Regionalplan; sachlicher Teilregionalplan; Windenergienutzung; Auslegung der Planentwürfe; Bekanntmachung der Auslegung; Stellungnahmen zur Niederschrift; Masseneinwendungen; Anstoßfunktion; räumlicher Umgriff; sachlicher Umgriff; Angaben zu verfügbaren Umweltinformationen; europarechtskonforme Auslegung; Entwicklungsgebot; Eignungsgebiete; Ausschlusswirkung; schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept; harte Tabuzonen; weiche Tabuzonen; Restriktionskriterien; Mindestabstand zu Siedlungen und sonstigen geschützten Nutzungen; Flächen rechtskräftiger Bauleitpläne; militärische Sperrgebiete; Flughäfen, Verkehrs- u. Sonderlandeplätze mit Sicherheitsflächen;Naturschutzgebiete; Freiraumverbundflächen nach LEP B-B; Landschaftsschutzgebiete; Befreiung; Schutz- und Erholungswald; stehende Gewässer; Wasserschutzzonen II; Biosphärenreservat Spreewald; Vorranggebiete für die Gewinnung und Sicherung oberflächennaher Rohstoffe; Schutzbereiche nach Tierökologischen Abstandskriterien; Umweltprüfung; Ermittlungstiefe; Natura-2000-Gebiete; Interessen der Altanlagenbetreiber; Repowering; Substanzialität

Der darauf gerichtete Hauptantrag, den Sachlichen Teilregionalplan „Windenergienutzung“ der Regionalen Planungsgemeinschaft Lausitz-Spreewald vom 17. Dezember 2015, bekannt gemacht im Amtsblatt für Brandenburg vom 16. Juni 2016, Seite 634, teilweise für unwirksam zu erklären, wird abgelehnt.

Auf den Hilfsantrag wird der Sachliche Teilregionalplan „Windenergienutzung“ der Regionalen Planungsgemeinschaft Lausitz-Spreewald vom 17. Dezember 2015, bekannt gemacht im Amtsblatt für Brandenburg vom 16. Juni 2016, Seite 634, für unwirksam erklärt.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des beizutreibenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Antragstellerin ist ein Unternehmen, das sich mit der Planung und Errichtung sowie dem Betrieb von Windenergieanlagen befasst. Sie wendet sich gegen den sachlichen Teilregionalplan „Windenergienutzung“ der Regionalen Planungsgemeinschaft Lausitz-Spreewald.

Am 1. Dezember 2011 beschloss die Regionalversammlung der Regionalen Planungsgemeinschaft zur Steuerung der Errichtung von Windkraftanlagen in der Region Lausitz-Spreewald die Aufstellung eines sachlichen Teilregionalplans. Im Rahmen der Erarbeitung des Plans wurden drei Beteiligungsverfahren für die Öffentlichkeit und die Träger öffentlicher Belange durchgeführt. Am 17. Dezember 2015 beschloss die Regionalversammlung der Regionalen Planungsgemeinschaft den Teilregionalplan „Windenergienutzung“ als Satzung. Der Vorsitzende der Regionalversammlung fertigte sie am selben Tag aus. Die Gemeinsame Landesplanungsabteilung genehmigte die Satzung mit Bescheid vom 14. März 2016. Daraufhin fertigte der Vorsitzende der Regionalversammlung die textlichen Festlegungen sowie die Festlegungskarte jeweils unter dem 23. März 2016 gesondert aus. Der Plan wurde im Amtsblatt für Brandenburg vom 16. Juni 2016 bekannt gemacht.

Der Teilregionalplan enthält textliche und zeichnerische Festlegungen zur Steuerung der Windenergie. In der als Ziel der Raumordnung bezeichneten textlichen Festlegung 3.1 Z 1 werden 41 Flächen als Windeignungsgebiete festgelegt (Abs. 1 und 3 der Festlegung). Zudem wird bestimmt, dass raumbedeutsame Windenergieanlagen in den ausgewiesenen Eignungsgebieten Windenergienutzung zu konzentrieren sind und außerhalb dieser Eignungsgebiete die Errichtung raumbedeutsamer Windenergieanlagen ausgeschlossen ist (Abs. 2 der Festlegung). Ausweislich der als Grundsatz der Raumordnung gekennzeichneten textlichen Festlegung 3.2 G 1 soll innerhalb der Eignungsgebiete Windenergienutzung durch die Träger der kommunalen Bauleitplanung die konkrete Standortplanung (einschließlich des Repowering) von Windenergieanlagen so erfolgen, dass bei einer optimalen Ausnutzung der Eignungsgebiete der Eingriff in das Orts- und Landschaftsbild minimiert wird. Die als Bestandteil des Teilregionalplans gekennzeichnete Festlegungskarte, die gemäß Nr. 3.3 des Plans Zielcharakter hat, legt die Windeignungsgebiete zeichnerisch fest.

Die Antragstellerin beantragte nach Abschluss eines entsprechenden Nutzungsvertrages die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung für zwei Windenergieanlagen auf Flächen des zunächst als Eignungsgebiet Nr. 66 „Schönborn-Südwest“ vorgesehenen Areals. Diesen Antrag lehnte das Landesamt für Umwelt mit Bescheid vom 8. März 2017 ab, weil sich die Standorte der geplanten Anlagen außerhalb der mit dem Teilregionalplan festgesetzten Windeignungsgebiete befänden. Hiergegen legte die Antragstellerin Widerspruch ein, über den noch nicht entschieden ist. Ihr Normenkontrollantrag ist am 28. November 2016 bei Gericht eingegangen.

Die Antragstellerin trägt im Wesentlichen vor:

Die Jahresfrist für die Geltendmachung von Mängeln des Plans habe nicht zu laufen begonnen, denn der mit der öffentlichen Bekanntmachung des Regionalplans im Amtsblatt veröffentlichte Hinweis nach § 12 Abs. 5 Satz 2 des Raumordnungsgesetzes (ROG) a.F. sei fehlerhaft, da er den falschen Adressaten der Rüge benenne.

Der Plan weise formelle Mängel auf. In sämtlichen Bekanntmachungen der öffentlichen Auslegung der Planentwürfe fehle ein Hinweis darauf, dass Einwendungen auch zur Niederschrift bei der Regionalen Planungsgemeinschaft erhoben werden könnten. Die Bekanntmachungen zum zweiten und dritten Beteiligungsverfahren enthielten zudem gesetzlich nicht vorgesehene unzulässige Einschränkungen und Hürden für gleichlautende Einwendungen von mehr als 50 Personen. Die Auslegungsbekanntmachungen erweckten den Eindruck, dass eine Beteiligung lediglich zum Planentwurf selbst sowie zum Umweltbericht ermöglicht werde, nicht jedoch zur Planbegründung. Die öffentlichen Bekanntmachungen entfalteten auch nicht die erforderliche Anstoßwirkung. Es fehlten Angaben zum räumlichen und sachlichen Umgriff des Plans. Sie enthielten zudem keine hinlänglichen Angaben zu vorliegenden Umweltinformationen. § 10 ROG a.F. sei europarechtskonform auszulegen. Hierbei müsse sich an die Vorgaben des § 3 Abs. 2 Satz 2 des Baugesetzbuches (BauGB) und die hierzu ergangene Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts angelehnt werden bzw. die Vorschriften des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) seien ergänzend heranzuziehen. Die erste und zweite Öffentlichkeitsbeteiligung seien darüber hinaus fehlerhaft, soweit lediglich eine Stellungnahmefrist von zwei Monaten gewährt worden sei. Der Plan leide zudem an beachtlichen Ausfertigungsmängeln. Der Satzungstext selbst sei nicht eigenständig ausgefertigt worden, die Festlegungskarte sei in der Satzung und dem Ausfertigungsvermerk der textlichen Festlegungen nicht eindeutig bezeichnet und der Titel der gesondert ausgefertigten Karte weiche von dem der öffentlich bekannt gemachten Karte ab.

Der Regionalplan verstoße gegen das Entwicklungsgebot, denn er habe nicht aus dem Landesentwicklungsplan Berlin-Brandenburg (LEP B-B) entwickelt werden können, da dieser unwirksam sei.

Darüber hinaus weise der Regionalplan beachtliche Abwägungsfehler auf. Die Festlegung von Eignungsgebieten für die Windenergienutzung sei nicht geeignet, das bezweckte Ziel der Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB herbeizuführen.

Die Bestimmung harter Tabuzonen sei fehlerhaft. So habe die Antragsgegnerin darauf verzichtet, ein hartes Tabukriterium „Mindestabstand zu Siedlungen und sonstigen geschützten Nutzungen“ zu bestimmen. Zu Unrecht habe sie neben dem Siedlungsbestand auch solche Gebiete als harte Tabuzonen eingeordnet, die mit einer rechtskräftigen Bauleitplanung als Wohn- oder Mischgebiet ausgewiesen seien. In im Verfahren befindlichen, noch nicht festgesetzten Naturschutzgebieten sei die Errichtung von Windenergieanlagen nicht dauerhaft ausgeschlossen, es liege nur eine einstweilige Sicherstellung vor. Landschaftsschutzgebiete seien zumindest nicht in Gänze als harte Tabuzonen einzuordnen, denn eine nur regelhafte Unvereinbarkeit der Windenergienutzung mit den Schutzzielen reiche für die Annahme eines harten Tabukriteriums nicht aus. Dasselbe gelte für per Schutzwaldverordnung als Erholungs- und Schutzwald eingeordnete Waldflächen, denn dort richte sich die Zulässigkeit von Windenergieanlagen nach der jeweiligen Schutzgebietsverordnung, die auch Regelungen über Ausnahmen und Befreiungen enthalten könne. Auch auf Flächen des im LEP B-B festgelegten Freiraumverbundes könnten Windenergieanlagen ausnahmsweise zugelassen werden. Ebenfalls abwägungsfehlerhaft sei das Biosphärenreservat Spreewald als harte Tabuzone eingestuft worden. Hierbei handele es sich überwiegend um Flächen in Landschaftsschutzgebieten, zudem seien in der Entwicklungszone des Biosphärenreservats grundsätzlich alle Wirtschafts- und Nutzungsformen erlaubt und im Übrigen eine Befreiung aus überwiegenden Gründen des Gemeinwohls möglich. Stehende Gewässer seien jedenfalls in dieser Allgemeinheit keine harten Tabuzonen. Nach § 61 des Bundesnaturschutzgesetzes (BNatSchG) sei die Errichtung baulicher Anlagen an stehenden Gewässern mit einer Größe von mehr als 1 ha verboten, die Antragsgegnerin habe aber Gewässer jeglicher Größe für die Windenergienutzung gesperrt. Die Errichtung von Windenergieanlagen in stehenden Gewässern sei zudem nicht verboten und es könnten Ausnahmen vom Verbot des § 61 Abs. 3 BNatSchG zugelassen werden. Für Wasserschutzzonen der Kategorie II ergebe sich zwar aus der Dritten Durchführungsverordnung zum Brandenburgischen Wassergesetz ein Errichtungsverbot für Hoch- und Tiefbauten, entscheidend sei aber die jeweilige Wasserschutzgebietsverordnung. § 52 Abs. 1 Satz 2 des Wasserhaushaltsgesetzes (WHG) ermögliche zudem die Erteilung von Befreiungen. Wie die Antragsgegnerin die Flächen bestehender Photovoltaik–Freiflächenanlagen ermittelt habe, sei nicht ersichtlich. In militärischen Sperrgebieten ergebe sich das absolute Betretungsverbot nur aus einer zentralen Dienstvorschrift der Bundeswehr, die außerhalb der Bundeswehr keine Bindungswirkung besitze. Zudem dürfte nur das unbefugte Betreten verboten sein, nicht aber ein Betreten zur Errichtung von Windenergieanlagen in Übereinstimmung mit der Bundeswehr. Zumindest auf den Sicherheitsflächen von Flughäfen, Verkehrs- und Sonderlandeplätzen mit Sicherheitsflächen sei die Errichtung von Windenergieanlagen nicht zwingend aus tatsächlichen Gründen ausgeschlossen. Gemäß §§ 12, 29 des Luftverkehrsgesetzes (LuftVG) könnten mit Zustimmung der Luftfahrtbehörden im Umfeld eines Flughafens Bauwerke errichtet werden, wenn keine konkrete Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs bestehe.

Auch die Bestimmung weicher Tabuzonen sei fehlerbehaftet. Ein Schutzabstand von 1.000 m zu Wohn-, Kur- und Kliniknutzungen ohne jede Differenzierung hinsichtlich der Lage der Grundstücke im Innen- oder Außenbereich, im reinen Wohngebiet, Mischgebiet o.ä. sei abwägungsfehlerhaft. Die Vorranggebiete für die Gewinnung und Sicherung oberflächennaher Rohstoffe aus dem sachlichen Teilregionalplan II „Gewinnung und Sicherung oberflächennaher Rohstoffe“ seien zu Unrecht als weiche Tabuzonen eingestuft worden, denn die Errichtung von Windenergieanlagen sei dort grundsätzlich möglich. Die Flächen des Freiraumverbundes seien abwägungsfehlerhaft für den Fall als weiche Tabuzonen eingeordnet worden, dass der LEP B-B unwirksam sei. Für die Frage der substanziellen Raumverschaffung müsse feststehen, wie die jeweiligen Zonen zugeordnet würden. Die pauschale Bevorzugung der Freiraumverbundflächen vor der Windenergie sei zudem wegen der Privilegierung in § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB abwägungsfehlerhaft.

Die Restriktionskriterien und weiteren Abwägungsbelange seien ebenfalls z.T. zu beanstanden. Die Tierökologischen Abstandskriterien – TAK – seien erst auf der Ebene der Anlagenzulassung zu berücksichtigen, denn es sei rechtlich unzulässig, regionalplanerische Flächen über Jahre hinweg für die Windenergienutzung zu sperren, obwohl die Ansiedlung von geschützten Arten von stetigem Wandel geprägt sei. Dem Umweltbericht sei zudem zu entnehmen, dass die Antragsgegnerin die Windenergienutzung aus artenschutzrechtlichen Gründen tatsächlich großflächig „auf Verdacht“ ausgeschlossen habe, weil belastbare Daten nicht zur Verfügung gestanden hätten. Die Zusammenstellung des Abwägungsmaterials sei insoweit offensichtlich fehlerhaft und damit sei auch der Umweltbericht in wesentlichen Bereichen unvollständig. Die Festlegung einer Mindestgröße für Eignungsgebiete von 40 ha sei in ihrer schematischen Anwendung abwägungsfehlerhaft. Die Abwägung sei darüber hinaus deshalb mangelhaft, weil die Interessen der Betreiber von außerhalb der Windeignungsgebiete gelegenen Altanlagen am sog. Repowering nicht mit dem entsprechenden Gewicht berücksichtigt worden sei. Obwohl von den 668 Windenenergieanlagen im Plangebiet 286 Anlagen (ca. 43 %) außerhalb der geplanten Windeignungsgebiete lägen, habe die Antragsgegnerin davon abgesehen, entsprechende Möglichkeiten zu schaffen. Sie habe zudem abwägungsfehlerhaft das Gebiet „Schönborn-Südwest“ nicht als Windeignungsgebiet festgelegt.

Mit dem Plan werde der Windenergie nicht substanziell Raum gegeben. Da die Antragsgegnerin auf die Festlegung von Mindestabständen zu Siedlungen und sonstigen geschützten Nutzungen verzichtet habe, sei das Verhältnis zwischen Eignungsgebieten und den nach Abzug der harten Tabuzonen verbleibenden Potenzialflächen verfälscht. Von einer substanziellen Raumverschaffung sei zudem grundsätzlich dann auszugehen, wenn die ausgewiesene Konzentrationsfläche ca. 10 % der nach Abzug der harten Tabuzonen verbleibenden Potenzialfläche betrage. Der hier erreichte Wert von lediglich 3,35 % liege nicht einmal ansatzweise im Bereich dieses Anhaltswertes. Die vorgenommene Gesamtbetrachtung konzentriere sich auf die zu produzierende Energiemenge, was allein nicht geeignet sei, die substanzielle Raumverschaffung zu belegen. Die prognostizierte Energiemenge für das Jahr 2030 gehe von nicht zu haltenden Annahmen aus. Der Plan verfehle zudem die mit der Energiestrategie 2030 des Landes Brandenburg verfolgte Vorgabe, 2 % der Fläche als Windeignungsgebiete auszuweisen.

Ihrem eingeschränkten Hauptantrag sei stattzugeben, weil, wie das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 13. Dezember 2018 (– 4 CN 3.18 –) entschieden habe, möglicher Gegenstand einer statthaften Normenkontrolle gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO allein die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB sei; auf diese sei der Tenor zu begrenzen.

Die Antragstellerin beantragt,

den Sachlichen Teilregionalplan Windenergienutzung der Antragsgegnerin, bekannt gemacht im Amtsblatt für Brandenburg Nr. 24 vom 16. Juni 2016, insoweit für unwirksam zu erklären, als mit ihm die Rechtswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB herbeigeführt werden soll,

hilfsweise,

den Sachlichen Teilregionalplan Windenergienutzung der Antragsgegnerin, bekannt gemacht im Amtsblatt für Brandenburg Nr. 24 vom 16. Juni 2016, für unwirksam zu erklären.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag zurückzuweisen.

Sie trägt im Wesentlichen vor:

Der Regionalplan weise keine formellen Mängel auf. Die Bekanntmachungen der Öffentlichkeitsbeteiligung hätten nicht den Eindruck erweckt, dass Stellungnahmen nicht auch zur Niederschrift hätten erhoben werden können. Vielmehr sei darauf hingewiesen worden, dass neben schriftlichen Hinweisen auch Anregungen und Bedenken hätten vorgebracht werden können, letztere hätten auch zur Niederschrift erklärt werden können. Zudem sei die Besucheranschrift und nicht etwa nur ein Postfach angegeben worden. Die Hinweise zu gleichförmigen Einwendungen entsprächen § 17 Abs. 1 und 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG). Diese Regelung sei auch für die öffentliche Verwaltungstätigkeit der Antragsgegnerin anwendbar, denn diese sei eine Körperschaft des öffentlichen Rechts. Dem Gesamtzusammenhang der Bekanntmachungstexte sei hinreichend deutlich zu entnehmen, dass Stellungnahmen zum gesamten Planentwurf einschließlich der Begründung abgegeben werden könnten. Die Bekanntmachungen erfüllten die erforderliche Anstoßfunktion. Der sachliche Umgriff des Plans ergebe sich bereits aus dessen Überschrift. Für interessierte Bürger sei auch unschwer zu erkennen gewesen, auf welchen Planungsraum sich der Planentwurf beziehe, denn die betroffenen Landkreise und die kreisfreie Stadt Cottbus seien im Zusammenhang mit den Auslegungsorten im Einzelnen aufgeführt worden. Zudem sei auf die Internetseite der Regionalen Planungsgemeinschaft hingewiesen worden, auf deren Startseite eine Übersichtskarte der Region veröffentlicht sei. Den Bekanntmachungen fehlten keine Angaben zu umweltbezogenen Informationen. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 3 Abs. 2 S. 2 BauGB sei auf Raumordnungspläne nicht übertragbar. Der Wortlaut des § 2a des Gesetzes zur Regionalplanung und zur Braunkohlen- und Sanierungsplanung (RegBkPlG a.F.) sei eindeutig, sodass für eine unionskonforme Auslegung kein Raum sei. § 3 Abs. 2 Satz 2 HS 1 BauGB sei in Umsetzung der Aarhus-Konvention und der Öffentlichkeitsbeteiligungs-Richtlinie erweitert worden. Von einer entsprechenden Regelung für Raumordnungspläne habe der Gesetzgeber abgesehen. Das sei nicht zu beanstanden. Die Aarhus-Konvention und die Öffentlichkeitsbeteiligungs-Richtlinie fänden ohne Umsetzung in nationales Recht keine direkte Anwendung. Bei der Bekanntmachung zur Öffentlichkeitsbeteiligung von Regionalplänen seien auch gemäß § 16 Abs. 4 Satz 1 UVPG die Vorschriften dieses Gesetzes nicht ergänzend anzuwenden. Mit den Vorschriften über die Art und Weise der Öffentlichkeitsbeteiligung in § 10 ROG a.F. seien die europarechtlichen Anforderungen der SUP- und der Öffentlichkeitsbeteiligungs-Richtlinie für den Bereich der Raumordnung umgesetzt worden. Es sei bei Auslegung des ersten und zweiten Planentwurfs mit zwei Monaten auch eine ausreichende Stellungnahmefrist eingeräumt worden. Der Regionalplan sei ordnungsgemäß ausgefertigt und bekanntgemacht worden. Der redaktionelle Fehler im Rahmen des Hinweises nach § 12 ROG a.F. habe allenfalls Auswirkungen auf den Beginn der Jahresfrist. Dieser sei zudem durch Veröffentlichung einer Berichtigung geheilt worden.

