Personalvertretungsrecht der Länder

Der Antrag wird abgelehnt.

Kostengrundentscheidung und Streitwertfestsetzung entfallen im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren; der Wert des Gegenstandes der anwaltlichen Tätigkeit wird auf 4.000 Euro festgesetzt.

I.

Der Antragsteller begehrt die Feststellung, dass der Beteiligte im Zusammenhang mit der Verwendung eines bestimmten EDV-Programms in der Innenrevision Mitbestimmungsrechte des Antragstellers verletzt habe.

Seit dem 1. Juli 1998 besteht für das ... (nachfolgend kurz ... ) und dessen nachgeordneten Bereich eine Innenrevision. Bis zur Auflösung der vormaligen Oberfinanzdirektion ... (nachfolgend kurz ... ) war die Innenrevision zweigeteilt; ein Referat in der ... war für den der ... nachgeordneten Bereich zuständig, ein Referat im ... für das ... selbst sowie alle anderen diesem nachgeordneten Dienststellen. Seit der Auflösung der ... im Jahre 2005 erfolgt die Innenrevision für den gesamten Geschäftsbereich des ... durch das Referat Innenrevision des ... .

In den Jahren 2001 bis 2003 erfolgte bundesweit und entsprechend auch im Land Brandenburg die Einführung der Prüfsoftware winIDEA (die Abkürzung IDEA steht für Interactive Data Extraction and Analysis). Dabei handelt es sich um eine ursprünglich für Zwecke der Wirtschaftsprüfung entwickelte Software zur Analyse großer Datenmengen, zur Einhaltung der Grundsätze zum Datenzugriff und zur Prüfbarkeit digitaler Unterlagen. Mit IDEA lassen sich insbesondere Extraktionen, Schichtungen, Mehrfachbelegungsanalysen, Lückenanalysen und Altersstrukturanalysen durchführen. Der Vorteil von IDEA gegenüber Standardsoftware mit ähnlichen Funktionalitäten (wie zB Microsoft Excel) besteht zum einen in der Fähigkeit, wesentlich größere Datenvolumina zu verarbeiten, und zum anderen in der umfangreichen Dokumentation der durchgeführten Import- und Analyseschritte, durch die das Anwendungsergebnis nachvollziehbar ist.

Nach übereinstimmendem Vorbringen der Verfahrensbeteiligten fand 2001/2002 eine Beteiligung des damaligen Bezirkspersonalrats bei der ... zur Einführung von IDEA statt. Unterlagen zu diesem Beteiligungsverfahren sollen infolge Zeitablaufs nicht mehr vorhanden sein. Zwischen den Beteiligten ist umstritten, ob dieses Beteiligungsverfahren die Einführung von IDEA generell oder nur für bestimmte Aufgabenbereiche zum Gegenstand hatte. Ebenfalls ist zwischen den Beteiligten umstritten, seit wann und in welchem Umfang IDEA seither tatsächlich eingesetzt wird.

Die Senatsverwaltung für Finanzen des Landes Berlin führte im ersten Halbjahr 2011 eine Überprüfung mehrerer dortiger Finanzämter mit Blick auf die Einhaltung der Vorschriften der Steuerdaten-Abrufverordnung (StDAV) durch, bei denen eine Vielzahl von unberechtigten Datenabrufen durch Bedienstete der dortigen Finanzämter festgestellt wurde. Es kam zu einer Vielzahl von Ermahnungsgesprächen sowie zu 15 Disziplinarverfahren. Die Senatsverwaltung teilte diesen Sachverhalt dem ... mit. Die Staatssekretärin des ... hielt daraufhin eine vergleichbare Überprüfung auch im Land Brandenburg für erforderlich. Mit Prüfauftrag vom 5. September 2011 sowie durch Aufnahme in den Prüfungsrahmenplan der Innenrevision für 2012 veranlasste der Beteiligte eine Überprüfung der Einhaltung der StDAV auch durch die Bediensteten der Brandenburger Finanzämter.

