Personalvertretungsrecht; Mitbestimmung; Hauptpersonalrat; erweiterter -;; allgemeine Verwaltungsvorschrift; GGO I; Senat von Berlin; mitbestimmungsfreies Regierungshandeln; Umgehung der Mitbestimmung (keine); Vorbereitung der Senatsentscheidung; Senatsvorlage; Abstimmungsvorgang; Bindungswirkung für den Senat (keine); Rückholrecht des Senats; Gewährleistung der Mitbestimmung

Das Verfahren wird eingestellt, soweit es den Antrag zu 2 betrifft.

Im Übrigen wird die Beschwerde der Antragsteller gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 15. Juni 2010 zurückgewiesen.

Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.

I.

Im Streit ist die Mitbestimmungspflichtigkeit einer Senatsvorlage.

Mit Beschluss vom 8. April 2008 hat der Senat von Berlin den beteiligten Senator für Inneres beauftragt, die Federführung bei der Anpassung des Allgemeinen Teils der Gemeinsamen Geschäftsordnung für die Berliner Verwaltung (GGO I) an die elektronische Vorgangsbearbeitung und Dokumentation zu übernehmen. Um eine Überfrachtung der GGO I zu vermeiden, soll der Beteiligte zusätzlich ein „Organisations- und Umsetzungshandbuch“ mit Hinweisen zum Umgang mit E-Mail, zum Scannen von papiernen Unterlagen, zum Einsatz von elektronischen Signaturen und zur Verwendung von Metadaten erstellen. Unter dem 7. September 2009 leitete der Beteiligte den von ihm erarbeiteten Entwurf der Neufassung der GGO I der Senatskanzlei, den übrigen Senatsverwaltungen, allen Bezirksämtern sowie dem Hauptpersonalrat (Antragsteller zu 2) zur Stellungnahme zu. Letzterer machte in seinem Antwortschreiben vom 24. September 2009 Mitbestimmungsrechte geltend: In der Neufassung der GGO I, insbesondere in den §§ 22 ff. und 55 ff., würden neue IT-Arbeitsmethoden sowie Möglichkeiten der Verhaltens- und Leistungskontrolle bei der elektronischen Vorgangsbearbeitung eingeführt; in §§ 12 und 13 würden Fragen der Ordnung in den Dienststellen geregelt. Er bitte daher um eine begründete Beteiligungsvorlage durch den Beteiligten als zuständige oberste Dienstbehörde. Dies lehnte der Beteiligte mit Schreiben vom 19. November 2009 unter Hinweis darauf ab, dass die GGO I als allgemeine Verwaltungsvorschrift gemäß § 6 Abs. 1 AZG vom Senat von Berlin erlassen werde und der Personalvertretung an Maßnahmen des Senats keine Beteiligungsrechte zustünden. Bei der Senatsvorlage des Beteiligten handele es sich nur um die Vorbereitung einer solchen Maßnahme.

Am 26. März 2010 haben die Antragsteller das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet und beantragt

1. festzustellen, dass der Beteiligte verpflichtet ist, ihnen seinen Entwurf einer geänderten Gemeinsamen Geschäftsordnung für die Berliner Verwaltung, Allgemeiner Teil (GGO I), vor der Übersendung an die übrigen Senatsmitglieder zur Beteiligung zuzuleiten und ihre Zustimmung einzuholen, und

2. festzustellen, dass der Beteiligte verpflichtet ist, ihnen vor der endgültigen Verabschiedung eines „Organisations- und Umsetzungshandbuchs“ zur Ergänzung der GGO I dieses zur Beteiligung zuzuleiten und ihre Zustimmung einzuholen.

Mit Beschluss vom 15. Juni 2010 hat das Verwaltungsgericht Berlin den Antrag zu 1 im Wesentlichen mit der Begründung abgelehnt, es handele sich nicht um eine beteiligungsfähige Maßnahme, sondern um eine bloße Vorbereitungshandlung ohne Bindungswirkung gegenüber dem Senat oder gegenüber Beschäftigten des Landes Berlin. Der Antrag zu 2 könne schon deshalb keinen Erfolg haben, weil im gegenwärtigen Zeitpunkt ohne Kenntnis des voraussichtlichen Inhalts des Handbuchs nicht beurteilt werden könne, ob und ggf. inwieweit es sich hierbei um beteiligungspflichtige Maßnahmen handele.