Der Regionalplan verstoße nicht gegen das Entwicklungsgebot. Das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg habe mit Urteil vom 10. April 2019 entschieden, dass der LEP B-B wirksam sei. Der Regionalplan habe im Übrigen selbst dann Bestand, wenn sich der LEP B-B im Nachhinein tatsächlich insgesamt als unwirksam erweisen sollte.

Es lägen keine Abwägungsfehler vor. Zur Bewirkung der Ausschlusswirkung gemäß § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB sei nicht zwingend die Festlegung einer Kombination von Vorrang- und Eignungsgebieten erforderlich gewesen.

Die Ermittlung der harten Tabuzonen sei nicht fehlerhaft erfolgt. Soweit neben dem Siedlungsbestand auch rechtskräftige Bauleitpläne mit Ausweisungen zu Wohn- und Mischgebieten genannt seien, seien Siedlungsflächen, die lediglich in Flächennutzungsplänen als Wohnbauflächen dargestellt worden seien, nicht als harte Tabuzonen in Ansatz gebracht worden. Sie habe zu Recht die noch im Verfahren befindlichen Naturschutzgebiete als harte Tabuzonen betrachtet, da dort zu dem hier maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses die Errichtung von Windenergieanlagen rechtlich unzulässig gewesen sei. In Landschaftsschutzgebieten seien alle Handlungen verboten, die den Charakter des Gebietes verändern oder dem besonderen Schutzzweck zuwiderlaufen. Ausweislich eines Erlasses des Ministeriums für Umwelt, Gesundheit und Verbraucherschutz vom 1. Januar 2011 könnten dort Windeignungsgebiete nur dann festgesetzt werden, wenn der Verordnungsgeber der Landschaftsschutzverordnung zusichere, Ausgliederungsverfahren einzuleiten bzw. von Amts wegen eine Änderung der Schutzgebietsgrenzen herbeizuführen. Vorliegend habe die Prüfung ergeben, dass bei allen Landschaftsschutzgebieten ein Widerspruch zum jeweiligen Schutzzweck bestehe, die erforderlichen Zusicherungen seitens der Verordnungsgeber habe es nicht gegeben. In als Schutz- und Erholungswald ausgewiesenen Waldgebieten widerspreche die Errichtung baulicher Anlagen den Schutzzwecken des § 12 Abs. 4, Abs. 5 des Waldgesetzes des Landes Brandenburg (LWaldG). Bei stehenden Gewässern seien lediglich solche erfasst, die größer als 1 ha seien und damit unter das Bauverbot gemäß § 61 Abs. 1 BNatSchG fielen. Das Bauverbot gelte auch für das Gewässer selbst. Die Voraussetzungen für die Erteilung von Ausnahmen bzw. Befreiungen lägen im Hinblick auf die Errichtung von Windenergieanlagen nicht vor. Wasserschutzzonen II seien harte Tabuzonen, denn die Rechtsverordnungen zu Wasserschutzgebieten im Land Brandenburg enthielten das Verbot der Errichtung und Erweiterung baulicher Anlagen. Für bauliche Anlagen innerhalb der DDR-Trinkwasserschutzgebiete gelte im Ergebnis nichts anderes. Die Ausweisung von Windeignungsgebieten auf Flächen des landesplanerisch festgelegten Freiraumverbundes sei wegen Verstoßes gegen Ziel 5.2 des LEP B-B rechtlich unzulässig. Die dort genannten Ausnahmetatbestände lägen in Bezug auf die Errichtung von Windenergieanlagen nicht vor. Die Flächen des Biosphärenreservats Spreewald seien vollständig von Landschaftsschutzgebieten und Naturschutzgebieten überdeckt. Dort seien zudem alle Handlungen verboten, die den Charakter der Landschaft veränderten oder dem Schutzzweck zuwiderliefen. Die Errichtung raumbedeutsamer Windenergieanlagen verstoße in jedem Fall hiergegen. Soweit Photovoltaik-Freiflächenanlagen als harte Tabuzonen betrachtet worden seien, sei im Einzelnen dargestellt, wo sich die in Ansatz gebrachten Anlagen befänden. In militärischen Sperrgebieten sei die Errichtung von Windenergieanlagen aufgrund des bestehenden absoluten Betretungsverbots für Zivilpersonen ausgeschlossen. Die Errichtung von raumbedeutsamen Windenergieanlagen auf Start- und Landeflächen von Flughäfen, Verkehrs- und Sonderlandeplätzen mit Sicherheitsflächen sowie den Sicherheitsflächen sei aus Gründen der Flugverkehrssicherheit nicht genehmigungsfähig.

Auch die weichen Tabukriterien seien nicht fehlerhaft festgelegt worden. Der Schutzabstand von 1.000 m zu vorhandenen Gebäuden mit Wohn-, Kur- und Kliniknutzung und zu entsprechenden überbaubaren Grundstücksflächen in Kraft getretener Bebauungspläne sei aus Gründen des vorbeugenden Immissionsschutzes in Ansatz gebracht worden. Dabei sei sie sich bewusst gewesen, dass zur Einhaltung der Richtwerte der TA Lärm ein in der Regel deutlich geringerer Schutzabstand geboten gewesen wäre. Auf der Ebene der Regionalplanung lasse sich die genaue Abgrenzung zwischen dem immissionsschutzrechtlich gebotenen Schutzabstand und dem darüber hinausgehenden Schutzabstand aus Gründen des vorbeugenden Immissionsschutzes aber nicht bestimmen. Sie habe daher daher von ihrer Typisierungsbefugnis Gebrauch gemacht. Mit dem 1.000 m – Abstand zu Kur- und Kliniknutzungen halte sie sich im Rahmen der Abstände, die in anderen Regionalplänen vorbeugend in Ansatz gebracht würden. Da größere Windparks und moderne Windenergieanlagen mit einer Gesamthöhe von über 200 m bei einem Abstand von 1.000 m zu schützenswerter Wohnbebauung die Richtwerte der TA Lärm oft nur unter Beachtung entsprechender Nebenbestimmungen einhalten könnten, sei der gewählte Abstand jedenfalls nicht zu großzügig bemessen. Die Interessen der Betreiber von Windenergieanlagen seien in der Abwägung nicht außer Acht gelassen worden. Dass diese grundsätzlich überall im Außenbereich Windenergieanlagen errichten wollten, habe sie bei der Planaufstellung unterstellt. Es sei rechtlich nicht zu beanstanden, dass sie sich für den einheitlichen vorbeugenden Schutzabstand entschieden habe. Sie sei sich bewusst gewesen, dass die Vorranggebiete zur Gewinnung und Sicherung oberflächennaher Rohstoffe aus dem sachlichen Teilregionalplan II von 1998 auf ihren eigenen planerischen Vorstellungen beruhten und mit der Windenergienutzung nicht zwingend unvereinbar seien, sie habe diese Gebiete daher erneut auf ihre Schutzwürdigkeit geprüft. Es sei ferner nicht zu beanstanden, dass die im LEP B-B ausgewiesenen Flächen des Freiraumverbundes vorsorglich hilfsweise auch als weiches Tabukriterium in Ansatz gebracht worden seien. Ein solches zweigleisiges Vorgehen sei in der Rechtsprechung anerkannt und werde gerade in Fällen, in denen – wie hier – Unsicherheiten in Bezug auf die Einordnung verblieben, empfohlen.

Die Restriktionskriterien und weiteren Abwägungsbelange seien ebenfalls nicht zu beanstanden. Die TAK hätten bei der Festsetzung der Eignungsgebiete berücksichtigt werden dürfen. Bei den Schutzbereichen handele es sich um artenschutzfachlich begründete Abstände, innerhalb derer die ökologischen Belange der Errichtung von Windenergieanlagen grundsätzlich entgegenstünden. Die Einhaltung dieser Abstände solle gewährleisten, dass die Verbote des § 44 Abs. 1 bis 3 BNatSchG nicht berührt würden. Es sei abwägungsfehlerhaft, Windeignungsgebiete dort auszuweisen, wo Schutzbereiche betroffen sind. Ziel der Planung sei es, die Windenergienutzung auf dafür besonders geeignete Flächen zu lenken. Flächen bei denen zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses artenschutzrechtliche Belange entgegenstünden, gehörten ihrer Ansicht nach nicht dazu. Die Erläuterungen zu den Schwierigkeiten bei der Zusammenstellung der Daten im Umweltbericht belegten keinen Mangel bei der Zusammenstellung des Abwägungsmaterials. Das Kriterium der Mindestgröße der Eignungsgebiete sei nicht schematisch angewandt, sondern im Rahmen der Einzelfallabwägung als eines von mehreren herangezogen worden. Es sei nicht abwägungsfehlerhaft, die Fläche „Schönborn-Südwest“ nicht als Windeignungsgebiet auszuweisen, denn ein Plangeber könne im Rahmen der Regionalplanung die Windenergienutzung auf besonders geeigneten Flächen konzentrieren.

Mit der Ausweisung von 41 Windeignungsgebieten auf ca. 1,85 % der Regionsfläche habe sie der Windenergie substanziell Raum eingeräumt. Sie habe dabei eine Gesamtbetrachtung verschiedener Bewertungsansätze vorgenommen. So habe sie die Fläche, die nach Abzug der harten Tabuzonen verbleibe, mit der ausgewiesenen Eignungsgebietsfläche ins Verhältnis gesetzt und sei zu dem Ergebnis gekommen, dass mit der Ausweisung von 3,35 % der verbliebenen Regionsfläche der Windenergie ausreichend Raum verschafft worden sei. Das Bundesverwaltungsgericht habe es wiederholt abgelehnt, konkrete Größen, Prozentsätze und Zahlen als Mindestgröße vorzugeben. Daneben habe sie die sich aus der Energiestrategie des Landes Brandenburg 2030 ergebenden Ziele berücksichtigt. Modellrechnungen zufolge würden ausreichend Flächen bereitgestellt, um darauf eine dem Regionsanteil entsprechende ausreichende Energiemenge zu gewährleisten. Dass neben anderen Kriterien auch die durch die ermöglichten Windenergieanlagen erzeugte Energiemenge berücksichtigt werden könne, sei anerkannt.

Der Hauptantrag sei abzulehnen, weil der beschlossene Regionalplan nicht teilbar sei und sie eine Planung, mit der Windeignungsgebiete ausgewiesen worden wären, ohne dass hierdurch die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB ausgelöst wird, nicht beschlossen hätte.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vortrags der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der im Verfahren OVG 2 A 4.19 beigezogenen Aufstellungsvorgänge verwiesen. Diese Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Der Normenkontrollantrag hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.

A. Der Antrag ist zulässig, insbesondere innerhalb der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) bei Gericht eingegangen.

Die Antragstellerin ist antragsbefugt. Sie macht i.S.v. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO geltend, durch die Festlegungen des Regionalplans in ihren subjektiv-öffentlichen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass sich aus dem raumordnungsrechtlichen Abwägungsgebot eine Antragsbefugnis Privater nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ergeben kann und dass hierfür im Grundsatz dieselben Anforderungen gelten wie etwa im Falle eines Normenkontrollantrags gegen einen Bebauungsplan. Ein Antragsteller muss also hinreichend substanziiert Tatsachen vortragen, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch bestimmte Regelungen des raumordnungsrechtlichen Plans oder deren Anwendung in seinem Recht auf ordnungsgemäße Abwägung seiner Belange verletzt wird. Das wiederum setzt voraus, dass er einen eigenen Belang als verletzt benennt, der für die Abwägung überhaupt zu beachten war (vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. November 2006 - 4 BN 18.06 -, juris Rn. 6).

Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Die Antragstellerin hat dargelegt, dass sie die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb von Windkraftanlagen auf Flächen außerhalb der in dem Regionalplan festgelegten Windeignungsgebiete beantragt hat und diese Genehmigung bislang nicht erteilt wurde. Soweit nach der textlichen Festlegung 3.1 Z 1 Satz 3 außerhalb der ausgewiesenen Eignungsgebiete die Errichtung raumbedeutsamer Windenergieanlagen ausgeschlossen ist, handelt es sich grundsätzlich um ein Ziel der Raumordnung im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 des Raumordnungsgesetzes (ROG). Es besteht somit die Möglichkeit, dass das antragstellerische Vorhaben an dieser Zielfestlegung in Verbindung mit der Nichtausweisung des Vorhabenstandorts als Windeignungsgebiet scheitert, da gemäß § 35 Abs. 3 Satz 2 Halbs. 1 und Satz 3 BauGB unter näher bezeichneten Voraussetzungen Ziele der Raumordnung als entgegenstehende öffentliche Belange die Genehmigung eines im Außenbereich gelegenen Vorhabens ausschließen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. November 2006, a.a.O., S. 230; Urteil des Senats vom 14. September 2010 – OVG 2 A 2.10 -, juris Rn. 23).

B. Der Hauptantrag, den Sachlichen Teilregionalplan insoweit für unwirksam zu erklären, als mit ihm die Rechtswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB herbeigeführt werden soll, ist unbegründet.

In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist rechtsgrundsätzlich geklärt, dass die Ungültigkeit eines Teils eines Plans zu dessen Gesamtnichtigkeit führen kann. Dies ist nur dann nicht der Fall, wenn die restlichen Festsetzungen auch ohne den nichtigen Teil noch eine sinnvolle städtebauliche Ordnung im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB bewirken können und mit der gebotenen Sicherheit anzunehmen ist, dass der Plangeber auch einen Plan dieses eingeschränkten Inhalts beschlossen hätte (vgl. zu einem Bebauungsplan BVerwG, Beschluss vom 20. August 1991 – 4 NB 3.91 –, juris Rn. 16 m.w.N.). Der streitgegenständliche Sachliche Teilregionalplan „Windenergienutzung“ ist rechtlich nicht in dem mit dem Hauptantrag angestrebten Sinne teilbar, weil er Windeignungsgebiete festsetzt, denen bereits nach der gesetzlichen Definition von Eignungsgebieten in § 7 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 ROG bzw. § 8 Abs. 7 Satz 1 Nr. 3 ROG a.F. die Ausschlusswirkung immanent ist, die gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB mit der Festsetzung von Eignungsgebieten kraft Gesetzes eintritt. Hinzu kommt, dass der Antragsgegnerin mit einer Beschränkung des Urteilsausspruchs auf die Aufhebung der Ausschlusswirkung gegen ihren Willen eine Positivplanung aufgezwungen würde, die diese nur zusammen mit dem hierdurch bewirkten Ausschluss von Windenergieanlagen auf anderen Flächen und dem so bestimmten Verhältnis von Positiv- und Negativflächen beschlossen hat. Zweck des sachlichen Teilplans ist eine raumordnerische Steuerung der Windenergienutzung im Plangebiet. Eine solche Steuerung ist aber nur dann möglich, wenn die Planung zu einer Konzentration von Windenergieanlagen in den hierfür vorgesehenen Gebieten führt und die Errichtung von derartigen Anlagen auf anderen Flächen ausschließt. Diese Interessenlage hat die Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung deutlich gemacht. Dem steht das von der Antragstellerin in Bezug genommene Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. Dezember 2018 nicht entgegen. Diese Entscheidung ist hier nicht einschlägig, denn sie betrifft einen Flächennutzungsplan, dessen Darstellungen lediglich insoweit in analoger Anwendung des § 47 Abs. 1 Satz 1 VwGO der Normenkontrolle unterworfen werden können, als sie die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB an Standorten außerhalb der ausgewiesenen Flächen eintreten lassen. Das Normenkontrollgericht kann nur für unwirksam erklären, was statthafter Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2018 – 4 CN 3.18 –, juris Rn. 10, 29). Die positiven Festlegungen eines Regionalplans können aber zulässiger Gegenstand einer Normenkontrolle sein.

C. Der hilfsweise gestellte Antrag, den Sachlichen Teilregionalplan „Windenergienutzung“ insgesamt für unwirksam zu erklären, ist begründet. Der Plan weist formelle (I.) und materielle (II). Fehler auf. Zumindest die formellen Fehler sind nach den Grundsätzen der Planerhaltung beachtlich (III.).

Für das Verfahren zur Aufstellung des am 16. Juni 2016 bekannt gemachten Regionalplans ist das Raumordnungsgesetz vom 22. Dezember 2008 (BGBl. I S. 2986) in der Fassung des Gesetzes zur Neuregelung des Wasserrechts vom 31. Juli 2009 (BGBl. I 2009, S. 2585, ROG a.F.) und das Gesetz zur Regionalplanung und zur Braunkohlen- und Sanierungsplanung des Landes Brandenburg in der Neufassung vom 8. Februar 2012 (GVBl.I/12 [Nr. 13], geändert durch Art. 9 des Gesetzes vom 11. Februar 2014 (GVBl. I/14 [Nr. 07] – RegBkPlG a.F.) anwendbar. Dies ergibt sich aus § 27 Abs. 1 Satz 1 ROG, da der Beschluss über den dritten Planentwurf und dessen öffentliche Auslegung am 22. Juni 2015 gefasst wurde und in dem dritten Entwurf – ebenso wie in dem veröffentlichten Plan – diese Rechtsgrundlagen genannt sind (vgl. VV 25 Bl. 14002 ff, dort S. 8 sowie Abl. Bbg 2016 S. 635).

I. Der Regionalplan leidet an formellen Mängeln. Die Auslegungsbekanntmachungen der Planentwürfe sind zu beanstanden (1.). Mängel der öffentlichen Auslegung der Planentwürfe (2.), Ausfertigungs- (3.) und Bekanntmachungsmängel (4.) sind aber nicht erkennbar.

