Zweckverband; Abwasserbeseitigungspflicht; Anstaltsgewalt; Satzung; Einleitungsbeschränkung; perfluorierte Tenside; Klärschlamm; Verbrennung; Kostenvermeidungsinteresse; Untersagungsverfügung; vorläufiger Rechtsschutz

Der Beschluss des Verwaltungsgerichts Cottbus vom 4. März 2011 wird mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung geändert.

Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 26. Februar 2010 wird hinsichtlich der Untersagungsverfügung wiederhergestellt, hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung angeordnet.

Die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge trägt der Antragsgegner.

Der Wert des Beschwerdegegenstandes wird auf 20.000 EUR festgesetzt.

I.

Die Antragsstellerin ist ein Galvanikunternehmen. Ihr Betriebsgrundstück in H… ist an die öffentliche Schmutzwasserkanalisation angeschlossen.

Die am 15. Mai 2006 beschlossene Entwässerungssatzung (ES) des betreffenden Wasser- und Abwasserzweckverbandes enthält in ihrem § 8 Abs. 2 Satz 1 eine Auflistung von Grenzwerten hinsichtlich der Beschaffenheit und der Inhaltsstoffe des Abwassers am Ablauf von Abwasservorbehandlungsanlagen sowie an der Übergabestelle zur öffentlichen Abwasseranlage oder - falls diese nicht zugänglich - an einer vergleichbar geeigneten Probennahmestelle.

Ein Einleitungsgrenzwert für die Summe der Stoffgruppe perfluorierte Tenside (PFT) war in § 8 Abs. 2 Satz 1 ES zunächst nicht enthalten. Er wurde mit einer am 20. Oktober 2008 beschlossenen Änderungssatzung eingefügt, und zwar in Höhe von 0,3 µg/l. Hintergrund war der Umstand, dass sich in Ansehung eines Erlasses des Ministeriums für Ländliche Entwicklung, Umwelt und Verbraucherschutz vom 16. April 2008 abzeichnete, dass eine landwirtschaftliche und landbauliche Verwertung von Klärschlamm untersagt werden würde, soweit der Klärschlamm einen Vorsorgewert von 100 µg PFT je Kilogramm Trockensubstanz überschreite.

Der Antragsgegner ist der Verbandsvorsteher des Wasser- und Abwasserzweckverbandes. Mit Bescheid vom 26. Februar 2010, zugestellt am 2. März 2010, untersagte er der Antragstellerin ab dem 15. März 2010 die Einleitung von Abwasser in die zentrale öffentliche Schmutzwasserbeseitigungsanlage, bei dem die Summe der Stoffgruppe der perfluorierten Tenside (PFT) einen Wert von 0,3 µg/l (Mikrogramm je Liter) an der Übergabestelle Schacht 13 S 392 überschreitet; zugleich ordnete er die sofortige Vollziehung an und erließ eine Zwangsgeldandrohung.

Die Antragstellerin erhob am 8. März 2010 Widerspruch, über den noch nicht entschieden ist.

Mit Beschluss vom 4. März 2011 hat das Verwaltungsgericht den von der Antragstellerin ebenfalls gestellten Eilantrag gegen die Untersagungsverfügung und Zwangsgeldandrohung abgelehnt. Der Beschluss ist der Antragstellerin am 7. März 2011 zugegangen. Sie hat am 8. März 2011 Beschwerde erhoben und diese am 7. April 2011 erstmals begründet.

II.

Die Beschwerde hat Erfolg. Das fristgerechte Beschwerdevorbringen (§ 146 Abs. 4 Satz 3 und 6 VwGO) gibt Anlass, gemäß § 80 Abs. 5 VwGO die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen die Untersagungsverfügung vom 26. Februar 2010 wiederherzustellen und gegen die Zwangsgeldandrohung anzuordnen. Dabei stellt der Senat zur Vermeidung von Missverständnissen klar, dass beides mit Rückwirkung auf den Erlass der Untersagungsverfügung geschieht (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 17. Auflage, Rdnr. 171 zu § 80 VwGO).

