet werden, da der Erlass der Rückbauverfügung bei Bescheiderlass schon ein Jahr zurückgelegen habe und jedenfalls seit Ergehen des OVG-Beschlusses vom 10. April 2008 ein sofortiges Tätigwerden geboten gewesen sei.

Seine am 27. Februar 2009 erhobene Beschwerde gegen den ihm am 16. Februar 2009 zugestellten Beschluss hat der Antragsteller mit dem am selben Tage eingegangenen Schriftsatz vom 12. März 2009 bzw. einem weiteren vom 29. Mai 2009 im Wesentlichen mit dem Fehlen einer Duldungsverfügung gegenüber seiner Ehefrau und Unzulässigkeit erneuter Zwangsgeldandrohung ohne Versuch der Beitreibung des ersten Zwangsgelds sowie der Kürze der Rückbaufrist begründet, die ihm jedenfalls eine vollständige Beseitigung unmöglich mache.

II.

Die zulässige Beschwerde des Antragstellers hat auf der Grundlage des nach § 146 Abs. 4 Satz 3 und 6 VwGO maßgeblichen Beschwerdevorbringens keinen Erfolg.

Soweit der Antragsteller geltend macht, er halte weiterhin daran fest, dass die Steganlage nicht erneuert, sondern lediglich repariert werde, da nicht nur auf die im Wasser befindlichen neuen Holzpfähle, sondern auch auf die an Land nur zwischengelagerten und wieder anzubringenden Bohlen abgestellt werden müsse, verweist das Verwaltungsgericht zu Recht darauf, dass dies die Rechtmäßigkeit des Bescheids vom 16. Mai 2008 nicht in Frage zu stellen geeignet ist. Denn hierin sind lediglich das zuvor im Bescheid vom 23. April 2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 15. November 2007 angedrohte Zwangsmittel festgesetzt und darüber hinaus neue Zwangsgelder für den Fall angedroht worden, dass der Antragsteller weiterhin seiner dort aufgegebenen sofort vollziehbaren Rückbau- und Anzeigeverpflichtung nicht nachkommt. Auf die - vom Senat im Übrigen bereits im Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hiergegen durch Beschluss vom 10. April 2008 zum Geschäftszeichen OVG 11 S 9.08 bestätigte - Rechtmäßigkeit dieser Anordnungen kommt es gem. § 15 Abs. 1 VwVG BB für die Zulässigkeit des Verwaltungszwangs nicht an.

Zu Unrecht meint der Antragsteller ferner, vor Festsetzung des angedrohten Zwangsgelds zur Erzwingung des Rückbaus durch Entfernung der Holzpfähle habe gegenüber seiner Ehefrau eine Duldungsverfügung erlassen werden müssen. Denn beide Eheleute seien gemeinschaftlich Eigentümer des Grundstücks F. und damit auch der hiervon ausgehenden und somit in ihrem Miteigentum stehenden gesamten Steganlage. Dass diese in den See hineinrage bzw. ihre Stützpfeiler im Scharmützelsee, der Eigentum der Bundesrepublik Deutschland sei, verankert seien, stehe dem nicht entgegen, da es sich insoweit nur um Scheinbestandteile des Seegrundstücks handele. Zutreffend ist zwar, dass ein in ein Gewässer hineinragender Bootssteg ungeachtet seiner festen Verbindung durch Stützpfähle mit dem Gewässergrundstück in seiner Gesamtheit wesentlicher Bestandteil des Grundstücks ist, von dem aus der Steg angelegt ist (vgl. nur BGH, Urteil vom 30. November 1966 - V ZR 199/63 -, juris Rz. 24). Richtig ist auch, dass das Miteigentum eines Dritten ein Hindernis für den Vollzug einer Beseitigungsverfügung darstellt und eine solche Maßnahme nur erzwungen werden darf, wenn auch dem Miteigentümer gegenüber eine unanfechtbare oder vollziehbare Beseitigungs- oder Duldungsverfügung vorliegt (ständige Rechtsprechung des BVerwG; vgl. nur Urteil vom 28. April 1972 - IV C 22.71 -, juris Rz. 18 m.w.N.).

Im konkreten Fall bedarf es des Erlasses einer Duldungsverfügung gegenüber der Ehefrau des Antragstellers nach Auffassung des Senats jedoch nicht.