1. Die Bekanntmachungen der Auslegung der Planentwürfe im Amtsblatt für Brandenburg vom 22. August 2012 (ABl. Bbg S. 1173), vom 14. Mai 2014 (ABl. Bbg S. 661) und vom 24. Juni 2015 (Abl. Bbg S. 530) sind fehlerhaft. Sie enthalten rechtlich unzutreffende Einschränkungen (a) und lösen nicht die erforderliche Anstoßfunktion aus (b). Die in den ersten beiden Auslegungsbekanntmachungen eingeräumte Stellungnahmefrist war nicht zu kurz bemessen (c).

a) Die Bekanntmachungen enthalten Angaben, die von der Planung Betroffene davon abhalten könnten, sich mit Einwendungen oder Hinweisen an dem Verfahren zu beteiligen. Die Bekanntmachung der Auslegung eines Planentwurfs darf keine Zusätze oder Einschränkungen enthalten, die geeignet sein könnten, auch nur einzelne an der Planung interessierte Bürger von der Abgabe von Stellungnahmen abzuhalten (vgl. Schubert, in: Kment, Raumordnungsgesetz, 1. Aufl. 2019, § 9 Rn. 60; zu einem Bebauungsplanentwurf BVerwG, Beschluss vom 28. Januar 1997 – 4 NB 39.96 –, juris Rn. 6).

aa) Die Auslegungsbekanntmachungen enthalten eine rechtswidrige Einschränkung, soweit sie darauf verweisen, dass „schriftliche Hinweise, Anregungen und Bedenken“ abgegeben werden können. Weder § 10 Abs. 1 ROG a.F. noch § 2 Abs. 3 RegBkPlG a.F. enthält eine Beschränkung auf schriftlich zu formulierende Stellungnahmen. Diese können vielmehr auch zur Niederschrift abgegeben werden. Soweit angesichts des großen räumlichen Umgriffs von Raumordnungsplänen die Notwendigkeit, die Abgabe von Stellungnahmen zur Niederschrift anzubieten, bezweifelt wird (vgl. Runkel, in: Spannowsly/Runkel/Goppel, ROG, 2. Aufl. 2018, § 9 Rn. 24), vermag dies angesichts der gesetzlichen Regelungen nicht zu überzeugen. Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin ist dem Text der Bekanntmachungen nicht zu entnehmen, dass das Erfordernis der Schriftlichkeit nur für Hinweise gelten solle und jedenfalls Anregungen und Bedenken auch zur Niederschrift erklärt werden könnten. Vielmehr wird ein verständiger Leser das Erfordernis der Schriftlichkeit auf alle Formen möglicher Stellungnahmen beziehen. Der Umstand, dass die Besucheranschrift und nicht lediglich ein Postfach angegeben worden ist, macht ebenfalls nicht deutlich, dass Einwendungen auch persönlich zur Niederschrift vorgetragen werden können, denn dies wird einem Bürger mit durchschnittlichen Kenntnissen kaum auffallen. Die Beschränkung auf schriftlich abzugebende Stellungnahmen kann etwa weniger wortgewandte Personen, die auf Formulierungshilfen angewiesen sind, davon abhalten, ihre Einwendungen und Anregungen zu dem Plan vorzubringen.

bb) Die Bekanntmachungen der Auslegung des zweiten und dritten Entwurfs des Regionalplans sind fehlerhaft, soweit sie Hinweise auf formelle Anforderungen an gleichförmige Einwendungen von mehr als 50 Personen enthalten. Weder § 10 ROG a.F. noch das Gesetz zur Regionalplanung und zur Braunkohlen- und Sanierungsplanung enthalten entsprechende Regelungen oder Verweise auf andere Rechtsvorschriften. Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin ist die Vorschrift des § 17 Abs. 1 und 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) im Verfahren zur Aufstellung eines Raumordnungsplans nicht anwendbar. Gemäß § 1 Abs. 1 VwVfGBbg gilt das Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes zwar für die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der Behörden des Landes, der Gemeinden, der Ämter und Gemeindeverbände sowie der sonstigen der Aufsicht des Landes unterstehenden juristischen Personen des öffentlichen Rechts. Die Regionale Planungsgemeinschaft ist gemäß § 4 Abs. 3 Satz 1 RegBkPlG Körperschaft des öffentlichen Rechts. § 17 VwVfG findet sich allerdings in Teil II dieses Gesetzes unter dem Titel „Allgemeine Vorschriften über das Verwaltungsverfahren“. In Absatz 1 der Vorschrift wird auf „Anträge und Eingaben … in einem Verwaltungsverfahren“ abgestellt. Gemäß § 9 VwVfG ist unter einem Verwaltungsverfahren lediglich die nach außen wirkende Tätigkeit der Behörden zu verstehen, die auf den Erlass eines Verwaltungsaktes oder den Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrages gerichtet ist. Ausgenommen ist damit das Verwaltungshandeln für den Erlass von Rechtsverordnungen und Satzungen (vgl. Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 1 Rn. 18, 161, 181, § 9 Rn. 86). Das Brandenburgische Verwaltungsverfahrensgesetz hat die Anwendung der §§ 9 ff VwVfG nicht auf Satzungen und Rechtsverordnungen erweitert. Eine entsprechende Anwendung von § 17 VwVfG auf administrative Normsetzungsverfahren (grundsätzlich ablehnend Schmitz, a.a.O. § 1 Rn. 161; Wittinger, in: Obermayer/Funke-Kaiser, VwVfG, 4. Aufl. 2014, Rn. 3; Ritgen, in: Knack/Henneke, VwVfG, 10. Aufl. 2014, vor § 9 Rn. 8; Sennekamp, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz: Verwaltungsverfahrensgesetz, 1. Aufl. 2014, § 9 Rn. 11, differenzierend Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG Einführung Rn. 50 ff.) kommt schon deshalb nicht in Betracht, weil die hierzu erforderliche planwidrige Regelungslücke nicht erkennbar ist. Die Vorschrift des § 17 VwVfG war bereits bei Inkrafttreten des Verwaltungsverfahrensgesetzes Bestandteil desselben, das Phänomen von Masseneinwendungen in Beteiligungsverfahren war mithin lange bekannt. Dennoch wurden trotz mehrfacher Änderungen der Vorschriften des § 10 ROG a.F. und des § 2 RegBkPlG a.F. dort aber entsprechende Regelungen nicht aufgenommen. Demgemäß dürfte auch eine entsprechende Anwendung von § 3 Abs. 2 Satz 5 BauGB ausscheiden (a.A. Runkel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG 2. Aufl. 2018, § 9 Rn. 61). Dies kann aber dahingestellt bleiben, denn die hier aufgestellten formellen Anforderungen an die gleichförmigen Einwendungen enthält diese Regelung nicht. Sie erlaubt lediglich, bei Stellungnahmen mit im Wesentlichen gleichem Inhalt von mehr als 50 Personen die Mitteilung an die einzelnen Einwender dadurch zu ersetzen, dass diesen Personen Einsicht in das Ergebnis ermöglicht wird. Die für Masseneinwendungen aufgestellten formellen Anforderungen können Personen etwa davon abhalten, sich einer diesen Formerfordernissen nicht genügenden Einwendung anzuschließen.

cc) Es kann offenblieben, ob, wie die Antragstellerinnen rügen, ein weiterer Mangel der Bekanntmachungen der Öffentlichkeitsbeteiligungen vorliegt, weil sie möglicherweise den Eindruck erwecken, dass Stellungnahmen lediglich zum Planentwurf und zum Umweltbericht, nicht aber zu der Planbegründung abgegeben werden können. Angesichts der aufgezeigten Fehler kommt es hierauf nicht entscheidungserheblich an. Eine Klärung dieser Frage ist auch zur Vermeidung eventueller Fehler in künftigen Verfahren nicht erforderlich, denn § 2 Abs. 3 Satz 7 RegBkPlG in der aktuellen Fassung vom 30. April 2019 bestimmt nunmehr ausdrücklich, dass in der öffentlichen Bekanntmachung darauf hinzuweisen ist, dass Stellungnahmen u.a. zu der Planbegründung abgegeben werden können.

b) Die Bekanntmachungen sind zudem nicht geeignet, die mit der Auslegung gemäß § 10 Abs. 1 Satz 3 HS 2 ROG a.F. bezweckte Anstoßfunktion auszulösen.

aa) Den Bekanntmachungstexten ist der räumliche Umgriff des Regionalplanentwurfs nicht mit hinlänglicher Deutlichkeit zu entnehmen.

Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts soll die Bekanntmachung der öffentlichen Auslegung eines Bauleitplans gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 des Baugesetzbuches (BauGB) eine Anstoßwirkung auslösen. Die Öffentlichkeit soll dazu bewegt werden, sich über die gemeindlichen Planungsabsichten zu informieren und gegebenenfalls mit Anregungen und Bedenken zu der Planung beitragen (vgl. § 3 Abs. 2 Satz 2, HS 2 BauGB). Die Bekanntmachung muss demnach in einer Weise geschehen, die geeignet ist, dem an der beabsichtigten Planung interessierten Bürger sein Interesse an Information und Beteiligung durch Abgabe einer Stellungnahme bewusst zu machen. Hierfür ist erforderlich, dass erkennbar ist, welches Planungsvorhaben betrieben wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. September 2008 – 4 BN 22.08 –, juris Rn. 4, sowie Urteil vom 17. Dezember 2002 – 4 C 15.01 –, juris Rn. 14).

Diese ohne ausdrückliche gesetzliche Regelung im Baugesetzbuch von der Rechtsprechung entwickelten Grundsätze sind auf Bekanntmachungen öffentlicher Auslegungen eines Regionalplanentwurfs zu übertragen. Auch mit ihnen soll die interessierte Öffentlichkeit dazu angeregt werden, sich mit dem Planentwurf auseinanderzusetzen und Stellungnahmen abzugeben (vgl. § 10 Abs. 1 Satz 3 HS 2 ROG a.F., § 2 Abs. 3 Satz 7 RegBkPlG). Dem steht nicht entgegen, dass nicht alle Festlegungen eines derartigen Plans – anders als die Festsetzungen eines Bebauungsplans – unmittelbar auf die Ebene der Öffentlichkeit durchschlagen. Während Ziele der Raumordnung bei Planungen, Maßnahmen und Entscheidungen im Sinne von § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 ROG a.F. zwingend zu beachten sind, sind Grundsätze der Raumordnung lediglich in Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen zu berücksichtigen (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG a.F.). Gemäß § 10 Abs. 2 ROG a.F., § 2 Abs. 3 Satz 4 RegBkPlG ist eine Öffentlichkeitsbeteiligung aber unabhängig davon erforderlich, ob der Regionalplan Ziele oder lediglich Grundsätze der Raumordnung festlegt, mit der Folge, dass Fehler bei der Auslegungsbekanntmachung nicht nur die Zielfestlegungen des Plans, sondern auch die Grundsätze der Raumordnung erfassen. Eine Übertragung der an die Bekanntmachung der Auslegung von Bauleitplänen zu stellenden Anforderungen hinsichtlich der Kennzeichnung des überplanten Gebiets auf einen Regionalplan scheitert zudem nicht an dessen sehr viel größerem Maßstab und Geltungsbereich. Das Plangebiet kann etwa durch Angabe der betroffenen Landkreise und kreisfreien Städte in ausreichender Erkennbarkeit umrissen werden, ohne die Bekanntmachung zu überfrachten und damit ihren Hinweiszweck zu konterkarieren (vgl. Urteil des Senats vom 5. Juli 2018 – OVG 2 A 2.16 –, juris Rn. 46).

Die Bekanntmachungen erfüllen nicht die erforderliche Anstoßfunktion, weil sie keinerlei Angaben dazu enthalten, auf welches Plangebiet sich die Planung bezieht. Der Kennzeichnung des Plangebiets in der Bekanntmachung kommt eine besondere Bedeutung zu. Interessierte Bürgerinnen und Bürger müssen an Hand dieser Bezeichnung erkennen können, ob sie sich über das Verfahren unterrichten und dazu eventuell eine Stellungnahme abgeben möchten (vgl. Runkel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG 2. Aufl. 2018. § 9 Rn. 38; zur Bekanntmachung der Auslegung von Bauleitplänen vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. September 2008, a.a.O., Rn. 5, sowie Urteil vom 17. Dezember 2002, a.a.O., Rn. 14). Die Nennung der Regionalen Planungsgemeinschaft Lausitz-Spreewald in der Überschrift des Satzungsentwurfs ist kein hinreichender Ersatz. Zwar mag der aufgeschlossene Leser der Bezeichnung „Sachlicher Teilplan“ noch entnehmen können, dass hier kein räumlicher Teilplan aufgestellt wurde (vgl. § 7 Abs. 1 Satz 2 ROG a.F.), also das gesamte Gebiet der Region Lausitz-Spreewald betroffen ist. Interessierten Personen muss aber nicht bewusst sein, welche Gebiete die jeweiligen Regionen umfassen, denn diese sind lediglich zum Zwecke der Regionalplanung gegründet worden und im Übrigen – anders als die Gemeinde oder der Landkreis – im öffentlichen Leben in keiner Weise präsent (vgl. Urteil des Senats vom 5. Juli 2018, a.a.O. Rn. 47). Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin wird das Plangebiet auch nicht dadurch hinreichend gekennzeichnet, dass die betroffenen Landkreise und die kreisfreie Stadt Cottbus im Zusammenhang mit den Auslegungsorten im Einzelnen aufgeführt worden sind. Mangels entsprechenden Hinweises muss sich Leserinnen und Lesern nicht ohne weiteres erschließen, dass sich der Planentwurf auf das Gebiet der genannten Landkreise sowie der Stadt Cottbus erstreckt. Soweit die Antragsgegnerin vorträgt, dass in den Bekanntmachungen auf die Internetseite der Regionalen Planungsgemeinschaft hingewiesen worden sei, auf deren Startseite eine Übersichtskarte der Region veröffentlicht sei, kann dahinstehen, ob zur Kennzeichnung des Plangebiets überhaupt auf andere Veröffentlichungen verwiesen werden kann, denn jedenfalls wird in den Bekanntmachungen nicht auf die Übersichtskarte hingewiesen.

Angaben zum sachlichen Umgriff des Regionalplanentwurfs waren hier entgegen der Auffassung der Antragstellerin indes nicht erforderlich. Der Umfang der erforderlichen Angaben hängt vom jeweiligen Einzelfall ab. Eine über die Kennzeichnung des betroffenen Raums hinausgehende grobe Charakterisierung dessen, was Inhalt des Planentwurfs ist, ist nach Sinn und Zweck der Anstoßwirkung dann erforderlich, wenn den potenziell Betroffenen nur so ihre mögliche Betroffenheit ausreichend vor Augen geführt werden kann. Angesichts der Vielzahl der Themen, die Gegenstand eines Regionalplans sein können (vgl. § 2 Abs. 2 ROG a.F.) sowie des Umstandes, dass die Aufstellung sachlicher Teilpläne möglich ist (vgl. § 7 Abs. 1 Satz 2 ROG a.F.), ist in der Bekanntmachung der Auslegung des Entwurfs eines solchen Plans grundsätzlich zumindest durch die Nennung von Oberbegriffen zu verdeutlichen, zu welchen Themenkomplexen Festlegungen getroffen werden sollen (vgl. Urteil des Senats vom 5. Juli 2018, a.a.O., juris Rn. 48 m.w.N.) Hier ist der Bezeichnung ‚Entwurf des sachlichen Teilregionalplans „Windenergienutzung“‘ hinreichend deutlich zu entnehmen, was Gegenstand des Entwurfs ist. Nähere Ausführungen zu den geplanten Regelungen sind nicht erforderlich.

bb) Angesichts der aufgezeigten Fehler kann offen bleiben, ob die Auslegungsbekanntmachungen die Anstoßfunktion ferner verfehlen, weil sie lediglich darauf hinweisen, dass der Umweltbericht ausgelegt wird und im Übrigen keine Angaben zu verfügbaren Umweltinformationen enthalten.

(1) Eine Verpflichtung zu weitergehenden Informationen enthalten die raumordnungsrechtlichen Vorschriften nicht. Gemäß § 2a Abs. 2 RegBkPlG a.F. sind, wenn bei der Aufstellung des Raumordnungsplans eine Umweltprüfung durchgeführt wird, auch der Umweltbericht und weitere, nach Einschätzung der Regionalen Planungsgemeinschaft zweckdienliche Unterlagen Gegenstand der Beteiligungen. Diese Regelung entspricht § 10 Abs. 1 Satz 2 ROG a.F. Nach § 2 Abs. 3 Satz 6 RegBkPlG a.F. sind Ort und Dauer der Auslegung mindestens eine Woche vorher öffentlich bekanntzumachen; dabei enthält die Bekanntmachung nach Satz 7 der Regelung den Hinweis, dass Stellungnahmen innerhalb einer Frist von bis zu drei Monaten ab Beginn der Auslegung abgegeben werden können. Diese Vorschrift nimmt im Wesentlichen die Regelung des § 10 Abs. 1 Satz 3 ROG a.F. auf; die Mindestauslegungsfrist ist verlängert.

(2) Entgegen der Auffassung der Antragstellerin dürften die in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aufgestellten Anforderungen an die erforderlichen Angaben zu den Arten verfügbarer Umweltinformationen in der Bekanntmachung nach § 3 Abs. 2 BauGB im Verfahren zur Aufstellung eines Raumordnungsplans keine entsprechende Anwendung finden (so - ohne Begründung - Hessischer VGH, Urteil vom 15. September 2015 – 4 C 2000/12.N –, juris Rn. 36).

§ 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB bestimmt ausdrücklich, dass in der Bekanntmachung der öffentlichen Auslegung von Bauleitplänen Angaben dazu gemacht werden müssen, welche Arten umweltbezogener Informationen verfügbar sind. Daraus hat das Bundesverwaltungsgericht gefolgert, dass die in den vorhandenen Stellungnahmen und Unterlagen behandelten Umweltthemen nach Themenblöcken zusammenzufassen und diese in der Auslegungsbekanntmachung schlagwortartig zu charakterisieren sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juli 2013 – 4 CN 3.12 –, juris Rn. 14 ff.). Eine dem § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB entsprechende Regelung findet sich aber weder im Raumordnungsgesetz noch im Gesetz zur Regionalplanung und zur Braunkohlen- und Sanierungsplanung. Ohne vergleichbare Regelung dürften jedoch die in der Rechtsprechung zu § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB entwickelten Anforderungen nicht auf das Verfahren nach dem Raumordnungsgesetz übertragen werden können (vgl. zu § 9 Abs. 1a Nr. 5 UVPG a.F. BVerwG, Urteil vom 28. April 2016 – 9 A 9.15 –, juris Rn. 20).

Nach Auffassung des Senats ist zumindest zweifelhaft, ob eine europarechtskonforme Auslegung der Vorschriften zur Öffentlichkeitsbeteiligung eine andere Beurteilung rechtfertigt. Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin ist eine solche Auslegung allerdings nicht schon deshalb ausgeschlossen, weil der Wortlaut der Vorschrift des § 2a RegBkPlG a.F. eindeutig wäre. Zwar enthält diese Regelung, wie oben ausgeführt, keine ausdrückliche Verpflichtung zur Angabe weiterer Umweltinformationen, sie steht einer aus anderen Vorschriften abzuleitenden Verpflichtung hierzu jedoch nicht entgegen. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs folgt das Gebot europarechtskonformer Auslegung bei versäumter oder unzureichender Umsetzung einer Richtlinie in innerstaatliches Recht aus der Verpflichtung der Mitglieder, die in der Richtlinie aufgestellten Ziele zu erreichen, und der Obliegenheit, alle zur Erfüllung dieser Verpflichtung geeigneten Maßnahmen zu ergreifen. Der Grundsatz der gemeinschaftsrechtskonformen Auslegung des nationalen Rechts verlangt, dass das nationale Gericht nicht nur die zur Umsetzung der Richtlinie erlassenen Bestimmungen, sondern das gesamte nationale Recht so auslegt, dass seine Anwendung nicht zu einem der Richtlinie widersprechenden Ergebnis führt (vgl. EuGH, Urteil vom 5. Oktober 2004 – Rs. C-379/01 bis 403/01 – Slg 2004, I-8878 Rn. 110 ff.).

Mit der Änderung des § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB wollte der Gesetzgeber die Vorgaben des Art. 6 Abs. 2 des Übereinkommens über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten vom 25. Juni 1998 (Aarhus-Konvention, BGBl. II 2006 S. 1252) sowie des Art. 3 Nr. 4 der Richtlinie 2003/35/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Mai 2003 über die Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Ausarbeitung bestimmter umweltbezogener Pläne und Programme und zur Änderung der Richtlinien 85/337/EWG und 96/61EG des Rates in Bezug auf die Öffentlichkeitsbeteiligung und den Zugang zu Gerichten (Öffentlichkeitsbeteiligungs-Richtlinie, ABl. EU L 156 S. 17) umsetzen (vgl. BT-Drs. 15/2250 S. 44). Art. 6 Abs. 2 der Aarhus-Konvention enthält umfangreiche Vorgaben zur Öffentlichkeitsbeteiligung im Rahmen einer Umweltverträglichkeitsprüfung. Art. 3 Nr. 4 der Öffentlichkeitsbeteiligungs-Richtlinie ändert in Umsetzung dieser Regelung die Richtlinie 85/337/EWG des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (UVP-Richtlinie, ABl. EU L 175 S. 40).

Pläne und Programme dürften diesen Regelungen aber nicht unterfallen. Gemäß Art. 6 Abs. 1 der Aarhus-Konvention ist dieser Artikel anwendbar bei Entscheidungen darüber, ob die in Anhang 1 der Konvention aufgeführten geplanten Tätigkeiten oder andere Tätigkeiten, die erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt haben können, zugelassen werden können. Hierdurch werden lediglich Genehmigungen bzw. Zulassungsentscheidungen für konkrete Vorhaben erfasst. Gegenstand der durch die Öffentlichkeitsbeteiligungs-Richtlinie geänderten UVP-Richtlinie ist gemäß ihrem Art. 1 Abs. 1 die Umweltverträglichkeitsprüfung bei öffentlichen und privaten Projekten, die möglicherweise erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt haben, d.h. ebenfalls die Zulassung konkreter Vorhaben.