Diese Überprüfung wurde wie folgt durchgeführt: Das Technische Finanzamt stellte der Innenrevision des ... folgende Datensätze elektronisch zur Verfügung:

1. die nach der StDAV aufgezeichneten Datenabrufe (Inhalt: Name und Kennung des Abrufenden, Zeitpunkt des Abrufes, Suchbegriffe, verwendete Bearbeitungsmaske);

2. Personalstammdaten, geschäftsplanmäßige Zuständigkeiten und persönliche Ausgrenzungen (d.h. Steuernummern, die für die Bearbeitung durch den jeweiligen Bediensteten gesperrt sind) der Beschäftigten der Finanzämter;

3. Stammdaten der Steuerpflichtigen.

Diese Daten wurden in das Programm winIDEA importiert und danach gefiltert, ob Anhaltspunkte für Verstöße gegen die Vorschriften der §§ 30, 82 und 83 der Abgabenordnung (AO) vorlagen. Die Auswertung zielte auf das Abrufen eigener Daten, das Abrufen von Daten möglicher Angehöriger, das Abrufen von Daten von Kollegen, das Abrufen von Daten in der Nachbarschaft bzw. dem Wohnumfeld des Beschäftigten, und das Abrufen von Daten von Persönlichkeiten des öffentlichen Lebens. Soweit Datenabrufe festgestellt wurden, die unrechtmäßig waren oder deren Rechtmäßigkeit nur durch weitere Ermittlungen vor Ort geklärt werden konnte, informierte die Innenrevision die Vorsteher der geprüften Finanzämter.

Die Durchführung dieser Prüfungen ergab eine Vielzahl von unberechtigten Datenabrufen durch Beschäftigte der Finanzämter. Die laufende Prüfung sowie die Frage nach arbeits- bzw. disziplinarrechtlichen Konsequenzen festgestellter Verstöße führten zu erheblicher Unruhe unter den Beschäftigten der Finanzämter. Der Vorgang war bereits mehrfach Gegenstand von Presseberichterstattung und von Debatten im Landtag Brandenburgs. Ferner wandten sich mehrere Personalvertretungen an die Landesdatenschutzbeauftragte, die erhebliche Zweifel an der datenschutzrechtlichen Zulässigkeit einer flächendeckenden Prüfung der Beschäftigten der Finanzämter äußerte.

Der Antragsteller hat am 23. November 2012 das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet.

Der Antragsteller trägt vor: Der Antragsteller sei als Stufenvertretung aktivlegitimiert, da die Maßnahme unbeschadet ihrer Auswirkungen auf einzelne örtliche Dienststellen aufgrund einer Entscheidung der dem Antragsteller gegenüberstehenden obersten Dienstbehörde dienststellenübergreifend durchgeführt werde. Die Datenabrufe und ihre Verarbeitung mittels winIDEA fielen unter die Mitbestimmungstatbestände des § 65 Nr. 1 und 2 PersVG. Die Erhebung der Personalstammdaten aller Beschäftigten für die Überprüfung der Innenrevision falle unter § 65 Nr. 1 PersVG, und zwar unabhängig von der Frage, ob diese Datenerhebung datenschutzrechtlich und beamtenrechtlich überhaupt zulässig sei, was der Antragsteller bezweifle. Der Einsatz des Programms winIDEA für die Prüfungstätigkeit der Innenrevision falle unter § 65 Nr. 2 PersVG. Unter den Begriff der technischen Einrichtung fielen auch EDV-Programme; entgegen der Rechtsmeinung des Beteiligten stehe der Anwendbarkeit dieses Mitbestimmungstatbestands nicht entgegen, dass einzelne Teilschritte des gesamten Überprüfungsvorganges auch manuell durchgeführt worden seien (Hinweis auf BVerwG, Beschluss vom 16. Dezember 1987 – 6 P 32.84 –). Der Forderung nach Durchführung eines Mitbestimmungsverfahrens für die Einführung von winIDEA für Zwecke der Innenrevision stehe auch weder das 2001 durchgeführte Mitbestimmungsverfahren noch ein erheblicher Zeitablauf entgegen. Das Mitbestimmungsverfahren 2001 habe allein die Einführung von winIDEA für Zwecke der Außendienste der Steuerverwaltung – Betriebsprüfer, Lohnsteueraußenprüfung, Steuerfahndung usw. – zum Gegenstand gehabt, nicht auch den Einsatz in der Innenrevision. Es treffe auch nicht zu, dass die Innenrevision bereits seit 2002 oder 2003 mit winIDEA arbeite. Das Programm winIDEA sei 2003 noch mit zahlreichen "Kinderkrankheiten" behaftet gewesen und ausschließlich von Betriebsprüfern eingesetzt worden, und zwar aufgrund geringer Rechenkapazitäten auch nur von wenigen Betriebsprüfern; zur Glaubhaftmachung lege er die dienstliche Äußerung eines seiner Mitglieder vor, der von 1992 bis 1996 Mitglied des BPR der ... gewesen sei. Ferner habe die Landesbeauftragte für den Datenschutz und das Recht auf Akteneinsicht mit Beanstandungsverfügung vom 3. Mai 2013 gemäß § 25 Abs. 1 BbgDSG Verstöße des ... gegen verschieden Datenschutzvorschriften festgestellt.

