Entscheidung VfGBbg 31/12

§ 124, § 124a sowie § 140 des Gesetzes über die Schulen im Land Brandenburg in der Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes zum Gesetz über die Feststellung des Haushaltsplanes des Landes Brandenburg für das Haushaltsjahr 2012 vom 19. Dezember 2011 sind mit der Verfassung des Landes Brandenburg vereinbar.

A.

I.

Die 31 Antragsteller, zum Zeitpunkt des Antragseingangs bei Gericht Abgeordnete des Brandenburger Landtags, stellen im Wege des Normenkontrollantrags zur verfassungsgerichtlichen Überprüfung, ob § 124, § 124a und § 140 des Gesetzes über die Schulen im Land Brandenburg (Brandenburgisches Schulgesetz – BbgSchulG) in der Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes zum Gesetz über die Feststellung des Haushaltsplanes des Landes Brandenburg für das Haushaltsjahr 2012 (Haushaltsbegleitgesetz – HBeglG 2012) vom 19. Dezember 2011 (GVBl I Nr. 35) mit der Verfassung des Landes Brandenburg vereinbar sind.

Die genannten Vorschriften betreffen die öffentlichen Finanzierungzuschüsse für die Träger von Ersatzschulen im Sinne des § 120 Abs. 1 Satz 1 BbgSchulG. Danach sind Ersatzschulen alle Schulen in freier Trägerschaft, die Schulen entsprechen, die aufgrund dieses Gesetzes bestehen oder vorgesehen sind. Bis zum 31. Dezember 2011 war der öffentliche Finanzierungszuschuss für die Ersatzschulen in § 124 BbgSchulG wie folgt geregelt:

§ 124
Finanzhilfe

(1) Die Träger von Ersatzschulen haben Anspruch auf einen öffentlichen Finanzierungszuschuss. Die Gewährung von Landeszuschüssen setzt voraus, dass die Ersatzschule auf gemeinnütziger Grundlage arbeitet. Sie erhalten Zuschüsse nach Maßgabe der folgenden Absätze.

(2) Die vom Land den Trägern von Ersatzschulen zu gewährenden Zuschüsse betragen 94 vom Hundert der Personalkosten einer entsprechenden Schule in öffentlicher Trägerschaft (vergleichbare Personalkosten). Sie umfassen pauschaliert einen öffentlichen Finanzierungszuschuss für Personalkosten, Sachkosten und Kosten für die Schulraumbeschaffung. Berechnungsgrundlage für die vergleichbaren Personalkosten sind die Beträge für Vergütungen entsprechender Lehrkräfte und des sonstigen Schulpersonals im Angestelltenverhältnis an Schulen in öffentlicher Trägerschaft.

(3) Ersatzschulen, bei beruflichen Ersatzschulen genehmigte Bildungsgänge, Berufe oder Fachrichtungen, die ohne wesentliche Beanstandungen arbeiten, erhalten erstmalig drei Jahre nach der Eröffnung Zuschüsse. Ersatzschulen, für die vom für Schule zuständigen Ministerium ein besonderes öffentliches Interesse festgestellt wird, können Zuschüsse gemäß Absatz 2 bereits vom Zeitpunkt der Eröffnung oder Umstellung an gewährt werden. Abweichend von der Wartefrist werden bereits nach zwei Jahren Zuschüsse gewährt, wenn der Schulträger im Land Brandenburg bereits einen Zuschuss für eine ohne wesentliche Beanstandungen geführte staatlich anerkannte Ersatzschule, bei beruflichen Schulen einer Schule gemäß § 16 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Buchstabe a bis d, erhält und das für Schule zuständige Ministerium den erfolgreichen Aufbau der neuen Schule für gesichert hält.

(4) Bei der Berechnung der Zuschüsse für Schulen, die mit einem Wohnheim oder Internat verbunden sind, bleiben die damit zusammenhängenden Einnahmen, Personalkosten, Sachkosten und Kosten für die Raumbeschaffung außer Betracht.

(5) Abweichend von Absatz 2 betragen die Zuschüsse für die Schulen mit dem sonderpädagogischen Förderschwerpunkt „geistige Entwicklung“ und für schwer Mehrfachbehinderte sowie für schwer Mehrfachbehinderte in beruflichen Ersatzschulen 115 vom Hundert der vergleichbaren Personalkosten.

(6) Trägern von Ersatzschulen, die auf gemeinnütziger Grundlage arbeiten, können über die Zuschüsse zur Schulraumbeschaffung gemäß Absatz 2 Satz 2 hinaus weitere Zuschüsse für notwendige bauliche Investitionen gewährt werden, wenn dafür ein besonderes öffentliches Interesse von dem für Schule zuständigen Ministerium festgestellt wird. Dieses öffentliche Interesse ist insbesondere dann anzunehmen, wenn ein entsprechendes Angebot von Schulen in öffentlicher Trägerschaft nicht in ausreichendem Umfang besteht. Die Zuschüsse werden nach Maßgabe des Haushalts und unter Beachtung der für Schulen in öffentlicher Trägerschaft geltenden Bestimmungen gewährt.

(7) Trägern von Ersatzschulen, die auf gemeinnütziger Grundlage arbeiten, können weitere Zuschüsse für den gemeinsamen Unterricht von Schülerinnen und Schülern mit sonderpädagogischem Förderbedarf mit Schülerinnen und Schülern ohne sonderpädagogischen Förderbedarf gewährt werden. Absatz 6 Satz 3 gilt entsprechend.

(8) Für Schülerinnen und Schüler von Ersatzschulen stellt das Land Zuschüsse für Lernmittel wie für Schülerinnen und Schüler von Schulen in öffentlicher Trägerschaft zur Verfügung. Die Zuschüsse erfolgen nach denselben Grund-sätzen, die für Schülerinnen und Schüler von Schulen in öffentlicher Trägerschaft gelten.

(9) Das für Schule zuständige Mitglied der Landesregierung wird ermächtigt, im Einvernehmen mit dem für Bildung zuständigen Ausschuss des Landtages das Nähere über die Bewilligung von Zuschüssen durch Rechtsverordnung zu regeln, insbesondere

1. das Verfahren der Zuschussgewährung einschließlich der Rückforderung überzahlter Beträge sowie deren Verzinsung,

2. die Datengrundlagen für die Bezugszeiträume für die Feststellung der vergleichbaren Personalkosten,

3. das Verfahren zur Feststellung der vergleichbaren Personalkosten,

4. die Art und den Umfang der zu berücksichtigenden Einnahmen der Schule und

5. den Wertausgleich für den Fall, dass gemäß Absatz 6 geförderte Schulgebäude einer anderen Nutzung zugeführt werden.

Mit dem HBeglG 2012 ist § 124 BbgSchulG neu gefasst und § 124a BbgSchulG eingefügt worden. Die Bestimmungen haben folgenden Wortlaut:

§ 124 Voraussetzungen für die Gewährung des Betriebskostenzuschusses

(1) Träger von Ersatzschulen, die auf gemeinnütziger Grundlage arbeiten, erhalten einen öffentlichen Finanzierungszuschuss zum Betrieb der Schule (Betriebskostenzuschuss). Der Betriebskostenzuschuss wird für die durch den Betrieb der Schule anfallenden Personalkosten und Sachkosten gewährt.

(2) Für Ersatzschulen, die ohne wesentliche Beanstandungen arbeiten, wird ein Betriebskostenzuschuss erstmalig drei Jahre nach der Eröffnung gewährt. Diese Wartefrist wird um ein Jahr verkürzt, wenn der Schulträger im Land Brandenburg bereits einen Betriebskostenzuschuss für eine staatlich anerkannte Ersatzschule erhält und das für Schule zuständige Ministerium den erfolgreichen Aufbau der neuen Schule für gesichert hält. Bei beruflichen Ersatzschulen bezieht sich die Wartefrist jeweils auf genehmigte Bildungsgänge, Berufe und Fachrichtungen. Bei einem Trägerwechsel oder einer Änderung der Schulform gelten die Sätze 1 und 2 entsprechend. Bei einem Trägerwechsel oder einer Änderung der Schulform wird der Betriebskostenzuschuss vom Zeitpunkt der Übernahme oder der Schulformänderung an gewährt, wenn der Träger die Gewähr dafür bietet, dauerhaft die Genehmigungsvoraussetzungen zu erfüllen, und für die Ersatzschule bereits ein Betriebskostenzuschuss gezahlt wurde.

§ 124a Ermittlung des Betriebskostenzuschusses

(1) Der Betriebskostenzuschuss wird auf Basis eines jährlichen Pauschalbetrags für jede Schülerin und jeden Schüler bezogen auf die jeweils besuchte Schulform ermittelt (Schülerausgabensatz). Umfassen Schulformen mehrere Schulstufen, wird für jede Schulstufe ein gesonderter Schülerausgabensatz ermittelt. Bei den beruflichen Schulen tritt an die Stelle der Schulform der Bildungsgang, der Beruf oder die Fachrichtung.

(2) Der Schülerausgabensatz je Schulform und Jahr wird nach der Formel

Z = P *

L S

* a * b

ermittelt. Dabei stellt dar:

1. „Z“ den Schülerausgabensatz je Schulform und Jahr,

2. „P“ die jährlichen Personaldurchschnittskosten je Lehrkraft und Schulform einschließlich eines Zuschlags für das sonstige Personal,

3. „L/S“ die Lehrerstellen je Schülerin oder je Schüler gemäß Absatz 4,

4. „a“ den Zuschlagsfaktor für Sachkosten und

5. „b“ den Zuschussfaktor.

(3) Die Personaldurchschnittskosten je Lehrkraft und Schulform entsprechen den Arbeitgeberkosten für tarifbeschäftigte Lehrkräfte an den Schulen in öffentlicher Trägerschaft. Dabei werden die maßgeblichen Entgeltgruppen nach den tarifvertraglichen Vorschriften für den öffentlichen Dienst der Länder in der jeweils geltenden Fassung bestimmt. Es werden festgelegt:

1. für die Grundschule, die Oberschule und die Gesamtschule in der Sekundarstufe I die Entgeltgruppe 11 und

2. für das Gymnasium, die gymnasiale Oberstufe an Gesamtschulen, das berufliche Gymnasium, die Förderschule und die berufliche Schule die Entgeltgruppe 13.

Für Schulen mit dem sonderpädagogischen Förderschwerpunkt „geistige Entwicklung“ werden die Personaldurchschnittskosten auf der Grundlage einer Gewichtung der Arbeitgeberkosten zu den Entgeltgruppen 9 und 13 im Verhältnis 1:3 ermittelt. Die für das sonstige Personal gemäß § 68 Absatz 1 Satz 3 anfallenden Personalkosten werden in Form eines Zuschlags berücksichtigt.

(4) Die Zahl der Lehrerstellen je Schülerin oder je Schüler wird nach der Formel

L S	U  K
	U L	*	S K

ermittelt. Dabei stellt dar:

1. „U/K“ die Zahl der Unterrichtsstunden je Klasse, Woche und Schulform,

2. „U/L“ die Zahl der Unterrichtsstunden je Lehrkraft, Woche und Schulform und

3. „S/K“ die Zahl der Schülerinnen und Schüler je Klasse und Schulform (Richtwert).

Die Zahl der Unterrichtsstunden je Klasse, Woche und Schulform ergibt sich aus den jeweils geltenden Kontingent- oder Wochenstundentafeln und einem Stundenanteil aus den Zuschlägen für Differenzierung und Vertretung. Diese Zuschläge werden nach Schulformen unterschiedlich gewährt. Die Zahl der Unterrichtsstunden je Lehrkraft, Woche und Schulform entspricht der durch die Arbeitszeitverordnung des Landes festgelegten wöchentlichen Unterrichtsverpflichtung der Lehrkräfte an Schulen in öffentlicher Trägerschaft. Anrechnungs- und Ermäßigungsstunden werden berücksichtigt, indem die ermittelte Zahl um 6 Prozent reduziert wird. Die Zahl der Schülerinnen und Schüler je Klasse und Schulform entspricht dem gemäß § 103 Absatz 4 Satz 2 Nummer 1 für die Schulen in öffentlicher Trägerschaft festgelegten Richtwert für die Klassenfrequenz. Bei der Ermittlung des Betriebskostenzuschusses für die gymnasiale Oberstufe sowie bei Schülerinnen und Schülern mit sonderpädagogischem Förderbedarf wird die Zahl der Lehrerstellen je Schüler unter Berücksichtigung der für die entsprechenden Schulen in öffentlicher Trägerschaft vorgesehenen Ausstattung bestimmt.

(5) Der Zuschlagsfaktor für Sachkosten wird auf 1,25 festgelegt.

(6) Der Zuschussfaktor wird auf 0,94 festgelegt. Für schwer mehrfachbehinderte Schülerinnen und Schüler und für Schülerinnen und Schüler mit sonderpädagogischem Förderbedarf im Förderschwerpunkt „geistige Entwicklung“ wird der Zuschussfaktor auf 1,0 festgelegt.

(7) Soweit Schulen in öffentlicher Trägerschaft eine zusätzliche personelle Ausstattung für besondere schulische Angebote erhalten, können Ersatzschulen für entsprechende Angebote zusätzliche Zuschüsse gewährt werden. Der Einsatz von sonstigem pädagogischen Personal an Schulen in öffentlicher Trägerschaft wird bei der Bezuschussung entsprechender Ersatzschulen berücksichtigt. Für dieses Personal ist die Entgeltgruppe 9 maßgeblich.

(8) Das für Schule zuständige Ministerium wird ermächtigt, das Nähere über die Grundlagen und das Verfahren zur Feststellung der Höhe des Betriebskostenzuschusses sowie über die Verwendungsnachweisprüfung durch Rechtsverordnung zu regeln, insbesondere zu

1. der Ermittlung der zu berücksichtigenden Zahl der Schülerinnen und Schüler,

2. der Ermittlung der Arbeitgeberkosten je Entgeltgruppe einschließlich der Festsetzung der Entwicklungsstufe,

3. der Ermittlung der Zahl der Unterrichtsstunden je Klasse, Woche und Schulform,

4. der Höhe der Zuschläge gemäß Absatz 3 Satz 5 und Absatz 4 Satz 3,

5. der Ermittlung der Zahl der Lehrerstellen je Schüler gemäß Absatz 4 Satz 8 und

6. der Höhe der zusätzlichen Bezuschussung gemäß Absatz 7 Satz 1.