Auch ihr gegenüber ist durch separaten gleichlautenden Bescheid vom 23. April 2007 eine für sofort vollziehbar erklärte Rückbauanordnung hinsichtlich der Steganlage ergangen. Der Verfahrensbevollmächtigte des Antragstellers, der zugleich Bevollmächtigter der Ehefrau in deren Widerspruchsverfahren war, hat zwar mit dem im hiesigen Verfahren vorgelegten, an den Antragsgegner gerichteten Schreiben vom 15. November 2007 unter Bezugnahme auf ein mit einer Mitarbeiterin des Antragsgegners geführtes Telefongespräch dessen Inhalt dahingehend zusammengefasst, dass er für den Antragsteller den Antrag auf Aussetzung der Vollziehung der ordnungsbehördlichen Verfügung vom 23. April 2007 beim Verwaltungsgericht eingereicht habe, einen Antrag für dessen Ehefrau „nach Absprache mit Ihnen“ indes nicht gestellt habe. Der Antragsgegner habe mitgeteilt, dass er in dem ordnungsbehördlichen Verfahren gegen die Ehefrau des Antragstellers „die Vollziehung aussetzen bzw. zumindest nicht vollstrecken“ werde, „solange das verwaltungsgerichtliche Verfahren in der Sache des“ Antragstellers laufe. Der Antragsgegner, in dessen Verwaltungsvorgängen sich kein Vermerk über dieses Gespräch findet, hat die ihm übersandte Gesprächszusammenfassung nicht beanstandet. Im gegenüber dem Antragsteller ergangenen Widerspruchsbescheid vom gleichen Tage weist er selbst darauf hin, dass das Verfahren gegenüber der Ehefrau „aus verfahrensökonomischen Gründen“ ruhe, „bis dieses Verfahren abgeschlossen ist“. Was genau Gegenstand der getroffenen Vereinbarung war, ist danach jedenfalls im Rahmen des hiesigen Verfahrens des vorläufigen Rechtsschutzes nicht mit Sicherheit feststellbar. Da die Absprache mit der Ehefrau des Antragstellers zu einem Zeitpunkt getroffen wurde, zu dem das vom Antragsteller am 21. Juli 2008 anhängig gemachte Eilverfahren das einzige „verwaltungsgerichtliche Verfahren in der Sache des“ Antragstellers war, spricht allerdings gerade die vom Verfahrensbevollmächtigten der Eheleute selbst an den Antragsgegner übersandte, den „aufgrund der Absprache“ erfolgten Verzicht auf einen gerichtlichen Eilantrag für die Ehefrau des Antragstellers betonende Zusammenfassung des Gesprächsinhalts dafür, dass die Zusicherung des Antragsgegners für die Dauer des im Schreiben des Verfahrensbevollmächtigten erwähnten, zwischenzeitlich abgeschlossenen verwaltungsgerichtlichen Eilverfahrens des Antragstellers und nicht etwa auch schon - wie nunmehr mit dem Beschwerdevorbringen geltend gemacht - bis zu einem rechtskräftigen Urteil im Hauptsacheverfahren gelten sollte. Hinzu kommt, dass das vorgelegte Schreiben vom 15. November 2007 die Darstellung des Antragsgegners in seiner Beschwerdeerwiderung vom 9. April 2009 bestätigt, wonach diese Erklärung auf Wunsch der Eheleute abgegeben worden sei, damit „nicht zwei praktisch identische Verfahren geführt werden müssen“. Im Schriftsatz vom 29. Mai 2009 hat der Antragsteller zugestanden, dass die Absprache mit dem Antragsgegner auf Veranlassung seiner Ehefrau erfolgt sei. War der Zweck der getroffenen Absprache danach aber gerade die - insbesondere im eigenen Interesse der Eheleute bzw. jedenfalls der Ehefrau des Antragstellers liegende - Vermeidung weiterer, angesichts der Vergleichbarkeit der denselben Steg betreffenden Bescheide überflüssig erscheinender verwaltungsgerichtlicher Verfahren, so durfte der Antragsgegner die Anregung der Ehefrau des Antragstellers, die Vollziehung des ihr gegenüber ergangenen Bescheides zunächst auszusetzen, zugleich dahin verstehen, dass sie im Gegenzug auch den Ausgang des vom Antragsteller betriebenen Eilverfahrens im Sinne eines Musterverfahrens für sich als vorläufig - bis zu einer ggf. nachfolgenden rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache - verbindlich anerkennen würde. Dies gilt um so mehr, als nicht anzunehmen ist, dass der Antragsgegner einer Absprache zugestimmt hätte, aufgrund derer er eine weitere erhebliche Verlängerung der Fortdauer des seiner Auffassung nach bestehenden rechtswidrigen Zustandes bis zum Abschluss eines dem erfolglosen Eilverfahren des Antragstellers ggf. noch nachfolgenden Eilverfahrens der Ehefrau des Antragstellers oder sogar bis zum Eintritt der Bestandskraft nach rechtskräftiger Entscheidung in der Hauptsache hätte dulden müssen. Ob die Berufung des Antragstellers auf das Fehlen einer Duldungsverfügung der Ehefrau bei dieser Sachlage zudem als treuwidrig anzusehen wäre, wie der Antragsgegner meint, kann deshalb dahin stehen.