Der Antragsteller beantragt,

festzustellen, dass der Beteiligte durch die Verwendung des Programms winIDEA in der Innenrevision die Mitbestimmungsrechte des Antragstellers aus § 65 Nr. 1 und 2 PersVG Bbg verletzt,

hilfsweise, festzustellen, dass der Beteiligte durch die Kontrolle der Datenabrufe der Beschäftigten der Finanzämter durch seine Innenrevision – entsprechend der Beanstandungen der Landesdatenschutzbeauftragten – die in deren Schreiben vom 3. Mai 2013, Seite 29, festgestellten Verstöße gegen die bezeichneten Vorschriften des BbgDSG begeht.

Die Beteiligte beantragt,

die Anträge abzulehnen.

Der Beteiligte trägt vor: Der Mitbestimmungstatbestand des § 65 Nr. 2 PersVG sei nicht einschlägig. Das Programm winIDEA sei keine technische Einrichtung und der vom Antragsteller zitierte Beschluss des BVerwG nicht einschlägig. WinIDEA sei konzeptionell mit einem Tabellenkalkulationsprogramm wie EXCEL vergleichbar, habe verglichen mit EXCEL einen wesentlich geringeren Funktionsumfang, sei dafür aber auf das sehr schnelle Verarbeiten sehr großer Datenmengen optimiert. Alle Daten, auf die winIDEA zugreife, seien bereits in anderen Datenbanken vorhanden, für die jeweils die Rechtmäßigkeit der automatischen Datenverarbeitung personenbezogener Daten vorliege, Sicherheitskonzepte erstellt und datenschutzrechtliche Freigaben erfolgt seien. Jedenfalls aber fehle es an der Einführung oder Erweiterung der Software. WinIDEA sei 2001 mitbestimmt eingeführt worden und seither in Gebrauch. Dies sei auch den Personalvertretungen seit 2001 jeweils bekannt gewesen. Zur Glaubhaftmachung legt der Beteiligte Dienstliche Äußerungen mehrerer ehemaliger und aktueller Mitarbeiter der Innenrevision, einen Vermerk des EDV-Referats über erfolgte Schulungen der Sachbearbeiter der Innenrevision vom 30. April 2003 sowie mehrere Stellenausschreibungen vor.

Neben dem vorliegenden Hauptsacheverfahren hat der Antragsteller am 22. Februar 2013 eine einstweilige Verfügung beantragt mit dem Inhalt, dem Beteiligten zu untersagen, die zu diesem Zeitpunkt von der Innenrevision gerade fertiggestellten Prüfberichte bezüglich mehrerer weiterer Finanzämter den Vorstehern dieser Finanzämter auszuhändigen. Der Vorsitzende der Fachkammer hat diesen Antrag durch Beschluss vom 26. Februar 2013 – VG 21 L 81/13.PVL – abgelehnt. Gegen diesen Beschluss wurde keine Beschwerde eingelegt.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Sitzungsniederschrift vom 14. Mai 2013 sowie den weiteren Inhalt der Gerichtsakten VG 21 L 81/13.PVL und VG 21 K 2570/12.PVL sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beteiligten Bezug genommen.