Pläne und Programme werden demgegenüber nur von Regelungen erfasst, die keine ähnlich strengen Anforderungen an die Bekanntmachung zur Öffentlichkeitsbeteiligung stellen dürften. Gemäß dem hierfür einschlägigen Art. 7 der Aarhus-Konvention soll zwar jede Vertragspartei angemessene Vorkehrungen dafür treffen, dass die Öffentlichkeit, nachdem zuvor die erforderlichen Informationen zur Verfügung gestellt worden sind, in einem transparenten und fairen Verfahren beteiligt wird. Art. 6 Abs. 2 der Konvention über den Inhalt der öffentlichen Bekanntmachung ist aber (anders als die Absätze 3, 4 und 8) nicht für anwendbar erklärt worden. Dieser Umstand dürfte dagegen sprechen, dass dieser Absatz über die Nennung in Art. 6 Abs. 3 der Konvention auch für Pläne und Programme Geltung beanspruchen soll (für eine Kettenverweisung allerdings Ebbesson/Gaugitsch/Jendroska/Marshall/Stec: The Aarhus-Convention – An Implementation Guide, Second Edition 2014 S. 193; Epiney/Diezig/Pirker/Reitemeyer: Arhus-Konvention, 1. Aufl. 2018 S. 251). Raumordnungspläne unterfallen jedenfalls der deutlich nach Unterzeichnung der Aarhus-Konvention erlassenen Richtlinie 2001/42/EG des europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Juni 2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme (SUP-Richtlinie - ABl. EU L 197 S. 30). Gemäß Art. 3 Abs. 2 Buchst. a der SUP-Richtlinie wird eine Umweltprüfung bei Plänen und Programmen im Bereich der Raumordnung vorgenommen und gemäß Art. 5 der Richtlinie ist ein Umweltbericht zu erstellen. Nach Art. 6 dieser Richtlinie werden der Planentwurf und der Umweltbericht der Öffentlichkeit zugänglich gemacht (Abs. 1) und ihr wird innerhalb ausreichend bemessener Fristen frühzeitig und effektiv Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben (Abs. 2). Auch hier fehlen Regelungen dazu, dass die Bekanntmachung zur Öffentlichkeitsbeteiligung weitere umweltbezogene Informationen enthalten muss. Die Neufassung des Raumordnungsgesetzes im Jahre 2008 berücksichtigt die SUP-Richtlinie (vgl. BT-Drs. 16/10292 S. 19, 24). Ob Art. 2 der nachfolgend erlassenen Öffentlichkeitsbeteiligungs-Richtlinie überhaupt auf die Aufstellung von Raumordnungsplänen anwendbar ist, erscheint im Hinblick auf Abs. 2 Satz 1, Abs. 5 dieser Regelung schon zweifelhaft. Jedenfalls enthält auch diese Regelung keine weitergehenden Anforderungen an die Bekanntmachung der öffentlichen Auslegung. Gemäß ihrem Absatz 2 Satz 2 Buchst. a sollen die Mitgliedsstaaten sicherstellen, dass die Öffentlichkeit durch öffentliche Bekanntmachung oder auf anderem geeignetem Wege über Vorschläge für Pläne oder Programme unterrichtet wird und die einschlägigen Informationen der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden, unter anderem auch Informationen über das Recht auf Beteiligung an Entscheidungsverfahren sowie über die zuständige Behörde, an die Stellungnahmen oder Fragen gerichtet werden können. Nähere Regelungen dazu, welche Angaben zu Umweltinformationen erforderlich sind, finden sich nicht.

(3) Die Vorschriften des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) zu den in der Auslegungsbekanntmachung bei Durchführung einer strategischen Umweltprüfung (SUP) erforderlichen Angaben zu Umweltinformationen dürften ebenfalls keine ergänzende Anwendung finden. Gemäß § 16 Abs. 4 UVPG in der bei Aufstellung des Regionalplans bis zu dessen Bekanntmachung geltenden Fassung vom 24. Januar 2010 (UVPG a.F., BGBl. I S. 94) wird, wenn für die Aufstellung eines Raumordnungsplans nach diesem Gesetz eine Verpflichtung zur Durchführung einer SUP besteht (so hier gemäß § 14b Abs. 1 Nr. 1 UVPG a.F. i.V.m. Anlage 3 Nr. 1.5), hierfür eine Umweltprüfung einschließlich der Überwachung nach den Vorschriften des Raumordnungsgesetzes durchgeführt. Das Raumordnungsgesetz regelt mithin die Umweltprüfung in Form der SUP für Raumordnungspläne abschließend. Die Vorschriften des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung finden, soweit sie im Raumordnungsgesetz nicht ausdrücklich in Bezug genommen werden, keine Anwendung (vgl. Wagner, in: Hoppe/Beckmann/Kment: UVPG 5. Aufl. 2018, § 48 Rn. 1, 3; Peters/Balla/Hessel-barth: Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung, 4. Aufl. 2019, § 48 Rn. 1; Söfker: Das Gesetz zur Neufassung des Raumordnungsgesetzes, in: UPR 2009, 161, 166). Nichts anderes folgt daraus, dass gemäß § 14e Satz 1 UVPG a.F. die Vorschriften dieses Abschnitts des Gesetzes Anwendung finden, soweit Rechtsvorschriften des Bundes und der Länder die SUP nicht näher bestimmen oder in ihren Anforderungen diesem Gesetz nicht entsprechen. Die Gegenauffassung, der zufolge das Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung nach dieser Regelung auch bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen zumindest subsidiär zur Anwendung kommt, wenn und soweit das Raumordnungsgesetz hinter den als Mindeststandards zu verstehenden Anforderungen des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung zurückbleibt (vgl. Gärditz, in: Landmann/ Rohmer: Umweltrecht, Stand September 2018, Vorbemerkung zu §§ 14a bis 14n UVPG Rn. 21, § 14e UVPG Rn. 2) verkennt, dass andernfalls die Regelung in § 16 Abs. 4 UVPG a.F. (ebenso die insoweit inhaltsgleiche Regelung in § 48 UVPG) leerliefe. Denn spezialgesetzliche Normierungen der SUP gehen auch ohne ausdrückliche Normierung dieses Umstandes stets den Regelungen des Gesetzes über die Umweltprüfung vor, soweit sie die Mindestanforderungen des Gesetzes über die Umweltprüfung erfüllen (vgl. Peters/Balla/Hesselbarth a.a.O. § 38 Rn. 3). Nach den obigen Ausführungen dürfte auch eine gemeinschaftskonforme Auslegung der Vorschriften des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung keine abweichende Beurteilung rechtfertigen.

c) Entgegen der Auffassung der Antragstellerinnen sind die erste und die zweite Auslegungsbekanntmachung nicht deshalb fehlerhaft, weil die in ihnen eingeräumte zweimonatige Stellungnahmefrist zu kurz bemessen wäre. Gemäß § 2 Abs. 3 Satz 4 i.V.m. § 2a Abs. 2 RegBkPlG ist der Entwurf eines Regionalplans mit seiner Begründung sowie dem Umweltbericht und weiteren, nach Einschätzung der Regionalen Planungsgemeinschaft zweckdienlichen Unterlagen für die Dauer von zwei Monaten öffentlich auszulegen. In der Bekanntmachung ist nach § 2 Abs. 3 Satz 7 RegBkPlG a.F. darauf hinzuweisen, dass Stellungnahmen innerhalb einer Frist von bis zu drei Monaten ab Beginn der Auslegung abgegeben werden können. Hierbei handelt es sich schon dem Wortlaut der Vorschrift nach um eine Höchstfrist, die auch unterschritten werden kann. Überdies verweist die Antragsgegnerin zutreffend darauf, dass jedenfalls in der dritten Beteiligungsrunde eine Stellungnahmefrist von drei Monaten ab Beginn der Auslegung eingeräumt wurde, so dass ein eventueller Fehler der ersten und zweiten Öffentlichkeitsbeteiligung geheilt wäre.

2. Dafür, dass die durchgeführten öffentlichen Auslegungen fehlerhaft wären, ist nichts vorgetragen oder sonst erkennbar. Insbesondere der Umstand, dass neben dem Planentwurf mit Begründung und dem Umweltbericht keine weiteren zweckdienlichen Unterlagen ausgelegt wurden, ist nicht zu beanstanden. Zwar sind gemäß § 10 Abs. 1 Satz 3 ROG a.F. dann, wenn bei der Planaufstellung eine Umweltprüfung durchgeführt wird, neben dem Planentwurf und dem Umweltbericht weitere, nach Einschätzung der für den Raumordnungsplan zuständigen Stelle zweckdienliche Unterlagen auszulegen. Auch § 2a Abs. 2 RegBkPlG a.F. bestimmt, dass neben dem Umweltbericht weitere nach Einschätzung der Regio-nalen Planungsgemeinschaft zweckdienliche Unterlagen Gegenstand der Beteiligungen sind. Dies unterliegt aber keiner gerichtlichen Kontrolle, da dem Plan-geber hinsichtlich der Frage, ob weitere Unterlagen im Sinne dieser Regelungen zweckdienlich sind, ein Beurteilungsspielraum zukommt (vgl. Schubert, in: Kment, Raumordnungsgesetz, 1. Aufl. 2019, § 9 Rn. 55; Runkel, in: Spannowsky/Run-kel/Goppel: ROG 2. Aufl. 2018, § 9 Rn. 33)

3. Ausfertigungsmängel sind nicht feststellbar. Hierbei kann dahingestellt bleiben, ob im Land Brandenburg auf Grund der Legalitätsfunktion der Ausfertigung eine solche erst nach der gemäß § 2 Abs. 4 Satz 2 RegBkPlG a.F. erforderlichen Genehmigung des Plans erfolgen kann, denn der Vorsitzende der Regionalversammlung hat die Satzung nach Erteilung der Genehmigung mit Datum vom 23. März 2016 erneut ausgefertigt. Der Umstand, dass sich dieser Ausfertigungsvermerk hinter den textlichen Festlegungen des Regionalplans befindet, wobei es sich um ein gebundenes Exemplar mit vorgeheftetem Satzungstext handelt, stellt keinen Ausfertigungsmangel dar, damit wird lediglich die Authentizität des Textteils des Raumordnungsplans bestätigt. Auch die Festlegungskarte ist ordnungsgemäß ausgefertigt. Diese ist in dem auf ihr angebrachten Ausfertigungsvermerk als Bestandteil der Satzung zum sachlichen Teilregionalplan „Windenergienutzung“ gekennzeichnet und zudem fest mit dem ausgefertigten Textteil verbunden.

4. Bekanntmachungsmängel liegen nicht vor. Die Antragstellerinnen rügen insoweit zu Unrecht, dass die bekannt gemachte Festlegungskarte eine andere Bezeichnung habe als die mit dem Ausfertigungsvermerk versehene Karte. Die bekannt gemachte Karte ist ebenso wie das ausgefertigte Exemplar bezeichnet als „Sachlicher Teilregionalplan «Windenergienutzung» Festlegungskarte“.

II. Der Regionalplan leidet darüber hinaus an materiellen Mängeln. Hierbei bleibt offen, ob ein Verstoß gegen das Entwicklungsgebot vorliegt (1.). Jedenfalls weist der Plan Abwägungsfehler auf (2.).

1. Im Hinblick auf die aufgezeigten formellen Mängel kann dahingestellt bleiben, ob ein Verstoß gegen das Gebot des § 8 Abs. 2 Satz 1 ROG a.F., den Regionalplan aus dem Landesentwicklungsplan zu entwickeln, vorliegt.

Etwaige Verfahrens- oder Formfehler des LEP B-B wären für die Wirksamkeit des Regionalplans allerdings gemäß § 11 Abs. 2 Nr. 2 ROG i.V.m. § 27 Abs. 2 Satz 1 ROG nicht beachtlich. Hiernach ist für die Rechtswirksamkeit des Regionalplans unbeachtlich, wenn er aus einem Raumordnungsplan für das Landesgebiet entwickelt worden ist, dessen Unwirksamkeit wegen Verfahrens- oder Formvorschriften sich nach Bekanntmachung oder Verkündung des Regionalplans herausstellt. Der LEP B-B 2009 ist vor der Bekanntmachung des hier angefochtenen Plans am 16. Juni 2016 zwar wegen eines Verstoßes gegen das Zitiergebot rechtskräftig für unwirksam erklärt worden (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 16. Juni 2014 – OVG 10 A 8.10 –; BVerwG, Beschluss vom 17. März 2015 – 4 BN 29.14 –). Die nach Durchführung eines Verfahrens zur Fehlerbehebung erlassene Rechtsverordnung der Landesregierung über den LEP B-B vom 27. Mai 2015 ist jedoch ebenfalls noch vor der Bekanntmachung des Regionalplans bekannt gemacht und rückwirkend in Kraft gesetzt worden (vgl. GVBl. II [Nr. 24] vom 2. Juni 2015, § 3 der Verordnung). Erneute Verfahrens- oder Formfehler des LEP B-B haben sich bis zur Bekanntmachung des Regionalplans nicht i.S.v. § 11 Abs. 2 Nr. 2 ROG i.V.m. § 27 Abs. 2 Satz 1 ROG herausgestellt. Insbesondere hat der 10. Senat des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg in seinen – noch nicht rechtskräftigen – Urteilen vom 10. April 2019 derartige Fehler nicht festgestellt (vgl. Pressemitteilung 12/19 des OVG Berlin-Brandenburg zu OVG 10 A 10.15 u.a.). Angesichts dieser Entscheidungen des 10. Senats spricht wenig dafür, dass der LEP B-B an materiellen Fehlern leidet. Eine abschließende Prüfung dieser Frage kann aber einem eventuellen Revisionsverfahren gegen diese Entscheidungen vorbehalten bleiben.

2. Der angefochtene Regionalplan beruht auf Abwägungsfehlern, denn ihm liegt kein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept zu Grunde. Allerdings wird das Planziel, die Ausschlusswirkung gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zu erreichen, durch die Festlegung von Eignungsgebieten erreicht (a). Das Plankonzept ist jedoch nicht fehlerfrei aufgestellt worden (b). Ob der Windkraft mit dem Plan substanziell Raum eingeräumt wird, bleibt offen (c).

Nach § 7 Abs. 2 ROG a.F. sind bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen die öffentlichen und privaten Belange, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind, gegeneinander und untereinander abzuwägen; bei der Festlegung von Zielen der Raumordnung ist abschließend abzuwägen. Das Ergebnis der Umweltprüfung sowie die Stellungnahmen in den Beteiligungsverfahren sind in der Abwägung zu berücksichtigen. Bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen hat sich der Abwägungsvorgang im Grundsatz an den Vorgaben zu orientieren, die für die Aufstellung von Bauleitplänen und die Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB entwickelt worden sind. Danach ist das Abwägungsgebot (erst) verletzt, wenn eine Abwägung überhaupt nicht stattfindet, wenn in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, wenn die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt wird oder wenn der Ausgleich zwischen den durch die Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, der zur Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Die Anforderungen an die Ermittlungstiefe und Abwägungsdichte hängen dabei maßgeblich vom Konkretisierungsgrad der jeweiligen Zielaussage ab (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 14. September 2009 - OVG 2 A 2.10 -, juris Rn. 31). Für die Abwägung ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Raumordnungsplan maßgebend (§ 11 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 27 Abs. 2 Satz 1 ROG).

§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB stellt u.a. die Errichtung von Windenergieanlagen im Außenbereich unter einen Planungsvorbehalt. Enthält ein Regionalplan zielförmige Festlegungen über die Konzentration von Windkraftanlagen an bestimmten Standorten, wird damit zugleich an anderer Stelle im Plangebiet ein Ausschluss derartiger Anlagen bewirkt. Soll eine planerische Entscheidung die Wirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB auslösen, verlangt das Abwägungsgebot die Entwicklung eines schlüssigen gesamträumlichen Planungskonzepts, das den allgemeinen Anforderungen des planungsrechtlichen Abwägungsgebots gerecht wird. Die Abwägung aller beachtlichen Belange muss sich auf die positiv festgelegten und die ausgeschlossenen Standorte erstrecken, denn die negative und die positive Komponente der festgelegten Konzentrationszonen bedingen einander. Der Ausschluss der Windenergieanlagen auf Teilen des Plangebietes lässt sich nach der Wertung des Gesetzgebers nur rechtfertigen, wenn der Plan sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. August 2015 - 4 CN 7.14 -, juris Rn. 8 m.w.N.). Eine gezielte (rein negative) „Verhinderungsplanung“ ist dem Plangeber verwehrt. Er muss die Entscheidung des Gesetzgebers, Windenergieanlagen im Außenbereich zu privilegieren (§ 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB), beachten und für die Windenergienutzung im Plangebiet in substanzieller Weise Raum schaffen (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -, juris Rn. 15).

a) Der Annahme eines schlüssigen gesamträumlichen Planungskonzepts steht nicht entgegen, dass die Antragsgegnerin lediglich Eignungsgebiete für die Windenergienutzung ausgewiesen hat, denn entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist damit die Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB kraft Gesetzes eingetreten.

Wie der Senat bereits mit seinen Urteilen vom 5. Juli 2018 (vgl. etwa OVG 2 A 2.16, juris Rn. 67 ff.) entschieden hat, ist die Festlegung von Eignungsgebieten nicht nur bezüglich ihrer außergebietlichen Ausschlusswirkung als Ziel der Raumordnung zu bewerten, sondern es handelt sich auch innergebietlich um Ziele der Raumordnung i.S.v. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG a.F., d.h. verbindliche, räumlich und sachlich bestimmte, vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogene Festlegungen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums (vgl. Haselmann: Zur bauplanungsrechtlichen Ausschlusswirkung der raumordnerischen Gebietsarten, ZfBR 2014, 529, 531 f.; Schmidt-Eichstaedt: Zur Methodik und Wirkung der Festlegung von Eignungsgebieten für die Windkraftnutzung durch die Regionalplanung, LKV 2012, S. 481, 484 ff.; Goppel in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, 2. Aufl. 2018, § 7 Rn. 84; nunmehr auch Gatz, in: Windenenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 3. Aufl. 2019, Rn. 167; a.A. OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 20. Januar 2015 - 1 KN 7/13 -, juris Rn. 57; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 29. November 2007 - 2 L 220/05 -, juris Rn 53; Blessing, in: Planung und Genehmigung von Windenergieanlagen, 1. Aufl. 2016, Rn. 233 ff., 254). Denn nach § 8 Abs. 7 Satz 1 Nr. 3 ROG a.F. beinhaltet die Festlegung von Eignungsgebieten für die Windenergienutzung innergebietlich die Aussage, dass auf diesen Flächen der Errichtung und dem Betrieb von raumbedeutsamen Windenergieanlagen andere raumbedeutsame Belange nicht entgegenstehen. Dieser verbindlichen und bestimmten Vorgabe ist eine abschließende Abwägung mit den konkurrierenden raumbedeutsamen Belangen vorausgegangen.

Danach können im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung von dem Eignungsgebiet entsprechenden Nutzungen nach § 35 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 2 HS 2 BauGB Vorhaben lediglich an einfachen öffentlichen Belangen i.S.d. § 35 Abs. 1 und Abs. 3 BauGB scheitern, da raumbedeutsame Belange bereits auf der Ebene der Regionalplanung bei der Gebietsfestlegung abschließend abgewogen worden sind. Insoweit unterscheidet sich die Zulässigkeitsprüfung eines in einem Eignungsgebiet gelegenen Vorhabens nicht von der Vorhabenprüfung in einem Vorranggebiet i.S.v. § 8 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 ROG a.F., dem unstreitig innergebietliche Zielwirkung zukommt (vgl. Gatz, a.a.O., Rn. 163 f., Goppel, a.a.O. § 7 Rn. 68). Die Zulässigkeit der gebietsentsprechenden Nutzung innerhalb beider Gebietsarten richtet sich nach § 35 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 2 HS 2 BauGB mit der Folge, dass sowohl bei Vorrang- als auch bei Eignungsgebieten nicht raumbedeutsame, d.h. nicht raumordnerisch abgewogene Belange einem Vorhaben weiterhin entgegengehalten werden können (vgl. Haselmann, a.a.O.; Schmidt-Eichstaedt, a.a.O.).