1. Nach Ansicht des Verwaltungsgerichts haben der Widerspruch und eine etwaige Klage gegen die Untersagungsverfügung voraussichtlich keinen Erfolg. Die Untersagungsverfügung sei voraussichtlich rechtmäßig und verletze die Antragstellerin nicht in ihren Rechten. Die Gemeinden und Zweckverbände seien kraft ihrer Anstaltsgewalt befugt, hinsichtlich ihrer öffentlichen Schmutzwasserentsorgungsanlagen satzungsmäßige Einleitungsbeschränkungen zu erlassen, und zwar gerade auch zur Erreichung einer günstigen Klärschlammbeschaffenheit mit dem weiteren Ziel einer kostengünstigen landbaulichen oder landwirtschaftlichen Verwertbarkeit. Die Einhaltung derartiger Grenzwerte dürfe - ebenfalls auf der Grundlage der Anstaltsgewalt - durch Untersagungsverfügungen durchgesetzt werden. Der Erlass einer solchen Untersagungsverfügung sei hier nicht zu beanstanden, nachdem es Grenzwertverletzungen durch die Antragstellerin gebe. Darüber hinaus bestehe auch ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung der Untersagungsverfügung. Nur dadurch könne alsbald wieder eine kostengünstige Klärschlammverwertung erfolgen. Angesichts der offensichtlichen Rechtswidrigkeit der Einleitungen der Antragstellerin habe diese auch kein schutzwürdiges Interesse daran, ihre grenzwertverletzenden Einleitungen auf Kosten der übrigen Gebührenzahler fortzusetzen.

2. Die Beschwerde hält dem entgegen, dass das Brandenburgische Wassergesetz keine Ermächtigung zur Regelung satzungsmäßiger Einleitungsgrenzwerte enthalte und die Anstaltsgewalt lediglich satzungsmäßige Regelungen zum Schutz der Anlagen und ihrer Funktionsfähigkeit sowie zum Schutz der dort Beschäftigten trage, nicht aber satzungsmäßige Regelungen zum Schutz einer (kostengünstigen) landwirtschaftlichen Klärschlammverwertung. Letztere sei nicht Zweck, sondern nur "Nebenprodukt" der Abwasserbeseitigung; die Finanzierung der Abwasserbeseitigung erfolge durch Benutzungsgebühren nach dem Kommunalabgabengesetz.

3. Hiermit hat die Beschwerde die Tragfähigkeit der verwaltungsgerichtlichen Argumentation erschüttert. Das Verwaltungsgericht hat seine Annahme, die Untersagungsverfügung sei voraussichtlich rechtmäßig, und seine Annahme, es bestehe ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung, maßgeblich darauf gestützt, das auch kostenmotivierte satzungsmäßige Einleitungsbeschränkungen zulässig seien. Das unterliegt indessen aus den von der Beschwerde geltend gemachten Gründen erheblichen Zweifeln, soweit es um die Rechtslage im Land Brandenburg geht. Das Brandenburgische Wassergesetz regelt eine weitreichende, nur von wenigen Ausnahmen durchbrochene Schmutzwasserbeseitigungspflicht der Gemeinden. Dies beschränkt die gemeindliche und zweckverbandliche Anstaltsgewalt in Bezug auf Schmutzwasserbeseitigungsanlagen. Es ist offen, ob danach kostenmotivierte Einleitungsbeschränkungen zulässig sind.