Ein Vollzugshindernis für die Beseitigung der im Auftrag der Eheleute in den Boden eingerammten Holzpfähle würde aber auch dann nicht bestehen, wenn diese bzw. die Steganlage selbst vollständig auf dem Eigentum der Bundesrepublik Deutschland, Bundesschifffahrtsverwaltung, stünden, weil auch das Schwemmland vor dem Grundstück der Eheleute, von dem aus der Steg angelegt ist, dieser gehört (so das Verwaltungsgericht). Denn einer Duldungsverfügung gegenüber einem Grundstückseigentümer bedarf es nur dann, wenn dieser mit der Beseitigung nicht einverstanden ist (ständige Rechtsprechung des BVerwG; vgl. nur Beschluss vom 25. Januar 2000 - 3 B 1/00 -, juris Rz. 9 m.w.N.). Das ist vorliegend ersichtlich nicht der Fall. Insoweit hat der Antragsgegner in der Beschwerdeerwiderung vom 9. April 2009 ausgeführt, das für die Bundesrepublik Deutschland handelnde Wasser- und Schifffahrtsamt habe am 19. April 2007 den Baustopp veranlasst und auf eine Beseitigung der Steganlage gedrängt. Dass der Antragsteller dies mit der Begründung bestreitet, dieses Amt habe auf telefonische Nachfrage mit Schreiben vom 13. Januar 2009 bestätigt, grundsätzlich gebe es keine Einwände gegen den Abschluss eines Nutzungsvertrags über das Schwemmland vor ihrem Grundstück (s. auch Anlage 3 zum Schriftsatz des Antragstellers vom 26. Januar 2009), stellt das nicht in Frage. Denn hieraus ergibt sich schon kein Wille zum Erhalt der Steganlage, jedenfalls aber nicht, dass mit der Rückbauanordnung des Antragsgegners kein Einverständnis bestünde.

Nicht gefolgt werden kann auch der Annahme des Antragstellers, die erneute Zwangsgeldandrohung im Bescheid vom 16. Mai 2008 sei unzulässig, da sie die Erfolglosigkeit der Vollstreckung des ersten Zwangsgeldes voraussetze. Dem ist schon entgegenzuhalten, dass das Verwaltungsvollstreckungsgesetz für das Land Brandenburg (VwVG BB) - anders als etwa das des Bundes in § 13 Abs. 6 Satz 2 - die Zulässigkeit einer erneuten Androhung nicht davon abhängig macht, dass ein zuvor angedrohtes Zwangsmittel erfolglos war (so auch für das insoweit vergleichbare VwVG des Landes Baden-Württemberg: VGH Mannheim, NVwZ-RR 1996, 541 f.). Zudem folgt aus der Funktion des Zwangsgelds als Instrument mittelbaren Zwangs, dass dieser vornehmlich durch die Androhung selbst erreicht werden soll, wohingegen die ggf. folgende Festsetzung und Beitreibung dieser Androhung lediglich den erforderlichen Nachdruck verleihen soll (OVG Brandenburg, Beschluss vom 2. September 1999 - 4 B 41/99 -; Engelhardt/App, VwVG-VwZG, Kommentar, 8. Auflage, § 13 VwVG Rz. 11 und 12 m.w.N. zur entsprechenden Rechtsprechung; Sadler, VwVG-VwZG, Kommentar, 6. Auflage, § 13 VwVG Rz. 65 u. 69). Vor diesem Hintergrund ist ferner die Auffassung des Antragstellers abzulehnen, auch wenn das Gesetz nicht ausdrücklich die Erfolglosigkeit einer vorherigen Vollstreckung eines Zwangsgelds verlange, ergebe sich das doch aus dem Grundsatz der Erforderlichkeit eines erneuten Zwangsmittelverfahrens.

Im vorliegenden Fall hält der Senat schließlich auch nicht die mit der erneuten Zwangsgeldandrohung gesetzte nur einwöchige Frist gemäß § 23 Abs. 1 Satz 2 VwVG BB deshalb für zu kurz, weil der Antragsteller behauptet, ein Rückbau könne in dieser kurzen Zeit jedenfalls nicht vollständig erfolgen. Zwar ist die in der Androhung des Zwangsmittels zu setzende Frist so zu bemessen, dass es dem Pflichtigen auch möglich und zumutbar ist, seine Verpflichtung bis zu ihrem Ablauf zu erfüllen (vgl. nur Engelhardt/App, a.a.O. § 13 Rz. 3 m.w.N.). Dass dies vorliegend von vornherein ausgeschlossen war, ist allerdings nicht ersichtlich. Vor diesem Hintergrund hätte der Antragsteller sein Vorbringen substantiieren, insbesondere darlegen und glaubhaft machen müssen, dass er vergeblich entsprechende Anstrengungen unternommen habe. Daran fehlt es schon im Ansatz. Hierbei ist zudem zu berücksichtigen, dass er jedenfalls seit Zustellung des Beschlusses des Senats vom 10. April 2008 im Verfahren OVG 11 S 9.08 wusste, dass der vorläufige Rechtsschutz gegen die Rückbauverpflichtung und die erste Zwangsgeldandrohung erfolglos geblieben war und weitere Zwangsmaßnahmen nunmehr unmittelbar drohten. Bei dieser Sachlage war es geboten, jedenfalls ab Kenntnis von dieser Entscheidung Vorkehrungen zu treffen, insbesondere ein Unternehmen zu suchen, das ggf. kurzfristig zur Durchführung der notwendigen Arbeiten bereit und in der Lage sein würde. Ob entsprechend der verwaltungsgerichtlichen Annahme zusätzlich auch der etwa einjährige Zeitraum seit Erlass der für sofort vollziehbar erklärten Rückbauanordnung Berücksichtigung finden kann, mag hier dahinstehen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).