Vorübergehende Erhöhung des Ruhegehaltssatzes; maßgeblicher Zeitpunkt Eintritt in den Ruhestand; Antrag auf Neufestsetzung; Zeitpunkt der letzten behördlichen Entscheidung; amtsunabhängiger Mindestruhegehaltssatz als berechneter Ruhegehaltssatz; Wortlaut des Gesetzes; Bedeutung im Beamtenversorgungsrecht; Friktionen und Mängel sind hin-zunehmen

Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 16. Juni 2009 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 120 v.H. des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 120 v.H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Kläger begehrt eine erneute Entscheidung über die vorübergehende Erhöhung seines Ruhegehaltssatzes nach § 14a Beamtenversorgungsgesetz (BeamtVG) für die Zeit vom 1. Januar 2004 bis 31. Dezember 2008.

Der 1943 geborene Kläger ist Polizeibeamter im Ruhestand. Er gehörte seit 1968 der Volkspolizei der Deutschen Demokratischen Republik an und wurde am 3. Oktober 1990 in den Dienst des Beklagten übernommen. Mit Wirkung vom 1. Mai 1993 wurde er unter Ernennung zum Kriminaloberkommissar (Besoldungsgrupe A 10) in das Beamtenverhältnis auf Probe berufen und am 1. November 1995 zum Beamten auf Lebenszeit ernannt. Mit Ablauf des 31. Dezember 2003 trat der Kläger wegen Erreichens der gesetzlichen Altersgrenze in den Ruhestand. Er bezieht seither Ruhegehalt sowie seit dem 1. Januar 2009 nach Vollendung des 65. Lebensjahres auch eine gesetzliche Altersrente.

Im Versorgungsfestsetzungsbescheid vom 10. Dezember 2003 errechnete das Landesverwaltungsamt Berlin einen erdienten Ruhegehaltssatz von 24,84 v.H.. Auf dieser Grundlage verfügte es mit Bescheid vom 6. Januar 2004 für die Zeit vom 1. Januar 2004 bis zur Vollendung des 65. Lebensjahres die vorübergehende Erhöhung des Ruhegehaltssatzes des Klägers gemäß § 14a Abs. 1 BeamtVG um 28,17 v.H. auf 53,01 v.H. der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge.

Mit am 18. Mai 2006 beim Landesverwaltungsamt eingegangenem Schreiben beantragte der Kläger, die Erhöhung des Ruhegehaltssatzes entsprechend der inzwischen ergangenen Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 23. Juni 2005 – 2 C 25.04 – auf der Grundlage des Mindestruhegehaltssatzes von 35,00 v.H. neu zu berechnen und jenen Satz auf 62,33 v.H. zu erhöhen. Mit Bescheid vom 19. Mai 2006 und mit Widerspruchsbescheid vom 9. November 2006 lehnte es das Landesverwaltungsamt ab, das Verfahren aufgrund des Antrags des Klägers wieder aufzugreifen. Mit Anwaltsschriftsatz vom 20. März 2007 beantragte der Kläger erneut, den Bescheid vom 6. Januar 2004 zurückzunehmen und den Ruhegehaltssatz auf der Grundlage der Mindestversorgung aufzustocken. Das Landesverwaltungsamt hob daraufhin mit Bescheid vom 6. November 2007 zwar seine Bescheide vom 19. Mai 2006 und 9. November 2006 auf, wies die Anträge des Klägers aber im Ergebnis zurück. Zur Begründung führte es aus, es liege keine Änderung der Rechtslage vor. Zudem sei der Bescheid nicht zwingend zurückzunehmen, da es lediglich um eine befristete und ergänzende Leistung gehe. Den dagegen erhobenen Widerspruch des Klägers wies das Landesverwaltungsamt mit am 29. Januar 2008 zugestelltem Bescheid vom 25. Januar 2008 zurück.

Mit der am 28. Februar 2008 erhobenen Klage verfolgt der Kläger sein Anliegen weiter – mit einer Verpflichtungsklage für den Zeitraum ab Abänderungsantrag und mit einem Bescheidungsantrag für die Zeit davor. Er hat geltend gemacht, jedenfalls für den Zeitraum ab Abänderungsantrag sei eine Erhöhung des zu niedrigen Ruhegehaltssatzes zwingend geboten.