Zugleich ist § 140 BbgSchulG neu gefasst worden. Er lautet nunmehr:

§ 140 Übergangsregelungen für die Gewährung des Betriebskostenzuschusses

(1) Die Voraussetzungen für die Gewährung und das Verfahren zur Ermittlung des Betriebskostenzuschusses gemäß den §§ 124 und 124a findet erstmalig zum Schuljahr 2012/2013 Anwendung. Der öffentliche Finanzierungszuschuss für das Schuljahr 2011/2012 wird auf der Grundlage der bis zum 31. Dezember 2011 geltenden Rechtslage gewährt.

(2) Zusätzlich zu dem Betriebskostenzuschuss gemäß den §§ 124 und 124a wird der Schülerausgabensatz je Schülerin und Schüler gemäß § 124a Absatz 2 erhöht:

1. im Schuljahr 2012/2013

a. für Grundschulen, die Primarstufe an Gesamtschulen, die Berufsschule nach dem Berufsbildungsgesetz oder der Handwerksordnung und die Fachschule Soziales (Teilzeit) um 300 Euro,

b. für die Sekundarstufe I an Oberschulen um 450 Euro,

c. für die Berufsfachschule Soziales um 700 Euro und

d. für den zweijährigen Bildungsgang der Fachoberschule (Vollzeit) um 900 Euro;

2. im Schuljahr 2013/2014

a. für Grundschulen, die Primarstufe an Gesamtschulen, die Berufsschule nach dem Berufsbildungsgesetz oder der Handwerksordnung und die Fachschule Soziales (Teilzeit) um 150 Euro,

b. für die Sekundarstufe I an Oberschulen um 225 Euro,

c. für die Berufsfachschule Soziales um 350 Euro und

d. für den zweijährigen Bildungsgang der Fachoberschule (Vollzeit) um 450 Euro.

dass die Regelungen der § 124, § 124a und § 140 BbgSchulG in der Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes 2012 vom 19. Dezember 2011 (GVBl I Nr. 35) mit der Verfassung des Landes Brandenburg unvereinbar sind.

Zur Begründung tragen sie vor, die Änderung des Schulgesetzes verstoße in mehrfacher Hinsicht gegen die Landesverfassung:

1. Der Gesetzgeber habe die Anforderungen verkannt, die sich aus dem Wesentlichkeitsgrundsatz ergeben. Gerade im Bereich des Schulrechts habe der Gesetzgeber die wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen. Fragen der Privatschulfinanzierung hätten für das Grundrecht der Schulträger existentielle Bedeutung und bedürften daher einer parlamentsgesetzlichen Antwort. Dem werde § 124a BbgSchulG nicht gerecht. Die Regelung enthalte eine Vielzahl von unbekannten Größen, die nur zum Teil vom Gesetzgeber festgelegt worden seien, im Übrigen aber durch das zuständige Ministerium bestimmt würden. Zudem sei der begünstigte Schulträger nur schwerlich in der Lage, das Rechenwerk des § 124a BbgSchulG nachzuvollziehen. Er könne nur unter Schwierigkeiten ermitteln, welche Finanzhilfen er konkret zu erwarten habe. Deshalb verstoße die Regelung zugleich gegen den Bestimmtheitsgrundsatz und damit gegen das Rechtsstaatsprinzip.

2. Die angegriffenen Vorschriften verstießen ferner gegen Art. 30 Abs. 6 Satz 2 Verfassung des Landes Brandenburg (LV). Diese Bestimmung gehe über Art. 7 Abs. 4 Grundgesetz (GG) hinaus und schaffe einen eigenständigen Prüfungsrahmen. Während sich dem Grundgesetz kein Anspruch auf staatliche Finanzhilfe entnehmen lasse, schreibe die Landesverfassung dem Gesetzgeber vor, dass er seiner Schutz- und Förderpflicht durch die Gewährung finanzieller Zuschüsse nachkommen müsse. Dem einzelnen Schulträger werde damit ein verfassungsunmittelbarer Finanzierungsanspruch zugewiesen. Dieser verfassungsrechtlichen Vorgabe genüge der Gesetzgeber nicht schon dann, wenn er überhaupt irgendeinen Finanzierungszuschuss gewähre. Art. 30 Abs. 6 Satz 2 LV werde vielmehr nur entsprochen, wenn der Zuschuss das Existenzminimum der einzelnen Ersatzschule gewährleiste. Da die erforderlichen Kosten des Schulbetriebs schon angesichts des Sonderungsverbotes des Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG nicht in vollem Umfang durch Schulgelder gedeckt werden könnten, schulde der Staat nach Art. 30 Abs. 6 LV einen dies berücksichtigenden finanziellen Ausgleich. Zwar komme dem Gesetzgeber insoweit ein Gestaltungsspielraum zu; solle die Privatschulfreiheit nicht ins Leere laufen, müsse der Ausgleich aber so bemessen sein, dass der Schulträger trotz des Sonderungsverbotes in der Lage sei, von dem ihm zugewiesenen Grundrecht Gebrauch zu machen. Die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers sei damit durch die Pflicht zur Gewährung eines Grundförderungsbetrages begrenzt, ohne den die Existenz privater Ersatzschulen gefährdet wäre. Die Mindestförderung müsse deshalb den Schülerkosten an staatlichen Schulen abzüglich eines zulässigen Eigenbetrags entsprechen. Diesem Erfordernis werde nicht entsprochen. Aus Angaben des Statistischen Bundesamtes gehe – bezogen auf das Jahr 2007 – hervor, dass ein Schüler an einer öffentlichen Schule jährlich zwischen 4.000 Euro (Grundschule) und 5.500 Euro (Gymnasium) koste. Die sich nach der Neuregelung ergebenden Zuschüsse lägen deutlich unter diesen Beträgen. So beliefen sich etwa die Schülerausgabensätze für Grundschulen auf 3.200 Euro und für die Sekundarstufe I am Gymnasium auf 4.182 Euro.

Ob der Bestand des Ersatzschulwesens als Institution in Brandenburg evident gefährdet sei, sei nicht entscheidend. Ein solches Prüfkriterium gewährleiste weder effektiven Rechtsschutz noch die Sicherung der Grundrechtsausübung. Wolle man es gleichwohl heranziehen, dann sei jedenfalls der tatsächliche Bestand im jeweiligen Bundesland maßgeblich. Der Landesgesetzgeber sei verpflichtet, das Ersatzschulwesen als solches im sozialen und gesellschaftlichen Raum lebensfähig zu erhalten. In einem strukturschwachen und teilweise bevölkerungsarmen Land müsse diese Frage anders beurteilt werden als in Stadtstaaten oder bevölkerungsreichen Flächenländern. In Brandenburg sei das Ersatzschulwesen durch eine nicht zu übersehende, erfreuliche Bildungsvielfalt geprägt. Gerade weil aber die Schulvielfalt die Privatschulfreiheiten des Grundgesetzes und der Landesverfassung präge, sei der Bestand des Ersatzschulwesens schon dann gefährdet, wenn diese Vielfalt in organisatorischer wie örtlicher Hinsicht in Mitleidenschaft gezogen werde. Der Frage, ob insgesamt die Zahl der Ersatzschulen und ihrer Schüler zunehme, müsse nicht nachgegangen werden; wenn es um den „Bestand“ des Ersatzschulwesens gehe, sei vielmehr stets auch die räumliche Verteilung der Ersatzschulen im Flächenstaat in den Blick zu nehmen. Deshalb sei es mit der Landesverfassung nicht vereinbar, wenn die Ersatzschulen zwar im berlinnahen Raum gesichert seien, in der Uckermark und anderen strukturschwachen Regionen aber in Mitleidenschaft gerieten. Hiervon sei jedoch auszugehen. Die verfahrensgegenständlichen Vorschriften bewirkten massive Kürzungen der Finanzierungszuschüsse und würden zwangsläufig zu Schulschließungen führen. Es sei nicht ersichtlich und vom Gesetzgeber auch nicht dargetan, wie freie Schulträger in der Lage sein sollten, die finanziellen Einschnitte aufzufangen. Zwar seien nach derzeitigem Stand noch keine Schulschließungen zu verzeichnen. Dies spreche aber nicht gegen eine Gefährdung des Ersatzschulwesens. Die freien Schulträger hätten die angegriffene Neuregelung zum Anlass genommen, Schulklassen zu vergrößern und Schülerzahlen aufzustocken. Gestiegene Schülerzahlen belegten damit in erster Linie, dass sie als Mittel zum Ausgleich für die Einsparungen bei den Finanzierungszuschüssen dienten.

3. Verfassungswidrig sei zudem, dass der Gesetzgeber Haushaltszwänge nur gegenüber freien Schulträgern, nicht aber gegenüber staatlichen Schulen geltend mache. Die Gesetzesänderung stelle eine gezielte Schlechterstellung der freien Schulen dar. Der Zwang zur Haushaltskonsolidierung werde nur ihnen, nicht aber den Schulen in öffentlicher Trägerschaft entgegen gehalten. Diese Ungleichbehandlung verstoße gegen den Gleichheitssatz. Es sei unzulässig, wenn notwendige Kürzungen allein im Bereich freier Schulen vorgenommen würden, ohne dass es zugleich zu Veränderungen bei den staatlichen Schulen komme.

4. Die zur Überprüfung gestellten Bestimmungen missachteten ferner die rechtsstaatlichen Grenzen des Vertrauensschutzes. Durch die Förderung sei bei den Schulen in freier Trägerschaft ein Vertrauenstatbestand entstanden. Sie hätten im Hinblick auf das bisherige Fördersystem Verträge mit Lehrern und anderem Personal abgeschlossen, Kredite aufgenommen und Investitionen getätigt. Kürzungen seien daher allenfalls nach angemessener Übergangsfrist möglich. Die vorliegend eingeräumte Übergangsfrist von zwei Jahren sei nicht ausreichend gewesen, um sich betriebswirtschaftlich auf die veränderten Rahmenbedingungen einzustellen.

5. Die Gesetzesänderung verstoße auch gegen das Sonderungsverbot in Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG. Damit solle eine der deutschen Schultradition widersprechende Herausbildung von Eliteschulen für Besserverdienende nach angelsächsischem Vorbild („Standes- oder Plutokratenschulen“) vermieden werden. Bei der Beurteilung, bis zu welcher Höhe das Schulgeld noch als sozial verträglich bewertet werden könne, müsse auf die wirtschaftlichen Verhältnisse in Brandenburg abgestellt werden. Der Gesetzgeber habe sich hiermit ebenso wenig auseinandergesetzt wie mit der Frage, bis zu welchem Betrag das Schulgeld noch den Anforderungen des Sonderungsverbotes entspreche.

6. Auch im Übrigen seien prozedurale Anforderungen im Gesetzgebungsverfahren nicht beachtet worden. Der Gesetzgeber sei – ähnlich dem planungsrechtlichen Abwägungsgebot - gehalten gewesen, in eine echte Abwägungsentscheidung einzutreten, dabei die von seinen Kürzungsabsichten betroffenen Belange zutreffend und vollständig zu ermitteln und anschließend eine nachvollziehbare Gestaltungsentscheidung zu treffen. Zwar räumten Art. 7 Abs. 4 GG und Art. 30 Abs. 6 LV dem Gesetzgeber einen Gestaltungsspielraum ein, diesen müsse er aber ordnungsgemäß wahrnehmen. Hiergegen könne nicht eingewandt werden, der Gesetzgeber schulde allein ein verfassungsmäßiges Gesetz. Ob und inwieweit der Schutz anderer in der Verfassung anerkannter Rechtsgüter unter Beachtung des Übermaßverbotes bei der Einschränkung von Grundrechten beachtet worden sei, lasse sich nur feststellen, wenn der Gesetzgeber die von ihm vorgenommene Abwägung zwischen konfligierenden Rechtsgütern tatsächlich darlegen müsse. Nur so könne der Nachweis ausreichender Sachverhaltsermittlung und Abwägung erbracht werden. Die Lockerung der Kontrollintensität des Verfassungsgerichts sei nur dann gerechtfertigt, wenn das Gesetzgebungsverfahren sorgfältig vorbereitet und transparent durchgeführt worden sei. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts unterliege der Gesetzgeber immer dann verfahrensbezogenen Pflichten, wenn Leistungstatbestände im Lichte der Grundrechtsausübung rational nachvollziehbar auszufüllen seien. Auch vorliegend gehe es darum, durch einen prozeduralen Grundrechtsschutz die Ausübung des Grundrechts aus Art. 30 Abs. 6 Satz 2 LV zu effektivieren. Demgegenüber könne eine bloße Ergebniskontrolle die Schulträger nicht vor einer finanziellen Aushöhlung ihres Grundrechts schützen. Denn aus der Verfassung selbst gehe nicht klar hervor, in welcher Höhe der Finanzierungszuschuss gewährt werden müsse.

Den vorstehenden Anforderungen sei der Gesetzgeber hier nicht gerecht geworden. Der Ablauf des Gesetzgebungsverfahrens belege, dass er sich nicht vorurteilsfrei mit der Materie befasst habe. Um die Vielfalt des Ersatzschulwesens nicht zu gefährden, hätte sich der Gesetzgeber zunächst einen Überblick über die Bildungslandschaft in Brandenburg verschaffen und ermitteln müssen, wie sich seine Absichten auf die Ersatzschulen auswirken. Die tatsächlichen finanziellen Folgen für die Schulen hätten im Gesetzgebungsverfahren aber keine Rolle gespielt. Auch zu der Frage, welche Möglichkeiten den Schulträgern zur Verfügung stünden, um die Kürzungsfolgen aufzufangen oder abzufedern, schweige der Gesetzentwurf. Ebenso wenig habe der Gesetzgeber die wirtschaftlichen Verhältnisse der Schülerinnen und Schüler in Brandenburg ermittelt und in seine Erwägungen einbezogen. Angesichts der drastischen Folgen der Gesetzesänderung hätte sich eine Auseinandersetzung mit den genannten Gesichtspunkten aufdrängen müssen. Der Gesetzentwurf begnüge sich demgegenüber damit, eine Prognosebefugnis des Gesetzgebers zu reklamieren, ohne die Prognosegrundlagen zu benennen. Es könne deshalb nicht nachvollzogen werden, wie und warum die Kürzungen gerade so und nicht anders erfolgten.

III.

Die Landesregierung hat von der Gelegenheit zur Stellungnahme Gebrauch gemacht. Sie hält die zur Überprüfung gestellten Vorschriften für verfassungsgemäß.