II.

Der Antrag ist mit Haupt- und Hilfsantrag bereits unzulässig.

1. Der Hauptantrag ist unzulässig unter dem Gesichtspunkt der fehlenden Aktivlegitimation – dazu a) – und der Verwirkung – dazu b) –. Es kann mangels Entscheidungserheblichkeit offenbleiben, ob dem Antragsteller darüber hinaus auch das Feststellungsinteresse unter dem Gesichtspunkt des Verbrauchs des Mitbestimmungsrechts wegen des im Jahre 2001 unstreitig durchgeführten Mitbestimmungsverfahrens fehlt oder ob jenes Mitbestimmungsverfahren in einer den Einsatz von winIDEA in der Innenrevision ausblendenden Weise thematisch eingegrenzt war; aus diesem Grunde war dem Antragsteller auch kein weiterer Schriftsatznachlass einzuräumen.

a) Der Antragsteller ist nicht aktivlegitimiert.

Das Programm winIDEA wird seit 2003 in der Innenrevision der ... eingesetzt. Dies ergibt sich aus den dienstlichen Erklärungen der seinerzeitigen Mitarbeiter der Innenrevision der ..., Frau ... – Blatt 108 der Gerichtsakte – und Herrn ... – Blatt 109 der Gerichtsakte –. Beide haben bekundet, bereits im Jahre 2003 in der dortigen Innenrevision tätig gewesen zu sein und seit 2003 mit winIDEA gearbeitet zu haben. Eine gewisse zusätzliche Indizwirkung haben die dienstlichen Erklärungen der weiteren Mitarbeiter, des Herrn … – Blatt 110 der Gerichtsakte – und des Herrn … – Blatt 111 der Gerichtsakte –, die zwar erst seit 2007 bzw. 2008 in der Innenrevision tätig waren, aber immerhin mitteilen konnten, dass winIDEA bei ihrem Eintritt in dieses Referat nicht mehr neu, sondern ein bereits erprobtes und vielseitig eingesetztes Arbeitsmittel war. Zusätzlich folgt die Überzeugung des Gerichts, dass die Innenrevision bereits seit 2003 mit winIDEA arbeitet, aus dem Vermerk des EDV-Referates vom 30. April 2003 – Blatt 117 f. der Gerichtsakte –, aus welchem sich entnehmen lässt, dass die Schulung der Sachbearbeiter der Innenrevision bereits erfolgt war und nunmehr das flächendeckende Aufspielen der Software auf die Rechner der Sachbearbeiter erfolgen sollte.

Die von dem Antragsteller vorgelegten Unterlagen stehen dieser Erkenntnis nicht entgegen. Die dienstliche Erklärung des Mitgliedes des Antragstellers, Herrn ..., lässt erkennen, dass dieser in der Wahlperiode 1992 bis 1996 Mitglied des Bezirkspersonalrats bei der ... war; dass er nichts von dem Mitbestimmungsverfahren 2001 weiß, ist deshalb ebenso nachvollziehbar wie unergiebig. Er berichtet von Datenschutz-Diskussionen im Zusammenhang mit der Einrichtung der Innenrevision 1998; auch dies ist unergiebig. Das Protokoll der Betriebsprüfer-Besprechung vom 28. und 29. Oktober 2003 berichtet über die zögerliche Benutzung von winIDEA durch die Betriebsprüfer; eine Aussage, dass winIDEA ausschließlich von den Betriebsprüfern benutzt werden würde, findet sich darin an keiner Stelle.

Wollte man zugunsten des Antragstellers unterstellen, dass das 2001 in der ... ... mit dem dortigen Bezirkspersonalrat durchgeführte Mitbestimmungsverfahren auf die Benutzung von winIDEA durch die Betriebsprüfer beschränkt gewesen wäre, so stellte die gleichwohl 2003 erfolgte Einführung dieses Programms in der Innenrevision eine Verletzung der Mitbestimmungsrechte des damaligen Bezirkspersonalrates bei der ... dar. Dieser Bezirkspersonalrat ist jedoch mit der Auflösung der ... im Jahre 2005 erloschen. Es ist nicht ersichtlich, dass der Antragsteller – der gegenwärtig amtierende Hauptpersonalrat des ... – Rechtsnachfolger dieses Bezirkspersonalrats ist und eine diesem angetane Rechtsverletzung aus eigenem Recht rügen könnte (vgl. hierzu OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 22. Februar 2011 – OVG 61 PV 1.10 –, juris).

b) Unabhängig von Vorstehendem ist das Recht des Antragstellers zur Einleitung eines personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahrens verwirkt.