Mit Urteil vom 16. Juni 2009 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, dass der Kläger für die Zeit nach Eingang seines Abänderungsantrags eine weitere Erhöhung seines vorübergehend erhöhten Ruhegehalts nicht beanspruchen könne. Gemäß § 14a BeamtVG in der vom Bundesgesetzgeber durch das Dienstrechtsneuordnungsgesetz (DNeuG) vom 5. Februar 2009 rückwirkend zum 24. Juni 2005 geänderten Fassung sei Ausgangspunkt für eine vorübergehende Erhöhung des Ruhegehaltssatzes allein der erdiente Ruhegehaltssatz im Sinne von § 14 Abs. 1 BeamtVG. Nach § 14a Abs. 1 BeamtVG in der alten Fassung vom 20. Dezember 2001 hätte das Ruhegehalt zwar auf der Grundlage des amtsbezogenen Mindestruhegehaltssatzes in Höhe von 35 v.H. errechnet werden müssen. Mit der rückwirkenden Änderung der Norm sei aber dem Abänderungsantrag des Klägers die rechtliche Grundlage entzogen. Die Änderung des § 14a BeamtVG gelte auch für Berliner Landesbeamte. Die Regelung sei nicht verfassungswidrig und stelle insbesondere keinen Fall einer unzulässigen sog. „echten“ Rückwirkung dar. Der Kläger habe auch keinen Anspruch auf Neubescheidung für den Zeitraum ab Eintritt in den Ruhestand am 1. Januar 2004. Zwar sei das Ruhegehalt rechtswidrig zu niedrig festgesetzt worden. Die Ermessensentscheidung, die bestandskräftige Festsetzung nicht rückwirkend zu korrigieren, sei aber gleichwohl nicht zu beanstanden.

Gegen das ihm am 4. August 2009 zugegangene Urteil hat der Kläger am 2. September 2009 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Er trägt vor, der Bundesgesetzgeber habe im Jahre 2009 nicht mehr die Kompetenz gehabt, § 14a BeamtVG rückwirkend mit Geltung für Berliner Landesbeamte zu ändern. Zudem verstoße die Regelung gegen das verfassungsrechtliche Rückwirkungsverbot.

Der Kläger beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 16. Juni 2009 zu ändern und den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides des Landesverwaltungsamtes Berlin vom 6. November 2007 in Gestalt des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 25. Januar 2008 zu verpflichten, die Versorgungsbezüge des Klägers für den Zeitraum vom 18. Mai 2006 bis zum 31. Dezember 2008 vorübergehend mit einem Ruhegehaltssatz von 63,17 v.H. festzusetzen und für den Zeitraum vom 1. Januar 2004 bis zum 17. Mai 2006 über seinen Antrag auf Neufestsetzung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Zur Begründung beruft sich der Beklagte auf die Ausführungen des erstinstanzlichen Urteils. Zu seiner Verwaltungspraxis hat er ausgeführt, dass der Ruhegehaltssatz in Fällen mit amtsabhängiger Mindestversorgung nach Maßgabe der zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts festgesetzt worden sei, bis die rückwirkend zum 1. September 2006 geltende Änderung des § 14a BeamtVG durch den Berliner Gesetzgeber vom 8. Juni 2010 bekannt gegeben worden sei. Bestandskräftige Entscheidungen aus der Vergangenheit, die keinen Vorbehalt enthielten, würden nicht wieder aufgegriffen.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Streitakte sowie die Personalakten und die Versorgungsakte des Klägers verwiesen, die vorgelegen haben und bei der Entscheidungsfindung berücksichtigt worden sind.

Die Berufung des Klägers ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen. Der Bescheid des Landesverwaltungsamtes Berlin vom 6. November 2007 in Gestalt des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 25. Januar 2008, mit dem der Antrag des Klägers auf Neufestsetzung seines Ruhegehaltssatzes abgelehnt wurde, ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO). Ein Anspruch auf eine über den ursprünglichen Bescheid vom 6. Januar 2004 hinausgehende Erhöhung seines Ruhegehaltssatzes steht ihm weder ab dem Zeitpunkt des Antrag auf Neufestsetzung noch für den Zeitraum davor zu. Er hat insoweit auch keinen Anspruch auf Neubescheidung.

Voraussetzung für die begehrte, im pflichtgemäßen Ermessen des Landesverwaltungsamtes stehende Neufestsetzung und Erhöhung der Versorgungsbezüge wäre es, dass die bestandskräftige Festsetzung im ursprünglichen Bescheid vom 6. Januar 2004 zu niedrig und damit zu Lasten des Klägers rechtswidrig gewesen wäre (§ 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1 VwVfG Bln.). Das ist nicht der Fall. Die Bezüge wurden bei zutreffender Auslegung des § 14a Abs. 1 BeamtVG in der zum Zeitpunkt der Zurruhesetzung geltenden Fassung nicht zu niedrig, sondern zu hoch festgesetzt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, auf die sich der Kläger beruft, hätte die vorübergehende Erhöhung des Ruhegehalts nach § 14a BeamtVG auf der Grundlage weder des erdienten Ruhegehaltssatzes von 24,84 v.H. noch – wie vom Kläger begehrt – des amtsabhängigen Mindestruhegehaltssatzes von 35 v.H. der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge der Besoldungsgruppe A 10 erfolgen dürfen, sondern es hätte das amtsunabhängige Mindestruhegehalt von 65 v.H. aus der Endstufe der Besoldungsgruppe A 4 als Bemessungsgrundlage herangezogen werden müssen.