Die Abwasserbeseitigungspflicht der Gemeinden (§ 66 Abs. 1 Satz 1 BbgWG) und Abwasserzweckverbände (§ 6 Abs. 1 Satz 1 GkG) im Land Brandenburg bezieht sich grundsätzlich auf das gesamte im Gemeinde- oder Verbandsgebiet anfallende Abwasser. Die Abwasserbeseitigungspflicht in Bezug auf Schmutzwasser erfasst dabei grundsätzlich jegliches Schmutzwasser unabhängig von Herkunftsart, Menge und Verschmutzungsgrad. Dies ergibt sich nicht nur aus dem Wortlaut des § 66 Abs. 1 Satz 1 BbgWG, der insoweit keine Unterscheidung trifft, sondern wird auch durch den Wegfall der Übergangsregelung in § 67 der Ursprungsfassung des Brandenburgischen Wassergesetzes unterstrichen (vgl. hierzu Artikel 2 Nr. 12 des Gesetzes vom 10. Juli 2002, GVBl. I S. 62, 67, sowie die dazu erfolgte Einzelbegründung im Gesetzentwurf der Landesregierung, LT-Drs. 3/4147: "inzwischen entbehrlich"). Vor allem aber belegt § 66 Abs. 3 BbgWG, dass die Gemeinden (und Abwasserzweckverbände) grundsätzlich für das gesamte in ihrem Gebiet anfallende Schmutzwasser beseitigungspflichtig sind. Nach § 66 Abs. 3 Satz 1 BbgWG kann die Wasserbehörde die Gemeinde auf ihren Antrag und nach Maßgabe des Abwasserbeseitigungskonzeptes von der Pflicht zur Abwasserbeseitigung für einzelne Grundstücke befristet und widerruflich freistellen und die Pflicht auf den Nutzer mit dessen Zustimmung übertragen, wenn eine Übernahme des Abwassers mittels einer öffentlichen Kanalisation wegen eines unverhältnismäßig hohen Aufwandes oder einer ungünstigen Siedlungsstruktur nicht angezeigt ist und das Wohl der Allgemeinheit, insbesondere der Schutz der Gewässer, nicht beeinträchtigt wird (§ 66 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BbgWG) oder das Abwasser wegen seiner Art und Menge nicht zusammen mit dem in Haushalten anfallenden Abwasser zweckmäßig beseitigt werden kann (§ 66 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BbgWG). Insbesondere die Freistellungsmöglichkeit nach § 66 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BbgWG wäre überflüssig, wenn Abwasser, das weder häusliches Abwasser ist noch nach Art und Menge zweckmäßig mit diesem zusammen entsorgt werden kann, von vornherein nicht der gesetzlichen Abwasserbeseitigungspflicht der Gemeinden und Abwasserzweckverbände unterfiele, sondern erst von der Gemeinde oder dem Zweckverband zu entsorgen wäre, nachdem der Grundstücksnutzer die Menge oder den Verschmutzungsgrad durch entsprechende eigene Maßnahmen soweit reduziert hat, dass das Abwasser nunmehr zweckmäßig zusammen mit häuslichem Schmutzwasser entsorgt werden kann. Ebenso wie bei häuslichem Abwasser (vgl. dazu OVG Bbg, Urteil des 2. Senats vom 31. Juli 2003 - 2 A 316/02 - juris, Rdnr. 63) setzt auch bei anderem Schmutzwasser die gesetzliche Abwasserbeseitigungspflicht der öffentlichen Hand frühzeitig schon mit dem Abwasseranfall ein.

Die gesetzliche Abwasserbeseitigungspflicht der Gemeinden und Zweckverbände unterliegt einer wasserrechtlichen Einschränkung, soweit die auf § 72 BbgWG gestützte Indirekteinleiterverordnung von 2009 Einleitungsbeschränkungen regelt; zuvor hat insoweit die Indirekteinleiterverordnung 1998 gegolten. Anders als für das Niederschlagswasser (vgl. 66 Abs. 2 Nr. 1 BbgWG), besteht im Land Brandenburg in Bezug auf Schmutzwasser aber keine wasserrechtliche Ermächtigung zu satzungsmäßigen Einleitungsbeschränkungen. Eine solche Ermächtigung ergibt sich auch nicht aus § 5 IndEinlVO Bbg 2009. Nach dieser Bestimmung bleiben von den Regelungen der Indirekteinleiterverordnung die Anforderungen unberührt, die die Abwasserbeseitigungspflichtigen den Einleitern von Abwasser in die öffentliche Kanalisation in ihren Einleitbedingungen aufgeben. Ähnlich hat bereits § 2 Abs. 2 IndEinlVO Bbg 1998 bestimmt, dass Einleitungsverbote, Einleitungsbeschränkungen und Überwachungsregelungen durch Satzungen der Gemeinden und Gemeindeverbände unberührt blieben. Die Vorschriften lassen zwar erkennen, dass der Verordnungsgeber von der Zulässigkeit satzungsrechtlicher Einleitungsbeschränkungen ausgegangen ist. Schon dem Wortlaut nach lässt sich indessen weder § 5 IndEinlVO Bbg 2009 noch § 2 Abs. 2 IndEinlVO Bbg 1998 eine eigenständige Ermächtigungsgrundlage für derartige Einleitungsbeschränkungen entnehmen. Für eine diesbezügliche Auslegung gibt darüber hinaus auch der Wortlaut der gesetzlichen Verordnungsermächtigung nichts her.