1. Sie seien sowohl mit Art. 30 Abs. 6 Satz 1 LV i. V. m. Art. 7 Abs. 4 GG (a.) als auch mit Art. 30 Abs. 6 Satz 2 LV (b.) vereinbar.

a. Art. 30 Abs. 6 Satz 1 LV gewährleiste das Recht zur Errichtung von Schulen in freier Trägerschaft nach Maßgabe von Art. 7 Abs. 4 GG. Nach der in Bezug genommenen Bestimmung des Grundgesetzes beinhalte diese Gewährleistung nicht nur ein Grundrecht auf Gründung und Betrieb von Schulen in freier Trägerschaft, sondern darüber hinaus eine Institutsgarantie. Dementsprechend habe das Land die Institution „Privatschule“ zu schützen und zu fördern. Das Land müsse es den Privatschulbetreibern erleichtern, die in Art. 7 Abs. 4 Satz 3 und 4 GG aufgestellten Genehmigungsvoraussetzungen zu erfüllen. Demgegenüber diene die Schutz- und Förderpflicht nicht dazu, sämtliche weiteren Schwierigkeiten zu beseitigen, die aus den tatsächlichen Gegebenheiten vor Ort resultieren können. Insbesondere ziele sie nicht auf den Ausgleich von Standortnachteilen in der Peripherie.

Zudem erwachse aus der Bestandsgarantie gerade keine Pflicht des Landes, den Privatschulen einen vollständigen Kostenausgleich für die Aufwendungen zur Erfüllung der Genehmigungsvoraussetzungen des Art. 7 Abs. 4 GG zu gewähren. Vom Privatschulträger könnten vielmehr finanzielle Eigenleistungen verlangt werden, die über das – durch das Sonderungsverbot begrenzte – Schulgeld hinausgingen. Die Privatschulfreiheit sei ein Freiheitsrecht und kein „Rundum-sorglos-Paket“ auf Kosten der Gemeinschaft.

Auch folge aus Art. 30 Abs. 6 Satz 1 LV i. V. m. Art. 7 Abs. 4 GG nur eine auf das Existenzminimum der Institution Ersatzschulwesen gerichtete Förderpflicht. Für einzelne Schulträger bestehe dagegen keine Bestandsgarantie, für einzelne Schulen schon gar nicht. Ebenso wenig seien einzelne Ausprägungen des Ersatzschulwesens, etwa bestimmte Schulformen, geschützt.

Schließlich werde die Förderpflicht erst bei einer evidenten Existenzgefährdung ausgelöst. Die Gesetzesbestimmungen zur Privatschulförderung seien deshalb nur dann verfassungswidrig, wenn eindeutig feststehe, dass der Fortbestand des Ersatzschulwesens als Institution nicht länger gesichert sei.

Eine solche evidente und existentielle Gefährdung des Ersatzschulwesens sei nicht dargelegt worden. Soweit die Antragsteller beispielhaft einzelne Schulen anführten, könne dies von vornherein nicht belegen, dass der Bestand des Ersatzschulwesens in seiner Existenz gefährdet sei. Hiervon sei auch nicht auszugehen. Die Gesetzesnovellierung sei nicht als schlichte Kürzung, sondern als Neujustierung der Privatschulförderung ausgestaltet. Dies führe gewiss vielfach zu finanziellen Einbußen, in anderen Fällen (etwa bei den Gymnasien und einigen Bildungsgängen beruflicher Schulen) aber auch zu erhöhten Zuschüssen. Die Gesamtsumme der Privatschulförderung steige trotz der Novellierung weiter an. Soweit es zu Kürzungen komme, hielten diese sich in vertretbarem Rahmen. Im Ländervergleich bewege sich die Privatschulförderung in Brandenburg trotz der Senkung der Schülerausgabensätze noch im Mittelfeld.

Die tatsächliche Entwicklung seit dem Frühjahr 2011 – als sich das Gesetzesvorhaben auch in der Öffentlichkeit abgezeichnet habe – spreche ebenfalls gegen eine substantielle Gefährdung des Ersatzschulwesens. Die Zahl der Schulträger und Schulen in freier Trägerschaft sei stabil geblieben. Derzeit gebe es in Brandenburg 87 freie Schulträger und 170 Ersatzschulen. Es würden weiterhin in nennenswerter Zahl Anträge auf Neugenehmigungen sowohl für allgemeinbildende Ersatzschulen als auch für berufliche Schulen gestellt. Die Schülerzahl an den Schulen in freier Trägerschaft nehme seit vielen Jahren kontinuierlich zu, dieser Trend sei auch nach der Neuregelung der Ersatzschulfinanzierung ungebrochen. Damit habe sich die Einschätzung von Landesregierung und Landtagsmehrheit bestätigt, dass der Bestand des Ersatzschulwesens in Brandenburg gesichert bleibe.

b. Art. 30 Abs. 6 Satz 2 LV knüpfe an die Bestandsgarantie des Satzes 1 an. Die Bestimmung verdichte die Gestaltungsspielräume des Landes dahingehend, dass die Förderung auch durch öffentliche Finanzierungszuschüsse erfolgen müsse. Der landesverfassungsrechtliche Förderanspruch sei damit inhaltlich auf einen Finanzierungszuschuss gerichtet, der durch reine Sachleistungen nicht erfüllt werden könne. Der Höhe nach gehe dieser Finanzförderungsanspruch nicht über das hinaus, was ohnehin aus der Institutsgarantie folge. Auch belasse er dem Landesgesetzgeber einen beträchtlichen Gestaltungsspielraum, der sich nicht auf eine bestimmte Formel verdichten lasse.

Die Auffassung der Antragsteller, der Gestaltungsspielraum des Landes sei durch eine Pflicht zur finanziellen Gleichbehandlung von Schulen in öffentlicher und freier Trägerschaft beschränkt, treffe nicht zu. Im Wortlaut von Grundgesetz und Landesverfassung gebe es keine Hinweise auf eine derartige Gleichstellung. Die dargestellte Verfassungspflicht zur Förderung von Privatschulen diene allein der Abwehr von Gefahren für die Existenz des Instituts der Privatschule. Gegen eine Pflicht zur Gleichstellung spreche zudem, dass mit der Finanzierung öffentlicher Schulen Verfassungspflichten der öffentlichen Hand erfüllt würden, während es bei den Schulen in freier Trägerschaft um die Wahrnehmung eines Freiheitsrechtes gehe.

Schließlich sei es zulässig, dass der Gesetzgeber mit der Modifizierung der Privatschulförderung auf die demografische Entwicklung im Land Brandenburg reagiert habe. Die bisherige Finanzierung der Ersatzschulen habe im Kern auf einem Vergleichskostenmodell beruht, d. h. den Ersatzschulen sei ein Zuschuss in Höhe der Kosten gewährt worden, die dem Land für vergleichbare Schulen in öffentlicher Trägerschaft tatsächlich entstünden. Die Ersatzschulen hätten mittelbar davon profitiert, dass infolge des dramatischen Rückgangs der Schülerzahlen immer mehr öffentliche Schulen mit an sich zu kleinen Klassengrößen arbeiten müssten und so die tatsächlichen Aufwendungen der öffentlichen Hand pro Schüler angestiegen seien. Hinzu komme, dass das Land wegen der erforderlichen Schließung öffentlicher Schulen kaum neues Lehrpersonal habe einstellen können. Der dadurch steigende Altersschnitt der Lehrkräfte verursache für eine gewisse Zeit steigende Personalkosten der öffentlichen Schulen und habe damit gleichzeitig zu höheren Zuschüssen an die Ersatzschulen geführt. Dieser unbeabsichtigte Effekt habe mit der Neuregelung der Privatschulförderung beseitigt werden sollen.

2. Der Gesetzgeber habe nicht gegen Aufklärungs-, Darlegungs- und Begründungspflichten oder sonstige prozedurale Erfordernisse verstoßen. Aus der Landesverfassung ergebe sich keine generelle Pflicht zur Begründung von Gesetzen durch den Landtag. Die Frage der Privatschulfinanzierung sei zudem keine Materie, bei der den Gesetzgeber ausnahmsweise eine gesteigerte Aufklärungs-, Darlegungs- und Begründungslast treffe. Etwas anderes folge auch nicht aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu den Regelleistungen nach dem Sozialgesetzbuch (SGB) II. Der strenge Maßstab, den das Bundesverfassungsgericht in diesem Zusammenhang angelegt habe, erkläre sich durch die Unantastbarkeit der Menschenwürde gemäß Art. 1 Abs. 1 GG. Die Bestandsgarantie für das Ersatzschulwesen sei damit nicht zu vergleichen. Die Privatschulfreiheit sei nicht schlechterdings unantastbar, was sich schon an den Genehmigungsvoraussetzungen des Art. 7 Abs. 4 GG und durch den Vorrang der öffentlichen Grundschule gemäß Art. 7 Abs. 5 GG zeige. Ein weiterer Unterschied liege im Schutzadressaten. Die Menschenwürde schütze das Individuum, die Bestandsgarantie nach Art. 30 Abs. 6 LV i. V. m. Art. 7 Abs. 4 GG hingegen eine Institution, nicht aber einzelne Grundrechtsträger.

Zu den Pflichten des Gesetzgebers gehöre aber eine Bewertung der Kostensituation. Dieser Pflicht habe der Gesetzgeber genügt. Ausweislich der Begründung des Gesetzesentwurfs habe er sowohl die Kostensituation der öffentlichen Schulen als auch die der Ersatzschulen betrachtet. Ferner habe er die Folgen der Umstellung des Finanzierungssystems näher dargestellt. Auf der Grundlage dieser Erwägungen sei er zu der Einschätzung gelangt, dass die Neuregelung der Privatschulfinanzierung den Betrieb einer Schule in freier Trägerschaft ermögliche. Auch die Anhörung der Vertreter der Privatschulen im Gesetzgebungsverfahren habe keinen Anlass zu weiteren Untersuchungen gegeben.

Das neue Finanzierungssystem sei insgesamt realitätsgerecht ausgestaltet. Nach § 124a Abs. 1 Satz 1 BbgSchulG basiere die Ersatzschulförderung auf einem jährlichen Pauschalbetrag („Schülerausgabensatz“) für jeden Schüler, wobei sich die Höhe der Pauschalierung nach der Schulform richte. Die Formel des § 124a Abs. 2 BbgSchulG beruhe auf nachvollziehbaren Erwägungen: Die Kosten einer Schule bestünden im Wesentlichen aus den Personalkosten für die Lehrer. Deshalb knüpfe die Formel zunächst an die Personalkosten („P“) der Lehrer („L“) pro Schüler („S“) an. Die sonstigen Personalkosten würden nach § 124a Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 BbgSchulG durch einen Zuschlag abgebildet. Darüber hinaus berücksichtige die Formel die Sachkosten durch den Zuschlagsfaktor „a“, der gemäß § 124a Abs. 5 BbgSchulG mit 1,25 angesetzt werde.

Die Berechnung der Personaldurchschnittskosten erfolge gemäß § 124a Abs. 3 BbgSchulG. Da an Ersatzschulen nahezu keine Beamten beschäftigt seien, greife die Regelung die Arbeitgeberkosten für tarifbeschäftigte Lehrkräfte an öffentlichen Schulen auf. Dabei seien sowohl die Festlegung des jeweiligen Eingangsamtes (E 11 bzw. E 13) als auch die im Verordnungswege erfolgte Bestimmung der Entwicklungsstufe 4 sachgerecht. Dadurch würden zwar die höheren Gehälter der Funktionsstelleninhaber nicht gesondert berücksichtigt, dies gelte aber gleichermaßen für die niedrigeren Gehälter von Lehrkräften ohne formale Lehrbefähigung. Zudem könne anhand von Verwendungsnachweisen der Ersatzschulen für das Schuljahr 2011/2012 festgestellt werden, dass bei ca. 75% der Lehrkräfte an Ersatzschulen die Arbeitgeberausgaben sogar unterhalb der Stufe 4 des Eingangsamtes gelegen hätten. Schließlich werde die Zahl der Lehrerstellen je Schüler („L/S“) nach § 124a Abs. 4 Satz 1 BbgSchulG unter Zuhilfenahme einer weiteren Formel ermittelt. Diese beinhalte drei Faktoren, die sich eng an die Ausstattungsparameter der öffentlichen Schulen anlehnten und im Absatz 4 noch konkretisiert würden.

Von vornherein unerheblich sei, ob die tatsächlichen Kostenbestandteile an der einzelnen Schule mit jedem einzelnen Zuschussfaktor übereinstimmen. Die Förderung orientiere sich an den Kosten der öffentlichen Schulen und sei nicht auf einen Defizitausgleich der konkreten Ersatzschule gerichtet. Aufgrund der Organisations- und Gestaltungsfreiheit der Träger stelle sich die Kostensituation für jede Ersatzschule anders dar. Den Ersatzschulträgern stünden verschiedene Instrumente zur Einnahmesteigerung bzw. Kostensenkung zur Verfügung. Der Gesetzentwurf führe hierfür beispielhaft Spenden sowie Einsparungen bei der personellen und sächlichen Ausstattung an. Daneben könnten insbesondere die Vergrößerung der Klassenfrequenz und die maßvolle Erhöhung des Schulgeldes taugliche Instrumente sein, die Kostensituation einer Ersatzschule zu verbessern. Selbstverständlich werde der Gesetzgeber künftig beobachten, ob sich seine Prognose der Auskömmlichkeit des Zuschusses für einen wirtschaftlichen Schulbetrieb als zutreffend erweise. Sollte sich herausstellen, dass Privatschulen in nennenswerter Zahl in Existenznot kommen, habe der Landtag die Gelegenheit, die Fördersätze nachzujustieren, ehe über einzelne Schulen hinaus der Bestand des Ersatzschulwesens als Institution in existentielle Gefahr gerate. Allerdings belegten alle aktuellen Informationen die Vitalität des Ersatzschulwesens in Brandenburg.

3. Die Neuregelung der Privatschulfinanzierung verstoße nicht gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes. Die Träger freier Schulen hätten hinreichend Zeit gehabt, um sich auf die neue Rechtslage einzustellen. Die Förderung für das zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Neuregelung laufende Schuljahr 2011/2012 sei noch nach der bisherigen Rechtslage erfolgt. Für die ersten beiden von der Neuregelung erfassten Schuljahre (2012/2013 und 2013/2014) treffe § 140 Abs. 2 BbgSchulG zudem eine Übergangsregelung für diejenigen Schulträger, die eine signifikante Kürzung zu bewältigen hätten. Damit sei der Gesetzgeber allen Anforderungen des Vertrauensschutzes gerecht geworden.