Die Festlegung von Eignungsgebieten bewirkt allerdings - anders als bei Vorranggebieten - nicht, dass raumbedeutsame Nutzungen, die nicht mit der festgelegten Funktion oder Nutzung des Gebiets vereinbar sind, ausgeschlossen sind. Sie enthält aber dennoch eine positive (innergebietliche) Nutzungszuweisung - im vorliegenden Fall für die Windkraft -, die auf der Grundlage einer abschließenden Abwägung als Ziel der Raumordnung auf den nachfolgenden Ebenen nicht überwunden werden kann (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 28. Januar 2010 - 12 KN 65/07 -, juris Rn. 34; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 6. September 2007 - 8 A 4566/04 -, juris Rn. 120 ff.; Goppel, a.a.O. § 7 Rn. 85). Die Gemeinden dürfen die Grenzen der Eignungsgebiete nicht über eine Anpassung an bislang noch nicht abgewogene Verhältnisse hinaus ändern und die Eignung des Gebiets für Windkraftanlagen nicht unterminieren, denn sie haben ihre Bauleitplanung gemäß § 1 Abs. 4 BauGB den Zielen der Raumordnung anzupassen (vgl. Schmidt-Eichstaedt, a.a.O., S. 487). Konkurrierende raumbedeutsame Vorhaben können untersagt werden, wenn sie gemäß § 35 Abs. 3 Satz 2 HS 1 BauGB den Zielen der Raumordnung widersprechen. Das ist u.a. der Fall, wenn sie dergestalt überhand nehmen, dass die raumordnerisch festgelegte Eignung des Gebiets für die Windenergienutzung ausgehöhlt wird (vgl. Haselmann. a.a.O. S. 533; Schmidt-Eichstaedt, a.a.O. S. 486). Diese innergebietliche Durchsetzungskraft reicht für die Annahme einer auch innergebietlichen Zielwirkung aus, denn § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB verlangt für den Eintritt der außergebietlichen Ausschlusswirkung keine innergebietliche Ausschlusswirkung für konkurrierende Nutzungen (vgl. Haselmann, a.a.O. S. 533).

b) Es fehlt jedoch an einem schlüssigen gesamträumlichen Planungskonzept, weil die Vorgehensweise der Antragstellerin bei der Aufstellung dieses Konzepts (aa) nicht fehlerfrei ist. Die Bestimmung der harten Tabukriterien ist fehlerhaft (bb). Die Festlegung der weichen Tabukriterien (cc) ist allerdings ebensowenig zu beanstanden wie die Bestimmung von Restriktionskriterien und die Behandlung weiterer Abwägungsbelange (dd).

Die auf der Ebene des Abwägungsvorgangs angesiedelte Ausarbeitung eines Planungskonzepts vollzieht sich abschnittsweise. In einem ersten Arbeitsschritt sind diejenigen Bereiche zu ermitteln, die für die Nutzung der Windenergie ausscheiden. Diese sog. Tabuzonen lassen sich in zwei Kategorien einteilen, nämlich in Zonen, in denen die Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen aus tatsächlichen und/oder rechtlichen Gründen schlechthin ausgeschlossen sind (harte Tabuzonen) und in Zonen, in denen die Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen zwar tatsächlich und rechtlich möglich sind, in denen nach den eigenen Kriterien des Plangebers aber keine Windenergieanlagen aufgestellt werden sollen (weiche Tabuzonen). Anhand der Tabukriterien lässt sich ein Raster bilden, das, über das Plangebiet gelegt, die Potenzialflächen herausfiltert. Das Konzept kann seine Aufgabe, die Potenzialflächen in ihrem Bestand zu erfassen, jedoch nur erfüllen, wenn die Tabukriterien abstrakt definiert und einheitlich angelegt werden. Für eine differenzierte ortsbezogene Anwendung dieser Kriterien ist bei der Ermittlung der Potenzialflächen kein Raum. Die nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen übrig bleibenden Potenzialflächen, die für die Darstellung von Konzentrationszonen in Betracht kommen, sind in einem weiteren Arbeitsschritt zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen, d.h. die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, sind mit dem Anliegen abzuwägen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird. Erkennt der Plangeber, dass für die Windenergie nicht ausreichend substanziell Raum geschaffen wird, muss er sein Auswahlkonzept überprüfen und gegebenenfalls ändern (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. September 2009 - 4 BN 25.09 -, juris Rn. 8, sowie Urteil vom 13. Dezember 2012 - 4 CN 1.11 -, juris Rn. 10; Urteil des Senats vom 14. September 2010 - OVG 2 A 2.10 -, juris Rn. 33).

Da weiche Tabuzonen zu den Flächen rechnen, die einer Berücksichtigung im Rahmen der Abwägung zugänglich sind, muss der Plangeber eine Entscheidung für solche Zonen rechtfertigen. Dazu muss er aufzeigen, wie er die eigenen Ausschlussgründe bewertet, also kenntlich machen, dass er - anders als bei harten Tabuzonen - einen Bewertungsspielraum hat und die Gründe für seine Wertung offenlegen. Andernfalls scheitert seine Planung schon an dem fehlenden Nachweis, dass er die weichen Tabukriterien auf der Stufe der Abwägung in die Planung eingestellt hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012, a.a.O., Rn. 13).

Die in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entwickelte Forderung nach einem schlüssigen gesamträumlichen Planungskonzept weist danach zwei voneinander zu unterscheidende Aspekte auf: Einerseits muss der Plan ein hinreichendes Flächenpotenzial für die Windenergienutzung gewährleisten; zum anderen geht es um die Nachvollziehbarkeit des Verfahrens der Ausarbeitung des Planungskonzepts, das u.a. die einheitliche Anwendung der vom Planungsträger herangezogenen Tabukriterien beinhaltet (vgl. Urteil des Senats vom 14. September 2010 - OVG 2 A 2.10 -, juris Rn. 34).

aa) Das Vorgehen der Regionalen Planungsgemeinschaft entspricht grundsätzlich den Vorgaben der Rechtsprechung. Sie ist bei der Festlegung der Windeignungsgebiete folgendermaßen vorgegangen (vgl. Planbegründung, ABl. Bbg 2016 S. 643 ff.): In einem ersten Arbeitsschritt wurde die Regionsfläche um die Flächen verringert, auf denen die Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen aus rechtlichen und/oder tatsächlichen Gründen ausgeschlossen sind (harte Tabubereiche, Kriterien A1) oder auf denen nach den eigenen Kriterien der Antragsgegnerin generell keine Windenergieanlagen errichtet werden sollen (weiche Tabubereiche, Kriterien A2). Die harten und weichen Tabukriterien wurden einheitlich für die gesamte Planungsregion angewandt. Die verbleibende Flächenkulisse wurde in einem nächsten Arbeitsschritt zu den darauf vorhandenen konkurrierenden Nutzungen (Restriktionen) in Beziehung gesetzt (Kriterien B1). Darüber hinaus sind weitere Abwägungsbelange in die Planerstellung eingeflossen (Kriterien C1). Abschließend hat die Antragsgegnerin überprüft, ob der Windkraft durch die Planung substanziell Raum gegeben wurde. Hierbei hat sie auf den Anteil der ausgewiesenen Eignungsgebietsfläche an der Fläche der gesamten Region (1,85 %), sowie an der nach Abzug der harten Tabuzonen verbleibenden Potenzialfläche (3,35 %) und auf die mit der Planung ermöglichte Gesamtenergieerzeugung abgestellt.

bb) Ein Fehler ist im 1. Arbeitsschritt bei der Ermittlung der harten Tabuzonen festzustellen.

(1) Die Regionale Planungsgemeinschaft hat fehlerhaft darauf verzichtet, ein hartes Tabukriterium „Mindestabstand zu Siedlungen und sonstigen geschützten Nutzungen" zu bestimmen.

Zu den harten Tabuzonen gehören regelmäßig Abstände zu Siedlungen und sonstigen geschützten Nutzungen, die das Minimum dessen darstellen, was zur Verhinderung unzumutbarer Beeinträchtigungen durch Lärmimmissionen, Schattenwurf und optisch bedrängender Wirkung erforderlich ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. April 2013 - 4 CN 2.12 -, juris Rn. 8). Die Antragsgegnerin hat hier derartige Abstände nicht als harte Tabukriterien festgelegt, sondern sich darauf beschränkt, als weiches Tabukriterium A2-1 einen 1.000-m-Abstand zu vorhandenen Gebäuden mit Wohn-, Kur- und Kliniknutzung und zu entsprechenden überbaubaren Grundstücksflächen in Kraft getretener Bebauungspläne in Ansatz zu bringen.

In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist indes geklärt, dass sich der Plangeber zur Vermeidung eines Fehlers im Abwägungsvorgang den Unterschied zwischen harten und weichen Tabuzonen bewusst machen und ihn dokumentieren muss, da die beiden Arten der Tabuzonen nicht demselben rechtlichen Regime unterliegen. Bei den harten Tabuzonen handelt es sich um Flächen, auf denen die Windenergienutzung aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen ausgeschlossen ist. Sie sind einer Abwägung zwischen den Belangen der Windenergienutzung und widerstreitenden Belangen entzogen. Demgegenüber sind weiche Tabuzonen zu den Flächen zu rechnen, die einer Berücksichtigung im Rahmen der Abwägung zugänglich sind. Zwar dürfen sie anhand einheitlicher Kriterien ermittelt und vorab ausgeschieden werden, bevor diejenigen Belange abgewogen werden, die im Einzelfall für und gegen die Nutzung einer Fläche für die Windenergie sprechen. Das ändert aber nichts daran, dass sie der Ebene der Abwägung zuzuordnen sind. Sie sind disponibel, was sich daran zeigt, dass raumplanerische Gesichtspunkte hier nicht von vornherein vorrangig sind und der Plangeber die weichen Tabuzonen einer erneuten Betrachtung und Bewertung unterziehen muss, wenn er als Ergebnis seiner Untersuchung erkennt, dass er für die Windenergienutzung nicht substanziell Raum schafft (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. April 2013, a.a.O. Rn. 8, sowie Urteil vom 13. Dezember 2012 - 4 CN 1.11 -, juris Rn. 11).

Soweit der Verzicht auf die Festlegung eines harten Tabukriteriums „Siedlungsabstand“ in der Erläuterung zu Kriterium A2-1 (ABl. Bbg S. 649) damit begründet wird, dass der aus Gründen des Immissionsschutzes einzuhaltende Abstand zu Siedlungen nicht feststehe, sondern anlagen- und standortbezogen schwankend sei und wegen kumulierender Schallleistungspegel auch die Anlagenanzahl eine wesentliche Rolle spiele, so dass auf der Ebene der Regionalplanung der Bereich, in dem Bestimmungen der TA Lärm Windenergieanlagen ausschließen, nicht festgelegt werden könne, rechtfertigt dies keine abweichende Beurteilung. Der Antragsgegnerin wird mit der Festlegung eines derartigen harten Tabukriteriums nichts Unmögliches abverlangt. Der Senat verkennt nicht, dass die Differenzierung zwischen demjenigen Abstand, der zwingend geboten ist, um etwa die Grenzwerte der TA Lärm einhalten zu können, und einem darüber hinausgehenden Vorsorgeabstand als weiches Tabukriterium, mit dem bereits im Vorfeld der Abwehr schädlicher Umwelteinwirkungen i.S.d. § 3 Abs. 1 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (BImschG) eine am Vorsorgegrundsatz des § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImschG orientierte Planung betrieben werden soll, mit Schwierigkeiten verbunden ist. Eine trennscharfe Abgrenzung ist auf der Ebene der Regionalplanung nicht möglich, weil, wie die Antragsgegnerin ausgeführt hat, der immissionsschutzrechtlich zwingend erforderliche Abstand nicht abstrakt bestimmt werden kann, sondern von der regelmäßig noch nicht bekannten Leistung, Konstruktion, Anzahl und Anordnung der Windkraftanlagen abhängig ist, die auf die jeweiligen Immissionsorte einwirken. Demgemäß kommt dem Plangeber ein Beurteilungsspielraum und eine Befugnis zur Typisierung zu. Ausreichend ist, wenn die Prognose, welche Mindestabstände zur Einhaltung der Grenzwertregelungen der TA Lärm erforderlich sind, unter Rückgriff auf Erfahrungswerte vertretbar erscheint (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012, a.a.O., Rn. 14; Urteile des Senats vom 24. Februar 2011 - OVG 2 A 24.09 -, juris Rn. 68 und vom 5. Juli 2018 – OVG 2 A 2.16 –, juris Rn. 96). Ebenso wie im Fachplanungsrecht (vgl. insoweit BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 - 4 A 1075.04 -, juris Rn. 243) ist eine prognostische Einschätzung zukünftiger tatsächlicher Entwicklungen nur dann fehlerhaft, wenn sie auf willkürlichen Annahmen oder offensichtlichen Unsicherheiten beruht, in sich widersprüchlich oder aus sonstigen Gründen nicht nachvollziehbar ist (vgl. Urteil des Senats vom 24. Februar 2011, a.a.O.). Das Recht zur Typisierung erlaubt aber entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin nicht, von der Festsetzung harter Tabuflächen vollständig abzusehen.

(2) Soweit die Regionale Planungsgemeinschaft unter Kriterium A1-4 neben dem Siedlungsbestand auch die Flächen rechtskräftiger Bauleitpläne mit Ausweisungen zu Wohn- und Mischgebieten als harte Tabuzonen eingeordnet hat, liegt kein Fehler vor.

Tatsächlich bewohnte Bereiche sind zu den harten Tabuzonen zu zählen, weil dort die Errichtung von Windenergieanlagen aus tatsächlichen Gründen ausgeschlossen ist. Soweit Flächen in rechtskräftigen Bebauungsplänen als Wohn- oder Mischgebiete ausgewiesen sind, sind dies ebenfalls harte Tabuzonen, denn insoweit besteht ein rechtliches Hindernis für die Errichtung von Windenergieanlagen. (vgl. § 3, § 4 und § 6 der Baunutzungsverordnung). Dem steht nicht entgegen, dass gemäß § 1 Abs. 4 BauGB die Bauleitpläne an die Ziele der Raumordnung anzupassen sind. Windenenergieanlagen sind gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB lediglich im Außenbereich privilegiert zulässig. Der Plangeber ist also darauf beschränkt, Außenbereichsflächen für die Windenergienutzung festzulegen.

Die bloße Ausweisung einer Fläche als Siedlungsfläche in einem Flächennutzungsplan stellt jedoch kein rechtliches Hindernis für die Errichtung von Windenergieanlagen dar. Gemäß § 8 Abs. 2 Satz 2 ROG a.F. sind Flächennutzungspläne bei der Aufstellung von Regionalplänen in der Abwägung nach § 7 Abs. 2 ROG a.F. zu berücksichtigen. Demnach hat sich die Regionalplanung lediglich mit den städtebaulichen Planungen auseinanderzusetzen, d. h. diese zu gewichten und ins Verhältnis zu den sonstigen einschlägigen Belangen zu setzen, muss sie aber nicht übernehmen. Vielmehr ist die Gemeinde gehalten, ihre Flächennutzungsplanung gemäß § 1 Abs. 4 BauGB an die Ziele des Regionalplans anzupassen (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 13. Juli 2017 – 12 KN 206/15 –, juris Rn. 31).

Die Bezeichnung „Bauleitpläne“ in Kriterium A1-4 ist aber lediglich eine unschädliche Falschbezeichnung. Im ersten und zweiten Entwurf des Regionalplans ist als hartes Tabukriterium noch „Vorhandene Gebäude mit Wohn-, Kur- und Kliniknutzung sowie entsprechende überbaubare Grundstücksflächen in Kraft getretener Bebauungspläne“ aufgeführt (vgl. VV Bd. 2 Bl. 466 ff., dort S. 15, VV Bd. 15 Bl. 8297 ff., dort S. 19), erst im dritten Entwurf findet sich die nunmehrige Fassung (VV Bd. 24 Bl. 14002 ff., dort S. 19). Reduzierungen der Flächen der Windeignungsgebiete haben sich auf Grund dieser textlichen Änderung nicht ergeben (vgl. Dokumentation, VV Bd. 28 Bl. 16756 ff., dort S. 61 ff. – Änderung der Eignungskulisse infolge der 1. - 3- öffentlichen Beteiligung – Steckbriefe der Eignungsgebiete).

(3) Die Antragsgegnerin hat auch militärische Sperrgebiete zutreffend als harte Tabuzonen (Kriterium A1-7) eingeordnet, denn das Betreten gesperrter militärischer Bereiche ist verboten, wobei dieses Verbot Außenwirkung entfaltet. Gemäß § 2 Abs. 1 des Gesetz über die Anwendung unmittelbaren Zwanges und die Ausübung besonderer Befugnisse durch Soldaten der Bundeswehr und verbündeter Streitkräfte sowie zivile Wachpersonen sind militärische Bereiche im Sinne dieses Gesetzes u.a. Anlagen und Einrichtungen der Bundeswehr und der verbündeten Streitkräfte in der Bundesrepublik. Militärische Sicherheitsbereiche im Sinne dieses Gesetzes sind nach Abs. 2 dieser Regelung u.a. militärische Bereiche i.S.d. Absatzes 1, deren Betreten durch die zuständigen Dienststellen verboten worden ist und sonstige vorübergehend gesperrte Bereiche. Das Betretensverbot für militärische Sperrgebiete ergibt sich mithin nicht, wie die Antragstellerin vorträgt, aus einer Zentralen Dienstvorschrift, die keine Außenwirkung entfaltet, sondern unmittelbar aus der entsprechenden Verfügung der zuständigen Dienststelle.

(4) Flughäfen, Verkehrs- und Sonderlandeflächen mit Sicherheitsflächen (Kriterium A1-8) sind zu Recht als harte Tabuzonen betrachtet worden. Wie die Antragstellerin selbst vorträgt, ist die Windenergienutzung auf den Start- und Landebahnen sowie dem sonstigen bebauten Flughafen- bzw. –platzgelände aus tatsächlichen Gründen ausgeschlossen. Auf den Sicherheitsflächen gilt dasselbe. Diese befinden sich unmittelbar an den Start- und Landeflächen und sind an deren Ende nicht länger als 1.000 m und an deren Seiten bis zum Beginn der Anflugsektoren je 350 m breit (§ 12 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 des Luftverkehrsgesetzes). In dieser Nähe zu startenden und landenden Flugzeugen ist die Errichtung raumbedeutsamer Windenergieanlagen schon wegen deren Höhe und der Rotordurchmesser tatsächlich ausgeschlossen.

(5) Auch Photovoltaik-Freiflächenanlagen (Kriterium A1-5) sind zutreffend als harte Tabuflächen ausgewiesen worden, denn auf ihnen ist die Windenergienutzung aus tatsächlichen Gründen ausgeschlossen. Derartige Flächen sind bebaut. Sofern dort überhaupt noch ausreichend Platz vorhanden ist, scheidet die Errichtung von Windenergieanlagen wegen der hierdurch bewirkten Verschattung der Photovoltaikanlagen aus. Die entsprechenden Flächen sind in den Suchraumkarten dargestellt.

(6) Es ist ferner nicht zu beanstanden, dass die Regionale Planungsgemeinschaft rechtsverbindlich festgesetzte und im Verfahren befindliche Naturschutzgebiete als harte Tabuzonen eingeordnet hat (Kriterium A1-1).

In rechtsverbindlich festgesetzten Naturschutzgebieten ist die Errichtung von Windenergieanlagen aus rechtlichen Gründen ausgeschlossen. Ein Bauverbot steht der Errichtung von Windenergieanlagen schlechterdings entgegen, wenn es sich als unüberwindbar erweist. Daran fehlt es, wenn der Gesetzgeber der Verbotsregelung keine absolute Geltung beilegt, sondern eine Abweichungsmöglichkeit schafft, die Voraussetzungen für eine Abweichung objektiv erfüllt sind und einer Überwindung der Verbotsregelung auch sonst nichts entgegensteht. Ein Plangeber ist nicht gehindert, in eine objektive Ausnahme- oder Befreiungslage hineinzuplanen (vgl. BVerwG. Urteil vom 17. Dezember 2002 – 4 C 15.01 –, juris Rn. 20).