Abzustellen ist für einen Antrag auf vorübergehende Erhöhung des Ruhegehaltssatzes nach § 4 Abs. 2 BeamtVG auf die Rechtslage im Zeitpunkt des Eintritts in den Ruhestand, hier den 1. Januar 2004 (vgl. BVerwG, Urteile vom 23. Juni 2005 – 2 C 25.04 –, juris Rn. 11 und vom 12. November 2009 – 2 C 29.08 –, juris Rn. 9; Beschluss vom 19. August 2010 – 2 C 34.09 –, juris Rn. 17). Die Änderungen des § 14a BeamtVG durch Bundesgesetz vom 5. Februar 2009 (BGBl. I S. 160, 230) mit Wirkung ab 24. Juni 2005 und durch Berliner Gesetz vom 8. Juli 2010 (GVBl. S. 362) mit Wirkung ab 1. September 2006 reichen nicht so weit zurück, so dass es auf die Anwendbarkeit und Wirksamkeit dieser Änderungen nicht ankommt. Für die bei einem Wiederaufgreifen des Verfahrens im Rahmen des § 48 VwVfG vorzunehmende Prüfung, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig war, kann nichts anderes gelten. Abzustellen ist auf die Rechtslage zum Zeitpunkt des Eintritts in den Ruhestand; Gesetzesänderungen sind bei der Ermessensentscheidung mit Wirkung für die Zukunft zu berücksichtigen, soweit sie vor der behördlichen Ermessensentscheidung erlassen worden und in Kraft getreten sind. Spätere rückwirkende Gesetzesänderungen können dagegen im Rahmen der Ermessensausübung tatsächlich keine Berücksichtigung finden. Sie sind deshalb für die gerichtliche Überprüfung der letzten Ermessensentscheidung der Behörde im Januar 2008 ohne Bedeutung. Denn auch bei Verpflichtungsklagen ist für die Überprüfung der Ermessensausübung grundsätzlich auf den Zeitpunkt der letzten behördlichen Entscheidung abzustellen (BVerwG, Urteil vom 21. Januar 1992 – 1 C 49/88 –, juris Rn. 15). Eine Ermessensausübung kann durch eine spätere, rückwirkende Gesetzesänderung nicht rechtmäßig oder rechtswidrig werden. Insoweit stellt sich allenfalls die Frage, ob die getroffene oder zum damaligen Zeitpunkt gebotene Entscheidung wiederum aufgrund der rückwirkenden Gesetzesänderung einer Änderung oder Aufhebung nach §§ 48 ff. VwVfG unterliegen kann.