Hiergegen richtet sich die Beschwerde der Antragsteller, die sie wie folgt begründen: Ihnen könne an Entscheidungen des Senats von Berlin, auch wenn dort keine Personalvertretung gebildet sei, durchaus Beteiligungsrechte zustehen. Das Gesetz definiere den Senat als die Hauptverwaltung, die die Senatsverwaltungen, die ihnen nachgeordneten Behörden und nicht rechtsfähigen Anstalten sowie die unter ihrer Aufsicht stehenden Eigenbetriebe umfasse. Der Senat als Regierung sei hier nicht betroffen, weil Verwaltungshandeln in Rede stehe. Nach § 59 PersVG Berlin sei der Hauptpersonalrat zuständig für die Beteiligung an allen Angelegenheiten, die - wie hier - über den Geschäftsbereich eines Personalrats hinausgingen. Jedenfalls handele es sich bei der Senatsvorlage des Beteiligten um eine Maßnahme im Sinne des PersVG Berlin. Eine Beschlussvorlage an den Senat von Berlin sei keine unverbindliche Vorbereitungshandlung. Sie werde in der Regel nach vorheriger Beteiligung der anderen Senatsverwaltungen ohne jede Änderung vom Senat so verabschiedet und entfalte deswegen genau die weichenstellende Vorwirkung, die sie zu einer Maßnahme mache. Dies gelte auch dann, wenn ein anderes Verwaltungsorgan als der Dienststellenleiter entscheide. Eine andere Wertung würde zu einem vom Gesetz nicht gewollten Ausschluss von Beteiligungsrechten, sogar von uneingeschränkten Mitbestimmungsrechten führen. Art. 25 der Berliner Verfassung gewähre ein Grundrecht auf Mitbestimmung auch im öffentlichen Dienst. Der Ausschluss der Mitbestimmung bedürfe einer erheblichen sachlichen Legitimation. Wegen des sogenannten Rückholrechts des Senats von Berlin nach § 83 Abs. 3 Satz 4 PersVG Berlin bei Entscheidungen, die im Einzelfall wegen ihrer Auswirkungen auf das Gemeinwesen wesentlicher Bestandteil der Regierungsgewalt seien und dem Senat von Berlin nicht entzogen werden dürften, bestehe auch nicht die Gefahr, dass der Senat sein Letztentscheidungsrecht verliere.

Nachdem die Antragsteller in der mündlichen Anhörung ihren Antrag zu 2 zurückgenommen haben, beantragen sie nunmehr,

den Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 15. Juni 2010 zu ändern und festzustellen, dass der Beteiligte verpflichtet ist, ihnen den aus seiner Sicht endgültigen Entwurf für eine geänderte Gemeinsame Geschäftsordnung für die Berliner Verwaltung zur Beteiligung zuzuleiten und ihre Zustimmung einzuholen.

Der Beteiligte beantragt,

die Beschwerde zurückzuweisen.

Der Beteiligte verteidigt den angefochtenen Beschluss und führt ergänzend aus:

Beteiligungsrechte seien an Handlungen von Dienststellen geknüpft. Der Senat von Berlin sei jedoch weder eine Dienststelle noch eine Dienstbehörde oder oberste Dienstbehörde im Sinne des Personalvertretungsgesetzes. § 59 PersVG Berlin erweitere den Dienststellenbegriff nicht, sondern grenze nur die Zuständigkeit des Hauptpersonalrats zu den örtlichen Personalräten und den Gesamtpersonalräten innerhalb der Stufenvertretung ab. Der Senator für Inneres und Sport habe zwar als Leiter seiner Dienststelle Entscheidungsbefugnis, könne jedoch im Senat nur als ein Mitglied des Kollegialorgans Einfluss nehmen. Für eine Umgehung von Beteiligungsrechten sei nichts ersichtlich. Ebenso fehle der Senatsvorlage die für eine Vorwegnahme der eigentlichen Maßnahme notwendige Verbindlichkeit.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Schriftsätze der Verfahrensbeteiligten einschließlich Anlagen Bezug genommen.

II.

Die Beschwerde ist unbegründet.