Die Errichtung raumbedeutsamer Windenergieanlagen in Naturschutzgebieten ist verboten. Gemäß § 23 Abs. 2 Satz 1 des Bundesnaturschutzgesetzes (BNatSchG) sind in Naturschutzgebieten alle Handlungen, die zu einer Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung des Naturschutzgebiets oder seiner Bestandteile oder zu einer nachhaltigen Störung führen können, nach Maßgabe näherer Bestimmungen verboten. Diese Vorschrift begründet diese Verbote nicht aus sich heraus, verpflichtet aber dazu, im Rahmen der Unterschutzstellung ein Verbotsregime zu etablieren, das absolut und nicht lediglich bezogen auf den jeweiligen Schutzzweck jede Veränderung des Gebiets oder seiner Teile unterbindet (vgl. Gellermann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand September 2018, § 23 BNatSchG Rn. 16). Dementsprechend enthalten die Schutzgebietsverordnungen regelmäßig ein absolutes Verbot der Errichtung baulicher Anlagen (vgl. etwa § 4 Abs. 2 Nr. 1 der Verordnung über das Naturschutzgebiet „Alteno-Radden“ vom 20. Dezember 2002, GVBl. II 2003 S. 131). Eine objektive Ausnahme- oder Befreiungslage liegt nicht vor. Weder hat der Gesetzgeber eine Ausnahmeregelung geschaffen, noch ergibt sich eine solche aus den jeweiligen Schutzverordnungen. Zwar kann gemäß § 67 Abs. 1 Satz BNatSchG auf Antrag eine Befreiung gewährt werden, wenn dies aus Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses, einschließlich solcher sozialer und wirtschaftlicher Art, notwendig ist (Nr. 1 der Regelung) oder die Durchführung der Vorschriften im Einzelfall zu einer unzumutbaren Belastung führen würde und die Abweichung mit den Belangen von Naturschutz und Landschaftspflege vereinbar ist (Satz 2 der Regelung). Es ist aber ausgeschlossen, dass diese Voraussetzungen bei der Errichtung von raumbedeutsamen Windenergieanlagen in Naturschutzgebieten vorliegen. Windenergieanlagen müssen nicht notwendigerweise dort errichtet werden, denn sie sind nicht standortgebunden. Angesichts ihrer Größe führen raumbedeutsame Windenergieanlagen auch stets zu einer Beschädigung und Veränderung des Naturschutzgebietes, die im Hinblick auf den umfassenden Schutz von Naturschutzgebieten nicht mit den Belangen von Naturschutz und Landschaftspflege vereinbar ist.

Für im Verfahren befindliche Naturschutzgebiete gilt gemäß § 9 Abs. 2 Satz 3 des Brandenburgischen Naturschutzausführungsgesetzes (BbgNatSchAG) i.V.m. § 22 Abs. 3 Satz 3 BNatSchG nichts anderes. § 9 Abs. 2 Satz 3 BbgNatSchAG bestimmt, dass mit der öffentlichen Auslegung des Entwurfs einer Rechtsverordnung für ein Naturschutzgebiet für die Dauer von drei Jahren mit der Möglichkeit der Verlängerung um ein weiteres Jahr für das betroffene Gebiet § 22 Abs. 3 Satz 3 BNatSchG gilt. Nach dieser Regelung sind in dem Gebiet Handlungen und Maßnahmen nach Maßgabe der Sicherstellungserklärung verboten, die geeignet sind, den Schutzgegenstand nachteilig zu verändern. Zwar handelt es sich lediglich um eine vorübergehende Sicherstellung. Maßgeblich ist aber die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Regionalplan (vgl. § 11 Abs. 3 Satz 1 ROG). Zu diesem Zeitpunkt war die Errichtung von Windenergieanlagen in den einstweilig sichergestellten Gebieten ausgeschlossen. Dass dieser Ausschluss nicht von Dauer ist, ist unerheblich, denn zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses war zwar ersichtlich, dass die vorläufige Sicherstellung ausläuft, nicht aber, dass danach eine Windenergienutzung wieder zulässig sein könnte.

(7) Mit Blick auf die noch nicht abschließend geklärte Wirksamkeit des LEP B-B muss nicht verbindlich darüber entschieden werden, welcher Kategorie der Tabuzonen die Flächen des landesplanerisch festgelegten Freiraumverbundes zuzuordnen sind und ob die Zuordnung dieser Flächen sowohl zu den harten (Kriterium A1-10) als auch zu den weichen Tabukriterien (Kriterium A2-3) einen Fehler darstellt.

(a) Im Fall der Wirksamkeit des LEP B-B wäre entgegen der Auffassung der Antragstellerin allerdings nicht zu beanstanden, dass die Antragsgegnerin diese Gebiete als harte Tabuzonen berücksichtigt hat. Durch die Zielfestlegung 5.2 (Z) im LEP B-B ist sie rechtlich gehindert, diese Flächen als Eignungsgebiete für die Windkraft festzulegen. Es handelt sich um ein Ziel der Raumordnung i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG, an das der Plangeber gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG gebunden ist.

Der Einordnung der Freiraumverbundflächen als harte Tabuzonen steht nicht entgegen, dass die Festlegung einen Regel-Ausnahmecharakter aufweist, denn die Voraussetzungen für eine Ausnahme liegen offensichtlich nicht vor. Nach Satz 2 der Festlegung sind u.a. raumbedeutsame Inanspruchnahmen - wie die Windenergienutzung -, die die räumliche Entwicklung oder Funktion des Freiraumverbundes beeinträchtigen, in diesem regelmäßig ausgeschlossen. In Ausnahmefällen kann der Freiraumverbund zwar gemäß Satz 3 der Festlegung in Anspruch genommen werden, aber allein unter den dort genannten Voraussetzungen. Im Hinblick auf die Windenergienutzung kommt lediglich der erste der zwingend geregelten Ausnahmetatbestände in Betracht, der voraussetzt, dass ein öffentliches Interesse an der Realisierung einer überregional bedeutsamen Planung oder Maßnahme besteht und der Zweck dieser Inanspruchnahme nicht durch Nutzung von Flächen außerhalb des Freiraumverbundes erreicht werden kann. Die Antragsgegnerin ist zutreffend davon ausgegangen, dass diese Ausnahme für die Festlegung von Windeignungsgebieten offensichtlich nicht greift, da diese auch auf Flächen außerhalb des Freiraumverbundes platziert werden können. Anhaltspunkte dafür, dass ohne Inanspruchnahme der Gebiete des Freiraumverbundes der Windenergie nicht substanziell Raum gegeben werden könnte, sind nicht erkennbar (vgl. Urteil des Senats vom 5. Juli 2018 – OVG 2 A 2.16 –, juris Rn. 103).

(b) Es dürfte ferner unproblematisch sein, dass mit dem Kriterium A2-3 die Flächen des landesplanerisch festgesetzten Freiraumverbundes zusätzlich als weiche Tabuzonen festgelegt worden sind. Zwar muss sich die Antragsgegnerin, wie bereits ausgeführt, zur Vermeidung eines Fehlers im Abwägungsvorgang den Unterschied zwischen harten Tabuzonen, in denen eine Windenergienutzung von vorneherein ausgeschlossen ist, und weichen Tabuzonen, die einer Abwägung zugänglich sind, bewusst machen und ihn dokumentieren (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. April 2013 - 4 CN 2.12 -, juris Rn. 8, sowie Urteil vom 13. Dezember 2012 - 4 CN 1.11 -, juris Rn. 11). Die Planbegründung ergibt aber, dass die Freiraumverbundflächen gemäß Festlegung 5.2 (Z) des LEP B-B sämtlich als harte, einer Abwägung entzogene Tabuzonen bewertet worden sind. Die „hilfsweise“ Festlegung derselben Flächen auch als weiche Tabuzonen erfolgte lediglich für den Fall, dass der LEP B-B für unwirksam erklärt wird. Die Antragsgegnerin war sich mithin bewusst, dass ihr unter Geltung des LEP B-B insoweit kein Spielraum für eine Abwägung zusteht, sich dies mit einer Unwirksamkeitserklärung des LEP B-B aber ändern würde.

(8) Des Weiteren bleibt offen, ob die Regionale Planungsgemeinschaft zutreffend sämtliche rechtsverbindlich festgesetzten Landschaftsschutzgebiete (Kriterium A1-2) als harte Tabuzonen betrachtet hat. Der Senat gibt insoweit allerdings seine Rechtsansicht, der zufolge Landschaftsschutzgebiete grundsätzlich den harten Tabuzonen zuzurechnen sein dürften (vgl. Urteil vom 24. Februar 2011 – OVG 2 A 2.09 –, juris Rn. 63), auf und schließt sich der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts an, das bereits im Jahr 2002 entschieden hat, dass die Verbotsvorschriften einer Landschaftsschutzverordnung kein unüberwindliches rechtliches Hindernis darstellen, wenn objektiv eine Befreiungslage gegeben ist und einer Überwindung der Verbotsregelung auch sonst nichts im Wege steht (vgl. Urteil vom 17. Dezember 2002 – 4 C 15.01 –, juris Rn. 20, vgl. auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 17. Januar 2019 – 2 D 63/17.NE –, juris Rn. 144 ff.).

Gemäß § 26 Abs. 2 BNatSchG sind in einem Landschaftsschutzgebiet nach Maßgabe näherer Bestimmungen alle Handlungen verboten, die den Charakter des Gebiets verändern oder dem besonderen Schutzzweck zuwiderlaufen. Im Unterschied zu dem in einem Naturschutzgebiet bestehenden absoluten Veränderungsverbot (vgl. dazu oben) sind die ein Landschaftsschutzgebiet betreffenden Verbote stets auf den jeweiligen Schutzzweck bzw. den Gebietscharakter bezogen und damit relativ (vgl. Gellermann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand September 2018, § 26 BNatSchG Rn. 15). Maßgeblich ist die jeweilige Schutzgebietsverordnung. Diese muss der Errichtung von raumbedeutsamen Windenergieanlagen nicht schlechterdings entgegenstehen. Rechtsverordnungen zur Festsetzung von Landschaftsschutzgebieten enthalten regelmäßig im Hinblick auf die Errichtung baulicher Anlagen lediglich ein präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt (vgl. etwa § 4 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 der Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet „Bergbaufolgelandschaft Schlabendorf-Seese“ vom 7. August 1997, GVBl. II S. 748). Zudem kann gemäß § 67 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG auf Antrag eine Befreiung gewährt werden. Dass die Erteilung einer Genehmigung oder Befreiung in jedem Fall objektiv ausgeschlossen ist, ist nicht erkennbar. Ausweislich des Erlasses des Ministeriums für Umwelt, Gesundheit und Verbraucherschutz vom 1. Januar 2011 zur Beachtung naturschutzfachlicher Belange bei der Ausweisung von Windeignungsgebieten und bei der Genehmigung von Windenergieanlagen kann die Ausweisung einer Konzentrationsfläche für die Windenergienutzung in Landschaftsschutzgebieten in Ausnahmefällen zulässig sein, wenn kein Widerspruch zum Schutzzweck anzunehmen ist, etwa in Randlagen oder in Bereichen mit Vorbelastung oder einem weniger hochwertigen Landschaftsbild (vgl. Nr. 3 Abs. 4 des Erlasses). Soweit der Senat für die Einordnung der Landschaftsschutzgebiete als harte Tabuzonen angeführt hat, dass der Plangeber keinen Einfluss darauf hat, ob die betroffenen Flächen aus dem Landschaftsschutzgebiet ausgegliedert werden oder ob eine Befreiung gewährt wird, es demgemäß an dem „voluntativen“ Element fehle, das kennzeichnend für die Festlegung eines weichen Tabukriteriums sei (vgl. Urteile des Senats vom 24. Februar 2011, a.a.O.), hält er hieran nicht mehr fest. Bei Vorliegen einer objektiven Genehmigungsfähigkeit bzw. einer objektiven Befreiungslage ist ein Bauverbot nicht unüberwindbar und eine Windenergienutzung damit nicht schlechterdings ausgeschlossen (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002, a.a.O.). Darauf, ob eine Zusicherung des Verordnungsgebers vorliegt, parallel zur Aufstellung nachfolgender Bauleitpläne bzw. im Vorgriff auf immissionsschutzrechtliche Zulassungsverfahren Ausgliederungsverfahren einzuleiten bzw. von Amts wegen eine Änderung der Schutzgebietsgrenzen herbeizuführen (vgl. Nr. 3 Abs. 4 des Erlasses vom 1. Januar 2011), kommt es nicht an. Soweit argumentiert wird, dass mögliche Ausnahmen und Befreiungen lediglich einzelfallbezogen seien, eine flächendeckende Zulassung von Anlagen aber nicht ermöglichten (vgl. Gatz, in: Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 3. Aufl. 2019 Rn. 8, Rn. 77), rechtfertigt dies keine abweichende Beurteilung, denn Windeignungsgebiete müssen nicht vollständig in Landschaftsschutzgebieten liegen, sondern können diese auch lediglich in Randbereichen überlagern. Zumindest in einer solchen Fallkonstellation wäre eine mögliche Zulassung von Windenergieanlagen im Einzelfall ausreichend.

Hiernach wäre die Einordnung von Landschaftsschutzgebieten als harte Tabuzonen nur dann zutreffend erfolgt, wenn die Antragsgegnerin für jedes einzelne Landschaftsschutzgebiet und in den jeweiligen Landschaftsschutzgebieten für jede in Betracht kommende Fläche festgestellt hätte, dass die Erteilung von Genehmigungen oder Befreiungen objektiv ausgeschlossen ist. Eine derart umfängliche Prüfung ist den Planunterlagen nicht zu entnehmen. Angesichts der festgestellten formellen Fehler hat der Senat insoweit von einer weiteren Prüfung abgesehen. Er weist jedoch darauf hin, dass ein Plangeber zwar nicht gehalten ist, eine umfassende Prüfung möglicher Genehmigungs- und Befreiungslagen durchzuführen, denn auch insoweit kann ihm nichts Unmögliches abverlangt werden. Unterbleibt eine solche Prüfung, sind Landschaftsschutzgebiete zur Vermeidung eines auf das Abwägungsergebnis durchschlagenden Abwägungsmangels aber als weiche Tabu- bzw. Restriktionskriterien zu behandeln.

(9) Es bleibt ebenfalls dahingestellt, ob Wald per Schutzverordnung, also Waldflächen, die gemäß § 12 des Waldgesetzes des Landes Brandenburg (LWaldG) zu Schutz- oder Erholungswald erklärt worden sind, zu Recht als harte Tabuzonen in die Planung eingestellt worden sind.

Gemäß § 12 Abs. 1 LWaldG können Waldflächen bei Vorliegen der Voraussetzungen der Absätze 4 oder 5 durch Rechtsverordnung zu Schutz- oder Erholungswald erklärt werden. Die Rechtsverordnung bestimmt gemäß Abs. 2 Satz 1 der Vorschrift den Schutzgegenstand, den Schutzzweck, die zur Erreichung des Schutzzwecks erforderlichen Ge- und Verbote und enthält Regelungen über Ausnahmen und über Befreiungen von den Ge- und Verboten. Dass die Errichtung raumbedeutsamer Windenergieanlagen in Schutz- und Erholungswäldern ohne genauere Prüfung des in der jeweiligen Rechtsverordnung festgelegten Schutzzwecks stets unzulässig wäre und eine Ausnahme oder Befreiung in keinem Fall erteilt werden könnte, ist nicht ersichtlich. Den Aufstellungsvorgängen ist auch nicht zu entnehmen, dass die Antragsgegnerin für jede Schutzgebietsverordnung festgestellt hätte, dass der jeweilige Schutzzweck der Errichtung von Windenergieanlagen entgegensteht und dass eine Ausnahme oder Befreiung von den Verboten der Rechtsverordnung objektiv ausgeschlossen ist.

(10) Auch die Frage, ob stehende Gewässer zutreffend als harte Tabuzonen betrachtet worden sind, bleibt unentschieden.

Allerdings werden entgegen der Auffassung der Antragstellerin von diesem Kriterium lediglich stehende Gewässer mit einer Größe von über einem Hektar erfasst. Das wird in der Planbegründung zwar nicht ausdrücklich ausgeführt, ergibt sich aber aus dem Umweltbericht (vgl. dort S. 42 f.) sowie aus dem Maßstab der Festlegungskarte von 1:100.000, der die Darstellung kleinerer Gewässer ausschließt.

Nach § 61 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG dürfen im Außenbereich u.a. an stehenden Gewässern mit einer Größe von mehr als einem Hektar im Abstand bis zu 50 m von der Uferlinie keine baulichen Anlagen errichtet oder geändert werden. Diese Vorschrift untersagt auch die Errichtung von baulichen Anlagen in diesen Gewässern (vgl. Gellermann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand September 2018, § 61 BNatSchG Rn. 1). Dies ergibt sich bereits aus der Überschrift „Freihaltung von Gewässern und Uferzonen“. Zudem steht diese Regelung im Zusammenhang mit § 1 Abs. 6 BNatSchG, wonach u.a. stehende Gewässer als wichtige Freiräume zu schützen sind, und § 21 Abs. 5 BNatSchG, wonach die oberirdischen Gewässer einschließlich ihrer Randstreifen, Uferzonen und Auen als Lebensstätten und Biotope für natürlich vorkommende Tier- und Pflanzenarten zu erhalten sind und überführt den bisher in § 31 BNatSchG enthaltenen, an die Länder gerichteten Auftrag zum Schutz der oderirdischen Gewässer einschließlich ihrer Gewässerrandstreifen und Uferzonen in eine unmittelbar geltende Regelung des Bundes (vgl. BT-Drs 16/12274 S. 74 f.). Von dem Bauverbot kann aber gemäß Abs. 3 der Regelung eine Ausnahme zugelassen werden, zudem sind gemäß § 67 BNatschG Befreiungen möglich. Den Aufstellungsvorgängen kann nicht entnommen werden, dass die Antragsgegnerin für jedes einzelne stehende Gewässer festgestellt hat, dass die Voraussetzungen für eine Ausnahme oder Befreiung im Falle der Errichtung von Windenergieanlagen nicht erfüllt sind.

(11) Die Frage, ob Wasserschutzzonen II zu Recht als harte Tabuzonen berücksichtigt worden sind, lässt der Senat ebenfalls offen.

In Wasserschutzzonen II, die mit nach der Wiedervereinigung erlassenen Rechtsverordnungen festgesetzt wurden, ist die Errichtung von Windenergieanlagen nicht zwingend aus rechtlichen Gründen ausgeschlossen. Diese Rechtsverordnungen orientieren sich an der Muster-Wasserschutzgebietsverordnung (https://mlul.brandenburg.de/cms/media.php/lbm1.a.3310.de/LF-WSG_Anlage1-1.pdf). Gemäß § 4 Nr. 31 dieser MusterVO ist in Zone II unter anderem die Errichtung und Erweiterung baulicher Anlagen verboten, ausgenommen sind Ver-änderungen in Gebäuden und Instandhaltungsmaßnahmen. Eine Kontrolle verschiedener Wasserschutzgebietsverordnungen der Region unter http://maps.brandenburg.de/apps/Wasserschutzgebiete/ hat bestätigt, dass die entsprechende Regelung jeweils enthalten ist. Für die auf Grund des Wassergesetzes vom 2. Juli 1982 (GBl. DDR I S. 467) i.V.m. der Dritten Durchführungsverordnung zum Wassergesetz – Schutzgebiete und Vorbehaltsgebiete - vom 2. Juli 1982 (GBl. DDR S. 487) gebildeten bzw. übergeleiteten Trinkwasserschutzgebiete, die gemäß § 15 Abs. 4 des Brandenburgischen Wassergesetzes fortgelten, gilt dasselbe. Gemäß § 8 Abs. 1 Buchst. b) der 3. DurchführungsVO ist in der engeren Schutzzone (entspricht Wasserschutzzone II) die Errichtung von Hoch- und Tiefbauten verboten. Allerdings kann gemäß § 52 Abs. 2 des Wasserhaushaltsgesetzes die zuständige Behörde u.a. von Verboten eine Befreiung erteilen, wenn der Schutzzweck nicht gefährdet wird oder überwiegende Gründe des Wohls der Allgemeinheit dies erfordern. Dass eine solche Befreiung offensichtlich in keinem Fall in Betracht käme oder die Antragsgegnerin mit Blick auf jedes Wasserschutzgebiet das Vorliegen einer objektiven Befreiungslage für die Errichtung von Windkraftanlagen geprüft und verneint hätte, ist nicht erkennbar.