Sowohl nach neuer als auch nach alter Rechtslage werde der Zuschuss jährlich neu geprüft und jeweils für die Dauer eines Schuljahres bewilligt. Unter diesen Umständen entfalte die Gesetzesänderung schon keine Rückwirkung. Sofern gleichwohl eine Pflicht zum Vertrauensschutz bestehen sollte, wäre diese durch die Übergangsregelung des § 140 BbgSchulG jedenfalls erfüllt. Dabei sei auch zu berücksichtigen, dass die Privatschulförderung in Brandenburg einen „überschießenden Teil“ enthalten habe und noch enthalte, der über das verfassungsrechtlich gebotene Mindestmaß an Förderung hinausreiche. Soweit dieser überschießende Teil der Förderung reduziert werde, handle es sich nur um die Rückführung einer Subvention. Im Bereich des Zuwendungsrechts erfahre der Grundsatz des Vertrauensschutzes aber eine deutliche Relativierung, weil dem öffentlichen Interesse am Erhalt finanzpolitischer Gestaltungsspielräume zu Lasten des Vertrauensschutzes des Zuwendungsempfängers besonderes Gewicht zukomme.

4. Die Regelungen der § 124, § 124a und § 140 BbgSchulG genügten ferner den rechtsstaatlichen Erfordernissen des Bestimmtheitsgrundsatzes. Entgegen der diesbezüglichen Rüge der Antragsteller gelte dies auch für die in § 124a Abs. 2 und 4 BbgSchulG angeführten Formeln. Die darin enthaltenen Faktoren seien für die Betroffenen verständlich und ermöglichten eine gerichtliche Kontrolle.

Die Bestimmungen zur Ermittlung der Zuschüsse bezögen sich durchweg auf Parameter, die öffentlich zugänglich seien. Der begünstigte Schulträger sei damit in der Lage, das Zustandekommen der Finanzhilfe besser nachzuvollziehen als dies nach der alten Rechtslage der Fall gewesen sei. Bisher hätten die Zuschüsse im Wesentlichen auf der Erhebung und Auswertung statistischer Daten für die staatlichen Schulen beruht, die nicht vollständig öffentlich dokumentiert gewesen seien.

5. Ebenso genügten die angegriffenen Vorschriften den Anforderungen des Vorbehalts des Gesetzes. Dabei sei mit Blick auf die Reichweite des Parlaments- und Gesetzesvorbehalts zu beachten, dass sich die Ersatzschulfinanzierung als staatliche Leistung und nicht als Eingriff darstelle. Die für den Bereich der Eingriffsverwaltung geltenden strengen Maßstäbe dürften deshalb nicht unbesehen auf das Recht der Ersatzschulfinanzierung übertragen werden. Gleichwohl müsse der parlamentarische Gesetzgeber die Grundlagen der Privatschulfinanzierung selbst festlegen. Dadurch solle insbesondere Willkür der Verwaltung verhindert sowie gerichtliche Kontrolle und Durchsetzbarkeit der Förderansprüche gesichert werden. Aus diesen Erwägungen folge aber keineswegs, dass der parlamentarische Schulgesetzgeber jede Einzelheit selbst regeln müsse. Der Parlamentsvorbehalt sei vielmehr auf die Grundsätze der Genehmigung und Förderung von Privatschulen zu begrenzen. Die hierfür wesentlichen Regelungen habe der parlamentarische Gesetzgeber in § 124 und § 124a BbgSchulG getroffen.

Daran ändere auch der Umstand nichts, dass einige Bestandteile der in § 124a Abs. 2 und 4 BbgSchulG angeführten Formeln an Umstände aus dem Bereich des öffentlichen Schulwesens anknüpften. Die Orientierung der Privatschulfinanzierung an den Gegebenheiten der öffentlichen Schulen sei vom Parlamentsgesetzgeber gewollt und werde in der Rechtsprechung als zulässig angesehen. Auch seien die durch die Formeln in Bezug genommenen Umstände ihrerseits nicht so wesentlich, dass sie durch den Parlamentsgesetzgeber selbst bestimmt werden müssten. Maßgebliche Bezugsgrößen, etwa die Vergütungssätze der tarifbeschäftigten Lehrer, könnten überhaupt nicht durch den Gesetzgeber normiert werden.

Schließlich eröffne die Regelung der § 124, § 124a BbgSchulG der Verwaltung bei der Bescheidung von Anträgen auf Finanzierungszuschüsse kein Ermessen. Die gerichtliche Kontrollierbarkeit und Durchsetzbarkeit dieser Bestimmungen sei gesichert, Willkür der Schulverwaltung ausgeschlossen.

Der Normenkontrollantrag ist gemäß Art. 113 Nr. 2 LV, § 39 Verfassungsgerichtsgesetz Brandenburg (VerfGGBbg) zulässig.

Die 31 Antragsteller erfüllen das erforderliche Quorum von einem Fünftel der Mitglieder des Landtags, dem 88 Mitglieder angehören. Dabei ist ohne Belang, dass einige Antragsteller inzwischen aus dem Landtag ausgeschieden sind. Die einmal gegebene Zulässigkeit des Normenkontrollantrags besteht unabhängig davon fort, dass Antragsteller ihre Stellung als Landtagsabgeordnete verlieren (vgl. Urteil vom 10. November 1994 – VfGBbg 4/94 -, LVerfGE 2, 201, 205).

Die verfahrensgegenständlichen Vorschriften sind auch tauglicher Prüfungsgegenstand einer abstrakten Normenkontrolle. Anders als „echtes“ gesetzgeberisches Unterlassen, das als Prüfungsgegenstand ausscheidet, können Normen – wie hier - auf verfassungsrechtliche Defizite, etwa der unzureichenden Erfüllung einer grundrechtlichen Schutzpflicht, untersucht werden (vgl. etwa BVerfGE 88, 203).

Maßstab der verfassungsgerichtlichen Überprüfung ist zunächst Art. 30 Abs. 6 Satz 1 LV. Danach wird das Recht zur Errichtung von Schulen in freier Trägerschaft nach Maßgabe von Art. 7 Absatz 4 GG gewährleistet.

1. Der von Art. 30 Abs. 6 Satz 1 LV in Bezug genommene Art. 7 Abs. 4 GG gewährleistet jedermann das Freiheitsrecht, Privatschulen zu errichten und sie vorbehaltlich staatlicher Genehmigung nach Maßgabe der Landesgesetze als Ersatz für öffentliche Schulen zu betreiben (vgl. BVerfGE 27, 195, 200; 112, 74, 83). Damit wird einem staatlichen Schulmonopol eine Absage erteilt. Die Freiheit zur Gründung privater Schulen enthält zugleich ein Verbot, gleichwertige Ersatzschulen gegenüber entsprechenden staatlichen Schulen allein wegen ihrer andersartigen Erziehungsformen und –inhalte zu benachteiligen (vgl. BVerfGE 75, 40, 62).

2. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, der sich das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg anschließt, begründet Art. 7 Abs. 4 GG darüber hinaus eine Verpflichtung der Länder, das private Ersatzschulwesen neben dem öffentlichen Schulwesen zu fördern und in seinem Bestand zu schützen (vgl. grundlegend BVerfGE 75, 40, 62). Diese staatliche Einstandspflicht beruht vornehmlich auf der mangelnden tatsächlichen Wahrnehmungsmöglichkeit des Freiheitsrechts unter gleichzeitiger Erfüllung der in Art. 7 Abs. 4 GG aufgeführten Genehmigungsvoraussetzungen. Danach dürfen die privaten Ersatzschulen in ihren Lehrzielen und Einrichtungen sowie in der wissenschaftlichen Ausbildung ihrer Lehrkräfte nicht hinter den öffentlichen Schulen zurückstehen und eine Sonderung der Schüler nach den Besitzverhältnissen der Eltern nicht fördern (Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG). Zudem muss die wirtschaftliche und rechtliche Stellung ihrer Lehrkräfte genügend gesichert sein (Art. 7 Abs. 4 Satz 4 GG).

a. Dabei ist dem Landesgesetzgeber eine weitgehende Gestaltungsfreiheit einzuräumen, in welcher Weise er seiner Schutz- und Förderpflicht nachkommt. Zudem löst diese erst dann eine Handlungspflicht des Staates aus, wenn anderenfalls der Bestand des Ersatzschulwesens als Institution evident gefährdet ist (vgl. BVerfGE 75, 40, 62 ff; BVerfGE 112, 74, 83 f).

b. Auch hinsichtlich des Umfangs der verfassungsrechtlich gebotenen Förderung ergeben sich Beschränkungen. Da die Förderung sicherstellen soll, dass die Genehmigungsanforderungen des Art. 7 Abs. 4 Sätze 3 und 4 GG auf Dauer erfüllt werden können, ist das Land nur verpflichtet, einen Beitrag bis zur Höhe des Existenzminimums der Institution zu leisten. Dabei ist es zunächst Aufgabe des Gesetzgebers, selbst eine Bewertung der Kostensituation vorzunehmen und seine Hilfe danach auszurichten (BVerfGE 75, 40, 68). Aus Art. 7 Abs. 4 GG folgt kein verfassungsunmittelbarer Anspruch auf Gewährung staatlicher Finanzhilfe (siehe aber nachfolgend II. zu Art. 30 Abs. 6 Satz 2 LV). Der konkrete Leistungsanspruch des einzelnen Ersatzschulträgers wird vielmehr durch Gesetz bestimmt (vgl. BVerfGE 90, 107, 117).

c. Das Land schuldet demnach keinen vollständigen Kostenausgleich, sondern eine Beteiligung an den Kosten der Ersatzschulen. Da die staatliche Einstandspflicht der Förderung individueller Freiheit dient, muss jeder Ersatzschulträger eine angemessene Eigenleistung erbringen und das allgemeine unternehmerische Risiko selbst tragen (BVerfGE 90, 107, 117 f). Weder die einzelne Ersatzschule noch der einzelne Träger genießt Bestandsschutz. Das Freiheitsrecht schützt nur gegen Eingriffe des Staates in die Betätigungsfreiheit der durch das Grundrecht Begünstigten, gibt diesen aber keinen subjektiven Anspruch auf Gewährung finanzieller Leistungen für Errichtung und Betrieb der einzelnen Schule (vgl. BVerfGE 112, 74, 84).

d. Im Übrigen steht die dem Ersatzschulwesen als Institution geschuldete Förderpflicht, wie alle aus Freiheitsrechten abgeleitete Leistungsansprüche, von vornherein unter dem Vorbehalt dessen, was vernünftigerweise von der Gesellschaft erwartet werden kann. Der Gesetzgeber kann deshalb sinkenden Schülerzahlen an öffentlichen Schulen als Folge des Geburtenrückgangs Rechnung tragen und ist nicht etwa verpflichtet, ohne Rücksicht hierauf das Ersatzschulwesen zu unterstützen (vgl. BVerfGE 75, 40, 68; 90, 107, 116 f).

3. Nach diesen Maßgaben verstoßen die angegriffenen Vorschriften nur dann gegen Art. 30 Abs. 6 Satz 1 LV i. V. m. Art. 7 Abs. 4 GG, wenn hierdurch der Bestand des Ersatzschulwesens als Institution in seiner Existenz evident gefährdet wäre. Dies ist bei einer Gesamtschau, die die verfahrensgegenständliche Zuschussregelung (a.), die hiergegen vorgebrachten Einwände (b.) und die tatsächliche Entwicklung des Ersatzschulwesens im Land Brandenburg (c.) in den Blick nimmt, nicht erkennbar.

a. Der dem Gesetzgeber bei der Ausgestaltung der Privatschulfinanzierung einzuräumende Gestaltungsspielraum bedingt einen gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbaren Prognosespielraum. Das Verfassungsgericht kann die der Gesetzesänderung zugrunde liegenden Annahmen nicht durch eine eigene gerichtliche Prognose ersetzen, sondern nur auf grobe Fehleinschätzungen des Gesetzgebers überprüfen (vgl. BVerfGE 75, 40, 67; 90, 107, 117; ferner BVerwGE 79, 154, 162; BVerwG, Urteil vom 21. Dezember 2011 – 6 C 18.10 -, Buchholz 421 Nr. 138).

Die gemäß § 124a Abs. 2 BbgSchulG den Schülerausgabensatz bestimmende Formel

Z = P *

L S

* a * b

knüpft an die Personalkosten der Lehrer pro Schüler an und schließt einen Zuschlag für das sonstige Personal ein (vgl. § 124a Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 und 3 BbgSchulG). Daneben werden die Sachkosten durch den Zuschlagsfaktor „a“ berücksichtigt, der gemäß § 124a Abs. 5 BbgSchulG mit 1,25 angesetzt wird. Mit diesem Zuschlagsfaktor sollen sowohl der laufende Sachaufwand als auch die Investitionsausgaben abgedeckt werden(vgl. LT-Ds. 5/3814, S. 15 und den dortigen Verweis auf den Bildungsfinanzbericht 2010). Damit erfasst der Schülerausgabensatz alle für den Schulbetrieb erheblichen Kostenfaktoren. Die darauf beruhende Prognose des Gesetzgebers, die Zuschüsse an die Schulen in freier Trägerschaft seien auch nach der Novellierung des BbgSchulG noch auskömmlich bemessen, ist nicht offenkundig unzutreffend.

Die Zuschüsse orientieren sich auch nach der Neuregelung im Wesentlichen an den Verhältnissen der öffentlichen Schulen (zur Zulässigkeit dieses Ansatzes vgl. etwa BVerfGE 75, 40, 68). Die jährlichen Personaldurchschnittskosten („P“) entsprechen nach § 124a Abs. 3 Satz 1 BbgSchulG den Arbeitgeberkosten für tarifbeschäftigte Lehrkräfte an den Schulen in öffentlicher Trägerschaft, wobei gemäß Satz 3 dieser Vorschrift das jeweilige Eingangsamt (E 11 bzw. E 13) zugrunde gelegt wird. Dass diese pauschalierende Festlegung den tatsächlichen Verhältnissen an öffentlichen Schulen oder Ersatzschulen widerspricht, gar in grober Weise, ist nicht erkennbar.