Das Recht zur Einleitung eines personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahrens unterliegt der Verwirkung. Bei der Prüfung, ob das Antragsrecht verwirkt ist, darf nicht schematisch auf einen bestimmten Zeitablauf abgestellt werden; vielmehr ist von den näheren Umständen des Einzelfalles auszugehen. Die Verwirkung als Hauptanwendungsfall des Verbots des widersprüchlichen Verhaltens bedeutet, dass ein Recht nicht mehr ausgeübt werden darf, wenn seit der Möglichkeit seiner Geltendmachung längere Zeit verstrichen ist und besondere Umstände hinzutreten, welche die verspätete Geltendmachung als Verstoß gegen Treu und Glauben erscheinen lassen. Das ist insbesondere dann der Fall, wenn der Verpflichtete infolge eines bestimmten Verhaltens des Berechtigten darauf vertrauen darf, dass das Recht nicht mehr ausgeübt werde (Vertrauenstatbestand), und er sich infolgedessen in seinen Maßnahmen so eingerichtet hat, dass ihm durch die verspätete Durchsetzung des Rechts ein unzumutbarer Nachteil entstehen würde (vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 18. September 1995 – 1 A 4061/92.PVL –, juris, Leitsatz 1 und Randnr. 7; ferner BVerwG, Beschluss vom 9. Dezember 1992 – 6 P 16.91 –, juris, Randnr. 23, unter Bezugnahme auf BVerwG, Urteil vom 7. Februar 1974 – III C 115.71 –, juris, Randnr. 18 [= BVerwGE 44, 339 <343 f.>]).

Das Zeitmoment bedarf angesichts der verstrichenen Zeiträume keiner weiteren Erläuterung mehr. Auch das Umstandsmoment ist hier gegeben. Der Antragsteller – ggf. dessen Vorgänger in der vorangegangenen Wahlperiode – hatte im Rahmen seiner normalen Aufgabenerfüllung Kenntnis von den Stellenausschreibungen, mit denen der Beteiligte im Juni 2007 – Blatt 119 bis 121 der Gerichtsakte –, im April 2008 – Blatt 122 f. der Gerichtsakte – und im Juni 2009 – Blatt 124 f. der Gerichtsakte – jeweils Sachbearbeiter für die Innenrevision suchte und dabei von den Bewerbern ausdrücklich Erfahrungen mit winIDEA forderte. Indem der Antragsteller (oder sein Wahlperiodenvorgänger) es unterließ, bei dieser Gelegenheit ein etwaiges Mitbestimmungsrecht wegen des Einsatzes von winIDEA in der Innenrevision einzufordern, hat er bei dem Beteiligten schutzwürdiges Vertrauen dahingehend geweckt, dass der Einsatz von winIDEA in der Innenrevision nicht mehr Gegenstand eines Mitbestimmungsverfahrens zu werden brauchte.

2. Der Hilfsantrag ist unzulässig mangels Feststellungsinteresses. Die Überwachung der Einhaltung der Bestimmungen des BbgDSG ist dem Antragsteller nicht als eigene Aufgabe gesetzlich zugewiesen; woraus sich ein Feststellungsinteresse des Antragstellers ergeben soll, die Feststellungen der Landesdatenschutzbeauftragten neben deren förmlicher Beanstandung zusätzlich auch aus eigenem Recht feststellen zu lassen, ist weder dargelegt noch anderweitig ersichtlich.

Kostengrundentscheidung und Streitwertfestsetzung entfallen im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren. Die Festsetzung des Gegenstandswertes der anwaltlichen Tätigkeit folgt aus § 33 Abs. 1, § 23 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 des Rechtsanwaltsvergütungsgesetzes (RVG).