Die Gemeinden und Abwasserzweckverbände sind indessen auf der Grundlage ihrer Anstaltsgewalt befugt, satzungsmäßige Regelungen über die Benutzung ihrer Schmutzwasserentsorgungsanlagen zu treffen und dabei insbesondere auch die Reichweite des Benutzungsrechts durch Einleitungsbeschränkungen festzulegen (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 16. Oktober 2002 - 15 B 1355/02 - juris, Rdnr. 10; Urteil vom 20. März 2007 - 15 A 69/05 - juris, Rdnr. 26 f.). Das grundsätzlich mögliche Nebeneinander von wasserrechtlichen und satzungsrechtlichen Einleitungsbeschränkungen (vgl. dazu allgemein: Czychowski/Reinhardt, WHG, 10. Auflage, Rndr. 11 zu § 58 WHG m. w. N.) bedeutet entgegen der Auffassung des Antragsgegners allerdings nicht, dass das Wasserrecht und das auf die Anstaltsgewalt gestützte Satzungsrecht völlig beziehungslos nebeneinander stünden. Die wasserrechtlichen Vorschriften mögen im Wesentlichen allein dem Gewässerschutz dienen, und die Gemeinden und Abwasserzweckverbände mögen mit ihren satzungsrechtlichen Einleitungsbeschränkungen andere Ziele verfolgen (vgl. zu diesem Aspekt: Lübbe-Wolff, NVwZ 1989, S. 205, 209). Gleichwohl können sie dabei nicht daran vorbeigehen, dass der Gesetzgeber ihnen zur Verfolgung seiner wasserrechtlichen Regelungsziele eine gesetzliche Abwasserbeseitigungspflicht auferlegt hat. Diese Pflicht kann nicht um beliebiger anderweitiger Ziele willen satzungsrechtlich unterlaufen werden; vielmehr bedarf es insoweit eines hinreichend gewichtigen Grundes (vgl. Hendler, VBlBW 1992, S. 401 <404>); darüber hinaus sind Abwasserbeseitigungssatzungen wasserrechtskonform im Lichte einer bestehenden Abwasserbeseitigungspflicht auszulegen (vgl. OVG Münster, Urteil vom 20. März 2007 - 15 A 69/05 - juris, Rdnr. 58).