Ferner beinhaltet der für die jährlichen Personaldurchschnittskosten anzusetzende Faktor „P“ einen Zuschlag für die sonstigen Personalkosten, der sich gemäß § 124a Abs. 3 Satz 5, Abs. 8 Nr. 4 BbgSchulG, § 3 Abs. 1 Satz 3 Verordnung über die Bewilligung von Zuschüssen an die Träger von Ersatzschulen (Ersatzschulzuschussverordnung – ESZV) vom 17. April 2012 (GVBl II Nr. 24) auf 8% beläuft. Dieser Wert beruht nach der Gesetzesbegründung auf Daten des Statistischen Bundesamtes für die an Schulen in öffentlicher Trägerschaft entstehenden Personalkosten (vgl. LT-Ds. 5/3814, S. 11). Die Lehrerstellen je Schüler (Faktor L/S) werden nach § 124a Abs. 4 BbgSchulG durch eine weitere Formel bestimmt, die sich aus den Berechnungsgrößen U/K (Zahl der Unterrichtsstunden je Klasse, Woche und Schulform), U/L (Zahl der Unterrichtsstunden je Lehrkraft, Woche und Schulform) und S/K (der gemäß § 103 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 BbgSchulG für die Schulen in öffentlicher Trägerschaft festgelegte Richtwert für die Klassenfrequenz) zusammensetzt. Bei der Ermittlung des Betriebskostenzuschusses für die gymnasiale Oberstufe sowie bei Schülerinnen und Schülern mit sonderpädagogischem Förderbedarf wird die Zahl der Lehrerstellen je Schüler gemäß § 124 Abs. 4 Satz 8 BbgSchulG unter Berücksichtigung der für die entsprechenden Schulen in öffentlicher Trägerschaft vorgesehenen Ausstattung bestimmt. Schließlich orientiert sich auch die Festlegung des Sachkostenzuschlags (Faktor „a“) an Erhebungen und Auswertungen des Statistischen Bundesamtes zu den Ausgaben für öffentliche Schulen (vgl. LT-Ds. 5/3814, S 15). Zwar wird der so ermittelte Schülerausgabensatz in der Regel noch durch den gemäß § 124a Abs. 6 Satz 1 BbgSchulG auf 0,94 festgelegten so genannten Zuschussfaktor „b“ reduziert. Die durch diesen Faktor bewirkten Abschläge allein führen aber nicht dazu, dass die gewährten Zuschüsse als offenkundig unzureichend zu bewerten sind. Denn ein vollständiger Kostenausgleich ist nach den oben dargestellten Grund-sätzen von Verfassungs wegen gerade nicht gefordert.

Zudem können Ersatzschulen nach § 124a Abs. 7 BbgSchulG (über Absatz 2 hinaus) weitere Zuschüsse gewährt werden, soweit Schulen in öffentlicher Trägerschaft für besondere schulische Angebote eine zusätzliche personelle Ausstattung erhalten. Solche zusätzlichen Zuschüsse sieht § 4 Abs. 1 ESZV für Ganztagesangebote, die Organisation des Unterrichts in der flexiblen Eingangsphase, die Praktikumsbetreuung und die sonderpädagogische Betreuung vor.

b. Auch aus dem Vorbringen der Antragsteller ergeben sich keine greifbaren Anhaltspunkte dafür, dass die Neuregelung der Finanzierungsbestimmungen zu einer Gefährdung des Ersatzschulwesens als Institution führt. Die Annahme des Gesetzgebers, die Förderung reiche zusammen mit den Schulgeldeinnahmen und den weiteren zumutbaren Eigenleistungen aus, um die Genehmigungsvoraussetzungen des Art. 7 Abs. 4 Satz 3 und 4 GG zu erfüllen, ist nicht widerlegt worden.

aa. Zur substantiierten Darlegung der möglichen Existenzgefährdung des Ersatzschulwesens genügt es nicht, die Höhe der zu erwartenden finanziellen Auswirkungen für einzelne Träger freier Schulen anzugeben. Hierauf beschränken sich die Antragsteller aber. Eine geringere Bezuschussung bestimmter Träger lässt noch nicht den Schluss zu, das Land verletze seine Schutz- und Förderpflicht gegenüber der Institution Ersatzschulwesen. Dies gilt umso mehr, als der Gesamtbetrag der Zuschüsse an die Schulen in freier Trägerschaft trotz der angegriffenen Neuregelung weiter angestiegen ist und sich eine Fortsetzung dieser Entwicklung auch für die kommenden Jahre abzeichnet (vgl. Anlage 19 der Stellungnahme der Landesregierung vom 6. August 2014). Die verfahrensgegenständlichen Vorschriften dürften also allenfalls bewirken, dass die jährliche Steigerung der staatlichen Zuschüsse an die Ersatzschulen – gegenüber der nach der alten Rechtslage zu erwartenden Entwicklung – gedämpft wird. Hinzu kommt, dass die Verringerung der Schüler/Lehrer-Relation an den öffentlichen Schulen infolge rückläufiger Schülerzahlen nach der bisherigen Zuschussregelung unmittelbar zu einer höheren Förderung der Ersatzschulen führte, da diese an die tatsächlichen Personalkosten der öffentlichen Hand je Schülerin oder Schüler anknüpfte. Der Gesetzgeber war berechtigt, das System der Ersatzschulförderung von diesem statistischen und in erster Linie auf dem demografischen Wandel beruhenden Effekt zu entkoppeln (vgl. oben I.2.d.).

bb. Selbst wenn zusätzlich das Vorbringen zu den Verfassungsbeschwerden berücksichtigt würde, die zehn durch denselben Verfahrensbevollmächtigten vertretene Ersatzschulträger gegen die Neuregelung des öffentlichen Finanzierungszuschusses erhoben haben (VfGBbg 50/12 – 58/12 und VfGBbg 79/12), führte dies nicht zu einer anderen Bewertung. Die Beschwerdeführer in diesen Verfahren haben jeweils nur zu den von ihnen betriebenen Schulen vorgetragen. Mit dem Ersatzschulwesen als Ganzem setzen sie sich nicht auseinander. Die Situation der 77 Ersatzschulträger, die keine Verfassungsbeschwerde erhoben haben, wird nicht erörtert.

Im Übrigen lässt auch dieser Vortrag in den Verfassungsbeschwerdeverfahren keine Gefährdung des Ersatzschulwesens im Land Brandenburg erkennen. In den betreffenden Verfahren sind jeweils die Bescheide für das Schuljahr 2011/2012 (alte Rechtslage) und 2012/2013 (neue Rechtslage) eingereicht worden. Auf dieser Grundlage hat die Landesregierung in ihren Stellungnahmen auch angegeben, mit welchen Zuschüssen im Schuljahr 2014/2015 – d. h. nach Auslaufen der Übergangsregelung des § 140 Abs. 2 BbgSchulG – bei fiktiver Zugrundelegung der Schülerschaft des Jahres 2012 zu rechnen ist.

Danach ist bei der gebotenen trägerbezogenen Betrachtung festzustellen, dass die Zuschüsse im Zuge der Neuregelung teilweise sogar steigen oder zumindest nahezu gleichbleiben. Zwar zeichnet sich in einigen Verfassungsbeschwerdeverfahren – jedenfalls ab dem laufenden Schuljahr 2014/2015 – eine Reduzierung der Finanzierungszuschüsse ab. Es ist aber in keinem dieser Verfahren substantiiert dargelegt worden, dass eine Kompensation etwaiger Fördereinbußen durch gesteigerte Einnahmen oder Senkung von Kosten unmöglich ist. Ebenso wenig wurde aufgezeigt, dass den Schulträgern durch die angegriffene Neuregelung die wirtschaftliche Existenzgrundlage entzogen wird.

cc. Soweit es zu Zuschusskürzungen kommt, muss ferner berücksichtigt werden, dass diese zu einem erheblichen Teil auf „Sondereffekten“ beruhen, die nur einzelne Schulformen bzw. Bildungsgänge betreffen (andere hingegen unter Umständen begünstigen). Dies gilt insbesondere für die Berufsfachschulen Soziales sowie für den zweijährigen Bildungsgang der Fachoberschule (Vollzeit). Hinsichtlich dieser Bildungsgänge scheint es (nach Auslaufen der Übergangsregelung des § 140 Abs. 2 BbgSchulG) zu den mit Abstand stärksten Kürzungen zu kommen. Nach dem nachvollziehbaren und unwidersprochenen Vortrag der Landesregierung in den Verfassungsbeschwerdeverfahren erklären sich diese starken Kürzungen in erster Linie mit dem Wegfall einer 2008 eingeführten Pauschalierung. Ab dem Schuljahr 2008/2009 ist bei der Ermittlung der Schülerkostensätze für die beruflichen Schulen nicht mehr nach Bildungsgängen differenziert, sondern nur noch nach Vollzeit- und Teilzeitbildungsgängen unterschieden worden, vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 1 ESZV vom 7. April 2008 (GVBl II S. 130) – im Folgenden: ESZV (2008) –. Hintergrund dieser Änderung war nach den Angaben der Landesregierung der demografisch bedingte Rückgang der Schülerzahlen in der Sekundarstufe II. Dadurch hätten sich die Schülerzahlen in einzelnen Bildungsgängen so weit verringert, dass die aus den Ist-Daten der öffentlichen Schulen ermittelten Schüler/Lehrer-Relationen unangemessen von statistischen Zufälligkeiten bestimmt worden seien.

Die oben genannten Bildungsgänge sind augenscheinlich durch diese (nach der alten Rechtslage systemfremde) Pauschalierung begünstigt worden, entsprechend hoch fallen nunmehr die Kürzungen aus. Dies betrifft, wie sich von selbst versteht, in besonderem Maße diejenigen Träger, die ausschließlich Schulen dieser Art betreiben. Für die verfassungsrechtliche Bewertung kommt es aber nicht auf einzelne Schulen oder einzelne Träger an, sondern auf das Ersatzschulwesen als Ganzes. Insoweit muss zudem berücksichtigt werden, dass – wie durch anhängige Verfassungsbeschwerdeverfahren bestätigt wird (vgl. etwa VfGBbg 55/12) - andere Träger beruflicher Schulen in erheblichem Maße davon profitieren, dass nach der Neureglung wieder zwischen den einzelnen Bildungsgängen differenziert wird.

Überdurchschnittlich stark dürften die Kürzungen auch bei den Grundschulen ausfallen. Dies ist maßgeblich durch die Absenkung des Zuschlagssatzes für das sonstige Personal bedingt. Der Zuschlag beträgt nunmehr einheitlich 8% (§ 3 Abs. 1 Satz 3 ESZV), während § 2 Abs. 2 Nr. 6 ESZV (2008) für die Grundschulen noch einen Zuschlag von 17,5% vorsah. Insoweit handelt es sich jedenfalls um einen Effekt, der so nur bei den Grundschulen auftritt und der von dem Vertreter der Landesregierung in der mündlichen Verhandlung ausführlich erläutert worden ist. Die anderen Schulformen sind hiervon weit weniger betroffen, die Gymnasien und die Förderschulen profitieren sogar leicht von dem neuen Zuschlagssatz. Im Übrigen ist die Ersatzschulzuschussverordnung von den Antragstellern auch nicht zum Gegenstand des Normenkontrollverfahrens gemacht worden.

dd. Die nicht näher begründete Erwartung der Antragsteller, die Neuregelung gefährde insbesondere die berlinfernen Schulen, wird auch durch die Verfassungsbeschwerdeverfahren der Schulträger nicht substantiell bestätigt. Dass berlinferne Ersatzschulen – wie die Antragsteller offenbar annehmen - generell mit sinkenden Schülerzahlen zu kämpfen hätten, geht aus diesen Verfahren nicht hervor. Überdies belegen die vorgelegten Bewilligungsbescheide, dass die konkrete Entwicklung der Zuschüsse ganz wesentlich auch durch andere Faktoren beeinflusst wird. So profitieren etliche Schulen von dem ganz erheblich höheren Schülerausgabensatz, der nunmehr gemäß § 124a Abs. 4 Satz 8 BbgSchulG für Schüler mit sonderpädagogischem Förderbedarf in den Bereichen „Lernen“, „Sprache“ und „emotionale und soziale Entwicklung“ gewährt wird. Bei Ersatzschulträgern, deren Tätigkeit sich auf mehrere Standorte und den Betrieb unterschiedlicher Schulformen erstreckt, zeigt sich zudem, dass vereinzelte stärkere Rückgänge durch Zugewinne bzw. weniger starke Kürzungen bei anderen Schulen ausgeglichen bzw. relativiert werden können.

ee. Auch soweit die Antragsteller geltend machen, die Neuregelung zwinge die Schulen dazu, Schulgelder in einer gegen das Sonderungsverbot nach Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG verstoßenden Höhe zu erheben, fehlt ihrem Vortrag die erforderliche Substanz.

Schon der – sinngemäße - rechtliche Ansatz der Antragsteller, die Mindestförderung bestimme sich nach den Schülerkosten an staatlichen Schulen abzüglich des Elterngelds, das unter Berücksichtigung des Sonderungsverbots erhoben werden kann, ist unzutreffend. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts stellen nicht die Kosten der staatlichen Schulen, sondern die Genehmigungsvoraussetzungen des Art. 7 Abs. 4 Satz 3 und 4 GG den maßgeblichen Anknüpfungspunkt für die Einstandspflicht des Staates dar (vgl. BVerfGE 90, 107, 115). Zudem kommen als Eigenleistung der freien Schulträger keineswegs nur die Schulgeldeinnahmen in Betracht. Der Schulträger muss seinem Interesse an der Verwirklichung eigener Ziele und Vorstellungen vielmehr ein eigenes finanzielles Engagement folgen lassen. Der Staat beteiligt sich nur an diesem zuvörderst unabhängigen, privaten Engagement und kann - über die Schulgeldeinnahmen hinaus – weitere (finanzielle) Eigenleistungen der freien Schulen erwarten. Deren Schulträger müssen sich um die Erschließung solcher Mittel bemühen (vgl. BVerfGE 75, 40, 68; 90, 107, 118; Beschluss vom 4. März 1997 – 1 BvL 26/96 und 1 BvL 27/96 -, juris; ebenso BVerwG, Urteil vom 21. Dezember 2011 – 6 C 18.10 -, a. a. O.). Vor dem Hintergrund dieser Rechtsprechung greift die Behauptung der Antragsteller, der Verweis auf sonstige Finanzierungsquellen sei in Brandenburg „eine eher akademische Frage“, offenkundig zu kurz.

Hinzu kommt, dass kein substantiierter Vortrag zu den von den freien Schulen in Brandenburg erhobenen Schulgeldern erfolgt ist. Die Beachtung des Sonderungsverbots kann nur dann einer näheren Prüfung unterzogen werden, wenn Höhe und auch Struktur (Einkommensstaffelung; im Schulgeld enthaltene Zusatzleistungen wie Schülerbeförderung, Klassenfahrten, Betreuungsleistungen etc.) der erhobenen Schulgelder dargelegt werden. Dies ist im Verfahren zur abstrakten Normenkontrolle überhaupt nicht erfolgt. Auch bei Berücksichtigung des Vorbringens in den Verfassungsbeschwerden der Ersatzschulträger lässt sich ein flächendeckender – und damit auf eine unzureichende staatliche Finanzhilfe hindeutender - Verstoß gegen das Sonderungsverbot nicht erkennen. Zwar haben die Beschwerdeführer in diesen Verfahren Angaben zu den von ihnen erhobenen Schulgeldern gemacht, diese sind in der Regel aber schon nicht aussagekräftig. Die nach der fachgerichtlichen Rechtsprechung (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Dezember 2011 – 6 C 18.10 -, a. a. O.) und der Verwaltungspraxis des Ministeriums für Bildung, Jugend und Sport (vgl. LT-Ds. 5/4870, S. 2) maßgebliche Höhe des durchschnittlichen Schulgeldes ist nur von einem einzigen Schulträger – der Beschwerdeführerin im Verfahren VfGBbg 50/12 - nachvollziehbar dargelegt worden. In keinem Verfassungsbeschwerdeverfahren lassen die Angaben erkennen, dass der betreffende Träger sich wirtschaftlich gezwungen fühlt, ein gegen das Sonderungsverbot verstoßendes Schulgeld zu erheben; die dem Verfassungsgericht mitgeteilten Schulgelder liegen vielmehr zum Teil deutlich unterhalb des vom zuständigen Ministerium als noch verfassungsgemäß angesehenen Durchschnittsbetrags von monatlich 135 Euro.

c. Die tatsächliche Entwicklung des Ersatzschulwesens bestätigt ebenfalls die Verfassungsmäßigkeit der Regelung.