(12) Ebenfalls dahingestellt bleibt, ob die Regionale Planungsgemeinschaft zu Recht die gesamte Fläche des Biosphärenreservats Spreewald als harte Tabuzone eingeordnet hat.

Gemäß § 25 Abs. 3 BNatSchG sind Biospärenreservate unter Berücksichtigung der durch die Großräumigkeit und Besiedlung gebotenen Ausnahmen über Kernzonen, Pflegezonen und Entwicklungszonen zu entwickeln und wie Naturschutzgebiete oder Landschaftsschutzgebiete zu schützen. Nach § 4 Abs. 1 der Verordnung über die Festsetzung von Naturschutzgebieten und einem Landschaftsschutzgebiet von zentraler Bedeutung mit der Gesamtbezeichnung „Biosphärenreservat Spreewald“ vom 12. September 1990 (GBl. DDR 1990 SDr. Nr. 1473, geändert durch Art. 2 der Verordnung vom 19. Mai 2014, GVBl. II Nr. 28) ist das Gebiet des Biosphärenreservats in die Schutzzonen I, II, III und IV gegliedert. Die Schutzzonen I und II werden als Naturschutzgebiet von zentraler Bedeutung, die Schutzzonen III und IV als Landschaftsschutzgebiet von zentraler Bedeutung ausgewiesen. Wie dem Internetauftritt des Biosphärenreservats Spreewald zu entnehmen ist, ist das Gesamtgebiet als Landschaftsschutzgebiet ausgewiesen, in das 23 Naturschutzgebiete und 10 Kernzonen eingebettet sind (vgl. https://www.spreewald-biosphaerenreservat.de/biosphaerenreservat/steckbrief-biosphaerenreservat-spreewald/). Die als Naturschutzgebiete festgesetzten Flächen sind nach den Ausführungen unter Punkt (6) zu Recht als harte Tabuzonen betrachtet worden, bei den als Landschaftsschutzgebiet festgesetzten Flächen ist den Ausführungen unter Punkt (8) zufolge offen, ob sie harte Tabuzonen darstellen. Nichts anderes folgt aus der o.g. Verordnung zur Festsetzung des Biosphärenreservats. Gemäß § 6 Abs. 3 Nr. 1 dieser Verordnung ist lediglich in den Schutzzonen I und II die Errichtung baulicher Anlagen verboten. Dass die Errichtung raumbedeutsamer Windenergieanlagen in jedem Fall dem Verbot aus § 6 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung, dem zufolge alle den Charakter der Landschaft verändernden oder dem Schutzzweck zuwiderlaufenden Handlungen verboten sind, unterfallen würden, ist nicht ersichtlich.

cc) Im zweiten Arbeitsschritt, in dem die Regionale Planungsgemeinschaft weiche Tabuzonen festgelegt hat, sind abgesehen von dem bereits oben aufgezeigten Mangel, dass bei dem Kriterium A2-1 „1.000 m Abstand zu vorhandenen Gebäuden mit Wohn-, Kur- und Kliniknutzung und zu entsprechenden überbaubaren Grundstücksflächen in Kraft getretener Bebauungspläne“ nicht zwischen harten und weichen Tabuzonen differenziert wurde, keine Fehler ersichtlich.

(1) Die Antragsgegnerin hat erkannt und dokumentiert, dass sie bei der Aufstellung der weichen Tabukriterien der Kriteriengruppe A2 (ABl. Bbg 2016 S. 647) einen Bewertungsspielraum hat. In der Planbegründung wird dargelegt, dass es sich bei diesen Tabubereichen um Flächen handelt, auf denen die Errichtung von Windenergieanlagen aus rechtlichen und tatsächlichen Gründen nicht ausgeschlossen ist, aber nach den eigenen Kriterien generell keine Windenergieanlagen errichtet werden sollen. Die Auswahl der weichen Tabukriterien unterliege einer Abwägungsentscheidung; sollte die Frage der substanziellen Raumverschaffung zu verneinen sein, sei es erforderlich, diese Abwägungsentscheidung bzw. die Gewichtung der Restriktionskriterien zu überarbeiten (Planbegründung, ABl. Bbg 2016 S. 643 f.). Die Antragsgegnerin hat die weichen Tabukriterien zutreffend einheitlich und ohne ortsbezogene Differenzierung angewandt (vgl. Planbegründung, ABl. Bbg 2016, S. 643). Die Betrachtung der konkreten örtlichen Verhältnisse erfolgt erst auf der nächsten Stufe, wenn es darum geht, für die jeweilige Potenzialfläche im Wege der Abwägung zu entscheiden, ob sich auf ihr die Windenergie oder eine andere Nutzung durchsetzen soll (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. September 2009 - 4 BN 25.09 -, juris Rn. 10).

(2) Das Kriterium des Siedlungsabstandes ist nicht deshalb zu beanstanden, weil die Antragsgegnerin keine Differenzierung zwischen Wohn- und Mischgebieten sowie Außenbereichslagen vorgenommen hat, denn sie hat insoweit den ihr zustehenden planerischen Gestaltungsspielrum nicht überschritten. Bei der Festlegung der weichen Tabukriterien steht dem Plangeber ein Entscheidungsspielraum zu, der erst überschritten ist, wenn die Planung städtebaulich nicht mehr begründbar ist oder als Konzentrationszonen Flächen in einer Größe übrigbleiben, die der Windenergie nicht mehr substanziell Raum geben (vgl. Gatz, in: Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 3. Aufl. 2019 Rn. 117, 732; Blessing, in: Planung und Genehmigung von Windenergieanlagen, 1. Aufl. 2016, Rn. 138).

Der gewählte Abstand ist mit dem Doppelten bzw. dem 1,5fachen des immissionsschutzrechtlich gebotenen Abstandes nicht derart groß, dass er städtebaulich nicht mehr zu rechtfertigen wäre. Dass er dazu führt, dass der Windenergie im Plangebiet nicht substanziell Raum gegeben wird, ist nicht ersichtlich. Die Antragsgegnerin hat auch städtebauliche Gründe für den einheitlichen Abstand von 1.000 m angeführt. Sie hat dargelegt, dass dieser Abstand unter Vorsorgeaspekten geboten sei. Aus Gründen des Immissionsschutzes sei i.d.R. ein Siedlungsabstand von 500 bis 700 m notwendig. Die visuellen Wirkungen einer Windenergieanlage spielten aber bei der sozialverträglichen Einordnung der Windenergie eine große Rolle. Letztere trage entscheidend zur Akzeptanz der Windenergie bei der Bevölkerung bei. Es erfolge eine Gleichbehandlung aller Einwohner. Sie orientiere sich an dem gemeinsamen Erlass der Ministerien für Infrastruktur und Raumordnung sowie für Ländliche Entwicklung, Umwelt und Verbraucherschutz vom 16. Juni 2009. Die einheitliche Betrachtung schließe Zuordnungs- und Abgrenzungsfehler von Einzelgehöften und Splittersiedlungen aus (vgl. Planbegründung, ABl. Bbg 2016 S. 649).

Soweit die Antragstellerin dem entgegenhält, dass eine Abwägung mit widerstreitenden Belangen etwa von Vorhabenträgern nicht stattgefunden habe und das Abwägungsergebnis mit dem Gleichheitssatz nicht vereinbar sei, weil Ungleiches unzulässigerweise gleich behandelt werde, verkennt sie, dass die Antragsgegnerin ausdrücklich auf die Privilegierung der Windenergie im Außenbereich und den verminderten Schutzanspruch von Außenbereichsgrundstücken verwiesen hat. Ihre Erwägung, dass sich dies nicht zwingend in unterschiedlichen Schutzzonen widerspiegeln müsse, stellt sich angesichts ihrer Befugnis zur Typisierung und Pauschalierung nicht als abwägungsfehlerhaft dar. Die von der Antragstellerin herangezogene Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes (Beschluss vom 21. Januar 2013 – 22 CS 12.2297 –, juris Rn. 28), der zufolge ein einheitlicher Schutzabstand die sachlich und rechtlich bestehenden Unterschiede der Schutzbedürftigkeit und Schutzwürdigkeit von allgemeinen Wohn- und Mischgebieten sowie von Außenbereichsflächen ohne die nach Art. 3 Abs. 1 i.V.m. Art. 14 Abs. 1 GG erforderliche sachliche Rechtfertigung einebne, rechtfertigt keine andere Beurteilung. In dem dort entschiedenen Fall wurde der Windenergie mit der Planung nicht substanziell Raum gegeben. Unter diesen Umständen ist eine erneute Überprüfung und Änderung der weichen Tabukriterien erforderlich. Dieser Fall liegt hier jedoch nicht vor. Den Interessen der Vorhabenträger wird durch das Erfordernis der substanziellen Raumgewährung Rechnung getragen.

(3) Die Regionale Planungsgemeinschaft hat in nicht zu beanstandender Weise die Vorranggebiete für die Gewinnung und Sicherung oberflächennaher Rohstoffe gemäß dem sachlichen Teilregionalplan II „Gewinnung und Sicherung oberflächennaher Rohstoffe“ als weiche Tabuzonen eingeordnet.

Nach § 8 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 ROG a.F. sind Vorranggebiete Flächen, die für bestimmte raumbedeutsame Funktionen oder Nutzungen vorgesehen sind und andere raumbedeutsame Nutzungen in diesem Gebiet ausschließen, soweit diese mit den vorrangigen Funktionen oder Nutzungen nicht vereinbar sind. Die Windenergienutzung ist in Vorranggebieten für die Gewinnung oberflächennaher Rohstoffe somit nicht schlechthin, sondern nur dann ausgeschlossen, wenn sie nicht mit der vorrangigen Nutzung vereinbar ist. Dies bedarf einer Prüfung im Hinblick auf das jeweilige Vorranggebiet.

Zweifel daran, dass die Antragsgegnerin dieses Kriterium als weiches Tabukriterium angesehen hat, ergeben sich aus der Planbegründung nicht. Zwar legt die Formulierung in der Erläuterung dieses Kriteriums, dass es sich bei den Vorranggebieten um ein Ziel der Raumordnung handele, in dem die Nutzung für den Rohstoffabbau letztabgewogen sei, so dass diese Flächen für die Windenergienutzung nicht zur Verfügung stünden (vgl. Planbegründung Abl Bbg 2016 S. 650), die Annahme eines harten Tabukriteriums nahe. Die Einordnung unter die Rubrik der weichen Tabukriterien belegt aber, dass der Antragsgegnerin bewusst war, dass eine Windenergienutzung auf diesen Flächen nicht zwingend vollständig ausgeschlossen ist. Zudem hat sie die Inhalte des bereits 1998 bekanntgemachten sachlichen Teilplans II daraufhin überprüft, ob diese gegenüber der Windenergienutzung nach wie vor schutzwürdig sind (vgl. Planbegründung Abl. Bbg 2016 S. 650). Ein eventuell dem sachlichen Teilplan II anhaftender Abwägungsfehler in Hinblick auf die Belange der Windenergienutzung würde nicht zu einer Abwägungsfehlerhaftigkeit des hier zu beurteilenden Regionalplans führen, denn die Antragstellerin kann ihrer Planung rechtskräftige Pläne zu Grunde legen. Eine ins Einzelne gehende Abwägung dazu, ob auf als weiche Tabuzonen bestimmten Flächen eine Windkraftnutzung zugelassen werden kann, war entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht erforderlich. Der Plangeber ist nicht verpflichtet, sämtliche für eine Windenergienutzung in Betracht kommenden Flächen als Eignungsgebiete auszuweisen, er muss der Windenergie lediglich substanziell Raum geben. Erst, wenn er im letzten Arbeitsschritt feststellt, dass dies nicht in ausreichendem Maße gelungen ist, muss er seine weichen Tabukriterien überprüfen und ggf. ändern (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Januar 2008 - 4 CN 2.07 -, juris Rn. 15; Urteil des Senats vom 24. Februar 2011 - OVG 2 A 2.09 -, juris Rn. 41).

dd) Soweit die Antragstellerin Einwände gegen den weiteren Arbeitsschritt, mit dem die Regionale Planungsgemeinschaft die verbleibende Flächenkulisse zu den darauf vorhandenen konkurrierenden Nutzungen (Restriktionen) in Beziehung gesetzt (Restriktionskriterien B1) und sonstige Abwägungsbelange berücksichtigt hat (Weitere Abwägungsbelange C1), vorgetragen hat, sind Abwägungsfehler nicht ersichtlich. Angesichts der bereits festgestellten Fehler des Regionalplans sieht der Senat davon ab, von der Antragstellerin nicht konkret angesprochene Kriterien sowie die Anwendung der geprüften Restriktionskriterien im jeweiligen Einzelfall zu prüfen.

(1) Die Antragsgegnerin hat zu Recht die in den Tierökologischen Abstandskriterien für die Errichtung von Windenergieanlagen in Brandenburg (TAK - Anlage 1 des Erlasses des Ministeriums für Umwelt, Gesundheit und Verbraucherschutz vom 1. Januar 2011 „Beachtung naturschutzfachlicher Belange bei der Ausweisung von Windeignungsgebieten und bei der Genehmigung von Windenergieanlagen“) definierten Schutzbereiche um Fortpflanzungs- und Ruhestätten, Schwerpunktgebiete gemäß Artenschutzprogramm sowie Rast- und Überwinterungsgebiete bestimmter Vogelarten und Fledermäuse als Restriktionskriterien (Kriterium B1-1) berücksichtigt. Der Senat gibt seine in früheren Entscheidungen (vgl. Urteile vom 24. Februar 2011 – OVG 2 A 24.09 –, juris Rn. 67, und vom 5. Juli 2016 – OVG 2 A 2.16 –, juris Rn. 97) geäußerte Tendenz, die TAK als harte Tabukriterien zu betrachten, auf.

Die Errichtung von Windenergieanlagen in den Schutzbereichen nach den TAK ist nicht schlechterdings ausgeschlossen. Die auf der Grundlage aktueller wissenschaftlicher Erkenntnisse über die Auswirkung der Nutzung der Windenergie auf Vögel und Fledermäuse erarbeiteten TAK sind von den Naturschutzbehörden für ihre Stellungnahmen zu den Planungsabsichten der Regionalen Planungsgemeinschaften zur Festlegung von Windeignungsgebieten, zur Ausweisung von Konzentrationszonen Windenergienutzung im Rahmen der kommunalen Bauleitplanung sowie in immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren für Windenergieanlagen heranzuziehen (vgl. Erlass Nr. 2 u. 4). Soweit sie dabei als Maßstab bei der Prüfung dienen, ob durch die Errichtung von Windenergieanlagen die Verbotstatbestände des § 44 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 BNatSchG oder die Störungstatbestände des Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 92/43/EWG und des Art. 5 der Richtlinie 2009/147/EG verletzt werden (vgl. Nr. 4 Buchst. b des Erlasses vom 1. Januar 2011), indiziert die Lage einer Fläche innerhalb eines in den TAK definierten Schutzbereichs zwar, dass der Verwirklichung der Planung unüberwindbare artenschutzrechtliche Hindernisse entgegenstehen (vgl. Urteil des Senats vom 24. Februar 2011, a.a.O.). Der Erlass vom 1. Januar 2011 geht aber selbst davon aus, dass eine Verringerung der Schutzabstände nicht schlechterdings ausgeschlossen ist. Dort wird ausgeführt, dass bei Beachtung der Schutzbereiche die genannten Verbotstatbestände grundsätzlich nicht berührt würden, eine Verringerung der definierten Abstände aber möglich sei, wenn im Ergebnis einer vertieften Prüfung festgestellt werden könne, dass z.B. aufgrund der speziellen Lebensraumanforderungen der Art nicht der gesamte 360°-Radius des Schutzabstandes um den Brutplatz für den Schutz der Individuen benötigt werde (Nr. 4 des Erlasses). Zudem werden die ausgewiesenen Schutzabstände regelmäßig den aktuellen wissenschaftlichen Erkenntnissen angepasst (Anlage 1 zum Erlass vom 1. Januar 2011, Vorbemerkung) und ähnliche Ausarbeitungen enthalten teilweise abweichende Schutzbereiche (vgl. etwa Länderarbeitsgemeinschaften der Vogelschutzwarten: Abstandsempfehlungen für Windenergieanlagen zu bedeutsamen Vogellebensräumen sowie Brutplätzen ausgewählter Vogelarten [Helgoländer Papier]). Außerdem lässt das Bundesnaturschutzgesetz artenschutzrechtliche Ausnahmen und Befreiungen zu (vgl. § 45 Abs. 7, § 67 Abs. 2 BNatSchG). Die Verfahrensbeteiligten haben in der mündlichen Verhandlung vorgetragen, dass die Naturschutzbehörden in Einzelfällen der Errichtung von Windenergieanlagen in Schutzbereichen nach den TAK zustimmen würden.

Einer Anwendung der Schutzabstände nach den TAK kann die Antragstellerin nicht mit Erfolg entgegenhalten, dass das Naturgeschehen einer ständigen Dynamik unterliege, was im Widerspruch zum langfristigen Planungshorizont des Regionalplans stehe. Die Gefahr, dass ein Gebiet etwa trotz Wegfalls eines Horstes, für den nach den TAK ein Schutzabstand einzuhalten ist, auf Dauer von der Windenergienutzung ausgeschlossen bleibt, droht nicht, weil ein Regionalplan gemäß § 2 Abs. 2 Satz 2 RegBkPlG spätestens nach zehn Jahren der weiteren Entwicklung anzupassen ist. Das von der Antragstellerin herangezogene Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 13. Februar 2008 (8 C 10368/07, juris Rn. 30) betrifft demgegenüber einen Bebauungsplan, dessen Wirksamkeit nicht auf eine bestimmte Frist beschränkt ist.