Danach ist die hier in Rede stehende und vom Verwaltungsgericht bejahte Zulässigkeit von Regelungen fraglich, die lediglich einen an sich veränderlichen, aber eben kostengünstigen Betriebsablauf sicherstellen sollen, so wie hier die Möglichkeit einer kostengünstigen Klärschlammverwertung. Regelungen zur Sicherung gerade einer kostengünstigen Klärschlammverwertung dürften durchaus verbreitet sein, und ihre Zulässigkeit findet in der Literatur auch Befürworter. Das auch insoweit vorgebrachte Argument der Zielverschiedenheit von wasserrechtlichen Normen und satzungsrechtlichen Einleitungsbeschränkungen (vgl. Lübbe-Wolff, a. a. O.) trägt indessen aus den vorstehenden Gründen für sich genommen nicht. Soweit eine Rechtfertigung für satzungsmäßige Einleitungsbeschränkungen zum Zwecke wirtschaftlicher Betriebsabläufe, darunter einer kostengünstigen Klärschlammverwertung, der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung entnommen wird (vgl. Lübbe-Wolff, a. a. O., sowie Nachweise bei Zajons, Kommunale Regelungskompetenzen für Indirekteinleitungen, S. 80), dürfte dem entgegenstehen, dass die gesetzlichen Regelungen zur Abwasserbeseitigungspflicht die kommunale Selbstverwaltungsautonomie gerade einschränken. Nicht von der Hand zu weisen ist demgegenüber das Argument, dass die Gemeinden und Abwasserzweckverbände zur Bewältigung der Abwasser- und Klärschlammbeseitigungskosten vorrangig ihre abgabenrechtlichen Möglichkeiten, darunter insbesondere die Regelung von Starkverschmutzerzuschlägen, zu ergreifen haben (vgl. Reichert, ZfW 1997, S. 141, 148 f.). Das vom Antragsgegner für sich in Anspruch genommene OVG Münster hat in seinem oben bereits zitierten Urteil vom 20. März 2007 - 15 A 69/05 - zwar einerseits entschieden, dass Gemeinden, die eine auf häusliches Abwasser ausgerichtete Kläranlage betreiben, auf der Grundlage ihrer Anstaltsgewalt satzungsmäßige Einleitungsbeschränkungen für Abwasser regeln dürfen, dessen Zusammensetzung sich deutlich von häuslichem Abwasser unterscheidet (zitiert nach juris, Rdnr. 26 f., 45). In demselben Urteil hat das OVG Münster andererseits auch klargestellt, dass bei der Entscheidung, ob von einem solchen Einleitungsverbot eine Härtefall-Befreiung zu gewähren sei, die Abwasserbeseitigungspflicht der Gemeinde zu berücksichtigen sei und deshalb außer Betracht zu bleiben habe, ob sich die Betriebskosten der Kläranlage bei erfolgender Einleitung erhöhten; dem dürfe allein gebührenrechtlich begegnet werden (vgl. a. a. O., Rdnr. 58 f.). Gerade auch mit Blick hierauf unterliegt es Zweifeln, ob satzungsmäßige Einleitungsbeschränkungen zulässig sind, die allein aus Kostengründen erlassen worden sind. Diese Zweifel lassen sich im vorliegenden Eilverfahren nicht ausräumen; sie führen zur Offenheit der Rechtslage in diesem Punkt.

4. Trägt danach die Argumentation des Verwaltungsgerichts zur voraussichtlichen Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung und zum besonderen Vollzugsinteresse nicht, so ist die Beschwerde auch nicht aus sonstigen Gründen im Ergebnis zurückzuweisen.

a) Auch bei einer vom Beschwerdevorbringen losgelösten, allein am Maßstab des § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO erfolgenden Prüfung ist die Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung nicht überwiegend wahrscheinlich, sondern offen. Anderweitige Argumente, die in Ansehung des Vorstehenden die Annahme rechtfertigen, dass die satzungsmäßige Einleitungsbeschränkung voraussichtlich rechtmäßig ist, sind weder vom Antragsteller geltend gemacht worden noch sonst ersichtlich.

Es wird vertreten, dass die Gemeinden und Abwasserzweckverbände abfallrechtlich gehalten seien, gegebenenfalls durch satzungsmäßige Einleitungsbeschränkungen dafür zu sorgen, dass der in ihren Kläranlagen anfallende Klärschlamm stofflich verwertet werden könne (so Zajons, a. a. O., S. 76 ff.). Dies erscheint nach dem Erkenntnisstand des Eilverfahrens indessen ebenfalls offen. Zwar gelten der Grundsatz der Vermeidung von Abfällen, insbesondere durch Verminderung ihrer Menge und Schädlichkeit (§ 4 Abs. 1 Nr. 1 KrW-/AbfG), sowie der Grundsatz der vorrangigen stofflichen und energetischen Verwertung von Abfällen vor der Beseitigung von Abfällen (§ 4 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG) auch für die Abfälle aus öffentlichen Kläranlagen. Gleichwohl dürften beide Grundsätze es allenfalls sehr eingeschränkt rechtfertigen, öffentliche Kläranlagen von vornherein von bestimmten Einleitungen frei zu halten, nachdem der Landesgesetzgeber mit seinen Regelungen zur Abwasserbeseitigungspflicht gerade die Entscheidung getroffen hat, dass grundsätzlich das gesamte Abwasser in öffentlichen Einrichtungen zu klären ist und dies durch das Bundeswasserrecht gedeckt ist (vgl. § 56 WHG sowie § 18 a Abs. 2 Satz 1 WHG a. F.).