Gemäß § 14a BeamtVG in der am 1. Januar 2004 geltenden Fassung erhöht sich der nach den sonstigen Vorschriften berechnete Ruhegehaltssatz vorübergehend, wenn der Beamte – neben weiteren Voraussetzungen – vor der Vollendung des 65. Lebensjahres wegen Erreichens einer besonderen Altersgrenze in den Ruhestand getreten ist und bis zum Beginn des Ruhestandes die Wartezeit von 60 Kalendermonaten für eine Rente der gesetzlichen Rentenversicherung erfüllt. Diese Voraussetzungen liegen beim Kläger unstreitig vor. Während die Verwaltungspraxis lange Zeit davon ausging, dass sich der nach den sonstigen Vorschriften berechnete Ruhegehaltssatz auf den entsprechend der Dauer der ruhegehaltfähigen Dienstzeit erdienten Ruhegehaltssatz bezieht, entschied das Bundesverwaltungsgericht in dem zitierten Urteil vom 23. Juni 2005, dass auch die Mindestruhegehaltssätze nach § 14 Abs. 4 Satz 1 und Satz 2 BeamtVG „berechnete“ Ruhegehaltssätze sind. Für diese Auslegung, der der Senat folgt, sprechen der Wortlaut, die Systematik sowie Sinn und Zweck des § 14a BeamtVG (BVerwG, Urteil vom 23. Juni 2005, a.a.O., Rn. 13 ff.). Danach gilt folgende Prüfungsreihenfolge: Zunächst wird der erdiente Ruhegehaltssatz nach § 14 Abs. 1 BeamtVG auf der Grundlage der ruhegehaltfähigen Dienstzeit errechnet – im vorliegenden Fall 24,84 v.H.. Sodann wird das amtsbezogene Mindestruhegehalt gemäß § 14 Abs. 4 Satz 1 BeamtVG auf der Grundlage des feststehenden Ruhegehaltssatzes von 35 v.H. bestimmt. Da die Bemessungsgrundlagen nach § 14 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 4 Satz 1 BeamtVG identisch sind, ergibt sich bereits aus einem Vergleich der beiden Ruhegehaltssätze, welcher für die Festsetzung des Ruhegehalts maßgeblich sein soll. Im vorliegenden Fall liegt der erdiente Ruhegehaltssatz unter dem amtsabhängigen Mindestruhegehaltssatz von 35 v.H., so dass letzterer maßgeblich ist. Sodann ist das sog. amtsunabhänigige Mindestruhegehalt nach § 14 Abs. 4 Satz 2 BeamtVG zu berechnen, das sich aus einem Ruhegehaltssatz von 65 v.H. aus der Endstufe der Besoldungsgruppe A 4 und einem Erhöhungsbetrag nach § 14 Abs. 4 Satz 3 BeamtVG zusammensetzt. Da dem amtsunabhängigen Mindestruhegehalt eine andere Bemessungsgrundlage zugrunde liegt, wird das Ruhegehalt nach den Vorgaben dieser Bestimmung ausgerechnet. Übersteigt es den zuvor ermittelten Wert, so ist der Satz von 65 v.H. nach dieser Bestimmung der gemäß § 14a Abs. 1 BeamtVG „berechnete“ Ruhegehaltssatz (ebenda Rn. 13), der dann bis zu einem Maximalwert von 70 v.H. erhöht werden kann (vgl. § 14a Abs. 2 Satz 2 BeamtVG in der gemäß § 69e Abs. 2 Satz 1 BeamtVG hier anzuwendenden bis 31. Dezember 2002 geltenden Fassung). Auf den Kläger bezogen beträgt die amtsabhängige Mindestversorgung entsprechend der dem Bescheid vom 10. Dezember 2003 beigefügten Berechnung 35 Prozent von 3.080,06 Euro, also 1.078,02 Euro. Dieser Wert liegt unter dem amtsunabhängigen Mindestruhegehalt in Höhe von 1.266,14 Euro, das sich aus 65 v.H. der Endstufe der Besoldungsgruppe A 4 und des Familienzuschlags Stufe 1 zuzüglich des Erhöhungsbetrages nach § 14 Abs. 4 Satz 3 BeamtVG errechnet. Dieser amtsunabhängige Mindestruhegehaltssatz ist der berechnete Ruhegehaltssatz im Sinne von § 14a Abs. 1 BeamtVG und wäre an sich wegen der Rentenanwartschaften des Klägers um 28,17 v.H. zu erhöhen. Dem steht aber die Kappungsgrenze bei 70 v.H. entgegen, so dass der Kläger unter Anwendung von § 14a BeamtVG Anspruch auf ein Ruhegehalt in Höhe von 1.361,17 Euro hatte. Tatsächlich wurde ihm mit Bescheid vom 6. Januar 2004 ein höheres Ruhegehalt von 1.632,74 Euro bewilligt. Dies war damit rechtswidrig zu hoch angesetzt. Auch unter Berücksichtigung der späteren Erhöhungen der Versorgung ergibt sich kein anderes Ergebnis.