Soweit die Antragstellerin in diesem Zusammenhang rügt, dass die Antragsgegnerin die Windenergienutzung größtenteils „auf Verdacht“ ausgeschlossen habe, da belastbare Daten nicht zur Verfügung gestanden hätten, ist ein Fehler der Ermittlung des entscheidungserheblichen Sachverhalts nicht dargetan. Gemäß § 9 Abs. 2 Satz 3 ROG a.F. bezieht sich die Umweltprüfung auf das, was nach gegenwärtigem Wissensstand und allgemein anerkannten Prüfmethoden sowie nach dem Inhalt und Detaillierungsgrad des Raumordnungsplans angemessenerweise verlangt werden kann. Die Umweltprüfung ist kein „Suchverfahren“, in dem alle nur erdenklichen Auswirkungen eines Vorhabens auf Umweltgüter und deren Wertigkeit bis in alle Einzelheiten und feinste Verästelungen zu untersuchen wären (vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Januar 2011 – 7 B 19.10 –, juris Rn. 64). Demgemäß sind im Rahmen einer SUP keine bisher in den jeweiligen Fachwissenschaften bestehenden Erkenntnislücken zu schließen oder neue Methoden zu entwickeln. Entscheidend sind vielmehr der gegenwärtige Wissensstand und die allgemein anerkannten Prüfungsmethoden (vgl. Faßbender, in: Kment, Raumordnungsgesetz, 1. Aufl. 2019, § 8 Rn. 77). Fehlt es allerdings an grundlegenden Kenntnissen in Bezug auf eines der in § 9 Abs. 1 S. 1 ROG a.F. genannten Schutzgüter, kann es angezeigt sein, entsprechende Voruntersuchungen durchzuführen (vgl. Faßbender, a.a.O., § 8 Rn. 154). Dass es hier an grundlegenden Kenntnissen im Hinblick auf die in § 9 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 ROG a.F. genannten Tiere fehlen würde, kann aber nicht festgestellt werden. Im Umweltbericht (S. 14 f.) wird ausgeführt, dass die Prüfung der einzelnen Umweltaspekte auf Grundlage offizieller digitaler flächenhafter Daten des Landes Brandenburg unter anderem zu Artenvorkommen erfolgte. Daten zu Vogelvorkommen sowie bedeutenden Rast- und Schlafplätzen störungssensibler Vogelarten wurden vom Landesamt für Umwelt, Gesundheit und Verbraucherschutz (LUGV) aktuell zur Verfügung gestellt. Die verwendeten Daten zu den Artenvorkommen beinhalten überwiegend die vom LUGV (einschließlich der staatlichen Vogelschutzwarte Buckow) vorliegenden TAK-relevanten Brut- und Rastvogeldaten für die Planungsregion Lausitz-Spreewald einschließlich eines 6-km-Puffers zu benachbarten Landkreisen. Die Daten zur Avifauna wurden als offizielle Daten in der Aktualisierung von 2014 des LUGV zu Horststandorten bzw. Rast- und Schlafplätzen als Punktdateien sowie im Einzelfall als Revierkulissen zur Verfügung gestellt (Umweltbericht S. 71). Soweit der Umweltbericht darauf verweist, dass Monitoring-Daten nicht immer flächendeckend in gleicher Qualität vorlägen – u.a. gebe es Gebiete, aus denen keine bzw. keine aktuellen Daten vorlägen – und offizielle Daten zu Flugrouten zwischen Brut- bzw. Rast- und Schlafplätzen und Nahrungshabitaten der Vogelarten nicht vorhanden seien sowie ein offizieller aktueller Datenbestand zu Vorkommen von Fledermausarten nicht habe zur Verfügung gestellt werden können (Umweltbericht S. 71), hätte dies die Antragsgegnerin nicht zu weiteren Ermittlungen veranlassen müssen. Angesichts des Detaillierungsgrades des Regionalplans sowie der Möglichkeit, im nachfolgenden Anlagengenehmigungsverfahren artenschutzrechtliche Belange zu berücksichtigen, genügte es insoweit, Habitatbereiche mit einer Konzentration an Vogelartenvorkommen in ihrer Empfindlichkeit höher einzustufen und hinsichtlich der Fledermäuse eine Potenzialabschätzung der möglichen Beeinträchtigungen anhand der Biotopstruktur und angrenzender Naturschutzgebiete und FFH-Gebiete mit dem Schutzgut spezieller Fledermausarten vorzunehmen (vgl. Umweltbericht S. 71). Auch diese Bereiche sind zutreffend nicht als harte Tabuzonen betrachtet, sondern im Rahmen der Restriktionskriterien berücksichtigt worden.

(2) Natura 2000-Gebiete, d.h. Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung (sog. FFH-Gebiete) nach Art. 4 der Richtlinie 92/43/EWG (Kriterium B1-2) und europäische Vogelschutzgebiete (SPA-Gebiete) nach Art. 4 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2009/147/EG (Kriterium B1-3) sind ebenfalls zu Recht als Restriktionskriterien in die Abwägung eingestellt worden. Auch insoweit gibt der Senat seine früher geäußerte Auffassung (vgl. Urteil vom 24. Februar 2011 – OVG 2 A 24.09 –, juris Rn. 66), derartige Flächen dürften als harte Tabukriterien zu berücksichtigen sein, auf.

Die Errichtung von Windenergieanlagen innerhalb von Natura 2000-Gebieten ist nicht zwingend unzulässig, sondern nur dann, wenn durch die Errichtung und den Betrieb von Anlagen erhebliche Beeinträchtigungen des Gebietes in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen verursacht werden können (vgl. § 34 Abs. 2 BNatSchG) und die gesetzlichen Ausnahmevor-aussetzungen (§ 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG) nicht vorliegen. Dass die Errichtung von Windenergieanlagen in FFH- oder SPA-Gebieten stets zu erheblichen Beeinträchtigungen dieser Gebiete führen würde bzw. eine Ausnahme objektiv ausgeschlossen wäre, ist nicht ersichtlich.

(3) Das als weiterer Abwägungsbelang C1-6 aufgeführte Kriterium einer Mindestgröße der Eignungsgebiete von 40 ha ist vom Planungsermessen der Antragsgegnerin gedeckt. Um eine flächendeckende Beeinflussung des Landschaftsbildes zu vermeiden, strebt sie die Konzentration von Windenergieanlagen in größeren Eignungsgebieten an (Planbegründung, Abl Bbg 2016 S. 654). Zur Erreichung dieses Ziels ist das gewählte Kriterium plausibel.

(4) Entgegen der Auffassung der Antragstellerinnen sind die Interessen der Betreiber von außerhalb der Windeignungsgebiete gelegenen Altanlagen am sog. Repowering, also der Ersetzung der alten Anlagen durch neuere, leistungsstärkere Windenergieanlagen, in der Abwägung ausreichend gewürdigt worden.

Der Planungsträger hat bei der Festlegung von Windeignungsgebieten das Interesse der Betreiber älterer Anlagen, die nicht innerhalb der Eignungsgebiete liegen, diese Anlagen durch effizientere neue Anlagen zu ersetzen und diese dabei gegebenenfalls auch neu anzuordnen, in der Abwägung zu berücksichtigen. Die Beschränkung der Nutzungsmöglichkeiten eines Grundstücks muss vom Planungsträger als ein wichtiger Belang privater Eigentümerinteressen in der Abwägung der öffentlichen und der privaten Belange beachtet werden Bei der Bewertung der privaten und der öffentlichen Belange und der Frage, welchem Belang der Vorzug zu geben ist, ist dem Planungsträger aber ein weiter planerischer Gestaltungsspielraum eingeräumt. Insbesondere ist er nicht dazu verpflichtet, Standorte für die Windenergienutzung dort festzulegen, wo Windkraftanlagen bereits vorhanden sind. Der Gesetzgeber sieht es als berechtigtes öffentliches Anliegen an, die Windenergienutzung zu kanalisieren und Fehlentwicklungen gegenzusteuern. Dieses Ziel ließe sich nicht erreichen, wenn sich die Flächenauswahl nach den Standorten vorhandener Windkraftanlagen zu richten hätte. Die Abwägung kann, muss aber nicht von dem planerischen Willen geleitet sein, bereits vorhandene Windenergieanlagen einen gewissen Vorrang dergestalt einzuräumen, dass diese Flächen wegen ihres Repowering-Potentials nach Möglichkeit erneut als Konzentrationsflächen ausgewiesen werden. Entscheidend ist, dass der Planungsträger die Interessen der Betreiber vorhandener Windenergieanlagen erkennt und angemessen gewichtet (vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. März 2010 - 4 BN 65.09 -, juris Rn. 9).

Diesen Anforderungen wird die vorliegende Planung gerecht. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin hat die Antragsgegnerin das Interesse der Betreiber von außerhalb der Windeignungsgebiete gelegenen Anlagen an einem Repowering als Abwägungsbelang berücksichtigt. Unter den weiteren Abwägungsbelangen werden realisierte Windenergieanlagen (Kriterium C1-3) neben geplanten und genehmigten Anlagen (Kriterien C1-1 und C1-2) sowie Eigentümerinteressen (Kriterium C1-4) als abwägungserheblicher Belang genannt. Sämtliche errichteten - wie auch die genehmigten, geplanten und abgelehnten - Anlagen sind in den für die Erstellung des Plans erarbeiteten Suchraumkarten verzeichnet. Dass den Interessen der Betreiber von Altanlagen besonderes Gewicht beigemessen wurde, ergibt sich daraus, dass die Antragsgegnerin Daten zur Anzahl der zu erneuernden Altanlagen sowie zu ihrer Lage innerhalb oder außerhalb der geplanten Windeignungsgebiete erhoben hat (vgl. Abbildungen 1 und 2 sowie Tabellen 2 und 3, Planbegründung, ABl. Bbg 2016 S. 641 ff.). Ganz maßgeblich für eine starke Gewichtung der Belange von Altanlagenbetreibern spricht, dass nahezu alle Windeignungsgebiete auf Flächen ausgewiesen wurden, auf denen sich bereits Windenergieanlagen befinden. Angesichts des der Regionalen Planungsgemeinschaft zustehenden weiten Gestaltungsspielraums ist es aber nicht zu beanstanden, dass dennoch etwa 1/3 der Altanlagen außerhalb der festgelegten Windeignungsgebiete liegt und der Plan keine gesonderten Flächen für ein Repowering ausweist.

c) Die Frage, ob der Windenergie durch den vorliegenden Plan substanziell Raum gegeben wurde, muss angesichts des Umstandes, dass nicht abschließend geklärt wurde, ob die Bestimmung sämtlicher harter Tabukriterien zutreffend erfolgt ist, offenbleiben.

Die Beurteilung dieser Frage erfordert eine wertende Gesamtbetrachtung, die maßgeblich auf der Würdigung der tatsächlichen Verhältnisse im jeweiligen Planungsraum beruht (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Januar 2008 - 4 CN 2.07 -, juris Rn. 11; Urteil des Senats vom 24. Februar 2011 - OVG 2 A 2.09 -, juris Rn. 41). Die Entscheidung, anhand welcher Kriterien sich beantworten lässt, ob eine Konzentrationsflächenplanung der Windenergie in substanzieller Weise Raum schafft, ist den Tatsachengerichten vorbehalten. Diese Kriterien dürfen allerdings nicht von einem Rechtsirrtum infiziert sein, gegen Denkgesetze oder allgemeine Erfahrungsgesetze verstoßen oder ansonsten für die Beurteilung des Sachverhalts schlechthin ungeeignet sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 - 4 CN 1.11 -, juris Rn. 18). Der Senat hält an seiner vom Bundesverwaltungsgericht nicht beanstandeten Rechtsprechung fest, dass Ausgangspunkt der Prüfung das Verhältnis der nach Abzug der aus rechtlichen bzw. tatsächlichen Gründen (harte Tabukriterien) für die Windenergienutzung nicht geeigneten Gebiete verbleibenden Fläche zur Fläche der im Plan festgesetzten Eignungsgebiete ist (vgl. Urteil des Senats vom 24. Februar 2011 - OVG 2 A 2.09 -, juris Rn. 60, BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012, a.a.O. Rn 19).

Die regionale Planungsgemeinschaft hat zur Beurteilung der Frage, ob der Windenergie durch die Festlegungen des Regionalplans substanziell Raum gegeben wird, maßgeblich auf dieses Verhältnis abgestellt. Danach stehen 399.720 ha Potenzialfläche 13.378 ha festgelegter Eignungsfläche gegenüber, was einem Anteil von 3,35 % entspricht. Die Einschätzung der Antragsgegnerin, dass hiermit der Windenergie substanziell Raum verschafft wird, ist nicht zu beanstanden. Im Hinblick auf die planerische Gestaltungsfreiheit des Plangebers ist es nicht zulässig, einen bestimmten prozentualen Anteil festzulegen, den die Konzentrationsflächen im Vergleich zu den Potenzialflächen erreichen müssen (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 – 4 CN 1.11 –, juris Rn. 19; Urteil des Senats vom 24. Februar 2011 - OVG 2 A 2.09 -, juris Rn. 60). Maßgebend ist vielmehr die Würdigung der tatsächlichen Verhältnisse im Planungsraum. Demgemäß kann entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht von einem „Anhaltswert“ von 10 % (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 22. September 2015 – 10 D 82/13.NE –, juris Rn. 8) ausgegangen werden. Dafür, dass der Windenergie hinlänglich Raum eingeräumt wird, spricht auch, dass die Ziele der Energiestrategie 2030 des Landes Brandenburg für diese Region übertroffen werden (vgl. Planbegründung, Abl. Bbg 2016 S. 645). Angesichts des Umstandes, dass die Ziele der Energiestrategie deutlich übererfüllt werden, kann die Antragstellerin dem nicht mit Erfolg entgegenhalten, dass die hierfür zu Grunde gelegten Annahmen unrealistisch seien.

Die Berechnung ist allerdings fehlerhaft. Soweit Mindestabstände zu Siedlungen zu Unrecht nicht als harte, sondern als weiche Tabuzonen berücksichtigt worden sind, führt dies zwar lediglich dazu, dass die Antragsgegnerin bei ihrer Berechnung von zu großen Potenzialflächen für die Windenergienutzung ausgegangen ist mit der Folge, dass der Anteil der tatsächlich festgelegten Eignungsflächen an diesen Potenzialflächen tatsächlich größer ist als errechnet (vgl. Albrecht/ Zschiegner: Die Unterscheidung harter und weicher Tabukriterien als fortwährendes Problem der Windkonzentrationsflächenplanung, NVwZ 2019, 444, 448 f.). Soweit offengeblieben ist, ob bzw. inwieweit die Flächen des landesplanerisch festgelegten Freiraumverbundes, Landschaftsschutzgebiete, Erholungs- und Schutzwald, stehende Gewässer, Wasserschutzzonen II sowie das Biosphärenreservat zur Recht als harte Tabuzonen eingeordnet wurden, besteht jedoch die Möglichkeit, dass die Antragsgegnerin von zu kleinen Potenzialflächen ausgegangen ist, der von ihr ermittelte Anteil der festgelegten Eignungsflächen also zu groß bemessen ist.

III. Die formellen Fehler des Regionalplans sind nach den Grundsätzen der Planerhaltung beachtlich (1.), der festgestellte Abwägungsfehler hat sich aber nicht auf das Abwägungsergebnis ausgewirkt (2.). Die formellen Mängel sind nicht durch Zeitablauf unbeachtlich geworden (3.).

1. Die die Beteiligung der Öffentlichkeit betreffenden formellen Fehler der Auslegungsbekanntmachungen sind gemäß der nach § 27 Abs. 2 ROG auch auf Verfahren nach der alten Fassung des ROG anwendbaren Regelung § 11 Abs. 1 Nr. 1 ROG beachtlich. Hiernach ist eine Verletzung der Vorschriften des § 9 ROG (bzw. des § 10 ROG a.F.) über die Beteiligung ein beachtlicher Fehler.

2. Der festgestellte Abwägungsmangel ist unbeachtlich.

Nach § 11 Abs. 3 Satz 2 ROG i.V.m. § 27 Abs. 2 ROG sind Mängel im Abwägungsvorgang nur dann erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind. Offensichtlich ist ein Mangel, wenn er auf objektiv feststellbaren Umständen beruht und ohne Ausforschung der Entscheidungsträger erkennbar ist. Der Mangel ist auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen, wenn nach den Umständen des jeweiligen Falls die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne ihn die Planung anders ausgefallen wäre Diese Regelung ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auf den Mangel einer fehlenden Differenzierung zwischen harten und weichen Tabuzonen anwendbar (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. April 2013 – 4 CN 2.12 –, juris Rn. 9). Das ist konsequent, weil Fehler des gesamträumlichen Planungskonzepts nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts als Mängel im Abwägungsvorgang zu beurteilen sind (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 11. April 2013, a.a.O. Rn. 5).

Die fehlende Differenzierung zwischen harten und weichen Tabukriterien betreffend den Mindestabstand zu Siedlungen ist offensichtlich, denn sie ist der Planbegründung zu entnehmen. Dieser Fehler ist aber auf das Abwägungsergebnis nicht von Einfluss gewesen. Die Antragsgegnerin hat in der Planbegründung deutlich gemacht, dass sie aus Vorsorgegründen einen Abstand von 1.000 m zu vorhandenen Gebäuden mit Wohn-, Kur- und Kliniknutzung und zu entsprechenden überbaubaren Grundstücksflächen in Kraft getretener Bebauungspläne einhalten will und davon ausgeht, dass die immissionsschutzrechtlich zwingend einzuhaltenden Mindestabstände darunter liegen (vgl. Planbegründung, Abl. Bbg 2016 S. 649). Anhaltspunkte dafür, dass sie bei Ausweisung harter Mindestabstände und darüber hinausgehender Vorsorgeabstände insgesamt größere oder kleinere Abstände festgelegt hätte, sind den vorliegenden Unterlagen nicht zu entnehmen. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin spricht auch nichts dafür, dass eine fehlerhaft zu groß angenommene Potenzialfläche die Antragsgegnerin verleitet hätte, größere naturschutzfachliche Puffer vorzusehen als notwendig oder die flächenbezogene Abwägung im Einzelfall öfter zu Lasten der Windenergie ausfallen zu lassen, weil sie irrtümlich davon ausgeht, eine größere Fläche zur Abwägung zur Verfügung zu haben. Wie oben ausgeführt, führt die Annahme einer größeren Potenzialfläche dazu, dass auch die Fläche der festgelegten Eignungsgebiete größer sein muss, um dem Erfordernis der substanziellen Raumgewährung Rechnung zu tragen. Anhaltspunkte dafür, dass die Antragsgegnerin die festgelegten Eignungsgebiete verkleinert hätte, wenn sie erkannt hätte, dass auch die Potenzialflächen geringer sind, liegen ebenfalls nicht vor.

3. Die festgestellten Mängel sind nicht durch Zeitablauf unbeachtlich geworden, auch wenn eine fristgerechte Rüge hier nicht feststellbar ist.

Nach § 11 Abs. 5 Satz 1 Nrn. 1 und 2 ROG i.V.m. § 27 Abs. 2 ROG werden beachtliche Verletzungen von Verfahrens- und Formvorschriften unbeachtlich, wenn sie nicht innerhalb eines Jahres seit Bekanntmachung des Raumordnungsplans gegenüber der zuständigen Stelle unter Darlegung des die Verletzung begründenden Sachverhalts geltend gemacht worden sind.

Diese Rügefrist ist hier nicht in Gang gesetzt worden. Sie läuft nur, wenn bei Inkraftsetzung des Plans auf die Voraussetzungen für die Geltendmachung der Verletzung von Vorschriften sowie auf die Rechtsfolgen hingewiesen worden ist (§ 11 Abs. 5 Satz 2 ROG, ebenso der bei Bekanntmachung des Regionalplans geltende § 12 Abs. 5 Satz 2 ROG a.F.) Das ist hier nicht der Fall, denn der im Amtsblatt vom 16. Juni 2016 abgedruckte Hinweis auf § 12 Abs. 5 Satz 2 ROG a.F. ist fehlerhaft. Soweit darauf verwiesen wird, dass Mängel gegenüber der Regionalen Planungsgemeinschaft Havelland-Fläming, mithin dem falschen Ansprechpartner geltend zu machen sind, kann dahingestellt bleiben, ob dieser Fehler durch die im Amtsblatt für Brandenburg vom 6. Juli 2016, S. 755, abgedruckte Berichtigung geheilt worden ist. Jedenfalls ist auch der insoweit berichtigte Hinweis unvollständig. Zwar wird auf die Vorschrift des § 12 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 ROG a.F. hingewiesen, allerdings lediglich darauf, dass die im Einzelnen bezeichneten Mängel unbeachtlich werden, wenn sie nicht binnen eines Jahres seit Bekanntmachung des Plans gegenüber der Regionalen Planungsgemeinschaft geltend gemacht worden sind. Es fehlt der Hinweis darauf, dass Fehler „unter Darlegung des die Verletzung begründenden Sachverhalts“ geltend zu machen sind, d.h. die Erläuterung der Voraussetzungen, die das Gesetz an eine wirksame Mängelrüge stellt. Ein Rügeverlust kann aber nur eintreten, wenn die betroffenen Bürger bei der Bekanntmachung des Plans auf ihre Rechte so aufmerksam gemacht worden sind, dass sie diese ungeschmälert wahrnehmen konnten. Dies setzt einen vollständigen und unmissverständlichen Hinweis auf die Regelung des § 11 Abs. 5 Satz 1 ROG bzw. des bei Bekanntmachung des Regionalplans geltenden § 12 Abs. 5 Satz 1 ROG a.F. voraus. Insoweit gelten dieselben Grundsätze, die für Rechtsbehelfsbelehrungen nach § 58 VwGO entwickelt worden sind (vgl. Urteil des Senats vom 5. Juli 2018 – OVG 2 A 2.16 –, juris Rn. 128 m.w.N.).

IV. Die festgestellten Mängel führen zur Gesamtunwirksamkeit des Regionalplans, denn die fehlerhaften Bekanntmachungen der öffentlichen Auslegung des Planentwurfs erfassen den gesamten Plan.

D. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 der Zivilprozessordnung.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.