Es wird weiter vertreten, dass die Gemeinden und Abwasserzweckverbände im Interesse einer stofflichen Klärschlammverwertung zu satzungsmäßigen Einleitungsbeschränkungen befugt sind, weil nur auf diese Weise eine für sie unverzichtbare Absatzmöglichkeit für Klärschlamm erhalten werde (vgl. Lübbe-Wolff, in Lübbe-Wolff/Wegener [Hg.], Umweltschutz durch Kommunales Satzungsrecht, 3. Auflage, Abwassersatzung, Rdnr. 389). Ob das allgemein zutrifft, ist indessen auch offen und im Eilverfahren nicht zu klären. Der Antragsgegner hat der Antragstellerin am 10. März 2010 das Angebot unterbreitet, die Vollziehung der Untersagungsverfügung auszusetzen, wenn die Antragstellerin die Mehrkosten der Klärschlammverbrennung trage. Danach sieht sich jedenfalls der hier in Rede stehende Zweckverband rechtlich und praktisch in der Lage, das PFT-belastete Abwasser der Antragstellerin zu entsorgen und insbesondere auch eine Verbrennung des Klärschlamms zu organisieren.

Angesichts des genannten Angebots kann auch nicht davon ausgegangen werden, dass die in Rede stehende Einleitungsbeschränkung zum Schutz der Zweckverbandsbeschäftigten, der Zweckverbandsanlagen, eines technisch unausweichlichen Betriebsablaufs oder aber erforderlich wäre, damit der Zweckverband seine eigenen Direkteinleiterpflichten oder sonstige bei der Abwasserbeseitigung zu beachtenden Pflichten erfüllen kann.

Soweit der Antragsgegner die Einleitungsbeschränkung allgemein mit Überlegungen zu Umweltschutz und Volksgesundheit rechtfertigen will, sind seine diesbezüglichen Behauptungen unsubstantiiert und damit unergiebig. Der Antragsgegner nennt keine den Zweckverband rechtlich verpflichtenden Umwelt- und Gesundheitsbelange, die der Einleitung entgegenstehen; ob der Zweckverband mit einer Einleitungsbeschränkung selbst gesetzte Umwelt- oder Gesundheitsstandards verfolgen darf, ist in Ansehung seiner Abwasserbeseitigungspflicht wiederum zumindest offen.

Das Vorliegen einer (teilweisen) wasserbehördlichen Freistellung des Zweckverbandes von der Abwasserbeseitigungspflicht nach § 66 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BbgWG wird vom Antragsgegner selbst nicht behauptet.

b) Vor dem Hintergrund der offenen Erfolgsaussichten des Widerspruchs ist nichts erkennbar, was sonst die sofortige Vollziehung der Untersagungsverfügung rechtfertigen würde. Insoweit trägt insbesondere das letztlich allein geltend gemachte (Mehr-)Kostenvermeidungsinteresse des Zweckverbands nicht, nachdem dieser den Mehrkosten der Klärschlammverbrennung auch gebührenrechtlich Rechnung tragen könnte, so insbesondere durch einen Starkverschmutzerzuschlag. Dies gilt umso mehr, als der Antragsgegner von einer eindeutigen Alleinverursachung der Klärschlammbelastung durch die Antragstellerin ausgeht.

5. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 in Verbindung mit § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).