Zu Recht ist zwischen den Verfahrensbeteiligten die Antragsbefugnis des um Richtervertreter erweiterten Hauptpersonalrats (Antragsteller zu 1) nicht streitig. Richter sind den Regelungen des Allgemeinen Teils der Gemeinsamen Geschäftsordnung für die Berliner Verwaltung vom 8. Mai 2001 - GGO I - (DBl. I S. 61), zuletzt geändert am 24. Oktober 2006 (ABl. S. 3966), unterworfen, soweit sie innerhalb der Gerichtsverwaltung oder im Rahmen einer Abordnung bei Behörden des Landes Berlin im Sinne von § 1 Abs. 2 GGO I tätig werden. Da sie in dem einen wie in dem anderen Fall nicht den Vorschriften des Berliner Personalvertretungsrechts unterliegen, ihre Interessen deshalb nicht von Personalvertretungen, sondern von Richtervertretungen wahrgenommen werden, handelt es sich um eine „gemeinsame Angelegenheit“ im Sinne von §§ 28 Abs. 1, 29 Abs. 1 des Berliner Richtergesetzes, bei der der Hauptpersonalrat um Richtervertreter zu erweitern ist. Da mindestens ein Teil der hier in Rede stehenden Beteiligungsrechte ggf. auch den Richtervertretungen zustünde, bestehen keine Bedenken gegen die Zulässigkeit des Antrags des Antragstellers zu 1.

Der Antrag ist indes insgesamt unbegründet. Den Antragstellern stehen keine Beteiligungsrechte bei der endgültigen Abfassung der Senatsvorlage des Beteiligten zur Änderung der GGO I zu. Die Senatsvorlage ist nicht mitbestimmungs- oder mitwirkungsfähig. Die damit zusammenhängenden Rechtsfragen sind höchstrichterlich geklärt (vgl. Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 8. Oktober 2008 - BVerwG 6 PB 21.08 -, juris, zu einer Kabinettsvorlage des Innenministeriums des Landes Mecklenburg-Vorpommern über die „Grundsätze zur Durchführung der gleitenden Arbeitszeit“). Übertragen auf die Rechtslage nach dem Berliner Landesrecht gilt folgendes:

Die GGO I wird als andere allgemeine Verwaltungsvorschrift für die Behörden und nichtrechtsfähigen Anstalten der Berliner Verwaltung nach § 6 Abs. 1 AZG vom Senat von Berlin erlassen. Entscheidungen des Berliner Senats unterliegen grundsätzlich nicht der Mitbestimmung der Personalvertretungen.

Nach § 1 PersVG Berlin werden nur in den Verwaltungen, den Gerichten und Betrieben des Landes Berlin sowie in den landesunmittelbaren Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts Personalvertretungen einschließlich des Hauptpersonalrats gebildet. Der Senat von Berlin zählt nicht zu diesen Einrichtungen, insbesondere ist er nicht Teil der „Verwaltungen“. Er bildet vielmehr die Landesregierung, bestehend aus dem Regierenden Bürgermeister sowie bis zu acht Senatoren und steht als solche über der Verwaltung (vgl. Art. 3 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2, Art. 55 Abs. 1 und 2 VvB). Der Senat von Berlin ist entgegen der Formulierung in Art. 67 Abs. 1 VvB und § 2 Abs. 1 und 2 AZG selbst keine oberste Landesbehörde, sondern reines Regierungskollegium ohne Behördencharakter (vgl. Pfennig/Neumann, Komm. zur VvB, 3. Aufl., Rn. 4 zu Art. 66, 67 und Zivier, Verfassung und Verwaltung von Berlin, 4. Aufl., Rn. 43.1 ff.) im Sinne der politischen Leitung der Exekutive. Er ist auch keine Dienststelle, Dienstbehörde oder oberste Dienstbehörde im Sinne von § 2 Abs. 1, §§ 7 ff. PersVG Berlin. Insbesondere ist oberste Dienstbehörde für die Dienstkräfte der Hauptverwaltung nicht der Senat von Berlin, sondern die Senatsverwaltung, zu deren Geschäftsbereich die Dienstbehörde gehört. Die damit einhergehende „Beteiligungslücke“ in Bezug auf Entscheidungen der Berliner Landesregierung ist vom Gesetzgeber gewollt.