Im Land Brandenburg sind die Schülerzahlen an den Ersatzschulen in der Vergangenheit kontinuierlich gestiegen, obwohl die Gesamtzahl aller Schülerinnen und Schüler seit langem rückläufig ist. Nimmt man etwa einen Zehnjahreszeitraum in den Blick, so ergibt sich eine Steigerung der Schülerzahl an den Schulen in freier Trägerschaft von ca. 13.900 (Schuljahr 2004/2005) über ca. 23.300 (Schuljahr 2008/2009) auf ca. 26.600 im Schuljahr 2011/2012. Diese Entwicklung hat sich auch nach Inkrafttreten der angegriffenen Zuschussregelungen fortgesetzt, im Schuljahr 2013/2014 haben rund 28.000 Schülerinnen und Schüler eine Ersatzschule besucht. Demgegenüber ging die Gesamtzahl der Schülerinnen und Schüler von ca. 337.500 im Schuljahr 2004/2005 auf ca. 268.000 im Schuljahr 2013/2014 zurück.

Die Zahl der freien Schulen ist in der Vergangenheit ebenfalls stark angestiegen, von 110 im Schuljahr 2004/2005 auf 167 im Schuljahr 2011/2012. Auch nach Inkrafttreten der verfahrensgegenständlichen Neuregelung blieb die Zahl der freien Schulen nicht nur stabil, sie stieg sogar leicht auf 170 im Schuljahr 2014/2015 an. Gleichzeitig veränderte sich die Zahl der freien Schulträger nur geringfügig von 90 (Schuljahr 2011/2012) auf nunmehr 87.

Nach Mitteilung der Landesregierung gibt es auch weiterhin eine nicht unerhebliche Zahl von Anträgen auf Neugenehmigung von Ersatzschulen (sowohl allgemeinbildende als auch berufliche Schulen). Die Neuanträge beziehen sich auf nahezu alle Schulformen und beschränken sich keineswegs nur auf berlinnahe Standorte. Dafür, dass Neugründungen praktisch nicht mehr möglich sind oder Schulen infolge der geänderten staatlichen Förderung schließen mussten, ist nichts vorgetragen worden oder sonst ersichtlich; im Übrigen gewährleistet die Institutsgarantie des Art. 30 Abs. 6 LV nicht, dass sich ein vitales Ersatzschulwesen weiter ausdehnt und es kontinuierlich zu Neugründungen weiterer privater Schulen kommt. Vor diesem Hintergrund kann von einer (evidenten) Gefährdung des Ersatzschulwesens als verfassungsrechtlich geschützte Institution zum gegenwärtigen Zeitpunkt keine Rede sein.

Allerdings ist aus heutiger Sicht nicht gänzlich auszuschließen, dass sich - insbesondere nach dem Auslaufen der Übergangsregelung des § 140 Abs. 2 BbgSchulG – gegenläufige Tendenzen zeigen können. Der Gesetzgeber ist deshalb gehalten, die weitere Entwicklung sorgfältig im Blick zu behalten. Sollten sich konkrete Anhaltspunkte für verfassungswidrige Auswirkungen der streitigen Regelung ergeben, etwa weil eine größere Zahl von freien Schulen in Existenznot gerät und dadurch der Bestand des Ersatzschulwesens in Brandenburg gefährdet erscheint, dann ist der Gesetzgeber von Verfassungs wegen zu korrigierenden Maßnahmen verpflichtet.

II.

Die verfahrensgegenständlichen Vorschriften genügen auch den Anforderungen des Art. 30 Abs. 6 Satz 2 LV, wonach die Träger freier Schulen „Anspruch auf einen öffentlichen Finanzierungszuschuss“ haben. Entgegen der Auffassung der Antragsteller ergeben sich aus dieser Bestimmung keine verfassungsrechtlichen Verpflichtungen, die grundlegend über die vom Gesetzgeber nach Art. 7 Abs. 4 GG zu beachtende Schutz- und Förderpflicht hinausgehen. Sowohl die Entstehungsgeschichte (1.) als auch systematische Erwägungen (2.) sprechen dafür, dass durch Art. 30 Abs. 6 Satz 2 LV lediglich die bundesrechtlichen Grundsätze der Privatschulfinanzierung in der Landesverfassung verankert bzw. – teilweise – konkretisiert werden sollten (3.).

1. Ursprünglich war vorgeschlagen worden, die Formulierung des Art. 7 Abs. 4 GG (weitgehend wörtlich) zu übernehmen und durch einen – inhaltlich dem nunmehrigen Satz 2 des Art. 30 Abs. 6 LV entsprechenden – Satz zu ergänzen (vgl. Protokoll der 2. Sitzung des Unterausschusses 1 des Verfassungsausschusses vom 28. März 1991, Dokumentation zur Verfassung des Landes Brandenburg, Band 2, S. 438). Die endgültige (heutige) Fassung des Art. 30 Abs. 6 LV beruht auf einem Vorschlag des (externen) Mitglieds Dr. Simon. Damit sollte der ursprüngliche Vorschlag durch einen Verweis auf das Grundgesetz „zusammengefasst“ werden (Protokoll der 18. Sitzung des Unterausschusses 1 des Verfassungsausschusses vom 18. November 1991, a. a. O., S. 748).

Verfassungshistorisch spricht nichts dafür, dass mit Art. 30 Abs. 6 Satz 2 LV die Schutz- und Förderpflicht des Landes Brandenburg gegenüber Art. 7 Abs. 4 GG grundlegend erweitert werden sollte. Die Grundsatzentscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 8. April 1987 (BVerfGE 75, 40) war zum Zeitpunkt der Verfassungsberatungen bereits ergangen. Wenn unter diesen Umständen auf eine eigene Regelung des Rechts zur Errichtung von Schulen in freier Trägerschaft in der Landesverfassung zugunsten eines Verweises auf Art. 7 Abs. 4 GG verzichtet wurde, dann bringt dies deutlich zum Ausdruck, dass auch hinsichtlich der staatlichen Einstandspflicht die vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Grundsätze maßgeblich sein sollten. Gegenteilige Anhaltspunkte sind nicht ersichtlich. Eine Ausweitung landesstaatlicher Pflichten über Art. 7 Abs. 4 GG hinaus wurde im Rahmen der Verfassungsberatungen nicht diskutiert, wie überhaupt Art. 30 LV „weitgehend undiskutiert blieb und letztlich einstimmig angenommen wurde“ (vgl. Iwers, Entstehung, Bindungen und Ziele der materiellen Bestimmungen der Landesverfassung Brandenburg, S. 505 und 511.).

2. Eine systematische Auslegung der Vorschrift führt zum gleichen Ergebnis. Es kann nicht angenommen werden, dass Art. 30 Abs. 6 Satz 2 LV die vom Bundesverfassungsgericht im Rahmen des Art. 7 Abs. 4 GG entwickelte Schutz- und Förderpflicht erheblich erweitern will, wenn in unmittelbarem Regelungszusammenhang damit – nämlich durch den Satz 1 – bestimmt wird, dass Art. 7 Abs. 4 GG für das Recht zur Errichtung von Schulen in freier Trägerschaft maßgeblich sein soll. Darüber hinaus müsste Art. 30 Abs. 6 Satz 2 LV – sollte diese Vorschrift einen gegenüber Art. 7 Abs. 4 GG eigenständigen Finanzierungsanspruch begründen – konsequenterweise für alle Privatschulen und damit auch für die Ergänzungsschulen (§ 125 BbgSchulG) gelten. Dem Wortlaut nach bezieht sich Satz 2 eindeutig auf alle freien Schulträger, ohne Einschränkung auf die Ersatzschulen. Ein solches Ergebnis wäre aber nicht sachgerecht, da die strengen Genehmigungsvoraussetzungen des Art. 7 Abs. 4 GG für die Ergänzungsschulen gerade nicht gelten. Eine Finanzierungspflicht des Staates gegenüber den Ergänzungsschulen wird auch von den Antragstellern des vorliegenden Verfahrens nicht angenommen.

3. Es ist deshalb davon auszugehen, dass Art. 30 Abs. 6 Satz 2 LV an die bundesrechtlichen Grundlagen und Maßstäbe der staatlichen Privatschulfinanzierung anknüpft. Bei diesem Verständnis dient die Bestimmung einem doppelten Zweck: Zum einen verankert sie den Anspruch auf staatliche Förderung des Ersatzschulwesens in der Landesverfassung selbst, während er auf der Ebene des Grundgesetzes nur richterrechtlich anerkannt ist. Zugleich wird der Förderanspruch dahingehend konkretisiert, dass er – ganz oder jedenfalls auch – auf einen öffentlichen Finanzierungszuschuss gerichtet ist (ähnlich zu Art. 26 Abs. 2 Satz 2 ThürVerf: Urteil des Thüringer Verfassungsgerichtshofs vom 21. Mai 2014 – VerfGH 13/11 -). Demgegenüber hatte das Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 8. April 1987 eine weitergehende Gestaltungsfreiheit des Landesgesetzgebers angenommen und es ihm ausdrücklich gestattet, „ganz oder teilweise von einer direkten finanziellen Förderung abzusehen und sie durch ein System von Personal- und/oder Sachleistungen ... zu ersetzen“ (BVerfGE 75, 40, 67). In diesem Punkt schränkt demnach Art. 30 Abs. 6 Satz 2 LV die Gestaltungsfreiheit des brandenburgischen Gesetzgebers ein, und zwar in einem ersatzschulfreundlichen Sinne. Denn die Zahlung von Zuschüssen greift – jedenfalls im Regelfall - weniger in die Selbstbestimmung des Grundrechtsträgers ein als die Gewährung von Personal- und Sachleistungen. Dass der Gesetzgeber diese Vorgabe der Landesverfassung beachtet hat, steht außer Frage.

Demgegenüber vermittelt Art. 30 Abs. 6 Satz 2 LV dem einzelnen Schulträger keinen konkreten subjektiv-rechtlichen Anspruch auf Leistungen an sich. Die Zuerkennung eines solchen Leistungsanspruchs wäre eine grundlegende Erweiterung der staatlichen Schutz- und Förderpflicht, die – aus den oben genannten Gründen – mit dem Satz 2 nicht bezweckt sein kann. Der Wortlaut („Die Träger haben Anspruch“) gebietet eine solche Auslegung ebenfalls nicht, sondern lässt sich ohne weiteres mit der bundesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung vereinbaren. Danach ergibt sich aus der Institutsgarantie durchaus eine subjektive Rechtsposition des einzelnen Ersatzschulträgers, dessen grundrechtlicher Schutzanspruch aber nur darauf gerichtet ist, dass der Gesetzgeber diejenigen Grenzen und Bindungen beachtet, die seinem politischen Handlungsspielraum durch die auf die Institution Ersatzschulwesen bezogene Schutz- und Förderpflicht gesetzt sind. Ein verfassungsunmittelbarer Anspruch auf Gewährung staatlicher Finanzhilfe in bestimmter Höhe ist für den Träger damit gerade nicht verbunden (vgl. BVerfGE 90, 107, 117).

Dass das Prüfkriterium „Gefährdung der Institution Ersatzschulwesen“ keinen effektiven Rechtsschutz der Ersatzschulträger gewährleiste, trifft deshalb ebenfalls nicht zu. Der entsprechende Einwand der Antragsteller könnte nur dann berechtigt sein, wenn sich der Grundrechtsschutz über die Institutsgarantie hinaus auch auf die Förderung des einzelnen Trägers erstrecken würde. Dies ist nach den vorstehenden Ausführungen aber gerade nicht der Fall. Ein Grundrecht der Schulträger auf individuelle Förderung gibt es nicht.

III.

Die Neuregelung der öffentlichen Finanzierungszuschüsse für die Träger von Ersatzschulen verstößt auch nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 12 Abs. 1 LV.

1. Es besteht keine Verpflichtung des Landes, öffentliche Schulen und Ersatzschulen im Hinblick auf ihre finanzielle Ausstattung gleich zu behandeln. Art. 12 Abs. 1 LV gebietet, Gleiches gleich und Ungleiches seiner Eigenart entsprechend verschieden zu behandeln (vgl. etwa LVerfGE Suppl. Bbg. zu Bd. 12, 158, 170). Damit scheidet eine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes von vornherein aus. Nach einhelliger und zutreffender Rechtsprechung handelt es sich bei der Finanzierung öffentlicher Schulen und der staatlichen Beteiligung an den Kosten privater Ersatzschulen nicht um wesensmäßig vergleichbare Sachverhalte im Sinne des allgemeinen Gleichheitssatzes (vgl. BVerfGE 112, 74, 89; Bayerischer Verfassungsgerichtshof, Entscheidung vom 9. Oktober 2007 – Vf. 14-VII-06 -, BayVBl 2008, 78; Verfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 18. September 2001 – 1/00 -, DVBl 2001, 1753).

2. Ein Verstoß gegen das Gleichbehandlungsgebot lässt sich auch nicht im Verhältnis der Ersatzschulträger untereinander feststellen.