Dass damit der betroffene Beamte unter Rückgriff auf ein zu seinen Gunsten vorgesehenes amtsunabhängiges Mindestruhegehalt schlechter gestellt wird, als wenn die Erhöhung des Ruhegehaltssatzes auf der Grundlage des erdienten Ruhegehaltssatzes errechnet worden wäre, mag überraschen, ist aber im Ergebnis hinzunehmen (ebenso Verwaltungsgericht Potsdam, Urteil vom 28. Januar 2009 – 2 K 1846/06 –, dazu Beschluss des Senats vom 8. Februar 2011 – OVG 4 N 54.09 –, sowie Verwaltungsgericht Cottbus, Urteil vom 12. Februar 2010 – 7 K 1072/06 –, dazu Beschluss des Senats vom 8. Februar 2011 – OVG 4 N 47.10 -). § 14a Abs. 1 BeamtVG sieht nicht vor, dass die Erhöhung des Ruhegehaltssatzes zunächst nach den verschiedenen Vorschriften bis zum Ende durchgerechnet wird und sodann dem Beamten nach dem Günstigkeitsprinzip das höchste ermittelte Ruhegehalt gewährt wird. Vielmehr ist getrennt voneinander in einem ersten Schritt zunächst das Ruhegehalt auf der Grundlage des § 14 Abs. 1, Abs. 4 Satz 1 und Abs. 4 Satz 2 BeamtVG zu bestimmen. Der Vergleich zwischen amtsabhängiger und amtsunabhängiger Mindestversorgung gemäß § 14 Abs. 4 Satz 2 BeamtVG erfolgt ohne Berücksichtigung einer etwaigen vorübergehenden Erhöhung nach § 14a Abs. 1 BeamtVG. Erst danach ist in einem weiteren Schritt der „nach den sonstigen Vorschriften berechnete“ Ruhegehaltssatz gemäß § 14 a BeamtVG zu erhöhen. Ein nochmaliger Günstigkeitsvergleich ist auf dieser Stufe nicht mehr vorgesehen (ebenso OVG Magdeburg, Beschluss vom 26. März 2009 – 1 L 25/09 –, juris Rn. 11). Der Wortlaut der Normen, dem wegen der strikten Gesetzesbindung (§ 3 BeamtVG) besondere Bedeutung zukommt, lässt ein anderes Verständnis nicht zu. Nach ständiger Rechtsprechung (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. November 2009 – 2 C 29.08 –, juris Rn. 12 m.w.N.) sind Vorschriften, die die gesetzlich vorgesehene Versorgung des Beamten begrenzen oder erhöhen, einer ausdehnenden Anwendung grundsätzlich nicht zugänglich. Handelt es sich – wie das Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 23. Juni 2005, a.a.O., Rn. 13) angenommen hat – bei dem Ruhegehaltssatz des amtsunabhängigen Mindestruhegehalts von 65 v.H. um einen im Sinne des § 14 a Abs. 1 BeamtVG berechneten Ruhegehaltssatz, folgt hieraus zwangsläufig, dass wegen der in § 14 a Abs. 2 Satz 2 BeamtVG bestimmten Obergrenze nur ein geringer Spielraum für eine vorübergehende Erhöhung verbleibt (so auch BVerwG, ebenda). Dass dies abhängig von den Verhältnissen des jeweiligen Einzelfalls zu Nachteilen für Beamte mit amtsunabhängiger Mindestversorgung gegenüber anderen Versorgungsberechtigten führen kann, rechtfertigt keine andere Beurteilung. Der Gesetzgeber hat bei beamtenversorgungsrechtlichen Regelungen einen weiten Spielraum politischen Ermessens, innerhalb dessen er verschiedenartige Gesichtspunkte berücksichtigen kann. Jede gesetzliche Regelung des Versorgungsrechts muss generalisieren und enthält daher auch unvermeidbare Härten und mag insofern fragwürdig erscheinen. Daraus sich ergebende Unebenheiten, Friktionen und Mängel müssen in Kauf genommen werden, solange sich für die Gesamtregelung ein plausibler und sachlich vertretbarer Grund anführen lässt (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. November 2009, a.a.O., Rn. 18). Das ist hier der Fall. Wie das Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 23. Juni 2005, a.a.O. Rn. 16 ff.) im Einzelnen ausgeführt hat, ist es nach der Gesetzessystematik sowie nach Sinn und Zweck des § 14 a Abs. 1 BeamtVG geboten, auch das nach § 14 Abs. 4 BeamtVG berechnete Mindestruhegehalt vorübergehend zu erhöhen, wenn die gesetzliche Rente noch nicht gezahlt wird.

Die Klage wäre im Übrigen auch unbegründet, wenn man wie die Vorinstanz davon ausginge, dass die rückwirkend erlassenen Änderungen von § 14a BeamtVG auf die Prüfung des Antrags auf Neubescheidung anzuwenden wären. Nach § 14a BeamtVG in der geänderten Fassung ist für die vorübergehende Erhöhung des Ruhegehaltssatzes an den gemäß § 14 Abs. 1 BeamtVG ermittelten erdienten Ruhegehaltssatz anzuknüpfen, wie dies der Beklagte im bestandskräftigen Bescheid vom 6. Januar 2004 getan hat. Der Ausgangsbescheid wäre danach rechtmäßig gewesen, so dass eine Neubescheidung nicht in Betracht gekommen wäre.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 ZPO. Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der Gründe der § 132 Abs. 2 VwGO, § 127 BRRG vorliegt. Die Auslegung des § 14a Abs. 1 BeamtVG entspricht den Vorgaben der höchstrichterlichen Rechtsprechung.