Aus § 59 PersVG Berlin ergibt sich nicht anderes. Danach ist der Hauptpersonalrat - außerhalb seiner Zuständigkeit als Stufenvertretung nach § 80 Abs. 1 PersVG Berlin - zuständig für die Beteiligung an Angelegenheiten, die über den Geschäftsbereich eines Personalrats oder, soweit ein Gesamtpersonalratbesteht, über dessen Geschäftsbereich hinausgehen. Diese Zuständigkeit setzt voraus, dass die Angelegenheit den Geschäftsbereich mindestens einer Personalvertretung berührt, m.a.W., die Zuständigkeit des Hauptpersonalrats reicht nicht weiter als die Zuständigkeit der anderen Personalvertretungen. Da das Berliner Personalvertretungsrecht den anderen Personalvertretungen kein Beteiligungsrecht an Entscheidungen des Senats von Berlin einräumt, vermag auch § 59 PersVG Berlin den Kreis der beteiligungsfähigen Angelegenheiten nicht zu erweitern.

Angesichts dieser Rechtslage kommt eine Beteiligung des Hauptpersonalrats an Entscheidungen des Berliner Senats allenfalls dann in Betracht, wenn der Senat eine Angelegenheit allein in der Absicht an sich zieht, ein sonst erforderliches Mitbestimmungsverfahren zu vermeiden. Von einem solchen Umgehen des Mitbestimmungsrechts kann hier schon deshalb nicht die Rede sein, weil - wie gesagt - § 6 Abs. 1 AZG den Senat von Berlin ausdrücklich zum Erlass einer allgemeinen Verwaltungsvorschrift wie der GGO I ermächtigt. Liegt somit in einem Beschluss des Berliner Senats zur Neufassung der GGO I keine Umgehung des Mitbestimmungsrechts der Antragsteller, so kann für dessen Vorbereitung in Gestalt der Vorlage des federführenden Innensenators nichts anderes gelten.

Richtig ist, dass der Vorbereitung einer Maßnahme dienende Handlungen einer Dienststelle selbst eine Maßnahme darstellen können, wenn sie eine beabsichtigte Maßnahme vorwegnehmen oder unmittelbar festlegen. In aller Regel kommen für solche Fallgestaltungen nur Vorbereitungshandlungen derjenigen Dienststelle in Betracht, welche auch die endgültige Entscheidung trifft. Wird dagegen die endgültige Entscheidung von einer anderen Stelle getroffen, kommt die Mitbestimmung bei einer vorbereitenden Maßnahme nur ausnahmsweise dann in Betracht, wenn ihr mindestens teilweise Verbindlichkeit für die endgültige Entscheidung zukommt. Die Vorlage des federführenden Senators für Inneres bindet den Senat jedoch nicht. Er beschließt vielmehr über Beschlussvorlagen mit einfacher Stimmenmehrheit, bei Stimmengleichheit gibt die Stimme des Regierenden Bürgermeisters den Ausschlag (vgl. Art. 58 Abs. 1 Satz 3 VvB und § 14 Abs. 6 der Geschäftsordnung des Senats von Berlin vom 26. September 2006 [ABl. S. 3830]). Das beinhaltet die Möglichkeit einer Ablehnung oder Änderung der Vorlage. Auch wenn den Antragstellern einzuräumen ist, dass der Senat von Berlin in der Regel von Senatsvorlagen nicht abweicht, ändert das nichts an seiner Entscheidungsfreiheit.

Dabei ist zu beachten, dass die Vorabstimmung zwischen den Senatsverwal-tungen, deren Geschäftsbereiche berührt werden, ihrerseits bereits Teil des Ab-stimmungsvorgangs, d.h. Teil der Senatsentscheidung als Regierungshandeln ist, nicht aber Handeln eines Dienststellenleiters.

Über Angelegenheiten, die durch den Senat von Berlin zu entscheiden sind, ist dem Senat von den zuständigen Senatsmitgliedern eine Vorlage zu machen (vgl. § 11 der Geschäftsordnung des Senats von Berlin). Nach § 10 Abs. 1 der Gemeinsamen Geschäftsordnung für die Berliner Verwaltung, Besonderer Teil (GGO II) vom 15. März 2005 (DBl. I S. 13), zuletzt geändert am 9. Juni 2009 (ABl.  S. 1376) sind alle Angelegenheiten, die dem Senat zur Beschlussfassung unterbreitet werden sollen, zwischen den Senatsverwaltungen, deren Zuständigkeit berührt sein könnte, so früh wie möglich vor Ausarbeitung einer Senatsvorlage zu beraten. Berührt eine Angelegenheit - wie die GGO I - den Geschäftsbereich mehrerer Mitglieder des Senats und können im Mitzeichnungsverfahren Meinungsverschiedenheiten zwischen Mitgliedern des Senats nicht ausgeräumt werden, sollen diese durch Verhandlungen zwischen den Beteiligten (Chefgespräche) beseitigt werden (§ 10 Abs. 7 GGO II). Ist keine Übereinstimmung zu erreichen, so soll in Angelegenheiten von grundsätzlicher Bedeutung der Regierende Bürgermeister von den Beteiligten unterrichtet und um ein Einigungsgespräch gebeten werden. Strittig gebliebene Vorlagen können in die Tagesordnung zur Berichterstattung im Senat aufgenommen werden, wenn der verbleibende Streitstand in der Vorlage für den Senat entscheidbar dargestellt ist.