Soweit finanzielle Zuwendungen für das Ersatzschulwesen geleistet werden, sind alle Träger nach Maßgabe des Gleichheitssatzes zu berücksichtigen; jedenfalls eine erhebliche Schlechterstellung bestimmter Träger kann gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz verstoßen (vgl. BVerfGE 75, 40, 71). Von den Antragstellern wird eine solche Verletzung des Gleichheitssatzes nicht ausdrücklich gerügt. Ihrem Vortrag lässt sich allerdings die sinngemäße Befürchtung entnehmen, dass die Neuregelung die berlinfernen Schulen benachteilige, da diese in besonderer Weise von den sinkenden Schülerzahlen infolge des demografischen Wandels betroffen seien. Dass die angegriffenen Regelungen - etwa der vorgegebene Richtwert für die Klassenfrequenz in der Formel des § 124a Abs. 4 BbgSchulG - zu einer erheblichen Schlechterstellung von Trägern führt, die ausschließlich oder überwiegend Schulen im berlinfernen Raum betreiben, wird von den Antragstellern allerdings nicht durch konkrete Beispiele und Zahlen belegt. Derartige gleichheitswidrige Auswirkungen sind auch sonst nicht erkennbar. Die tatsächliche Höhe der gewährten Zuschüsse bestimmt sich nämlich nicht allein nach den Klassenstärken, sondern hängt von einer Vielzahl von Umständen ab, beispielsweise von der Anzahl der Schülerinnen und Schüler, für die auf der Grundlage des § 124a Abs. 4 Satz 8 BbgSchulG ein gesonderter und (deutlich) höherer Schülerausgabensatz gebildet wird. Die in den Verfassungsbeschwerden der Schulträger eingereichten Bewilligungsbescheide belegen dies nachdrücklich (vgl. etwa das Verfahren VfGBbg 52/12).

Darüber hinaus ist es verfassungsrechtlich auch nicht zu beanstanden, dass eine Unterschreitung der Frequenzrichtwerte zu geringeren Zuschüssen führen kann. Der Gesetzgeber darf der finanziellen Förderung der Ersatzschulen die Klassenfrequenzen zugrunde legen, die für die staatlichen Schulen maßgeblich sind. Die durch kleinere Klassen verursachten Mehrkosten je Schüler muss er nicht durch zusätzliche Zuschüsse kompensieren. Das Risiko, dass eine Schule - etwa wegen eines ungünstigen Standorts oder wegen eines wenig ansprechenden Konzepts – nur unzureichend nachgefragt wird, hat der Träger der Ersatzschule und nicht das Land zu tragen. Gleiches gilt, wenn die Unterschreitung der Frequenzrichtwerte die Folge eines bewusst gewählten pädagogischen Ansatzes ist. Das Land ist nicht verpflichtet, die Ersatzschulen besser zu stellen als die öffentlichen Schulen.

IV.

Die verfahrensgegenständlichen Vorschriften verstoßen auch nicht deshalb gegen die Landesverfassung, weil der Gesetzgeber gegen bestimmte prozedurale Anforderungen verstoßen hätte.

1. Es erscheint bereits ausgesprochen zweifelhaft, ob der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung der öffentlichen Finanzierungszuschüsse für die Ersatzschulträger besonderen prozeduralen Anforderungen unterliegt. Nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichts des Landes Brandenburg ergibt sich aus der Landesverfassung kein allgemeiner Begründungs- oder Darlegungszwang für gesetzgeberische Entscheidungen; Art. 75 ff LV, die das Gesetzgebungsverfahren regeln, geben hierfür nichts her (vgl. Beschluss vom 26. August 2011 – VfGBbg 6/11 -, www.verfassungsgericht.brandenburg.de). Eine solche Verpflichtung lässt sich auch nicht aus den für die Privatschulfinanzierung maßgeblichen verfassungsrechtlichen Bestimmungen (Art. 30 Abs. 6 LV; Art. 7 Abs. 4 GG) herleiten. Ist die sich daraus ergebende Schutz- und Förderpflicht des Landes allein auf das Ersatzschulwesen als Institution gerichtet (vgl. oben I.2.a.) und der Grundrechtsschutz des einzelnen Ersatzschulträgers auf diese Institutsgarantie beschränkt (vgl. oben II.3.), dann spricht dies nicht für, sondern gegen besondere verfahrensbezogene Vorgaben. Es kann nicht angenommen werden, dass den Gesetzgeber ausnahmsweise gerade dann Begründungs- und Darlegungslasten treffen, wenn grundrechtliche Gewährleistungen – wie hier - nur mittelbar zum Tragen kommen. Schon deshalb besteht in diesem Zusammenhang kein Raum für einen besonderen „prozeduralen Grundrechtsschutz“ (a. A. allerdings Sächsischer Verfassungsgerichtshof, Urteil vom 15. November 2013 – Vf. 25-II-12 -, juris). Gegenstand der verfassungsgerichtlichen Überprüfung ist vielmehr in erster Linie, ob der Gesetzgeber im Ergebnis seiner Schutz- und Förderpflicht für das Ersatzschulwesen tatsächlich nachgekommen ist (vgl. zu Art. 7 Abs. 4 GG: BVerfGE 90, 107, 117; 112, 74, 85 f). Dies ist, anders als die Antragsteller meinen, keine Einschränkung der verfassungsgerichtlichen Kontrolldichte, sondern Konsequenz der materiellen verfassungsrechtlichen Vorgaben für die Privatschulfinanzierung.

Aufgrund der vorstehenden Erwägungen spricht auch nichts dafür, dass die vom Bundesverfassungsgericht im Zusammenhang mit der Ermittlung des Regelsatzes nach dem SGB II statuierten prozeduralen Vorgaben (Urteil vom 9. Februar 2010 - 1 BvL 1/09 -, BVerfGE 125, 175; vgl. auch BVerfGE 130, 263, 301 f; wohl einschränkend BVerfGE 132, 134, 162 f und BVerfG, Beschluss vom 23. Juli 2014 – 1 BvL 10/12, 1 BvL 12/12, 1 BvR 1691/13 -, juris Rn. 77) auf das Recht der Privatschulfinanzierung übertragen werden können (im Ergebnis ebenso: BVerwG, Urteil vom 21. Dezember 2012 – 6 C 18.10 -, a. a. O.; a. A. offenbar Sächsischer Verfassungsgerichtshof, Urteil vom 15. November 2013, a. a. O.). Diese Frage bedarf hier allerdings keiner abschließenden Entscheidung. Eine Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Regelungen wäre auch bei einer entsprechenden Anwendung der vom Bundesverfassungsgericht im genannten Urteil aufgestellten Grundsätze nicht feststellbar.

2. Das Bundesverfassungsgericht hat in dieser Entscheidung zunächst bekräftigt, dass sich aus Art. 1 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Sozialstaatsgebot des Art. 20 Abs. 1 GG ein Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums ergibt. Der daraus resultierende Leistungsanspruch sei dem Grunde nach von der Verfassung vorgegeben und müsse gesetzlich konkretisiert werden. Hierbei habe der Gesetzgeber alle existenznotwendigen Aufwendungen in einem transparenten und sachgerechten Verfahren realitätsgerecht zu bemessen. Da das Ergebnis der gesetzgeberischen Entscheidung mangels quantifizierbarer Vorgaben nur einer Evidenzprüfung unterliegen könne, müsse sich die verfassungsgerichtliche Prüfung auch auf das Verfahren beziehen. Um eine der Bedeutung des Grundrechts angemessene Nachvollziehbarkeit des Umfangs der gesetzlichen Hilfeleistungen sowie deren gerichtliche Kontrolle zu gewährleisten, müssten die Festsetzungen der Leistungen auf der Grundlage verlässlicher Zahlen und schlüssiger Berechnungsverfahren tragfähig zu rechtfertigen sein (vgl. hierzu im Einzelnen BVerfGE 125, 175, 225 ff).

a. Selbst wenn man diesen Ansatz im vorliegenden Zusammenhang aufgreifen würde, wäre in jedem Fall zu berücksichtigen, dass den Gesetzgeber nicht unabhängig vom jeweiligen Sachkontext dieselben verfahrensbezogenen Pflichten treffen können. Prozedurale Anforderungen haben vielmehr eine dienende Funktion und müssen in einem angemessenen Verhältnis zum Grad der verfassungsrechtlichen Verpflichtung des Gesetzgebers stehen. Sie stellen keinen Selbstzweck dar, sondern sollen nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die materiellen Grundrechtsgewährleistungen auch in den Fällen absichern, in denen eine exakte verfassungsgerichtliche Ergebniskontrolle nicht möglich oder schwierig erscheint. Dementsprechend mag es vertretbar sein, im Bereich von Sozialleistungen, die das menschenwürdige Existenzminimum sicherstellen sollen, besonders umfangreiche prozedurale Absicherungen vorzusehen. Denn im Hinblick auf die Unantastbarkeit der Menschenwürde nach Art. 1 Absatz 1 GG muss die gesetzliche Regelung in jedem Einzelfall das menschenwürdige Dasein gewährleisten. Auf die Finanzierung der freien Schulen lassen sich diese Anforderungen schon deshalb nicht ohne weiteres übertragen, weil die Schutz- und Förderpflicht des Landes gegenüber dem Ersatzschulwesen von grundsätzlich anderer Natur ist. Die finanzielle Einstandspflicht des Staates muss sicherstellen, dass die Genehmigungsanforderungen des Art. 7 Abs. 4 Satz 3 und 4 GG auf Dauer erfüllt werden können und verhindern, dass der Bestand des Ersatzschulwesens als Institution evident in Gefahr gerät. Die einzelne Ersatzschule genießt demgegenüber keinen Bestandsschutz. Auch obliegt die Finanzierung der Ersatzschulen nicht dem Staat allein. Er darf vielmehr eine angemessene Eigenbeteiligung der freien Schulträger verlangen, die sich nicht in der Erhebung von (mit dem Sonderungsverbot zu vereinbarenden) Schulgeldern erschöpft. Es liegt daher auf der Hand, dass es – verglichen mit der Gewährleistung des menschenwürdigen Existenzminimums – weitaus geringerer prozeduraler Vorgaben bedarf, um den Anspruch des einzelnen Ersatzschulträgers auf Erhalt der Institution „Ersatzschulwesen“ abzusichern.

b. Dementsprechend kann vom Gesetzgeber allenfalls eine tragfähige Begründung dafür verlangt werden, dass die getroffene Zuschussregelung den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt, d. h. zur Sicherung des Existenzminimums der Institution Ersatzschulwesen ausreichend ist. Einem solchen Begründungserfordernis ist der Gesetzgeber hier allerdings auch gerecht geworden. In der Gesetzesbegründung ist ausgeführt, dass die der Bezuschussung nunmehr zu Grunde liegende Formel alle für den Schulbetrieb erheblichen Kosten erfasst und die Höhe der Zuschüsse so bemessen ist, dass der Betrieb einer Schule in freier Trägerschaft ermöglicht wird (vgl. LT-Ds. 5/3814, S. 5). Diese Einschätzung ist auch nachvollziehbar, da sich – wie in der Gesetzesbegründung ebenfalls näher dargelegt wird (vgl. LT-Ds. 5/3814, S. 4 f, 11 ff) – die maßgeblichen Berechnungsgrößen im Wesentlichen an den Verhältnissen im öffentlichen Schulbereich orientieren.

Fehl geht demgegenüber die Annahme der Antragsteller, der Gesetzgeber hätte in eine „echte Abwägungsentscheidung“ eintreten und deren Ergebnis im Einzelnen rechtfertigen müssen. Im Rahmen der Gewährung staatlicher Leistungen – und darum handelt es sich bei der Finanzierung des Ersatzschulwesens – ist keine wie auch immer geartete Abwägungsentscheidung zu treffen. Der Gesetzgeber muss nicht in jedem Leistungsgesetz abwägen, weshalb er nicht noch etwas mehr oder etwas weniger gewährt.

c. Abzulehnen ist schließlich die Auffassung der Antragsteller, dass für den Gesetzgeber besondere Aufklärungspflichten bestanden hätten. Die in diese Richtung weisenden Vorgaben, die das Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 9. Februar 2010 aufgestellt hat, sind in dieser Form zur Absicherung der grundrechtlichen Gewährleistungen des Art. 30 Abs. 6 LV i. V. m. Art. 7 Abs. 4 GG nach der Landesverfassung nicht zu stellen. Eine eingehende Tatsachenermittlung und -auswertung mag zur näheren Bestimmung des menschenwürdigen Existenzminimums geboten erscheinen, da dieses für jeden einzelnen Empfänger von SGB-II-Leistungen gewährleistet werden muss. Im Rahmen der Privatschulfinanzierung ist demgegenüber nur das Existenzminimum der Institution, nicht das der einzelnen Ersatzschule sicherzustellen. Schon deshalb kann der Gesetzgeber grundsätzlich nicht verpflichtet sein, sich mit der Situation einzelner Schulen im Detail auseinanderzusetzen oder gar die Auskömmlichkeit der Zuschüsse für jede Ersatzschule durch entsprechende Kostenanalysen zu belegen. Er ist vielmehr, da es auf die Verhältnisse der einzelnen Schule nicht ankommt, zu einer pauschalierenden und überschlägig abschätzenden Bemessung des Existenzminimums der Institution Ersatzschulwesen berechtigt. Dies gilt jedenfalls dann, wenn es – wie hier – an hinreichend konkreten Anhaltspunkten dafür fehlt, dass das Ersatzschulwesen existentiell gefährdet sein könnte. Auch aus den Stellungnahmen der Vertreter der Ersatzschulen im Gesetzgebungsverfahren (vgl. etwa das Protokoll der Anhörung im Ausschuss für Haushalt und Finanzen, P-AHF 5/29) ergaben sich keine belastbaren Anhaltspunkte für eine mögliche Existenzgefährdung.

V.

Die zur Überprüfung gestellten Bestimmungen genügen ferner den aus dem Rechtsstaatsprinzip folgenden Anforderungen. Sie verstoßen insbesondere nicht gegen den Gesetzesvorbehalt (1.) und die Gebote der Normenklarheit sowie Bestimmtheit (2.).

1. Der aus Art. 2 Abs. 5 Satz 2 LV abzuleitende Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes verpflichtet den Gesetzgeber, in grundlegenden normativen Bereichen und insbesondere im Bereich der Grundrechtsausübung die der staatlichen Gestaltung offenliegende Rechtssphäre selbst abzugrenzen, also alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen, und dies nicht dem Handeln der Verwaltung zu überlassen. In welchen Bereichen und in welchem Umfang danach staatliches Handeln einer Rechtsgrundlage im förmlichen Gesetz bedarf, lässt sich nur mit Blick auf die Besonderheiten des jeweiligen Sachbereichs und die Einwirkungsintensität der Regelung auf die Betroffenen ermitteln (vgl. Urteile vom 1. Juni 1995 – VfGBbg 6/95 -, LVerfGE 3, 157, 166, und vom 15. Oktober 2009 – VfGBbg 9/08 -, LKV 2009, 557).

a. Angesichts der grundlegenden Bedeutung der staatlichen Hilfe für die Wahrnehmung des Grundrechts der Privatschulfreiheit erscheint es geboten, dass der parlamentarische Gesetzgeber die für die Verwirklichung der Schutz- und Förderpflicht wesentlichen Regelungen selbst trifft (vgl. Badura, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Stand Dezember 2013, Art. 7 Rn. 105; Schwabenbauer, DöV 2011, 672, 674). Dieser Verpflichtung ist der Landesgesetzgeber hier nachgekommen. Die Grundlagen der Ersatzschulfinanzierung ergeben sich auch nach der Neuregelung aus dem Brandenburgischen Schulgesetz. § 124 Abs. 1 BbgSchulG legt fest, dass Ersatzschulträger einen Betriebskostenzuschuss für die durch den Betrieb der Schule anfallenden Personalkosten und Sachkosten erhalten. Die Voraussetzungen für die Gewährung des Zuschusses sind (abschließend) in § 124 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 BbgSchulG geregelt. Nach § 124a Abs. 1 Satz 1 BbgSchulG wird der Betriebskostenzuschuss auf Basis eines jährlichen Pauschalbetrages für jede Schülerin und jeden Schüler bezogen auf die jeweilige Schulform ermittelt (Schülerausgabensatz). Die Höhe des Schülerausgabensatzes berechnet sich nach der in § 124a Abs. 2 BbgSchulG angeführten Formel, deren Faktoren sämtlich im Gesetz definiert sind.

b. Dabei ist es unter dem Gesichtspunkt des Gesetzesvorbehalts nicht erforderlich, sämtliche Einzelheiten der Berechnung des Schülerausgabensatzes in einem Parlamentsgesetz zu regeln. Sofern das Gesetz hinreichend konkrete Vorgaben enthält, darf die weitere Konkretisierung der Verwaltung überlassen werden (vgl. auch Rux/Niehues, Schulrecht, 5. Auflage, Rn. 56). Deshalb ist es etwa unschädlich, dass sich der Gesetzgeber hinsichtlich der Personaldurchschnittskosten auf die Festlegung der maßgeblichen Entgeltgruppen beschränkt hat (vgl. § 124a Abs. 3 Satz 3 BbgSchulG) und die Festsetzung der Entwicklungsstufen durch Rechtsverordnung erfolgt (vgl. § 124a Abs. 8 Nr. 2 BbgSchulG).

Hiervon ausgehend bestehen auch keine durchgreifenden Bedenken gegen die den Faktor L/S näher bestimmende Formel des § 124a Abs. 4 Satz 1 BbgSchulG. Die Berechnungsgrößen U/K (Unterrichtsstunde je Klasse) und U/L (Unterrichtsstunde je Lehrkraft) werden ebenfalls durch Rechtsverordnungen (die jeweiligen Bildungsgangverordnungen bzw. die Arbeitszeitverordnung) bestimmt. Anders verhält es sich allerdings mit der Berechnungsgröße S/K (Klassenfrequenz), die nach § 124a Abs. 4 Satz 7 BbgSchulG dem gemäß § 103 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 für die Schulen in öffentlicher Trägerschaft festgelegten Richtwert entspricht. Diese Festlegung erfolgt in Brandenburg in den Grenzen, die § 103 Abs. 4 BbgSchulG setzt, durch die von dem für das Schulwesen zuständigen Ministerium erlassene Verwaltungsvorschrift Unterrichtsorganisation. Dies erscheint im vorliegenden Zusammenhang nicht unbedenklich, weil Verwaltungsvorschriften nicht den Anforderungen des Gesetzesvorbehalts entsprechen. Es handelt sich hierbei um verwaltungsinterne Bestimmungen, die nicht die Eigenschaft von Rechtsnormen haben (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 17. Juni 2004 – 2 C 50.02 -, DVBl 2004, 1420).

Damit verstoßen die angegriffenen Regelungen aber noch nicht gegen den Vorbehalt des Gesetzes. Es reicht aus, dass der Parlamentsgesetzgeber hier die grundlegenden strukturellen Entscheidungen über den Umfang der staatlichen Leistung selbst getroffen hat. Er hat insbesondere in bewusster Ansehung der geltenden Klassenfrequenzen bestimmt, dass sich der Faktor L/S nach den für das öffentliche Schulwesen maßgeblichen Ausstattungsparametern und den hierzu ergangenen Bestimmungen bemisst, die damit – in ihrer verfahrensgegenständlichen Fassung - vom parlamentarischen Willensbildungsprozess umfasst worden sind.

Gleichwohl ist zu berücksichtigen, dass die Festlegung von Richtwerten für die Klassenfrequenz – auch aus Sicht des Gesetzgebers (vgl. LT-Ds. 5/3814, S. 2 und 6) – einer der zentralen Bestandteile des neuen Finanzierungsmodells ist. Die Frequenzrichtwerte haben einen bedeutsamen Einfluss auf die Höhe der zu gewährenden Zuschüsse. Die Verschlechterung dieser Werte würde unmittelbar zu einer nicht unerheblichen Absenkung der für die betreffenden Schulformen geltenden Schülerausgabensätze führen, die nicht mehr von der hier in Rede stehenden Entscheidung des Gesetzgebers getragen wäre. Vor diesem Hintergrund gebietet es der Vorbehalt des Gesetzes, dass jedenfalls eine Reduzierung der Förderung durch Erhöhung der Klassenfrequenzen nur auf gesetzlicher Grundlage erfolgen darf.

2. Das Gebot der Klarheit und Bestimmtheit von Normen verlangt, dass eine gesetzliche Vorschrift in ihrem Inhalt und ihren Voraussetzungen so zu formulieren ist, dass die von ihr Betroffenen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten danach ausrichten können (vgl. Urteil vom 15. Oktober 2009 – VfGBbg 9/08 -, LKV 2009, 557).

Diesen Anforderungen genügen die angegriffenen Regelungen. Insbesondere stellt die Verwendung mathematischer Formeln in den Absätzen 2 und 4 des § 124a BbgSchulG keinen Verstoß gegen den Bestimmtheitsgrundsatz dar. Die einzelnen Berechnungsgrößen dieser Formeln sind im Gesetz hinreichend erläutert worden. Sie werden zudem vor der Ermittlung der Betriebskostenzuschüsse im Amtsblatt des für Schule zuständigen Ministeriums veröffentlicht (vgl. § 9 ESZV). Die Regelung der Zuschusshöhe ist damit zwar nicht auf den ersten Blick vollständig zu erfassen, aber auch für die betroffenen Ersatzschulträger ohne weiteres nachvollziehbar. Letztlich ist es Aufgabe der Verwaltung, im Einzelfall die exakte Zuschusshöhe in – gerichtlich nachprüfbaren – Bescheiden festzusetzen.

Im Übrigen ist anerkannt, dass die Anforderungen, die an das Ausmaß der Bestimmtheit von Normen zu stellen sind, maßgeblich von deren Eingriffsintensität abhängen und deshalb im Bereich der Leistungsverwaltung grundsätzlich geringer sind. Insoweit berührt sich das Bestimmtheitsgebot mit dem Grundsatz des Gesetzesvorbehalts (vgl. etwa BVerfGE 56, 1, 13). Hat der Gesetzgeber demnach – wie hier – die wesentlichen Regelungen für eine bestimmte Leistungsgewährung getroffen (vgl. hierzu oben 1.), dann kann unter dem Gesichtspunkt der Regelungsdichte auch kein Verstoß gegen das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot vorliegen.

VI.

Schließlich verstößt die Neuregelung der Bezuschussung der freien Schulen auch nicht gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes und das Rückwirkungsverbot (Art. 2 Abs. 1 und 5 LV). Dadurch wird die Befugnis des Gesetzgebers begrenzt, Rechtsänderungen vorzunehmen, die an Sachverhalte der Vergangenheit anknüpfen. Der Einzelne braucht grundsätzlich nicht damit zu rechnen, dass der Gesetzgeber in der Vergangenheit liegende Lebenssachverhalte nachträglich anders regelt (vgl. Beschluss vom 21. September 2012 – VfGBbg 46/11 - LKV 2012, 506).

Das Rückwirkungsverbot ist vorliegend schon deshalb nicht verletzt, weil die angegriffene Neuregelung keine Rückwirkung entfaltet.

1. Eine echte Rückwirkung liegt vor, wenn ein Gesetz nachträglich ändernd in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreift oder wenn der Beginn seiner zeitlichen Anwendung auf einen Zeitpunkt festgelegt ist, der vor dem Zeitpunkt liegt, zu dem die Norm durch ihre Verkündung rechtlich existent, das heißt gültig geworden ist (vgl. Beschluss vom 21. September 2012, a. a. O.; zum Bundesrecht vgl. BVerfGE 114, 258, 300 ; 127, 369, 391 f).

Dies ist hier offensichtlich nicht der Fall. Nach der alten Rechtslage erfolgte die Bewilligung der Zuschüsse gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 ESZV (2008) für die Dauer eines Schuljahres (Zuschusszeitraum). Daran hat sich nichts geändert. Die am 1. Januar 2012 in Kraft getretene Neuregelung der öffentlichen Finanzierungszuschüsse fand nach § 140 Abs. 1 BbgSchulG erstmalig zum Schuljahr 2012/2013 Anwendung. Damit blieben die früheren, bereits vollständig abgeschlossenen Bewilligungsabschnitte von vornherein unberührt.

2. Die Neureglung entfaltet aber auch keine unechte Rückwirkung. Eine solche ist gegeben, wenn eine Norm auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt und damit zugleich die betroffene Rechtsposition nachträglich entwertet oder wenn die Rechtsfolgen einer Norm zwar erst nach ihrer Verkündung eintreten, deren Tatbestand aber Sachverhalte erfasst, die bereits vor der Verkündung "ins Werk gesetzt" worden sind (vgl. Beschluss vom 21. September 2012, a. a. O.; zum Bundesrecht vgl. BVerfGE 109, 133, 181; 123, 186, 257).

Daran fehlt es hier. Der Zuschuss für das Schuljahr 2011/2012 wurde noch auf der Grundlage der bis zum 31. Dezember 2011 geltenden Rechtslage gewährt (§ 140 Abs. 1 Satz 2 BbgSchulG), d. h. unberührt blieben auch die Bewilligungen für das zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Neuregelung am 1. Januar 2012 laufende Schuljahr 2011/2012. Die verfahrensgegenständlichen Regelungen wirkten sich also erst auf zukünftige Schuljahre bzw. Zuschusszeiträume i. S. d. § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 ESZV (2008) aus. Hierauf kann sich der Vertrauensschutz der Ersatzschulträger aber nicht erstrecken.

Die Bewilligung des öffentlichen Finanzierungszuschusses nach § 124 BbgSchulG a. F. begründete keine verfestigte Anspruchsposition, die über das Ende des jeweiligen Schuljahres als maßgeblichem Zuschusszeitraum hinausreichte. Die Zuschüsse wurden abschnittsweise und nur nach einer Neuprüfung der Anspruchsvoraussetzungen bewilligt. Damit konnte keine über den im Bewilligungsbescheid geregelten Zeitraum hinausgehende Rechtsposition begründet werden (vgl. BVerfGE 128, 90, 107; ferner Verfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 18. September 2001 – 1/00 -, a. a. O.)

3. Die grundrechtliche Verbürgung der Privatschulfreiheit und die daraus herzuleitende staatliche Einstandspflicht für das Ersatzschulwesen gebieten keine andere rechtliche Beurteilung. Danach ist der Gesetzgeber zwar verpflichtet, das Existenzminimum des Ersatzschulwesens sicherzustellen. Der konkrete Leistungsanspruch des Ersatzschulträgers wird aber durch Gesetz bestimmt, wobei dem Gesetzgeber eine weitgehende Gestaltungsfreiheit eingeräumt ist, wie er seiner Schutz- und Förderpflicht nachkommt (vgl. oben I.2.). Damit können die Ersatzschulträger allein darauf vertrauen, dass der Gesetzgeber weiterhin das Existenzminimum der Institution Ersatzschulwesen gewährleistet, wovon hier aus den oben genannten Gründen auszugehen ist.

Dagegen ist der jeweilige Fördersatz verfassungsrechtlich nicht garantiert. Die Verfassung gewährt grundsätzlich keinen Schutz vor einer nachteiligen Veränderung der geltenden Rechtslage. Eine schützenswerte Rechtsposition liegt daher nicht schon in der voraussichtlichen Anwendbarkeit bestimmter Vorschriften in der Zukunft (vgl. Beschlüsse vom 19. Juni 2013 – VfGBbg 13/12 –, www.verfassungsgericht.brandenburg.de, und vom 24. September 2012, a. a. O.; zum Bundesrecht vgl. etwa BVerfGE 128, 90, 106; 131, 20, 39 f).

Auch die von den Antragstellern angeführten längerfristigen Dispositionen der Ersatzschulträger führen deshalb nicht dazu, dass über den jeweiligen Bewilligungsakt hinaus auf einen unveränderten Fortbestand der bisherigen Zuschussregelungen vertraut werden konnte. Eine geschützte Rechtsposition bestand – wie dargelegt - nur im Hinblick auf die für ein bestimmtes Schuljahr bewilligten Zuschüsse; darüber hinaus konnten und können die Schulträger nur erwarten, dass der Gesetzgeber weiterhin seiner Schutz- und Förderpflicht für das Ersatzschulwesen nachkommt. In diesem Rahmen müssen sie eine maßvolle Veränderung der Förderhöhe von vornherein bei ihren mittel- und langfristigen Kalkulationen berücksichtigen.

Damit spricht schon vieles dafür, dass die verfassungsrechtlichen Mindestanforderungen an den Vertrauensschutz bereits durch die Übergangsregelung des § 140 Abs. 1 BbgSchulG erfüllt werden. Diese stellte sicher, dass die noch nach bisherigem Recht erfolgten Zuschussbewilligungen für das Schuljahr 2011/2012 unverändert umgesetzt wurden.

In jedem Fall wird der Grundsatz des Vertrauensschutzes aber durch die zusätzliche Regelung des § 140 Abs. 2 BbgSchulG gewahrt. Danach waren in den Schuljahren 2012/2013 und 2013/2014 nicht unerhebliche zusätzliche Zuschüsse für diejenigen Schulformen vorgesehen, bei denen der Gesetzgeber – ausgehend vom Schuljahr 2011/2012 - eine deutliche Reduzierung des Schülerausgabensatzes erwartete; mit den zusätzlichen Zuschüssen sollten diese Mindereinnahmen im Schuljahr 2012/2013 zu zwei Dritteln und im Schuljahr 2013/2014 zu einem Drittel ausgeglichen werden (vgl. LT-Ds. 5/3814, S. 17). Dadurch wird auch für die von der Neuregelung besonders betroffenen Schulformen gewährleistet, dass keine abrupte Minderung der Zuschüsse erfolgt.

D.

Die Entscheidung ist einstimmig ergangen.