Diese den Mitgliedern der Regierung obliegenden Vorkehrungen dienen dazu, den Senat von Streitentscheidungen möglichst frei zu halten und teilen den Rechtscharakter der Regierungsentscheidung, die sie vorbereiten. Sie sind Teil des Regierungshandelns.

Das sogenannte Rückholrecht des Senats von Berlin begründet keine Mitbestimmung an seinen Entscheidungen oder an Vorbereitungshandlungen dazu. Nach § 83 Abs. 3 Satz 4 PersVG Berlin dürfen Entscheidungen, die im Einzelfall wegen ihrer Auswirkungen auf das Gemeinwesen wesentlicher Bestandteil der Regierungsgewalt sind, nicht dem Senat von Berlin entzogen werden. Diese Regelung findet sich in der Vorschrift über das Verfahren vor der Einigungsstelle und dient dazu, bei bestimmten mitbestimmungspflichtigen Maßnahmen den Vorrang der Regierungsgewalt vor demokratisch nicht hinreichend legitimierten Entscheidungsträgern im Personalvertretungsrecht sicherzustellen. Sie setzt mithin die Mitbestimmungspflichtigkeit einer Maßnahme voraus, erweitert aber den Kreis der mitbestimmungspflichtigen Maßnahmen nicht.

Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. August 2004 (BVerwG 6 PB 7.04 -, juris Rn. 3) lässt sich nicht gegen die Mitbestimmungsfreiheit an-führen. Der vorliegende Fall unterscheidet sich von dem vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall eines - mitbestimmungspflichtigen - Besetzungsvorschlags für die - nicht mitbestimmungspflichtige - Wahl des Bürgeramtsleiters durch die Stadtverordnetenversammlung dadurch, dass in jenem Fall die vorbereitende Maßnahme - der Besetzungsvorschlag - Bindungswirkung für die nachfolgende Wahl durch die Gemeindevertretung hatte (vgl. Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 8. Oktober 2008, a.a.O., Rn. 10). Eine solche Bindungswirkung kommt der Senatsvorlage, wie gesagt, nicht zu.

Der Ausschluss der Mitbestimmung ist mit Art. 25 VvB vereinbar. Danach ist das Mitbestimmungsrecht der Arbeiter und Angestellten in Wirtschaft und Verwaltung durch Gesetz zu gewährleisten. Diesem Auftrag ist der Berliner Gesetzgeber  - soweit es die Verwaltung betrifft - mit Erlass des Personalvertretungsgesetzes nachgekommen. Dass er Entscheidungen des Berliner Senats - auch wenn sie Belange der Beschäftigten berühren - von der Beteiligung der Personalvertretungen ausgenommen hat, indem er der Regierung keine Personalvertretung an die Seite gestellt hat, ist offenkundig unbedenklich. Die „erhebliche sachliche Legitimation“ für diesen Ausschluss ist unschwer in der verfassungsrechtlichen Stellung des Senats von Berlin als der Volksvertretung unmittelbar verantwortliche Regierung auch beim Erlass allgemeiner Verwaltungsvorschriften zu erblicken.

Nach Rücknahme des Antrags zu 2 und Zustimmung des Beteiligten war das Verfahren insoweit einzustellen (vgl. § 91 Abs. 2 PersVG Berlin i.V.m. §§ 81 Abs. 2, 87 Abs. 2 Satz 3 ArbGG).

Die Entscheidung ist insoweit unanfechtbar (vgl. § 90 Abs. 3 ArbGG). Im Übrigen war die Rechtsbeschwerde mangels Zulassungsgrundes nicht zu eröffnen.